社會治理精細化的“深圳南湖模式”
——深圳市羅湖區(qū)南湖街道社會治理創(chuàng)新探索

王杰秀 何立軍

社會治理精細化的“深圳南湖模式”
——深圳市羅湖區(qū)南湖街道社會治理創(chuàng)新探索

王杰秀 何立軍

編者按：為貫徹落實黨的十八屆五中全會“推進社會治理精細化”的決策部署，總結(jié)提煉各地基層治理創(chuàng)新經(jīng)驗，中國社會治理研究會牽頭調(diào)研形成的《推進基層社會治理精細化的“街道樣本”——深圳市羅湖區(qū)南湖街道社會治理創(chuàng)新探索》調(diào)研報告，得到了民政部領(lǐng)導(dǎo)的高度肯定，認為“深圳市南湖街道實施社會治理精細化的做法走在前列，有示范意義?？梢赃m當方式推介”。廣東省及深圳市主要領(lǐng)導(dǎo)也作了批示。本刊摘要刊發(fā)，以饗讀者。

一、背景和動因

深圳市羅湖區(qū)南湖街道（下稱“南湖街道”）是小平同志當年發(fā)表“南巡講話”的地方，面積2.63平方公里，人口近14萬人，多年來經(jīng)濟發(fā)展迅猛，但隨著改革開放不斷深入，治理體制“老化”、黨的建設(shè)“虛化”、法治建設(shè)“硬化”、民生服務(wù)“粗化”、自治功能“弱化”、鄰里關(guān)系“淡化”、黨群關(guān)系“異化”等問題日漸突出，傳統(tǒng)粗放式的社會管理理念、制度、手段和方法難以適應(yīng)新形勢新任務(wù)需要。公共管理和服務(wù)的“缺位、越位、錯位”和“失范”“失效”乃至“失信”，對黨在人們心中的形象、政府的公信力和社會的穩(wěn)定和諧產(chǎn)生了沖擊和挑戰(zhàn)。對此，2014年以來，南湖街道堅持以夯實黨建為引領(lǐng)、以深化改革為動力、以法治建設(shè)為保障、以改善民生為根本，成功探索出了一種以“精良黨建、精準施政、精密法治、精細服務(wù)、精鑄文化”為核心，破解難題、推進社會治理精細化的新模式。

二、舉措及成效

（一）精良黨建：體系化黨建引領(lǐng)精細化治理

面對黨在最基層的戰(zhàn)斗堡壘作用發(fā)揮面臨挑戰(zhàn)問題，2014年10月南湖街道制定了《關(guān)于發(fā)揮社區(qū)綜合黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用實施方案》，引入ISO質(zhì)量管理理念，構(gòu)建“基層黨建質(zhì)量認證體系”（下稱“質(zhì)量認證體系”），建立了基層黨組織架構(gòu)、工作流程、考核評價制度、黨員信用等配套體系和詳細的工作規(guī)程，形成了全面從嚴治黨新格局。

推行“第一書記”責任制，使“第一書記”自覺成為基層黨建工作的領(lǐng)導(dǎo)者、執(zhí)行者和推動者。推行“質(zhì)量考核法”，做到“凡事有規(guī)定、規(guī)定必執(zhí)行、執(zhí)行必記錄、記錄必檢查、考核必有效”。推行“定量管理法”，建立“人人抓推進、層層抓落實”的常態(tài)工作機制。推行“過程控制法”，對每項工作的過程、程序、資源等進行系統(tǒng)梳理和規(guī)范要求，實施全過程檢查和控制，破解了黨建工作缺乏規(guī)范流程的老問題。推行“品牌工作法”，開展“黨建項目認領(lǐng)”“黨員進社區(qū)、亮身份、樹形象”“社區(qū)黨群嘉年華”等活動，打造基于互聯(lián)網(wǎng)的“智慧黨建”服務(wù)品牌，加強基層黨組織和黨員形象建設(shè)，提升黨群粘合度，把黨建工作真正做到群眾“心坎上”。

通過種種努力，街道黨的建設(shè)得到全面加強，轄區(qū)黨員參與亮身份活動比率達六成以上，黨員形象立了起來；“三民”工程收集的社情民意解決率達96%以上，黨群關(guān)系熟了起來；黨建項目認領(lǐng)直接或間接受益群眾達到18000多人，基層黨建活了起來。有效解決了黨組織地位弱化、黨建工作浮于表面、黨員干部作用發(fā)揮不明晰、黨群粘合度不高、群眾對黨員認同度不足等問題，夯實了基層治理的黨建根基。

（二）精準施政：體制性改革推動精細化治理

改革社區(qū)治理體制，各方主體“歸位賦權(quán)”。推動社區(qū)治理法治化改革，制定社區(qū)綜合黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)中心工作清單。對社區(qū)重新“定職能、定崗位、定人員、定保障”，落實社區(qū)工作準入制，強化社區(qū)居委會資源配置，提高社區(qū)工作者待遇，拓展居委會自治空間。改革后，社區(qū)工作事項由原來的188項減到80余項，社區(qū)人員由原來的288人整合為241人（其中9個社區(qū)工作站人員精簡至90人，減少了45%）。社區(qū)工作站負擔大大減輕，各方主體“歸位賦權(quán)”，為居民自治提供了土壤。

改革街道管理體制，“大部制”亮點突出。全面梳理街道各科室職責，將職責相近、交叉的科室進行整合歸并，實現(xiàn)內(nèi)設(shè)科室以及下設(shè)機構(gòu)職責整合、自設(shè)科室職責回歸，將原有的21個科室及8個事業(yè)單位整合為“五部兩室兩中心”。突顯街道在城市管理、社會管理和公共服務(wù)等功能上的定位，重點保障公共安全、城市管理、公共服務(wù)等領(lǐng)域的資源配置。機構(gòu)編制、資源配備以職能劃分為依據(jù)，綜合設(shè)置大部門，行政、執(zhí)法、事業(yè)機構(gòu)錯位設(shè)置，功能互補。黨政班子成員兼任“五部部長、兩辦主任”，為各方面工作開展提供了強有力支持。特設(shè)“發(fā)展更新部”，承擔城市更新、棚戶區(qū)改造、民生微實事等任務(wù)，確保區(qū)委、區(qū)政府中心工作在基層有載體、有隊伍。特設(shè)“公共安全辦公室”和“城區(qū)治理辦公室”，使城區(qū)治理抓手有力?！按蟛恐啤备母?，使街道職能更加清晰、資源配置更加科學(xué)、內(nèi)部運行更加順暢、決策執(zhí)行更加高效、群眾辦事更加方便、基層治理更加協(xié)同，為推進南湖街道社會治理精細化奠定了堅實基礎(chǔ)。

創(chuàng)新基層協(xié)商機制，全面深入聽取民意。針對群眾民主參與街道、社區(qū)公共事務(wù)渠道較少和基層政府聽取社情民意、接受群眾監(jiān)督制度化途徑不足的問題。在街道層面，創(chuàng)設(shè)民意民智協(xié)調(diào)委員會。街道每季度召開大會公開街道重要工作、財務(wù)開支情況，聽取意見建議。同時建立重大信息通報制度、提交意見建議制度、委員聯(lián)系制度，讓委員們審議街道重要工作事項，監(jiān)督社區(qū)民生實事開展情況，評議街道工作實績，為街道發(fā)展建言獻策。在社區(qū)層面，完善居民議事機制。每個居委會選舉產(chǎn)生一個21人組成的社區(qū)居民議事會，主要在社區(qū)基金使用、民生微實事項目、黨政社群共治、居委專職人員考核等重大事務(wù)中發(fā)揮議事決策作用，以提升居民自治能力，促進基層民主政治建設(shè)。

（三）精密法治：立體化法治保障精細化治理

制定《全面深化“法治南湖”建設(shè)的指導(dǎo)意見》和《全面深化“法治南湖”建設(shè)“138”實施方案》，按照法治政府、法治社會、法治居民三個主體，明確各自工作重點和行為準則，形成多層次、立體化的“法治南湖”建設(shè)格局。

突出工作重點，實施法治工程。實施“法治政府建設(shè)”工程。整合綜治辦、司法所、勞保所、物業(yè)辦成立“法治街道建設(shè)部”，運用法治思維開展信訪、維穩(wěn)、綜治、物業(yè)監(jiān)管以及勞動保障工作。出臺《關(guān)于促進守法表彰先進工作方案》《城市管理行政執(zhí)法分級管理規(guī)定》《行政執(zhí)法案件辦理規(guī)定》，規(guī)范辦案流程，提高行政執(zhí)法案件辦案質(zhì)量。實施“法律援助”工程。聘請律師團隊參與街道治理，實行“一社區(qū)一法律顧問”，圍繞社區(qū)治理中的法律需求提供法律服務(wù)，做到“調(diào)解一宗，化解一宗，教育一片”。實施“綜治維穩(wěn)法治建設(shè)”工程。構(gòu)建維護群眾利益的行政救濟機制，健全轄區(qū)日常矛盾排查疏導(dǎo)機制、依法維權(quán)和化解糾紛機制。將“上訪接訪”轉(zhuǎn)化為“下訪走訪”，落實糾紛聯(lián)調(diào)機制、領(lǐng)導(dǎo)包案制、跟蹤調(diào)解制，最大限度地預(yù)防和減少糾紛的發(fā)生。妥善處理重點上訪人員的非法纏訪、分割式產(chǎn)權(quán)商鋪群體性糾紛等重大矛盾。深入開展“黃賭毒”“非法營運”“信息詐騙”“休閑娛樂場所矛盾糾紛情況排查行動”“餐飲、賓館等勞動密集型企業(yè)排查行動”“暑期企業(yè)用工摸底專項行動”等專項整治行動，營造良好社會環(huán)境。實施“物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與社會治理”工程。出臺物業(yè)管理考核辦法，實施“黑名單”制度；推動無物業(yè)管理小區(qū)實施“自治式”管理；推動業(yè)主委員會發(fā)揮作用，成立南湖街道物業(yè)管理協(xié)會，制定物業(yè)管理企業(yè)參與社區(qū)治理服務(wù)指引；規(guī)范物業(yè)管理企業(yè)運作、行政監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)督，提升轄區(qū)物業(yè)管理服務(wù)質(zhì)量，發(fā)揮其參與社區(qū)治理的作用，以實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。

完善標準體系，提升工作質(zhì)量。針對基層工作流程不夠規(guī)范、效率和質(zhì)量不高、考核不到位、群眾不滿意等問題，在基層黨建、安全生產(chǎn)、城市管理、人口計劃生育、社會管理等領(lǐng)域探索加強標準化建設(shè)，以促進服務(wù)質(zhì)量提升和治理績效改進。例如，在安全生產(chǎn)監(jiān)管方面，結(jié)合轄區(qū)實際，從安全管理制度、操作規(guī)程、預(yù)防機制三個方面探索并推進安全生產(chǎn)標準化建設(shè)，從體制機制上釋放生產(chǎn)力，構(gòu)建常態(tài)化的安全生產(chǎn)監(jiān)管體系。在城市管理方面，從組織機構(gòu)、工作職責、工作標準、工作紀律入手制定“城市管理標準機制”，調(diào)整城市管理工作職權(quán)和職責，形成“統(tǒng)一指揮、分級管理、責任明確，各級聯(lián)動、權(quán)責對等、高效運轉(zhuǎn)”的工作格局。設(shè)計“城市管理考核機制”，通過引入第三方考核評估，打造完整的城市管理工作閉環(huán)，形成各部門間相互促進、評比爭優(yōu)局面。在人口與計劃生育方面，制定實施人口與計劃生育工作服務(wù)管理標準，明確主體職責，運用數(shù)據(jù)采集、信息管理，統(tǒng)籌規(guī)劃，實現(xiàn)信息共享，提高服務(wù)質(zhì)量，達到便民利民。

（四）精細服務(wù)：專業(yè)化服務(wù)做實精細化治理

改善街道服務(wù)方式。突出行政執(zhí)法重點。把市容環(huán)境美化作為民生服務(wù)工作的重要任務(wù)，以轄區(qū)內(nèi)城中村和羅湖口岸片區(qū)為突破口，以善治、共治、自治、法治“四治”建設(shè)為抓手，妥善解決大批老大難問題，提升治安、環(huán)境以及安全等級，讓居民切實感受到城中村的發(fā)展變化，感受到口岸良好窗口形象。優(yōu)化行政審批服務(wù)。將社會保障和勞動就業(yè)、計生服務(wù)、老年人服務(wù)、社會救助等社區(qū)審批事項進行流程簡化，實現(xiàn)審批事項環(huán)節(jié)最少、時間最短、流程最優(yōu)，促進服務(wù)提速、提質(zhì)、提效。下沉街道公共服務(wù)職能。依托社區(qū)黨委、工作站、居委會和社區(qū)服務(wù)中心，開展面向全體居民的勞動就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、流動人口服務(wù)管理等多種服務(wù)，切實保障優(yōu)撫對象、低收入群體、未成年人、老年人、殘疾人等群體需求。加強主體培育。建立街道社會組織孵化基地，在各社區(qū)重點打造1～2個具有特色社會組織品牌，提高居民知曉率，擴大社會影響力。

提升社區(qū)服務(wù)質(zhì)量。培養(yǎng)社區(qū)領(lǐng)袖。成立“南湖街道社區(qū)領(lǐng)袖協(xié)會”，將轄區(qū)內(nèi)各行各業(yè)的熱心骨干人物組織起來，共同為轄區(qū)發(fā)展出謀劃策，搭建政府與居民群眾溝通的橋梁。實施民生活動預(yù)告及民生實事公告評議制度。2015年轄區(qū)內(nèi)9個社區(qū)工作站共辦理民生實事456件，其中“基層黨組織服務(wù)民生項目”85件；“兩代表一委員為民辦實事”23件，“駐掛干部為民辦實事”50件，“社區(qū)民生項目（問題）”38件，“社區(qū)服務(wù)、文娛活動”260件。發(fā)展便民利民服務(wù)和志愿服務(wù)。支持社會力量發(fā)展居民購物、餐飲、維修、家政、物流配送等生活服務(wù)，培育新型服務(wù)業(yè)態(tài)和服務(wù)品牌。鼓勵有實力的企業(yè)運用連鎖經(jīng)營方式或電子商務(wù)模式，到社區(qū)設(shè)立超市、便利店等便民利民網(wǎng)點。幫助郵政、金融、電信、水電氣等公用事業(yè)服務(wù)單位在社區(qū)設(shè)點服務(wù)，滿足居民多樣化生活需求。根據(jù)社區(qū)居民構(gòu)成，培育不同類型、不同層次的社區(qū)志愿服務(wù)組織，同時加強志愿服務(wù)管理，建立健全志愿服務(wù)激勵保障機制。加強社會組織能力建設(shè)。建立街道社會組織聯(lián)盟，綜合運用各種媒介、平臺，強化轄區(qū)社會組織交流。建立社會組織學(xué)校，利用街道社區(qū)教育分院及社會組織孵化基地，定期舉辦各類培訓(xùn)。評選轄區(qū)優(yōu)秀社會組織及優(yōu)秀公益項目并進行展示。開展社會組織公益項目認領(lǐng)計劃，引入、企業(yè)、媒體、金融行業(yè)資源共同參與社區(qū)治理。

（五）精鑄文化：特色化文化支撐精細化治理

文化鑄魂，創(chuàng)新社會治理，文化建設(shè)不可或缺。通過提煉街道既有文化特點，加強文體設(shè)施建設(shè)，培育精品文藝團隊，聯(lián)創(chuàng)聯(lián)建開展精神文明建設(shè)，挖掘南湖文化特質(zhì)，培育南湖精品文化，推動轄區(qū)文化向多元化、地域化、品牌化方向不斷發(fā)展，有力提升了文化活動品位，惠及了更多轄區(qū)百姓，增進了社區(qū)融合，凝聚了轄區(qū)精神，為深化社會治理創(chuàng)新提供了文化支撐。

挖掘南湖歷史底蘊。組織編寫了《南湖·故事》《南湖·溫度》等書，挖掘整理南湖歷史積淀，梳理再造南湖改革精神，展現(xiàn)南湖豐厚的文化底蘊，實現(xiàn)歷史傳承。打造南湖特色文化。開展粵劇粵曲進社區(qū)專場、深港澳粵劇粵曲交流、粵曲大賽、粵曲粵劇講座、公益性文化“超市點單”系列文藝專場等形式，強化發(fā)展“粵劇粵曲”傳統(tǒng)文藝形式，深入挖掘粵曲粵劇的文化內(nèi)涵，以傳統(tǒng)文化打造城市亮點。加強精神文明建設(shè)。舉辦“文明南湖·感恩有你”社會·學(xué)校·家庭聯(lián)建共創(chuàng)文明活動，開展好家風、好讀書、好文明、好習(xí)慣等10多個主題項目，孵化親子志愿者聯(lián)盟；開展社區(qū)黨群嘉年華活動，調(diào)動居民參與社區(qū)建設(shè)的積極性；舉辦“道德講堂”進社區(qū)、讀書月等活動，推動文化凝聚與社區(qū)融合相互促進。

三、經(jīng)驗與啟示

推進社會治理精細化是一項既具創(chuàng)新性又具挑戰(zhàn)性的任務(wù)，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在需要。深圳市羅湖區(qū)南湖街道從高處著眼、細處著手，系統(tǒng)推進社會治理精細化的實踐探索，為我們提供了多方面的有益啟示。

（一）全面從嚴治黨，提高黨建質(zhì)量，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，是推進街道社會治理精細化的根本保證。辦好中國的事，關(guān)鍵在黨。只有從嚴治黨，夯實黨的執(zhí)政根基，才能得到群眾支持、凝聚發(fā)展合力。特別是在街道、社區(qū)層面，如果黨的建設(shè)沒有抓好，社會治理就會“走樣”，后果將不堪設(shè)想。南湖街道圍繞全面從嚴治黨，將國際先進的ISO質(zhì)量管理理念和方法創(chuàng)造性地引入黨建領(lǐng)域，采取了一系列措施，最終以系統(tǒng)工程破解了街道社區(qū)黨建工作精細化難題，以黨建帶共建推動了基層黨組織工作方式轉(zhuǎn)變，以工作力量下沉推進了黨員干部作用充分發(fā)揮，以績效考核促成了黨建工作增量提質(zhì)，以密切黨群關(guān)系為抓手促進了社區(qū)融合發(fā)展，締造了極具創(chuàng)新特質(zhì)的“質(zhì)量黨建”模式，彰顯了黨在基層社會治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心和引領(lǐng)推動作用，為推進街道社會治理精細化提供了堅強的政治保證。

（二）全面深化改革，理清主體邊界，實現(xiàn)協(xié)同共治，是推進街道社會治理精細化的動力基礎(chǔ)。深化改革的基礎(chǔ)和難點是體制改革。完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制，推進社會治理精細化，首先要改革完善治理體制，讓各方主體各歸其位、各擔其責、共同治理。針對各類治理主體邊界不清、職能交叉、各自為政、推諉扯皮等問題。南湖街道結(jié)合實際，通過系列創(chuàng)新性體制機制改革，有效破解了難題，激發(fā)了活力，構(gòu)建了各方力量共建共治共享的社會治理格局，為深入推進社會治理精細化奠定了扎實基礎(chǔ)。

（三）全面加強法治，堅持系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合治理，是推進街道社會治理精細化的科學(xué)路徑。社會治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，依法治理是實現(xiàn)精細治理的關(guān)鍵。街道社會治理，必須借助法治力量，運用法治方式，堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。針對街道工作千頭萬緒，疲于應(yīng)付，規(guī)范性不強；轄區(qū)內(nèi)羅湖口岸等地綜治難度大，涉及分割式產(chǎn)權(quán)商鋪群體性糾紛矛盾突出，重大不穩(wěn)定因素較多等問題，南湖街道全面打造“法治南湖”，同時在基層黨建、安全生產(chǎn)、城市管理、人口計劃生育等領(lǐng)域積極探索加強標準化建設(shè)，有效促進了民生服務(wù)質(zhì)量的改進和社會治理績效的提升。

（四）全面建成小康，堅持以人為本，改善民生服務(wù)，是推進街道社會治理精細化的最終目的。民生大于天，民心重于地。推進基層社會治理精細化的最終目的是保障和改善民生，最大限度維護和實現(xiàn)好人民群眾的切身利益，讓人民群眾滿意。南湖街道針對民生欠賬問題，結(jié)合實際，堅持“親民、惠民”理念，把“三個必公開”（即必須公開民生項目的內(nèi)容和受益對象、必須公開民生實事的實施時限及要求、必須公開民生項目的開支）作為民生工作基本準則，把安全生產(chǎn)作為民生服務(wù)基礎(chǔ)，把市容環(huán)境美化作為民生服務(wù)重點，不斷優(yōu)化行政審批服務(wù)，全面提升社區(qū)公共服務(wù)，大力加強文化建設(shè)，積極整合各方資源，創(chuàng)新各種形式，培育多元主體，提升服務(wù)質(zhì)量和水平，得到居民群眾的積極響應(yīng)和廣泛贊譽，形成了全民共建共享的治理格局，實現(xiàn)了推進社會治理精細化的最終目的。

此外，社會治理雖不同于公司治理，但是后者的一些先進理念、成熟技術(shù)是可以借鑒和轉(zhuǎn)化運用的——實踐證明也是可行的。社會治理是社會管理服務(wù)方式“微創(chuàng)新”的過程，在“技術(shù)-治理”型邏輯的引導(dǎo)下，政府的“精明施政”需要與其他社會主體能動式參與相結(jié)合，在理念創(chuàng)新、流程塑造、標準設(shè)置、技術(shù)手段、工具選擇等方面進行持續(xù)性改善。因此，推進街道社會治理精細化，應(yīng)積極吸收轉(zhuǎn)化企業(yè)管理的某些先進理念，借鑒南湖街道的經(jīng)驗，建立“考、評、議”相結(jié)合的質(zhì)量管理體系和績效考評機制，同時發(fā)揮好制度規(guī)程和考核評估的“糾偏”和“促進”功能，最大限度地促進治理精細化，最大化地提升治理的績效和水平。