關(guān)于推進民政公共服務(wù)供給側(cè)改革的思考

楊寶山

關(guān)于推進民政公共服務(wù)供給側(cè)改革的思考

楊寶山

如何將供給側(cè)改革這一概念引入到民政工作領(lǐng)域？本文通過對首都民政公共服務(wù)情況進行調(diào)查分析，查找民政公共服務(wù)在供給規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、方式等方面存在的問題，有針對性地提出改革建議，從而提高供給質(zhì)量，促進供需對接，更好滿足人民群眾的公共服務(wù)需求。 ——編者

一、供給側(cè)改革的概念及其重要意義

（一）供給側(cè)改革的概念。供給側(cè)改革是從提高供給質(zhì)量出發(fā)，用改革的辦法推進結(jié)構(gòu)調(diào)整，矯正要素配置扭曲，擴大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，更好滿足廣大人民群眾的需要。

2016年1月18日，習(xí)近平在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班講話時，對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進行了專門闡述。他指出，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點是用改革的辦法推進結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給，增強供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，既強調(diào)供給又關(guān)注需求，既突出發(fā)展社會生產(chǎn)力又注重完善生產(chǎn)關(guān)系，既發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用又更好發(fā)揮政府作用。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本，是使我國供給能力更好滿足廣大人民日益增長、不斷升級和個性化的物質(zhì)文化和生態(tài)環(huán)境需要。推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。

1月27日，習(xí)近平主持召開的中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議研究了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方案，強調(diào)指出，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本目的是要在適度擴大總需求的同時，去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，從生產(chǎn)領(lǐng)域加強優(yōu)質(zhì)供給，減少無效供給，擴大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，使供給體系更好適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)變化。在5月16日召開的中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會議上，習(xí)近平再次強調(diào)，要準(zhǔn)確把握基本要求，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本目的是提高供給質(zhì)量滿足需要，使供給能力更好滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需要。

（二）供給側(cè)改革對于提升民政公共服務(wù)水平具有重要作用。供給側(cè)改革雖然是一個經(jīng)濟領(lǐng)域的概念，但它所強調(diào)的以需求為導(dǎo)向、對供給進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整、擴大有效供給、提高全要素生產(chǎn)率等理念也適用于公共服務(wù)領(lǐng)域。民政部門作為公共服務(wù)的一個重要提供部門，有必要也必須借鑒供給側(cè)改革這一理念，促進民政部門公共服務(wù)供給水平的提升。

首先，供給側(cè)改革有助于民政公共服務(wù)更加重視以需求為導(dǎo)向。長期以來，民政部門在提供公共服務(wù)時大都是根據(jù)上級的安排，實地了解老百姓的真實需求不夠。供給側(cè)改革要求以需求為導(dǎo)向做好供給，提高供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，必然要求我們更加關(guān)注群眾的呼聲，把人民群眾的需求作為提供服務(wù)的根本指針。

其次，供給側(cè)改革有助于民政公共服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。傳統(tǒng)的公共服務(wù)更注重量的增加，而對于供給結(jié)構(gòu)、供給的利用效率、供需對接等關(guān)注不多，這也導(dǎo)致很多服務(wù)供給得不到有效利用，造成資源浪費。供給側(cè)改革要求根據(jù)需方的要求對供給進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，加強供需銜接，提高供給的使用效率。

第三，供給側(cè)改革有助于民政公共服務(wù)要素生產(chǎn)率的提高。以前，我們衡量公共服務(wù)水平的高低主要是看投入的多少，追求不斷地增加投入，而對資金、設(shè)施等資源的使用效率關(guān)注不多，造成需求的滿足與投入的增加不成比例，資金和服務(wù)設(shè)施利用率不高。供給側(cè)改革要求提高全要素生產(chǎn)率，這對于經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下提升民政資金使用效能、加強服務(wù)資源整合，提高利用率是一個很好的契機。

二、北京市民政公共服務(wù)供給存在的問題及原因

民政公共服務(wù)和民生息息相關(guān)。近年來，北京市民政部門從資金、設(shè)施、政策等方面加大公共服務(wù)供給力度，全市民政公共服務(wù)水平不斷提高，形成了較為完善的民政公共服務(wù)體系。從資金方面看，2015年全市民政事業(yè)資金超過200億元，同比增長38.8%，比2010年翻了一番。從保障水平看，各項保障標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，其中城鄉(xiāng)低保達710元，形成了以最低生活保障為基礎(chǔ)，醫(yī)療、教育、住房、采暖等專項救助為配套，臨時救助和慈善救助為補充的社會救助體系；優(yōu)待撫恤、征地超轉(zhuǎn)、烈士、見義勇為褒揚金等各項標(biāo)準(zhǔn)年均增幅也都在10%以上；城鄉(xiāng)低保、優(yōu)待撫恤、老年優(yōu)待、高齡津貼、喪葬補貼等政策基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體。從服務(wù)人群看，服務(wù)對象規(guī)模不斷擴大，為13萬困難群體提供社會救助，4.5萬優(yōu)撫對象享受撫恤補助，救助流浪乞討人員2萬余人次，累計接收安置軍休干部和軍休職工近8萬人，服務(wù)保障征地超轉(zhuǎn)人員10萬余人，每年服務(wù)各類人群近400萬。從購買服務(wù)看，探索通過政府購買服務(wù)的方式，引入專業(yè)機構(gòu)和人員，為兒童、殘疾人、軍休干部、低保對象等群體提供服務(wù)，每年拿出2000多萬元向社會組織購買服務(wù)，服務(wù)項目由2013年的30多項增加到年均70項左右。

盡管這些年北京民政公共服務(wù)供給取得了較快發(fā)展，但也存在著一些不可忽視的問題，主要表現(xiàn)在在以下幾個方面：

（一）供給總量不夠充足。民政公共服務(wù)供給總量與國際性大都市、與首都的地位、與人民群眾的需要相比，仍然相對不足。如低保人數(shù)僅占戶籍總?cè)丝诘?%左右，在四個直轄市中比例最低；養(yǎng)老方面，老年人的醫(yī)療護理、精神文化需求供給不足；殯葬方面，經(jīng)營性墓地價格偏高，導(dǎo)致出現(xiàn)公眾對民政部門的不滿現(xiàn)象。

（二）供給結(jié)構(gòu)不夠合理。與服務(wù)對象需求的匹配度不高。社會救助方面，對困難群體的救助仍然停留在生存層面，醫(yī)療救助、教育救助等發(fā)展型社會救助發(fā)展不足；養(yǎng)老方面，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不足，區(qū)域性床位供給與需求不匹配，養(yǎng)老機構(gòu)功能結(jié)構(gòu)不合理，大部分以簡單生活照料為主，護理型機構(gòu)偏少。

（三）供給主體較為單一。市場和社會力量參與不足。2015年，購買社會力量服務(wù)經(jīng)費雖然達到3.4億元，但也僅占該年度民政事業(yè)支出的1.5%。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展完善和社會組織的不斷發(fā)展，民政公共服務(wù)應(yīng)該也必須多元化，以提高公共服務(wù)供給效率。

（四）城鄉(xiāng)差距比較明顯。雖然北京大部分民政政策實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，但由于發(fā)展基礎(chǔ)、財力差異等原因，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民政公共服務(wù)與城鎮(zhèn)地區(qū)還存在不小差距。如社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)，尚未有社區(qū)服務(wù)中心機構(gòu)和設(shè)施的123個街鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有116個，占94.3%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)中心短缺嚴(yán)重。

（五）供給保障不夠有力。盡管近些年，北京市用于民政公共服務(wù)的投入增長很快，“十二五”期間有3個年份的年增長率超過14%。但總的看來，全市公共財政對民政公共服務(wù)的投入仍然不足，2014年全市民政事業(yè)財政性資金支出160.03億元，占本年度全市預(yù)算支出的3.5%，僅比全國社會服務(wù)事業(yè)費支出占國家財政支出的比重高出0.6個百分點，占全市GDP的比重也只有0.75%。

原因分析：

一是體制機制原因。很多民政公共服務(wù)的供給，民政部門既是綜合管理機構(gòu)，又是主要提供者，既是運動員，又是裁判員，導(dǎo)致在提供公共服務(wù)時既具有較強的行政管理風(fēng)格，同時民政公共服務(wù)涉及民政、發(fā)展改革、財政、人社、衛(wèi)生等多個部門，職能交叉明顯，容易受制于其他部門，難以有效地整合資源。另外，目前的財政管理體制導(dǎo)致財政部門出于防范國有資產(chǎn)損失的考慮，在購買服務(wù)時對非國有企業(yè)和社會組織設(shè)立種種限制，甚至不愿用財政資金向非國有企業(yè)和社會組織購買服務(wù)。

二是服務(wù)觀念和工作方式轉(zhuǎn)變不到位。長期以來高度集中的行政管理體制，過于強調(diào)政府的管治職能，而對應(yīng)該提供公共服務(wù)的職能重視不足，導(dǎo)致民政部門仍然習(xí)慣于計劃經(jīng)濟時代的補缺型福利運行模式，將民政公共服務(wù)視為福利的一部分，甚至不少工作人員仍然存在官本位思想，將應(yīng)該向公眾提供的公共服務(wù)看作是恩賜，服務(wù)意識不足。同時，目前的行政體制，造成在開展工作時過于強調(diào)對上負(fù)責(zé)，而對社會公眾的需求考慮不夠。

三是市場與社會力量利用不足。民政部門長期以來，習(xí)慣了大包大攬、直管自辦。同時，民政負(fù)責(zé)提供的大部分公共服務(wù)的利潤較低，市場主體參與的意愿很弱，加上社會組織數(shù)量相對不足，真正能夠提供公共服務(wù)、承接政府購買事項的社會組織數(shù)量不多。另外，北京作為首都，地位特殊，維穩(wěn)的任務(wù)很重，政府在簡政放權(quán)、放手社會組織發(fā)展方面有一定約束，很難放手讓市場和社會力量充分發(fā)育，造成社會組織和市場力量參與公共服務(wù)的渠道較少，動力不足。

三、推進民政公共服務(wù)供給側(cè)改革的對策建議

民政公共服務(wù)是政府公共服務(wù)職能的重要組成部分，其供給質(zhì)量和效率直接關(guān)系著老百姓的切身利益。民政部門要主動適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，按照中央和北京市推進供給側(cè)改革的部署要求，轉(zhuǎn)變工作理念，創(chuàng)新發(fā)展模式，增強有效供給，為廣大人民群眾提供更多高品質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)。

（一）轉(zhuǎn)變思想觀念，調(diào)整民政公共服務(wù)供給思路。推進民政公共服務(wù)供給側(cè)改革，首先要解放思想，更新觀念，為推進民政公共服務(wù)供給側(cè)改革、擴大和增加民政公共服務(wù)供給掃清障礙。一是轉(zhuǎn)變自上而下“施舍式”思想，樹立以服務(wù)對象需求為導(dǎo)向的供給觀念，將獲取服務(wù)作為人民群眾的基本權(quán)利。轉(zhuǎn)變大包大攬、直管直辦“保姆式”思想，將具體服務(wù)事項更多地交給市場和社會，政府工作重點放到做規(guī)劃、訂政策、強監(jiān)管等方面，當(dāng)好“教練”和“裁判”。二是轉(zhuǎn)變政府在提供服務(wù)時不分高中低檔，一并提供的思想，進一步明確政府、市場和個人在提供服務(wù)中的職能定位，合理劃分不同層次公共服務(wù)供給主體的責(zé)任，政府要堅持“保底”“?；钡脑瓌t，重點提供基本公共服務(wù)，而非基本公共服務(wù)或者市場化的高檔服務(wù)，后者主要通過個人付費，由市場主體負(fù)責(zé)提供。三是轉(zhuǎn)變“撒芝麻鹽式”無差別、平均主義思想，樹立精準(zhǔn)化服務(wù)理念，普遍開展民政服務(wù)對象需求調(diào)研，對于老年人、低保對象、優(yōu)撫對象、退役士兵、軍休干部、困境兒童、殘疾職工、流浪乞討人員等民政對象，按照地域、年齡結(jié)構(gòu)、家庭類型、收入狀況等分級分類建立民政服務(wù)需求信息庫。以此為依據(jù)，在民生政策設(shè)計、財政資金使用、服務(wù)設(shè)施布局、政府購買服務(wù)等環(huán)節(jié)，充分考慮地域和群體差異，有針對地明確供給內(nèi)容和形式。

（二）以需求為導(dǎo)向，促進供需有效對接。推進民政公共服務(wù)供給側(cè)改革，必須以掌握群眾對于公共服務(wù)的實際需求為前提，進而根據(jù)需求信息，做出有層次、有針對的制度安排，構(gòu)建供需密切對接的民政公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)。一是優(yōu)先保障兜底民生服務(wù)供給。中央強調(diào)“改革政策要實，社會政策要托底”，就是在推進結(jié)構(gòu)性改革中，不斷完善城鄉(xiāng)低保、特困人員供養(yǎng)、醫(yī)療救助、教育救助、臨時救助、災(zāi)害救助等政策，推進精準(zhǔn)社會救助，做好“三留守”人員幫扶工作，兜住困難群體基本生活底線。二是拓展普惠型社會福利供給。北京是首都，民生福利政策對全國具有引領(lǐng)示范作用，并且向世界展示著國家形象和發(fā)展水平，因此，北京有責(zé)任也有條件發(fā)展適度普惠型社會福利。要按照“擴面、增項、提標(biāo)、整合”的思路，加強對福利制度的整體研究和設(shè)計，進一步擴大福利對象，拓展福利項目，提高福利補貼標(biāo)準(zhǔn)，擴大福利供給，逐步建立起與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的普惠型社會福利制度。三是引導(dǎo)開展個性化社會服務(wù)供給。要扶持發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、殯葬服務(wù)等產(chǎn)業(yè)，鼓勵引導(dǎo)更多市場主體參與民政服務(wù)和產(chǎn)品的研發(fā)生產(chǎn)，滿足群眾多樣化個性化需求。要廣泛引入專業(yè)社會組織和社工人才，提升社會救助、社會福利、社區(qū)建設(shè)等服務(wù)管理水平，推動形成有序的民政公共服務(wù)供需對接機制。

（三）持續(xù)增加資源投入，擴大供給總量。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，民政公共服務(wù)范圍越來越大，對象越來越多，內(nèi)容不斷升級，必須堅持按照中央有關(guān)補短板的思路，向民政公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜更多資源，逐步縮小供給端與需求端的現(xiàn)實差距。一是增加設(shè)施供給。從保障增量和提升存量兩方面入手，加快發(fā)展民政公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施。重點興建街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老照料中心、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站、區(qū)級兒童福利院、社會組織孵化培育中心、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)中心等設(shè)施，構(gòu)建起與北京經(jīng)濟社會發(fā)展水平相當(dāng)、城鄉(xiāng)一體、適度普惠、國際一流的民政公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施格局。二是加大資金投入。要創(chuàng)新多渠道、多形式的民政公共服務(wù)經(jīng)費投入和使用機制，拓展資金來源，提高資金使用效益。發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，通過制定優(yōu)惠政策等方式，吸納撬動社會資金投入民政公共服務(wù)領(lǐng)域。推進政府向社會購買服務(wù)，采用專業(yè)化項目運作模式，對資金使用情況全程評估、監(jiān)督和管理，提高民政公共服務(wù)資金的使用效能。三是拓寬發(fā)展空間。北京市地理空間資源較為有限，特別是中心城區(qū)地少人多的矛盾極為突出。中央提出的京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，為北京發(fā)展拓展了新空間。比如養(yǎng)老領(lǐng)域，可利用周邊資源，探索異地養(yǎng)老模式，為老年人提供更多養(yǎng)老服務(wù)選擇；救災(zāi)領(lǐng)域，可結(jié)合地形、水文、交通等整體特點，科學(xué)布局救災(zāi)物資儲備庫，加強京津冀防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的聯(lián)防聯(lián)動和密切合作。

（四）推進社會化改革，培育多元供給主體。推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，一個重要內(nèi)容就是推進政府簡政放權(quán)，處理好政府和市場的關(guān)系，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，通過市場建立有效激勵機制來實現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。一要加快政府職能轉(zhuǎn)變。厘清基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)界限范圍，政府重點保障基本公共服務(wù)供給，非基本公共服務(wù)主要依靠市場和社會供給。梳理社會力量進入養(yǎng)老、社區(qū)、殯葬、婚姻等民政公共服務(wù)的領(lǐng)域和項目，建立面向社會的投資信息綜合服務(wù)平臺，及時發(fā)布相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展建設(shè)規(guī)劃、市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、國內(nèi)外行業(yè)動態(tài)等信息，為完善市場、社會供給提供支撐和參考。二要推進公共服務(wù)社會化改革。加大改革力度，通過為市場和社會主體創(chuàng)造平等的競爭環(huán)境提供更好的服務(wù)，利用市場機制和社會力量完善資源配置，形成政府購買、市場和社會提供的民政公共服務(wù)產(chǎn)品供給機制，構(gòu)建多元化、社會化的民政公共服務(wù)供給體系。三要加大社會投資的扶持力度。采取公辦民營、民辦公助、民建民營等形式，鼓勵引導(dǎo)更多市場主體進入民政公共服務(wù)領(lǐng)域。構(gòu)建開放有序的民政公共服務(wù)市場環(huán)境，逐步在行政審批、建設(shè)運營補貼、稅費優(yōu)惠等方面打破公辦與民辦的壁壘，推進政事分開和公辦社會服務(wù)機構(gòu)去行政化，實行公平競爭，不斷改善民政公共服務(wù)供給質(zhì)量。

（五）引入專業(yè)手段，提高供給效率。一是充分運用現(xiàn)代信息技術(shù)。主動運用信息化、標(biāo)準(zhǔn)化等手段，增強民政公共服務(wù)供給的精準(zhǔn)度，提升供給質(zhì)量和效益。依托政務(wù)網(wǎng)站、政務(wù)微博、微信公眾號等，向公眾提供政策法規(guī)、統(tǒng)計數(shù)據(jù)、公共設(shè)施布局等信息查詢服務(wù)。逐步推進行政事項全部通過網(wǎng)絡(luò)和移動終端辦理，實現(xiàn)服務(wù)供給更直接、更高效。加強大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用，建設(shè)民政公共服務(wù)需求和供給數(shù)據(jù)庫，通過數(shù)據(jù)比對、篩選，為完善供給體系提供決策支撐。二是充分運用標(biāo)準(zhǔn)化手段。發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化在供給側(cè)改革中的技術(shù)支撐作用，加快制訂社區(qū)建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)、救助服務(wù)、康復(fù)輔具、防災(zāi)減災(zāi)、殯葬服務(wù)等重點領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建科學(xué)合理、層次分明、全面配套、功能完備的民政公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。三是探索推進項目化運作。要在充分掌握民政對象實際需求和全面梳理民政部門現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上，研究開發(fā)具體服務(wù)項目，確保項目完整性、可操作性。加強項目推進過程中的資源整合，突破職能、分工、編制等界限，高效協(xié)調(diào)解決項目難題。完善項目監(jiān)管和評估機制，采取事前、事中、事后監(jiān)管相結(jié)合的方式，確保順利開展。

（六）堅持公平公正，推動供給均等化。推進民政公共服務(wù)供給側(cè)改革，必須嚴(yán)格按照兜底線、?；?、促公平的思路，不斷減小地區(qū)、群體之間服務(wù)供給差異，突出權(quán)利公平、機會公平和規(guī)則公平，提高民政公共服務(wù)均等化水平。針對全市民政公共服務(wù)中心城區(qū)強于遠(yuǎn)郊區(qū)、城市強于農(nóng)村的現(xiàn)狀，重點加大對遠(yuǎn)郊區(qū)和農(nóng)村的支持力度，將更多政策、資金、人才對其進行傾斜，推進民政公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，縮小區(qū)域差異。推動城市與農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)、兒童福利機構(gòu)、社區(qū)服務(wù)中心等結(jié)對幫扶，促進民政公共服務(wù)城鄉(xiāng)對接。加快推進民政對象間服務(wù)供給均等化，大力推進發(fā)展型社會救助，注重發(fā)展較高層次的福利服務(wù)，增加精神、心理、能力提升等層面的服務(wù)供給，解決由政策原因?qū)е碌姆?wù)供給差異問題，提升全社會的民生福祉水平。

（作者單位：北京市民政局）