關(guān)于完善自然資源管理體制的初步思考

● 中央編辦二司課題組

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關(guān)于完善自然資源管理體制的初步思考

● 中央編辦二司課題組

黨的十八屆三中全會決定提出，健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)；完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》也對完善自然資源管理體制提出了具體要求。正確認(rèn)識自然資源資產(chǎn)所有者和自然資源監(jiān)管者的職責(zé)定位，處理好政府與市場、自然資源資產(chǎn)所有者與自然資源監(jiān)管者、中央與地方、自然資源監(jiān)管與環(huán)境治理的關(guān)系，對于貫徹落實黨中央、國務(wù)院的部署和要求，構(gòu)建邊界清晰、權(quán)責(zé)明確、系統(tǒng)高效的自然資源管理體制具有重要意義。

一、我國自然資源管理體制現(xiàn)狀

總體上看，我國自然資源管理體制呈現(xiàn)橫向適度分離、縱向相對統(tǒng)一的特點，即土地、森林、水等自然資源分散在不同的管理部門，每個部門對職責(zé)范圍內(nèi)的自然資源實行資產(chǎn)管理、用途管制等相統(tǒng)一的管理模式。

一是按資源類型分部門管理。我國目前沒有統(tǒng)一的自然資源管理部門，按資源類型分別由國土、海洋、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門管理。根據(jù)“三定”規(guī)定，國土資源部承擔(dān)保護(hù)與合理利用土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源的責(zé)任；海洋局承擔(dān)保護(hù)和合理開發(fā)利用海洋、海域、海島資源的責(zé)任；水利部承擔(dān)保護(hù)和合理開發(fā)利用水資源的責(zé)任；農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)指導(dǎo)農(nóng)用地、漁業(yè)水域、草原、宜農(nóng)灘涂、宜農(nóng)濕地以及農(nóng)業(yè)生物物種資源的保護(hù)和管理，負(fù)責(zé)水生野生動物保護(hù)工作；林業(yè)局負(fù)責(zé)森林、濕地、荒漠和陸生野生動植物資源的保護(hù)和開發(fā)利用。此外，環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督各種類型的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園的環(huán)境保護(hù)工作；能源局負(fù)責(zé)組織制定煤炭、石油、天然氣、水能、生物質(zhì)能等能源的產(chǎn)業(yè)政策和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

二是自然資源管理部門同時承擔(dān)資產(chǎn)管理和用途管制職責(zé)。在我國，自然資源管理部門作為公共管理部門，既代行自然資源資產(chǎn)管理職能，又履行自然資源監(jiān)督管理和用途管制職責(zé)。例如，國土資源部在資產(chǎn)管理方面，負(fù)責(zé)礦產(chǎn)資源開發(fā)的管理，依法管理礦業(yè)權(quán)的審批登記發(fā)證和轉(zhuǎn)讓審批登記，征收資源收益；在監(jiān)督管理方面，承擔(dān)保護(hù)土地、礦產(chǎn)等自然資源的責(zé)任，負(fù)責(zé)制定并組織實施國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，組織實施土地用途管制等。

三是中央與地方實行分級管理。憲法規(guī)定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬于國家所有（法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外）。但在實際運(yùn)行過程中，自然資源由中央與地方實行分級管理。根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定，礦產(chǎn)、森林、草原等大部分自然資源由國務(wù)院行政主管部門負(fù)責(zé)全國的自然資源管理工作，縣級以上人民政府行政主管部門負(fù)責(zé)本地區(qū)的管理工作；對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。例如，森林法規(guī)定，國務(wù)院林業(yè)主管部門主管全國林業(yè)工作，縣級以上人民政府林業(yè)主管部門主管本地區(qū)的林業(yè)工作。水法規(guī)定，國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作；國務(wù)院水行政主管部門在重要的江河、湖泊設(shè)立流域管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管轄范圍內(nèi)水資源的管理和監(jiān)督；縣級以上地方人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。

二、我國自然資源管理體制存在的主要問題

我國現(xiàn)行自然資源管理體制，有利于發(fā)揮行業(yè)主管部門的專業(yè)優(yōu)勢，針對不同資源的特點實行精細(xì)化管理，但也存在以下幾個方面的問題。

一是資產(chǎn)所有者缺位。根據(jù)憲法以及相關(guān)法律規(guī)定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬于國家即全民所有（法律規(guī)定屬于集體所有的除外），由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)，但沒有明確由哪個部門代理或托管，自然資源資產(chǎn)在法律上缺乏具體明確的代表主體。在實際工作中，自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)由相關(guān)管理部門代行，所有者職責(zé)不清晰，產(chǎn)權(quán)虛置或弱化，所有權(quán)人權(quán)益不落實。

二是管理的系統(tǒng)性不強(qiáng)。山水林田湖是一個生命共同體，具有整體性、系統(tǒng)性等特點。現(xiàn)行管理體制將水流、森林、草原等自然資源分別由不同的部門管理，人為地割裂了自然資源之間的有機(jī)聯(lián)系，同時協(xié)調(diào)機(jī)制不夠健全，種樹的只管種樹、治水的只管治水、護(hù)田的單純護(hù)田，顧此失彼，容易造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞。

三是重開發(fā)輕保護(hù)。由于我國自然資源實行中央與地方分級管理，在實際工作中，絕大部分自然資源由地方進(jìn)行管理，個別自然資源的實際控制人片面追求自然資源的經(jīng)濟(jì)價值，忽視其生態(tài)價值和社會價值，造成自然資源的過度開發(fā)和生態(tài)環(huán)境的破壞。此外，由于自然資源管理部門兼具資產(chǎn)管理、行業(yè)管理、監(jiān)督管理等多重職能，在自然資源開發(fā)與保護(hù)工作中，既是“運(yùn)動員”又是“裁判員”，當(dāng)管理目標(biāo)出現(xiàn)沖突時，容易出現(xiàn)監(jiān)管失靈及重開發(fā)輕保護(hù)的問題。

四是職責(zé)交叉問題難以有效解決。在實行分類管理的同時，對于同一自然資源又按照不同的管理環(huán)節(jié)或者功能用途，歸口不同的部門管理，造成職責(zé)交叉。例如，農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、環(huán)保等部門從各自角度對同一自然資源分別進(jìn)行監(jiān)測，監(jiān)測點位重合，重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)、數(shù)出多門。此外，實際工作中，多個部門分別擬訂城鄉(xiāng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃和土地規(guī)劃等，而這些規(guī)劃之間銜接不夠，使得一些規(guī)劃難以真正落地。

三、關(guān)于完善自然資源管理體制的幾點初步認(rèn)識

按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于完善自然資源管理體制的精神和要求，堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，堅持精簡統(tǒng)一效能，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，構(gòu)建邊界清晰、權(quán)責(zé)明確的自然資源資產(chǎn)管理體制，著力解決自然資源資產(chǎn)所有者不到位、所有者權(quán)益不落實等問題；逐步構(gòu)建以用途管制為主要手段、系統(tǒng)高效的自然資源監(jiān)管體制。一是堅持所有者和監(jiān)管者分開，區(qū)分自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)利和管理者權(quán)力，合理劃分中央與地方的事權(quán)和監(jiān)管職責(zé)。二是堅持山水林田湖是一個生命共同體的理念，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游，進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。三是堅持試點先行、分步推進(jìn)，先易后難，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)自然資源資產(chǎn)管理體制和自然資源監(jiān)管體制改革。

基于以上總體考慮，首先是整合分散的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，明確授權(quán)一個部門代表國家對在同一國土空間內(nèi)的全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘涂等各類自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一行使占有、收益、使用、處置等所有權(quán)。主要職責(zé)：（1）根據(jù)授權(quán)，依照有關(guān)法律和行政法規(guī)規(guī)定，履行自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)；（2）建立并完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，對各類全民所有自然資源資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記、統(tǒng)一資源配置、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、統(tǒng)一信息平臺；（3）建立覆蓋各類全民所有自然資源資產(chǎn)的有償出讓制度，依法征收資產(chǎn)收益；（4）負(fù)責(zé)管理中央直接行使所有權(quán)的自然資源資產(chǎn)，承擔(dān)其保值增值的責(zé)任，指導(dǎo)并監(jiān)督地方政府代行所有者職責(zé)的全民所有自然資源資產(chǎn)。同時創(chuàng)造條件將分散在各部門的有關(guān)用途管制職責(zé)逐步統(tǒng)一到一個部門，統(tǒng)一行使所有國土空間的用途管制職責(zé)。

為實現(xiàn)改革目標(biāo)，在實現(xiàn)所有者和監(jiān)管者分開、整合相關(guān)職責(zé)的基礎(chǔ)上，重點處理好四方面的關(guān)系：

一是處理好政府與市場的關(guān)系。目前我國在自然資源管理領(lǐng)域，政府和市場的關(guān)系尚未完全厘清。一方面，在自然資源資產(chǎn)配置上，存在市場機(jī)制不夠健全，市場化出讓程度較低，市場決定價格機(jī)制和資產(chǎn)價值評估制度不完善等問題；另一方面，在自然資源監(jiān)管上，存在監(jiān)管不到位，重開發(fā)輕保護(hù)，重眼前利益輕長遠(yuǎn)利益等問題。綜合考慮自然資源具有的經(jīng)濟(jì)價值、生態(tài)價值和社會價值，在自然資源資產(chǎn)配置方面要發(fā)揮市場的決定性作用，由市場決定如何配置、配置給誰以及價格，政府主要制定規(guī)則，確保公正公平；同時在自然資源監(jiān)管領(lǐng)域要更好發(fā)揮政府作用，切實加強(qiáng)監(jiān)管，保證區(qū)域公平和代際公平，解決“市場失靈”問題。

二是處理好自然資源資產(chǎn)所有者與自然資源監(jiān)管者的關(guān)系。根據(jù)習(xí)近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中的論述，自然資源資產(chǎn)所有者對自然資源資產(chǎn)行使所有權(quán)并進(jìn)行管理是一種民事權(quán)利，自然資源監(jiān)管者對自然資源行使監(jiān)管權(quán)是一種行政權(quán)力。鑒于自然資源具有外部性和公共物品屬性等特點，自然資源資產(chǎn)所有者在對自然資源資產(chǎn)進(jìn)行配置和處置時應(yīng)受到限制，要符合用途管制要求和保護(hù)生態(tài)環(huán)境等公共利益需要；自然資源監(jiān)管者也不得超越用途管制要求，干預(yù)自然資源資產(chǎn)所有者依法行使權(quán)利。自然資源資產(chǎn)所有者以自然資源資產(chǎn)的保值增值為主要目標(biāo)，自然資源監(jiān)管者以自然資源的可持續(xù)利用和生態(tài)保護(hù)為主要目標(biāo)，二者之間要建立溝通協(xié)商和監(jiān)督制約機(jī)制，實現(xiàn)信息共享，確保兩個方面工作目標(biāo)的對立統(tǒng)一。

三是處理好中央與地方的關(guān)系。對于全民所有的自然資源，理論上應(yīng)當(dāng)由中央政府統(tǒng)一行使所有者職權(quán)?？紤]到自然資源的開發(fā)利用和保護(hù)對地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重要影響，同時我國各地差異性較大，充分調(diào)動和發(fā)揮地方政府的積極性和主動性，也有利于解決信息不對稱問題，提高效率。因此，對全民所有的自然資源資產(chǎn)，可按照在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、國防等方面的重要程度和區(qū)域分布等特點，實行中央和地方政府分級代理行使所有權(quán)職責(zé)的模式。分清全民所有中央政府直接行使所有權(quán)、全民所有地方政府行使所有權(quán)的資源清單和空間范圍。中央政府主要對石油天然氣、重點國有林區(qū)、大江大河大湖和跨境河流、生態(tài)功能重要的濕地草原、海域灘涂、珍稀野生動植物種和部分國家公園直接行使所有權(quán)。對全民所有但由地方政府代行所有權(quán)的自然資源資產(chǎn)，中央政府要建立監(jiān)督機(jī)制。

四是處理好自然資源監(jiān)管與環(huán)境治理的關(guān)系。自然資源監(jiān)管和環(huán)境治理既有區(qū)別又有聯(lián)系。二者都以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)，自然資源監(jiān)管側(cè)重于國土空間用途管制以及生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)修復(fù)；環(huán)境治理側(cè)重于污染排放行為的監(jiān)管以及環(huán)境污染的防治。由于自然資源既是生態(tài)系統(tǒng)的組成要素，也是污染物的容納載體，因此為避免交叉重復(fù)，應(yīng)綜合考慮監(jiān)管對象、管控措施、治理手段等因素，合理界定自然資源監(jiān)管與環(huán)境治理的權(quán)責(zé)邊界，做到相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)。