完善自然資源監(jiān)管體制的若干問題探討

●北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院課題組

?

完善自然資源監(jiān)管體制的若干問題探討

●北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院課題組

黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)。完善自然資源監(jiān)管體制，是我國全面深化改革、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，對于提升國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化水平具有重要意義。

一、認(rèn)識自然資源、自然資源資產(chǎn)和自然資源監(jiān)管

我國法律上重點關(guān)注的自然資源多指載體和形態(tài)明確的天然生成物。自然資源的學(xué)理涵義眾多，尚未統(tǒng)一。在狹義上，指人類可以利用的天然生成物?！掇o海》的定義是：自然資源即天然存在的自然物（不包括人類加工制造的原材料），是生產(chǎn)的原料來源和布局場所；在廣義上，指自然要素及其產(chǎn)生的空間場所和環(huán)境功能。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署1972年提出，自然資源是一定時間和技術(shù)條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價值以提高人類當(dāng)前和未來福利的自然環(huán)境因素的總稱。我國法律對自然資源及其種類的界定，更傾向于有特定空間形態(tài)邊界、有明確載體的自然資源?！吨腥A人民共和國憲法》、《中華人民共和國物權(quán)法》和《中華人民共和國民法》中列舉的自然資源類型主要有礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、土地，也相應(yīng)出臺《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》等各類資源單行法，作為自然資源管理部門行政的重要依據(jù)。從各類自然資源依托的載體看，可以分為陸地、水域（陸上水域、內(nèi)水）和海域。

自然資源資產(chǎn)是指資源稟賦稀缺、產(chǎn)權(quán)法理明晰、效益價值可量化、具有特定空間形態(tài)邊界的自然資源。自然資源資產(chǎn)是我國自然資源監(jiān)管的主要對象，和我國法律規(guī)定的自然資源基本一致，在法理上呈現(xiàn)出所有權(quán)、使用權(quán)等多種權(quán)利類型，在所有權(quán)屬性上區(qū)分為國家所有和集體所有。

自然資源監(jiān)管是依托行政權(quán)對各類自然資源所有權(quán)、使用權(quán)的運行情況進(jìn)行監(jiān)管。自然資源監(jiān)管是行政機(jī)關(guān)基于行政權(quán)，依據(jù)法律法規(guī)和部門規(guī)章等，借助行政、經(jīng)濟(jì)等手段，對自然資源的開發(fā)、利用、修復(fù)和保護(hù)等事務(wù)直接實施組織、領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，從而維護(hù)社會公共利益?？紤]以自然資源的利用和保護(hù)行為作為監(jiān)管對象的針對性和直接性，自然資源監(jiān)管者主體主要包括行政管理機(jī)構(gòu)和行業(yè)督察，前者通過行政決策（規(guī)劃、計劃配置等）、行政執(zhí)行（行政許可、行政審批、市場監(jiān)管等）、行政執(zhí)法（事后監(jiān)督等），對自然資源的所有者和使用者的開發(fā)行為進(jìn)行監(jiān)管，確保自然資源的增值保值；后者從國家或行業(yè)層面對地方政府和下級部門的行為進(jìn)行監(jiān)督。

二、辨析自然資源監(jiān)管的主要問題

總體上看，我國自然資源管理體制從新中國成立之初的大分散走到目前相對集中管理的格局。在此期間，自然資源產(chǎn)權(quán)設(shè)置隨著單行法的建立與修訂逐步明晰，國家所有權(quán)和集體所有權(quán)不斷明確，使用權(quán)也不斷制度化。但與新的改革要求相比，現(xiàn)有的自然資源監(jiān)管體制及其運行還存在一些問題。

一是管理碎片化?，F(xiàn)行自然資源監(jiān)管主要依據(jù)單行法，按資源要素實行分類管理。對于同一自然資源，按照不同的管理事項或具體的功能用途歸口不同的部門管理，且易受城鄉(xiāng)差異、行政區(qū)劃等因素的影響。

二是目標(biāo)差異化。不同類型的資源往往集聚在同一空間載體上，但不同層級政府和不同部門在編制各類資源利用保護(hù)規(guī)劃時，上下級和部門之間的協(xié)調(diào)與合作不足，有時同一空間內(nèi)存在多樣不夠一致的監(jiān)管目標(biāo)約束、規(guī)劃引導(dǎo)和管控要求。

三是空間疊置化。在海陸、農(nóng)牧、河灘濕地等交錯地帶，由于地理界限和管理空間邊界劃分不清，使得資源管理職能交叉重復(fù)或存在管理空白。如自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等自然保護(hù)地管理存在“一地多牌”的情況，影響自然保護(hù)地的綜合統(tǒng)籌管理。

四是信息錯位化。不同部門調(diào)查登記和規(guī)劃的空間分類標(biāo)準(zhǔn)多元化、不統(tǒng)一，造成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、規(guī)劃目標(biāo)等的信息差異、錯位和沖突，實際工作中不夠協(xié)調(diào)協(xié)同。

三、透視自然資源監(jiān)管問題的根源

一是全民所有者與監(jiān)管者合體設(shè)置。自然資源監(jiān)管部門不僅行使自然資源監(jiān)管的公權(quán)力，還擁有部分國有自然資源資產(chǎn)的收益權(quán)，影響了自然資源行政管理的有效性和公正力，還容易導(dǎo)致資源監(jiān)管部門設(shè)租尋租。

二是分類管理。經(jīng)過多年的運行，我國自然資源管理已基本形成區(qū)分資源類型、依單行法自成體系運行的管理架構(gòu)。不同管理部門的職責(zé)通常圍繞政策制定、規(guī)劃計劃、調(diào)查統(tǒng)計登記、等級評定、征收、產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處、利用監(jiān)管、保護(hù)修復(fù)、監(jiān)督監(jiān)測、行業(yè)督察等來組織。部門立法、部門行政容易導(dǎo)致公共利益部門化，實踐中各行政主體之間權(quán)、責(zé)、利關(guān)系不夠清晰。

三是多方參與國土空間用途管制。國土空間既是自然資源的載體，又是土地等部分自然資源的本體。國土空間用途管制是政府依賴行政權(quán)規(guī)定國土空間的法定用途、使用強度、對開發(fā)利用行為實施行政許可和監(jiān)督管理，是世界各國普遍采取的空間管理方式和主要的自然資源監(jiān)管手段。我國的國土空間用途管制從無到有，先后經(jīng)歷了基本空白、以城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)用地許可為主導(dǎo)、以土地管理的土地用途管制和城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)用地許可并行、到多部門共同參與的發(fā)展階段。國土空間用途管制的實質(zhì)是對土地發(fā)展權(quán)的調(diào)控。土地發(fā)展權(quán)是在土地上進(jìn)行開發(fā)的權(quán)利，用于改變土地用途或者提高土地利用程度，以建設(shè)許可權(quán)為基礎(chǔ)，可拓展到用途許可權(quán)、強度提高權(quán)，是一種行政管理權(quán)力，是世界各國通行的管理權(quán)能。我國法律中沒有明確提及土地發(fā)展權(quán)，但其實質(zhì)性地存在，無論是城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的項目選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證許可，還是土地管理中的建設(shè)用地預(yù)審，管理的對象主要是土地發(fā)展權(quán)。我國土地發(fā)展權(quán)管控體系分為中央政府對地方政府、地方政府對社會個體兩級管控體系?，F(xiàn)實的焦點及管控重點是對建設(shè)和非建設(shè)行為的管控，對非建設(shè)用途的自然生態(tài)空間如何管護(hù)、內(nèi)部用途如何調(diào)控，受市場機(jī)制、經(jīng)濟(jì)因素、行為主體多元化等因素影響，尚未形成全域、全種類用途管制的有效機(jī)制。但是，不同部門針對國土空間用途管制所具備的管理實施手段存在一定差別，對應(yīng)的規(guī)劃可分為“落地型”、“準(zhǔn)落地型”和“非落地型”規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃都屬于“落地型”規(guī)劃，“落地”實施管理的成熟度最高。

四、完善自然資源監(jiān)管體制的設(shè)想

按照黨的十八屆三中全會決定以及決定說明和《生態(tài)文明體制改革總體方案》的精神要求，推進(jìn)完善自然資源監(jiān)管體制應(yīng)以統(tǒng)一行使國土空間用途管制為突破口，明確和規(guī)范自然資源監(jiān)管目標(biāo)、權(quán)責(zé)和對象。統(tǒng)一行使國土空間用途管制的重要作用在于明晰統(tǒng)一的自然資源監(jiān)管目標(biāo)，明晰自然資源監(jiān)管“上下”行政層級和“左右”職能部門的管理邊界，明晰自然資源監(jiān)管的重點對象和空間地域，明晰自然資源資產(chǎn)價值核算的前提，明晰滿足自然資源資產(chǎn)管理要求的資源功能類型。為實現(xiàn)上述“五個明晰”，必須探索編制“管”、“用”的國土空間用途管制方案。所謂“管”和“用”，一是強調(diào)國土空間用途管制的“管”，二是體現(xiàn)各類資源合理利用的“用”，三是可實施或具有實施管理手段的“管用”。

自然資源監(jiān)管應(yīng)以自然資源的地表二維空間管理為出發(fā)點，推動以統(tǒng)一用途管制為核心的職責(zé)“七統(tǒng)一”。鑒于自然資源監(jiān)管體制改革的目的性、復(fù)雜性和可操作性，自然資源監(jiān)管基本職責(zé)聚焦于不以水、海洋為載體的自然資源管理，以統(tǒng)一地表二維空間的用途管制為出發(fā)點和著力點，其他相關(guān)職責(zé)將依據(jù)載體類型、空間維度、管控深度等來設(shè)置，作為可增補職責(zé)來并入或分列。國土空間用途管制的統(tǒng)一，離不開信息獲取、登記確認(rèn)和監(jiān)測、方案編制和落實、利用和保護(hù)管理、行政監(jiān)督管理的統(tǒng)一。因此，自然資源監(jiān)管應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)職責(zé)“七統(tǒng)一”，即統(tǒng)一基礎(chǔ)信息管理、統(tǒng)一登記監(jiān)測、統(tǒng)一用途管制、統(tǒng)一保護(hù)修復(fù)、統(tǒng)一利用監(jiān)管、統(tǒng)一重點資源管護(hù)、統(tǒng)一行政督察。

全民所有自然資源資產(chǎn)所有者應(yīng)與自然資源監(jiān)管者相分離，承擔(dān)對不同類型空間載體的國有自然資源資產(chǎn)差別化管理的職責(zé)。全民所有自然資源資產(chǎn)所有者對國有自然資源資產(chǎn)的管理，應(yīng)結(jié)合國土空間用途管制，區(qū)分生態(tài)空間型和生產(chǎn)生活空間型的自然資源資產(chǎn)，照章辦事，承擔(dān)生態(tài)空間型自然資源資產(chǎn)保護(hù)修復(fù)，以及生產(chǎn)生活空間型自然資源資產(chǎn)合理利用、保值增值的職責(zé)。此外，全民所有自然資源資產(chǎn)所有者還可接受各級政府的委托，負(fù)責(zé)對重點自然資源集中地的整體保護(hù)、修復(fù)和利用。