中國(guó)新《食品安全法》中的自我規(guī)制

中國(guó)新《食品安全法》中的自我規(guī)制

□王旭

摘要：食品安全法領(lǐng)域的自我規(guī)制手段具有彌補(bǔ)政府監(jiān)管專(zhuān)業(yè)性不足和效率低下的重大作用，同時(shí)在類(lèi)型上也發(fā)展出以標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)證、流程監(jiān)管、與第三方簽訂合同為代表的形態(tài)。中國(guó)新修訂的《食品安全法》明確了自我規(guī)制的基本思路，并確立了三種具體類(lèi)型，有著中國(guó)食品安全治理的鮮明特征。食品安全治理中的自我規(guī)制也會(huì)面臨民主正當(dāng)性不足和政府不作為的潛在風(fēng)險(xiǎn)，需要我們?cè)趯?shí)施《食品安全法》的時(shí)候予以有效應(yīng)對(duì)。

關(guān)鍵詞：自我規(guī)制；標(biāo)準(zhǔn)；質(zhì)量控制體系；合同治理

一、自我規(guī)制與食品安全治理

(一)規(guī)制國(guó)家與自我規(guī)制

為了有效克服市場(chǎng)、社會(huì)失靈，現(xiàn)代政府廣泛運(yùn)用各種強(qiáng)有力的干預(yù)、監(jiān)管手段，乃至英、美等國(guó)20世紀(jì)中期以來(lái)都進(jìn)入了所謂的“規(guī)制國(guó)家”。①K.Yeung，“The Regulatory State”，in The Oxford Handbook of Regulation，eds. by R.Baldwin，Oxford University2012，p.65.從80年代開(kāi)始，基于國(guó)家公共財(cái)政負(fù)擔(dān)的壓力、對(duì)政府職能性質(zhì)的再認(rèn)識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)規(guī)制專(zhuān)業(yè)性的加強(qiáng)，以及公共行政民主化的浪潮，規(guī)制國(guó)家也開(kāi)始轉(zhuǎn)型，并逐漸形成了建立在法治基礎(chǔ)上的現(xiàn)代規(guī)制國(guó)家主要模型，在這個(gè)宏觀背景下，規(guī)制逐漸發(fā)展為一種混合工具體系，②R.Baldwin，M.Cave，M.Lodge，Understanding Regulation，Oxford University2011，p.137.其中在食品安全領(lǐng)域廣泛使用，并與公權(quán)部門(mén)監(jiān)管構(gòu)成了兩大基本部分的，就是食品企業(yè)(包括食品行業(yè)組織與協(xié)會(huì))使用的自我規(guī)制(self-regulation)手段。③A.Hoflund，M.Pautz，Improving Food Safety through Self-Regulation，Vol. 2 Issue 1,Food Studies.

所謂自我規(guī)制，可以從不同角度來(lái)理解其本質(zhì)，例如從國(guó)家與私人部門(mén)之間的關(guān)系看“私人主體通過(guò)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)于政府的監(jiān)管之外”；④R.Baldwin，M.Cave，M.Lodge，Understanding Regulation，Oxford University2011，p.137.從私人部門(mén)與其成員或自身關(guān)系看，也就是“私人主體通過(guò)一定的手段控制其自身或它的成員”；⑤C.Coglianese，E.Mendelson，Meta-Regulation and Self-Regulation，in The Oxford Handbook of Regulation，eds. by R.Baldwin，Oxford University2012，p.147.從規(guī)制的手段看，也指“私人部門(mén)之間通過(guò)合作共同制定行業(yè)準(zhǔn)則以統(tǒng)一服從”。⑥ibid.大體而言，自我規(guī)制有如下特征：

1.它是通過(guò)企業(yè)或行業(yè)組織自行設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)或工作流程、程序(包括懲罰機(jī)制)來(lái)進(jìn)行自我約束與監(jiān)督，而非直接受到政府某種命令的干預(yù)。

2.這種標(biāo)準(zhǔn)或工作流程內(nèi)容雖然由私人部門(mén)自我設(shè)定，但其設(shè)立依據(jù)往往來(lái)自法律的要求，且其執(zhí)行須接受政府的嚴(yán)密監(jiān)管，政府成為一種托底的力量。*R.Baldwin，M.Cave，M.Lodge，Understanding Regulation，Oxford University2011，p.138.

3.從具體類(lèi)型來(lái)看，自我規(guī)制包括企業(yè)對(duì)自身的監(jiān)管，也包括企業(yè)與第三方通過(guò)合同而產(chǎn)生的監(jiān)管，還包括行業(yè)協(xié)會(huì)與社會(huì)組織的共同監(jiān)管準(zhǔn)則這樣三個(gè)層次，它們的共同特點(diǎn)都是私法意義上的主體承擔(dān)起公共監(jiān)管的職能，因此也可以將自我規(guī)制從法學(xué)的角度理解為是一種“通過(guò)私法手段的治理”。自我規(guī)制的正當(dāng)性除了節(jié)省政府開(kāi)支，還有一個(gè)重要的因素就是提高規(guī)制的專(zhuān)業(yè)性水平。*R.Baldwin，M.Cave，M.Lodge，Understanding Regulation，Oxford University2011，pp.139-142.工業(yè)文明、信息文明時(shí)代的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)到來(lái)，有一個(gè)顯著的特點(diǎn)就是風(fēng)險(xiǎn)本身正是工業(yè)文明的技術(shù)和觀念革新的產(chǎn)物，甚至是為了規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)而產(chǎn)生的新風(fēng)險(xiǎn)(例如為減少病蟲(chóng)害使用農(nóng)藥而造成的食品源頭污染)，*See U. Beck，Risk Society: Towards a New Modernity，London，Newbury Park，California: Sage,1992，p.77.因此對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制和預(yù)防必然要建立在不同專(zhuān)業(yè)技術(shù)和專(zhuān)業(yè)知識(shí)的運(yùn)用之上，依靠政府的理性和能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法應(yīng)對(duì)這種復(fù)雜、多元的技術(shù)要求。

(二)食品安全治理的規(guī)制轉(zhuǎn)型

食品安全領(lǐng)域20世紀(jì)以來(lái)是大規(guī)模通過(guò)自我規(guī)制實(shí)現(xiàn)績(jī)效的領(lǐng)域。之所以要大量依靠食品企業(yè)自身的力量，運(yùn)用私法的手段來(lái)保障食品安全，除去前述兩個(gè)基本理由之外，各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)也都還有一些共性：

1.食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)與職能的普遍分散。*A.Hoflund，M.Pautz，Improving Food Safety through Self-Regulation，Vol. 2 Issue 1, Food Studies.食品領(lǐng)域由于環(huán)節(jié)多樣，從初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品、水產(chǎn)品到加工食品，食材構(gòu)成復(fù)雜，尤其添加劑的廣泛使用，使得技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)更加突出；還有就是諸多國(guó)家在政治上奉行的權(quán)力分立與制衡原則，使得往往將一個(gè)完整的食品監(jiān)管切割到不同的部門(mén)。權(quán)力的碎片化必然導(dǎo)致監(jiān)管效率的降低，因此將大量的政府監(jiān)管職能賦予企業(yè)和食品行業(yè)，政府在一定程度上整體退出直接監(jiān)管，也就成為重要考慮因素。

2.食品安全監(jiān)管專(zhuān)業(yè)知識(shí)的復(fù)雜性與來(lái)源綜合性，使得對(duì)食品風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制也必須采取一種多中心治理的思路。在食品安全領(lǐng)域，由于鏈條過(guò)長(zhǎng)，環(huán)境與食品的相互開(kāi)放性，使得政府對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模的判斷必須具備多種專(zhuān)業(yè)知識(shí)，而相比其他監(jiān)管領(lǐng)域，政府的能力更顯不足。*S.Hence，J.Caswell，F(xiàn)ood Safety Regulation: An Overview of Contemporary Issues，F(xiàn)ood Policy(1999)，pp.589-603.從類(lèi)型上來(lái)看，食品安全治理中的自我規(guī)制經(jīng)過(guò)歐美國(guó)家20世紀(jì)中葉以來(lái)的廣泛采用，已經(jīng)形成一些比較具有典范意義的手段：

一是標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)證。在食品治理領(lǐng)域，依靠企業(yè)和行業(yè)建立食品生產(chǎn)、加工、倉(cāng)儲(chǔ)、銷(xiāo)售的一系列質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是最基本的自我規(guī)制手段。除去國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)(聯(lián)邦制國(guó)家是地方自治主體的標(biāo)準(zhǔn))，法律允許企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)制定自身的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，但這種標(biāo)準(zhǔn)有幾個(gè)明顯特點(diǎn)：(1)帶有公法性質(zhì)，而非完全自治與自律的范疇，很多國(guó)家的法律明確要求自我建立的標(biāo)準(zhǔn)必須高于國(guó)家和其他公權(quán)力部門(mén)的標(biāo)準(zhǔn)，要履行備案和理由說(shuō)明的義務(wù)。*R.Baldwin，M.Cave，M.Lodge，Understanding Regulation，Oxford University2011，p.139; A.Hoflund，M.Pautz，Improving Food Safety through Self-Regulation，Vol. 2 Issue 1, Food Studies.(2)很多國(guó)家規(guī)定，標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行和監(jiān)管需要有公權(quán)力部門(mén)的介入，其是否得到執(zhí)行要受到國(guó)家的最終監(jiān)督。(3)標(biāo)準(zhǔn)的效力更多不被認(rèn)為是一種法律效力，而是借助市場(chǎng)的選擇由消費(fèi)者最終認(rèn)可。*例如一個(gè)類(lèi)似的例子就是，對(duì)于轉(zhuǎn)基因食品歐盟、韓國(guó)等就要求建立嚴(yán)格的閾值制度，超過(guò)一定的轉(zhuǎn)基因含量企業(yè)必須在外包裝上予以標(biāo)明“轉(zhuǎn)基因食品”，消費(fèi)者可以據(jù)此予以選擇。而認(rèn)證則是由傳統(tǒng)奠定于政府特許的監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)化為行業(yè)的一種普遍認(rèn)可，對(duì)于達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的食品企業(yè)可以獲得食品行業(yè)協(xié)會(huì)或統(tǒng)一組織的認(rèn)證，通過(guò)這種認(rèn)證來(lái)為其贏得企業(yè)美譽(yù)度。在很多國(guó)家，認(rèn)證并非一勞永逸，而是通過(guò)一種動(dòng)態(tài)的“積分”來(lái)評(píng)價(jià)不同時(shí)期的食品質(zhì)量，從而通過(guò)行業(yè)內(nèi)部手段來(lái)調(diào)控。

二是流程監(jiān)管。流程監(jiān)管是食品領(lǐng)域自我規(guī)制最為核心與重要的手段。建立標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證都是一種后果導(dǎo)向的，缺乏對(duì)于食品從農(nóng)田到生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、銷(xiāo)售的全過(guò)程自我約束。因此相當(dāng)多國(guó)家都建立起企業(yè)在整個(gè)食品流程中自我監(jiān)管的手段。這里最為典型的就是歐盟制定的《食品衛(wèi)生通則》對(duì)HACCP 制度的說(shuō)明。所謂HACCP，也就是“The Hazard Analysis and Critical Control Points system”，“危害分析與關(guān)鍵點(diǎn)控制體系”，它被認(rèn)為是一種企業(yè)鑒別、評(píng)價(jià)和控制對(duì)食品安全至關(guān)重要的危害的一種體系。*A.Hoflund，M.Pautz，Improving Food Safety through Self-Regulation，Vol. 2 Issue 1, Food Studies.在這種體系里，企業(yè)被要求要識(shí)別、分解食品生產(chǎn)、加工、銷(xiāo)售、儲(chǔ)運(yùn)每一個(gè)過(guò)程可能發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)節(jié)，并采取適當(dāng)?shù)目刂拼胧┓乐刮：Φ陌l(fā)生。通過(guò)對(duì)全過(guò)程每一步進(jìn)行監(jiān)視和控制，從而降低危害發(fā)生的概率。*《食品衛(wèi)生通則》，1999年修訂版。

三是與第三方簽訂合同。與第三方簽訂合同是食品企業(yè)與其它社會(huì)主體約定彼此的權(quán)利義務(wù)，通過(guò)合同來(lái)自我約束的重要手段。一般而言，在食品供應(yīng)的不同環(huán)節(jié)，例如加工商與零售商，倉(cāng)儲(chǔ)保管商與銷(xiāo)售者之間，通過(guò)合同關(guān)系建立責(zé)任可追溯體系與召回制度，可最大程度控制食品風(fēng)險(xiǎn)。

二、中國(guó)《食品安全法》中的自我規(guī)制：原因、類(lèi)型與特征

中國(guó)的食品安全治理也經(jīng)歷了一個(gè)由政府單方面監(jiān)管轉(zhuǎn)向“企業(yè)作為第一責(zé)任人”和“社會(huì)共治”理念轉(zhuǎn)變的過(guò)程。2015年10月1號(hào)正式實(shí)施的新《食品安全法》設(shè)計(jì)了大量有中國(guó)特色的自我規(guī)制手段，本文重點(diǎn)對(duì)其原因、類(lèi)型和制度框架進(jìn)行深入地分析。

(一)原因

法律明確自我規(guī)制基本法律依據(jù)的條款主要是第四條：食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是食品安全第一責(zé)任人，對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品的安全負(fù)責(zé)，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，保證食品安全，誠(chéng)信自律，對(duì)社會(huì)和公眾負(fù)責(zé)，接受社會(huì)監(jiān)督，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。以及第九條：食品行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行業(yè)自律，依照章程建立健全行業(yè)規(guī)范和內(nèi)部獎(jiǎng)懲機(jī)制，提供食品安全信息、技術(shù)等服務(wù)，引導(dǎo)和督促食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者依法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)行業(yè)誠(chéng)信建設(shè)，宣傳、普及食品安全知識(shí)。之所以法律會(huì)明確企業(yè)的第一責(zé)任人，以及強(qiáng)調(diào)食品行業(yè)協(xié)會(huì)的自我規(guī)制功能，我們可以總結(jié)為如下幾個(gè)方面：

1.中國(guó)政府監(jiān)管與食品市場(chǎng)之間的規(guī)模差異。由于2013年機(jī)構(gòu)改革之前，中國(guó)食品監(jiān)管由農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、食品監(jiān)管、質(zhì)檢、工商等多部門(mén)分制，因此純粹的食品監(jiān)管力量并不足，機(jī)構(gòu)合并之后，人員到位情況也不理想，因此食品監(jiān)管部門(mén)現(xiàn)在一個(gè)巨大的現(xiàn)實(shí)就是執(zhí)法力量(包括檢測(cè)等輔助力量)的嚴(yán)重不足*J. Balzano，China’ s food safety law: Administrative innovation and institutional design in comparative perspective.Asian-Pacific law & Policy Journal，13(2),2012.，但自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)卻日益呈現(xiàn)出一個(gè)巨大的食品市場(chǎng)*中國(guó)目前登記在冊(cè)的食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、餐飲服務(wù)企業(yè)約有1200萬(wàn)家。，執(zhí)法規(guī)模與食品市場(chǎng)規(guī)模之間的巨大差異使得我們必須借助企業(yè)的自我約束、自我規(guī)制來(lái)完成監(jiān)管任務(wù)，而不可能僅僅依靠擴(kuò)大公共財(cái)政、增加編制與技術(shù)的手段來(lái)完成政府任務(wù)，應(yīng)該說(shuō)這是法律確立自我規(guī)制原則最為重要的政策考量。

2.中國(guó)食品市場(chǎng)主體之間巨大的治理水平差異導(dǎo)致剛性的政府監(jiān)管力有未逮。中國(guó)食品市場(chǎng)不但規(guī)模巨大，而且在企業(yè)復(fù)雜程度、技術(shù)運(yùn)用水平、透明度等方面存在巨大差距。中國(guó)既有大量無(wú)法精確統(tǒng)計(jì)、食品加工技術(shù)比較低端的小商小販，也有集約化、規(guī)模化作業(yè)的現(xiàn)代食品生產(chǎn)、加工工業(yè)，還有具有頂尖科技水平的現(xiàn)代食品企業(yè)，對(duì)于它們的監(jiān)管政府顯然無(wú)法按照統(tǒng)一的程度、方式和程序來(lái)進(jìn)行。例如對(duì)于中、低端的食品企業(yè)，行政許可、抽檢等方式也許比較奏效，但對(duì)于一些高端食品企業(yè)，它內(nèi)部有復(fù)雜的工藝技術(shù)和質(zhì)量控制體系，政府在專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技術(shù)設(shè)備方面甚至無(wú)法與之媲美，在這種情況下如果高端食品企業(yè)出現(xiàn)質(zhì)量安全問(wèn)題，政府往往只能亡羊補(bǔ)牢，事后遏制，但損失與災(zāi)難往往已經(jīng)發(fā)生或無(wú)法挽回。因此，中國(guó)復(fù)雜多層次的食品企業(yè)必須借助法律明確其自身的嚴(yán)格義務(wù)和責(zé)任，對(duì)于它的內(nèi)部質(zhì)量控制體系必須賦予嚴(yán)格的法律約束，將傳統(tǒng)的政府監(jiān)管手段和義務(wù)轉(zhuǎn)移到企業(yè)自身的內(nèi)部治理上，并通過(guò)公權(quán)力機(jī)構(gòu)有效監(jiān)督，才能構(gòu)筑一個(gè)嚴(yán)格的規(guī)制體系。

3.中國(guó)以行政審批體制改革為核心的政策調(diào)整必然更加強(qiáng)調(diào)自我規(guī)制。黨的十八屆三中全會(huì)明確了“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用和更好的政府作用”之經(jīng)濟(jì)改革的總目標(biāo)，新一屆的中央政府也將“簡(jiǎn)政放權(quán)”作為調(diào)整政府與市場(chǎng)關(guān)系的核心思路。在這樣一個(gè)大的政策背景下，政府職能必將由過(guò)去手握審批大權(quán)與執(zhí)法手段的事前監(jiān)督與強(qiáng)制命令模式轉(zhuǎn)向更多調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的自我監(jiān)督積極性，更多轉(zhuǎn)向一種間接監(jiān)督，也就是“對(duì)監(jiān)督者的監(jiān)督”，這樣一種思路，由“劃槳的政府”變?yōu)椤罢贫娴恼保?R.Baldwin，M.Cave，M.Lodge，Understanding Regulation，Oxford University2011，p.142.因此，法律中將企業(yè)和食品行業(yè)列為責(zé)任主體，更強(qiáng)調(diào)它們?cè)讷@得更多自主性的同時(shí)承擔(dān)更多的責(zé)任，也就順理成章。

(二)類(lèi)型

新的法律一個(gè)明顯的特點(diǎn)就是基本確立了一個(gè)綜合的自我規(guī)制體系，這里有很多類(lèi)型符合世界的通行規(guī)則，也有一些體現(xiàn)出中國(guó)監(jiān)管的自身邏輯，我們可以將法律的制度按照主體標(biāo)準(zhǔn)分為三種類(lèi)型的自我規(guī)制：

1.企業(yè)的自我規(guī)制。與多數(shù)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)一樣，新的法律開(kāi)始明確“企業(yè)是第一責(zé)任人”的思路，大量的自我規(guī)制都是直接針對(duì)最為重要的食品企業(yè)：

一是建立標(biāo)準(zhǔn)。建立嚴(yán)格于國(guó)家和地方的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是一種典型的自我規(guī)制。企業(yè)通過(guò)提出更為嚴(yán)格和精益求精的自我要求，能更明確、有效地接受?chē)?guó)家與市場(chǎng)的監(jiān)督。(國(guó)家鼓勵(lì)食品生產(chǎn)企業(yè)制定嚴(yán)于食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，在本企業(yè)適用，并報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)備案。第30條)

二是環(huán)境監(jiān)控。環(huán)境的建設(shè)是自我規(guī)制的基礎(chǔ)和前提。無(wú)論是哪一個(gè)環(huán)節(jié)都必須具備確保食品安全質(zhì)量的外部條件和要素。新的法律具體設(shè)計(jì)了如下制度：場(chǎng)所衛(wèi)生環(huán)境；設(shè)備設(shè)施；食品安全專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員、管理人員和規(guī)章制度；合理的設(shè)備布局和工藝流程；培訓(xùn)考核與健康管理。(見(jiàn)第44到第46條)

三是自我追溯?？勺匪蒹w系的建立本質(zhì)上并非政府的義務(wù)，而是企業(yè)作為控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、明確責(zé)任的要求。*J. Balzano，China’ s food safety law: Administrative innovation and institutional design in comparative perspective.Asian-Pacific law & Policy Journal，13(2),2012.法律規(guī)定：食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)依照本法的規(guī)定，建立食品追溯體系，保證食品可追溯。國(guó)家鼓勵(lì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)采用信息化手段建立食品追溯體系。

四是安全自查。法律規(guī)定企業(yè)必須定期對(duì)食品安全狀況進(jìn)行檢查評(píng)價(jià)。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件發(fā)生變化，不符合食品安全要求的，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)立即采取整改措施；有發(fā)生食品安全事故潛在風(fēng)險(xiǎn)的，應(yīng)當(dāng)立即停止食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并向所在地縣級(jí)人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)報(bào)告。這里尤為彰顯進(jìn)步的是強(qiáng)調(diào)了“潛在風(fēng)險(xiǎn)的報(bào)告”制度，強(qiáng)化了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)交流制度的對(duì)接。

五是危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)體系。法律規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)符合良好生產(chǎn)規(guī)范要求，實(shí)施危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)體系，并對(duì)符合該體系的企業(yè)予以認(rèn)證。這也是自我規(guī)制與國(guó)際接軌的重要表現(xiàn)，通過(guò)一種食品鏈條的理性化風(fēng)險(xiǎn)控制與問(wèn)題導(dǎo)向式的監(jiān)管來(lái)分解整體的風(fēng)險(xiǎn)。(見(jiàn)第48條)

六是全過(guò)程的查驗(yàn)制度。正是因?yàn)槭称钒踩婕暗讲煌A段的企業(yè)，因此整體的食品安全必然是一種各個(gè)階段彼此監(jiān)督、共同維護(hù)的安全。為此，新的法律第一次明確規(guī)定了生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)運(yùn)、銷(xiāo)售、餐飲各個(gè)企業(yè)對(duì)于上一階段食品安全的查驗(yàn)制度。例如食品生產(chǎn)者采購(gòu)食品原料、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)查驗(yàn)供貨者的許可證和產(chǎn)品合格證明文件；食品生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立食品原料、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度，并保存相關(guān)憑證；食品經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照保證食品安全的要求貯存食品，定期檢查庫(kù)存食品，及時(shí)清理變質(zhì)或者超過(guò)保質(zhì)期的食品；食品生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立食品出廠檢驗(yàn)記錄制度，查驗(yàn)出廠食品的檢驗(yàn)合格證和安全狀況；食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立食品進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度，如實(shí)記錄食品的名稱(chēng)、規(guī)格、數(shù)量、生產(chǎn)日期或者生產(chǎn)批號(hào)、保質(zhì)期、進(jìn)貨日期以及供貨者名稱(chēng)、地址、聯(lián)系方式等內(nèi)容。

七是食品召回制度。食品召回也被認(rèn)為是一種食品企業(yè)基于義務(wù)而采取的一種自我規(guī)制手段。食品生產(chǎn)者發(fā)現(xiàn)其生產(chǎn)的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)或者有證據(jù)證明可能危害人體健康的，應(yīng)當(dāng)立即停止生產(chǎn)，召回已經(jīng)上市銷(xiāo)售的食品，通知相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者，并記錄召回和通知情況。

2.行業(yè)協(xié)會(huì)與企業(yè)的合作規(guī)制。合作規(guī)制是自我規(guī)制的一種特殊類(lèi)型，它既可以指企業(yè)與政府部門(mén)共同制定、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等形式，從而是一種政府與企業(yè)的合作治理，*R.Baldwin，M.Cave，M.Lodge，Understanding Regulation，Oxford University2011，p.373.也可以是行業(yè)組織與本行業(yè)中的企業(yè)進(jìn)行合作治理。法律也設(shè)計(jì)了相關(guān)制度，例如法律規(guī)定：食品行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行業(yè)自律，依照章程建立健全行業(yè)規(guī)范和內(nèi)部獎(jiǎng)懲機(jī)制，提供食品安全信息、技術(shù)等服務(wù)；同時(shí)也規(guī)定：食品生產(chǎn)企業(yè)可以自行對(duì)所生產(chǎn)的食品進(jìn)行檢驗(yàn)，也可以委托符合本法規(guī)定的食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢驗(yàn)。

3.通過(guò)合同的自我規(guī)制。通過(guò)合同的自我規(guī)制，也可以說(shuō)是一種“通過(guò)私法手段的治理”，也就是通過(guò)運(yùn)用合同的手段，要求平等主體之間強(qiáng)制性地約定確保食品安全的特殊義務(wù)和責(zé)任條款，通過(guò)執(zhí)行合同、懲罰違約者來(lái)實(shí)現(xiàn)企業(yè)的自我規(guī)制，*Private Food Law: governing food chains through contract law，self-regulation，private standards，audits and certification schemes，van der Meulen，B.(ed.)，Wageningen Academic Publishers，2011.這是一種現(xiàn)代社會(huì)相當(dāng)值得重視的自我規(guī)制思路，它的優(yōu)勢(shì)在于：首先，減輕了政府的治理成本，避免政府對(duì)市場(chǎng)主體的直接干預(yù)；其次，形成了一種“聚合責(zé)任”，*高秦偉：《私人主體的行政法義務(wù)？》，《中國(guó)法學(xué)》，2011年第1期。從合同的締結(jié)到履行以及違約，建立起不同類(lèi)型的責(zé)任，并非僅僅聚焦于違約，而是將防患于未然與懲罰于之后相結(jié)合。在法律中也設(shè)計(jì)了三種典型的通過(guò)合同的自我規(guī)制：

一是對(duì)集中交易市場(chǎng)開(kāi)辦者等的規(guī)制。法律規(guī)定，集中交易市場(chǎng)的開(kāi)辦者、柜臺(tái)出租者和展銷(xiāo)會(huì)舉辦者，應(yīng)當(dāng)審查入場(chǎng)食品經(jīng)營(yíng)者的許可證，明確其食品安全管理責(zé)任，定期對(duì)其經(jīng)營(yíng)環(huán)境和條件進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)其有違反本法規(guī)定行為的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制止并立即報(bào)告所在地縣級(jí)人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)。集中交易市場(chǎng)的開(kāi)辦者、柜臺(tái)出租者和展銷(xiāo)會(huì)舉辦者未履行前款規(guī)定義務(wù)，本市場(chǎng)發(fā)生食品安全事故的，應(yīng)當(dāng)與食品經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)連帶責(zé)任。

二是對(duì)網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)的規(guī)制。法律要求第三方平臺(tái)有三項(xiàng)合同義務(wù)：登記，應(yīng)當(dāng)對(duì)入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行實(shí)名登記，明確其食品安全管理責(zé)任；依法應(yīng)當(dāng)取得食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證的，還應(yīng)當(dāng)審查其許可證。檢查，網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供者發(fā)現(xiàn)入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者有違反本法規(guī)定行為的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制止并立即報(bào)告所在地縣級(jí)人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)；發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重違法行為的，應(yīng)當(dāng)立即停止提供網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)服務(wù)。賠償責(zé)任，又可分為連帶責(zé)任和獨(dú)立責(zé)任兩種類(lèi)型：消費(fèi)者通過(guò)網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)購(gòu)買(mǎi)食品，其合法權(quán)益受到損害的，可以向入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者或者食品生產(chǎn)者要求賠償。網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供者不能提供入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者的真實(shí)名稱(chēng)、地址和有效聯(lián)系方式的，由網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供者賠償。

三是對(duì)食品廣告商的規(guī)制。法律規(guī)定，食品廣告的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)真實(shí)合法，不得含有虛假的內(nèi)容，不得涉及疾病預(yù)防、治療功能。食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)食品廣告內(nèi)容的真實(shí)性、合法性負(fù)責(zé)。廣告經(jīng)營(yíng)者、發(fā)布者設(shè)計(jì)、制作、發(fā)布虛假食品廣告，使消費(fèi)者的合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)當(dāng)與食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)連帶責(zé)任。

(三)特征

綜觀新的法律確立的三種自我規(guī)制類(lèi)型，有這樣一些明顯的特點(diǎn)：

1.實(shí)體規(guī)制與程序規(guī)制相結(jié)合。新的法律對(duì)于自我規(guī)制的理解既強(qiáng)調(diào)通過(guò)建立實(shí)體規(guī)制手段，也強(qiáng)調(diào)流程監(jiān)管和程序控制的思路。建立標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)控等都屬于通過(guò)實(shí)體規(guī)則的建立來(lái)予以自我約束，但針對(duì)食品安全治理全環(huán)節(jié)、多階段的特點(diǎn)，還設(shè)計(jì)了諸如全程自查、危害分析與風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)控制、追溯、召回等著眼于流程與程序的手段，以求設(shè)計(jì)一套最為全面的自我規(guī)制體系。企業(yè)不僅僅要自我建立實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)并自我執(zhí)行，而且在每一個(gè)食品工業(yè)的環(huán)節(jié)都有自我約束的具體義務(wù)，這樣的體系相比于僅僅建立靜態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)要更加具有合理性。

2.直接規(guī)制與間接規(guī)制相結(jié)合。法律對(duì)于自我規(guī)制的理解也包括企業(yè)自我運(yùn)用手段直接規(guī)制和通過(guò)行業(yè)以及合同的作用間接規(guī)制相關(guān)主體。在直接規(guī)制手段里，一個(gè)最大的弊端就是缺乏足夠有效的監(jiān)督，所以自我規(guī)制如果僅僅依靠直接規(guī)制，就有可能會(huì)蛻變?yōu)椤氨O(jiān)守自盜”，從這個(gè)意義上講行業(yè)監(jiān)管和企業(yè)之間通過(guò)合同約定而互相規(guī)制，就能夠使得整個(gè)市場(chǎng)主體處在一種彼此交錯(cuò)凝視，互相質(zhì)詢的狀態(tài)，更有利于規(guī)制的徹底性與有效性。

3.多種責(zé)任體系的建立。新的法律還建立自我規(guī)制的多重復(fù)合責(zé)任體系。有的制度設(shè)計(jì)針對(duì)的是企業(yè)完全獨(dú)立的責(zé)任，全程追溯制度的建立；有的規(guī)定則是一種法學(xué)上理解的“按份責(zé)任”，企業(yè)只對(duì)自己違法或過(guò)錯(cuò)引起的后果承擔(dān)責(zé)任；有的則是嚴(yán)格的連帶責(zé)任，這尤其體現(xiàn)在通過(guò)合同的規(guī)制中，合同雙方都必須對(duì)消費(fèi)者造成的損失在一定條件下承擔(dān)完整的責(zé)任，消費(fèi)者可以向任何一方獨(dú)立、完整、充分地主張責(zé)任。

三、自我規(guī)制在食品安全治理中的局限與應(yīng)對(duì)

自我規(guī)制雖然在世界范圍以及我國(guó)《食品安全法》修改中都得到充分重視，但并非意味著這種規(guī)制手段沒(méi)有局限，本文最后還是緊扣中國(guó)的法律及實(shí)踐，簡(jiǎn)要揭示其中的局限，并明確基本的法律應(yīng)對(duì)之道，以資將來(lái)新的法律治理框架調(diào)整和完善。

(一)局限

從西方的學(xué)理和經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，對(duì)自我規(guī)制的批評(píng)和擔(dān)心主要表現(xiàn)在三個(gè)方面*R.Baldwin，M.Cave，M.Lodge，Understanding Regulation，Oxford University2011，pp.141-145.：授權(quán)與強(qiáng)制的正當(dāng)性(legitimacy)、可問(wèn)責(zé)性(accountability)與公平的程序(fairness of Procedures)。整體上看，這三個(gè)方面都圍繞自我規(guī)制并影響第三方的民主正當(dāng)性而展開(kāi)。例如，第一個(gè)方面主要是質(zhì)疑企業(yè)或行業(yè)組織訂立標(biāo)準(zhǔn)與各種實(shí)體規(guī)則的民主正當(dāng)性。標(biāo)準(zhǔn)與各種實(shí)體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并非法律，也沒(méi)有體現(xiàn)“公意”，即便是高于國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)它們適用于第三方(例如消費(fèi)者)的時(shí)候，這種沒(méi)有民主正當(dāng)性的規(guī)則如何能約束第三方就值得懷疑。第二個(gè)方面也與第一個(gè)方面有關(guān)聯(lián)，就是建立自我規(guī)制約束規(guī)則的主體并不對(duì)公眾負(fù)責(zé)，尤其是基于利益俘獲，如何有效確保制定規(guī)則的人基于理性來(lái)制定自我約束的規(guī)則就值得懷疑。第三個(gè)方面主要是強(qiáng)調(diào)如何建立起真正溝通、協(xié)商、利益代表的機(jī)制來(lái)避免“職業(yè)卡塔爾”的內(nèi)部壟斷，防止利害關(guān)系人由于信息、技術(shù)、資源等不對(duì)稱(chēng)而被封閉的企業(yè)與行業(yè)共同體所操縱和傷害。從中國(guó)的情況來(lái)看，由于部門(mén)利益和地方利益的侵蝕，*中共十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)建立“以有立法權(quán)的人大為主導(dǎo)的立法格局”正是要破除立法的碎片化，以及部門(mén)利益、地方利益對(duì)民主的侵蝕。食品安全領(lǐng)域的自我規(guī)制的確同樣容易遭受民主正當(dāng)性的詬病，尤其是如何有效克服企業(yè)、行業(yè)制定的規(guī)則形成一種“分利同盟”，共同造成對(duì)消費(fèi)者的傷害，防止自我規(guī)制成為食品工業(yè)的利益自留地，都成為一個(gè)緊要的課題。另外，中國(guó)食品安全的自我規(guī)制還有一個(gè)基于我們食品治理整體水平而必須考慮的局限，那就是如何防止政府借助企業(yè)的自我規(guī)制而形成不作為。法律既規(guī)定了“企業(yè)是第一責(zé)任人”，也規(guī)定了“地方政府對(duì)于食品安全負(fù)總責(zé)”，這兩條規(guī)則如何準(zhǔn)確解讀其關(guān)系？企業(yè)在自我規(guī)制的同時(shí)如何確保政府部門(mén)充分、有效地履行監(jiān)管職能，這也是在當(dāng)前階段我們必須思考的重大問(wèn)題。

(二)應(yīng)對(duì)

1.民主正當(dāng)性不足與黑箱作業(yè)的應(yīng)對(duì)。針對(duì)這樣一個(gè)普遍的問(wèn)題，最重要的就是必須加大公平程序的建構(gòu)和貫徹透明度原則。所謂加大公平程序的建構(gòu)，就是在企業(yè)制定標(biāo)準(zhǔn)、確立危害與質(zhì)量控制體系以及全過(guò)程自我監(jiān)管的同時(shí)，必須有社會(huì)，包括傳媒、消費(fèi)者、中立監(jiān)督第三方(例如消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì))等力量切實(shí)加入到相關(guān)程序中來(lái)，尤其是直接的利益相關(guān)方應(yīng)該參與到相關(guān)規(guī)則的制定過(guò)程。因?yàn)樽晕乙?guī)制既然具有一種分享公權(quán)力的性質(zhì)，就必須確保對(duì)此種性質(zhì)的程序監(jiān)督。例如，在美國(guó)2009年即實(shí)現(xiàn)了“召回的民主監(jiān)督”。美國(guó)的農(nóng)業(yè)部門(mén)、食品監(jiān)管部門(mén)為全國(guó)的食品企業(yè)建立了召回(recall)網(wǎng)站，在這個(gè)網(wǎng)站上企業(yè)必須第一時(shí)間召回有問(wèn)題食品，同時(shí)消費(fèi)者可以對(duì)未召回的食品在網(wǎng)站上直接發(fā)言提出公共壓力，也可以補(bǔ)充尚未登載于網(wǎng)站上的召回食品信息，通過(guò)一種正當(dāng)程序來(lái)確保利益主體的民主參與。透明度原則也是對(duì)自我規(guī)制黑箱化操作的有力克服。那就是制作標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行全程自我檢查、自我監(jiān)督的企業(yè)必須將標(biāo)準(zhǔn)等各種與自我規(guī)制相關(guān)的信息予以公開(kāi)，允許公眾免費(fèi)、迅速查閱，通過(guò)這種公開(kāi)將自我規(guī)制建立在一個(gè)透明的平臺(tái)之上，防止權(quán)力在黑暗中運(yùn)行。

2.政府不作為風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)。對(duì)于政府不作為風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)，關(guān)鍵在于明確自我規(guī)制與政府責(zé)任的關(guān)系。自我規(guī)制在性質(zhì)上仍然是一種規(guī)制，而不是放任自由，因此自我規(guī)制絕對(duì)不意味著政府部門(mén)的完全撤退和監(jiān)管義務(wù)的放棄，而僅僅意味著這種政府監(jiān)管由一種直接的、前臺(tái)式的監(jiān)管轉(zhuǎn)為“監(jiān)督監(jiān)督者”的間接、后臺(tái)操作。政府對(duì)于企業(yè)建立的標(biāo)準(zhǔn)、確立的環(huán)境要素、履行的各項(xiàng)自我規(guī)制義務(wù)必須進(jìn)行經(jīng)常性的備案、質(zhì)詢、飛行檢查、通報(bào)、約談等，同時(shí)對(duì)于企業(yè)在自我規(guī)制中存在的風(fēng)險(xiǎn)也必須盡到妥善、及時(shí)的提醒義務(wù)；同時(shí)，按照大陸法系傳統(tǒng)的“輔助性原則”，在某種一定程度上自我管理的社會(huì)機(jī)制失靈的時(shí)候，政府還必須起到“托底”的作用，第一時(shí)間撲滅已經(jīng)發(fā)生的規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)與消極后果。所以，從這個(gè)意義上說(shuō)，《食品安全法》法律規(guī)定的自我規(guī)制規(guī)則的效力對(duì)象不僅僅針對(duì)企業(yè)，它們既是企業(yè)自我約束的“行為規(guī)則”，也同時(shí)是政府監(jiān)管部門(mén)必須對(duì)照制度清單以判斷企業(yè)是否按照制度要求作為的“裁判規(guī)則”和“執(zhí)法規(guī)則”，對(duì)于政府的失職行為，利害關(guān)系人應(yīng)該通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟等制度予以有效監(jiān)督。因此，現(xiàn)行的法律似乎還有必要明確上述政府在企業(yè)自我規(guī)制中的責(zé)任條款，以備將來(lái)司法之需。□

(責(zé)任編輯：胡曉慧)

中圖分類(lèi)號(hào)：DF414

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1007-9092(2016)01-0115-007

作者簡(jiǎn)介：王旭，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院副教授，中國(guó)人民大學(xué)食品安全治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究員，法學(xué)博士，主要研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)、行政法學(xué)和食品安全的法律治理。

收稿日期：2015-10-13