法官懲戒制度
——立足于制度構(gòu)建與實踐操作雙重考察

楊妮，劉坤

（1.北京市朝陽區(qū)人民法院，北京 100020；2.山東省菏澤市公安局，山東菏澤 274000）

法官懲戒制度
——立足于制度構(gòu)建與實踐操作雙重考察

楊妮1，劉坤2

（1.北京市朝陽區(qū)人民法院，北京 100020；2.山東省菏澤市公安局，山東菏澤 274000）

法官懲戒制度是規(guī)范法官行為、防止司法不公、提高司法公信力的重要手段。但近幾年法官違法違紀現(xiàn)象嚴重，我國現(xiàn)有法官懲戒制度的現(xiàn)實功能遭到質(zhì)疑。尤其是在司法體制改革的大背景下，越來越強調(diào)法官審判的獨立性，如果沒有完善的法官懲戒制度對法官的行為予以監(jiān)督和制約，更容易滋生司法腐敗。因此，針對我國現(xiàn)行法官懲戒制度中存在的缺少權(quán)威立法依據(jù)、懲戒主體不中立、懲戒事由缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、懲戒程序不規(guī)范等問題，應(yīng)當(dāng)在尊重審判規(guī)律的基礎(chǔ)上，根據(jù)法官職業(yè)特點，對我國法官懲戒制度進行構(gòu)建完善，以指導(dǎo)實踐操作。

法官懲戒；司法公正；司法改革

一、我國法官懲戒制度現(xiàn)狀

近年來，我國法官違法違紀現(xiàn)象突出。據(jù)統(tǒng)計，全國法院在2010年查處違法違紀司法人員共計783人；2011年各級法院共查處違法違紀519人，其中受到刑事追究的77人；2012年全國法院系統(tǒng)共查處利用審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)違法違紀人員1548人；2013年各級法院共查處利用審判執(zhí)行權(quán)違法干警381人，其中追究刑事責(zé)任101人；2014年，各級法院共立案查處各類違紀違法干警2108人，其中利用審判執(zhí)行權(quán)違紀違法干警863人，其中移送司法機關(guān)處理138人，給予黨紀政紀處分781人；2015年，最高人民法院查處本院違紀違法干警14人，各級法院查處利用審判執(zhí)行權(quán)違紀違法干警721人，其中移送司法機關(guān)處理120人。

盡管我國法官違法違紀現(xiàn)象較為嚴重，急需相應(yīng)的監(jiān)督與約束機制，但目前我國并沒有一套完整的、成體系的法官懲戒制度，關(guān)于法官的懲戒規(guī)定，大都散見于各個法律及規(guī)范性文件當(dāng)中。如《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）設(shè)有枉法裁判罪，追究法官的刑事責(zé)任；《中華人民共和國法官法》（以下簡稱《法官法》）設(shè)專章規(guī)定了法官的懲戒，其中第三十二條明確列舉了法官不得為的包括泄露審判秘密、私自會見當(dāng)事人、造成錯案在內(nèi)的12種違法亂紀行為，第三十三條則規(guī)定了針對上述違法亂紀行為的處罰及措施；最高人民法院出臺的《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》（以下簡稱《意見》）、《人民法院審判人員違法審判責(zé)任追究辦法（試行）》、《人民法院審判紀律處分辦法（試行）》、《最高人民法院關(guān)于嚴格執(zhí)行〈中華人民共和國法官法〉有關(guān)懲戒制度的若干規(guī)定》、《人民法院監(jiān)察工作條例》，連同各級地方法院制定的系列規(guī)范性文件對法官懲戒作了進一步的細化規(guī)定，明確了懲戒主體、懲戒事由、懲戒措施等內(nèi)容。上述法律及規(guī)范性文件構(gòu)成了我國現(xiàn)有法官懲戒體系，成為我國法官懲戒的依據(jù)。

二、我國法官懲戒制度存在的問題

（一）缺少權(quán)威的立法依據(jù)

法官懲戒制度關(guān)系到司法公正與權(quán)威，包括美國、英國、日本在內(nèi)的很多國家都通過憲法或者專門的法律對法官懲戒作了規(guī)定。根據(jù)我國《法官法》第八條的規(guī)定，法官非因法定事由，并且遵循法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分?？梢姡瑢Ψü僮坟?zé)，必須有法定的事由和經(jīng)法定的程序，但是從我國現(xiàn)有法律看，除了位階比較高的《刑法》和《法官法》之外，對法官責(zé)任的追究并沒有權(quán)威統(tǒng)一的法律可依?！缎谭ā泛汀斗ü俜ā冯m然規(guī)定了一些法定的懲戒事由，但是并未從程序上明確如何追究法官的責(zé)任，缺乏可操作性。所以，當(dāng)前追究法官責(zé)任的依據(jù)主要來自于各級人民法院制定的以“兩個辦法”為代表的一系列規(guī)范性文件。它們所追究的當(dāng)然不是法官枉法裁判而應(yīng)承擔(dān)的刑事責(zé)任，而是對法官給予紀律處分甚至某些經(jīng)濟利益的剝奪。這些規(guī)范性文件的某些內(nèi)容即使符合《法官法》對法官責(zé)任追究的規(guī)定，它們總體上也是缺乏法律依據(jù)的［1］。因為各級法院根本就不享有立法和解釋《法官法》的權(quán)力，如果各級法院依托《法官法》并從自身出發(fā)制定出一系列法官懲戒的規(guī)范性文件，則勢必造成法官懲戒在全國范圍內(nèi)的不統(tǒng)一，有的甚至?xí)c《法官法》的內(nèi)容相沖突，無法成為懲戒法官的依據(jù)。

（二）懲戒主體非中立

根據(jù)《法官法》第十一條規(guī)定：法官的任命和罷免由各級人民代表大會及其常務(wù)委員會負責(zé)。另根據(jù)《意見》中第三十五、三十六條的規(guī)定：人民法院監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)對法官是否存在違法審判行為進行調(diào)查，人民法院監(jiān)察部門經(jīng)調(diào)查后，認為應(yīng)當(dāng)追究法官違法審判責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)報請院長決定，并報送?。▍^(qū)、市）法官懲戒委員會審議。由《法官法》及《意見》可以看出，在我國現(xiàn)階段法官懲戒的主體有兩個：一是各級人民代表大會及其常務(wù)委員會；另一個是各級法院內(nèi)部的監(jiān)察部門（我國目前尚未成立法官懲戒委員會）。但在實際操作中，各級人大及其常委會的罷免權(quán)行使流于形式，即一般只要人民法院提出了罷免法官的意見后，各級人大及其常委會都會對這一結(jié)果予以認可，并不會對其進行實質(zhì)審查。因而法官懲戒權(quán)的行使最終落到了各級法院內(nèi)部的監(jiān)察部門。在法院管理高度行政化的今天，各級法院的監(jiān)察部門作為法院的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，在執(zhí)行意愿上多傾向于聽從院領(lǐng)導(dǎo)的部署，如確有違法的法官，院領(lǐng)導(dǎo)多半會選擇內(nèi)部消化，將其大事化小，小事化無，一是培養(yǎng)一名法官所需要成本與精力確系不易。二來出于保持隊伍的穩(wěn)定，減少單位的負面影響。如此則法官懲戒一事將成為空談。因此，現(xiàn)階段依靠法院內(nèi)部各級監(jiān)察部門作為實施法官懲戒權(quán)的主體無法充分發(fā)揮該制度的職能優(yōu)勢，其因具有非中立性的地位也極易淪為院領(lǐng)導(dǎo)手中打擊報復(fù)、懲罰“不聽話”法官的工具。

（三）懲戒事由缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

懲戒事由，也即對法官進行懲戒的依據(jù)。目前我國并沒有對法官懲戒事由劃分統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對法官進行懲戒的依據(jù)主要來源于各個法律規(guī)范中零散的規(guī)定，給實踐操作帶來了極大不便。一方面，因為對懲戒事由進行規(guī)定的規(guī)范性文件較多，但這些規(guī)范性文件的法律位階大多不高，且其中有不少規(guī)定發(fā)生重合，尤其是某些地方法院制定的細則與最高人民法院的規(guī)定甚至相互矛盾，給實際應(yīng)用造成困惑。另一方面，這些規(guī)范性文件中規(guī)定的懲戒事由的認定也存在一定問題。如《人民法院審判人員違法審判責(zé)任追究辦法（試行）》規(guī)定的法官責(zé)任追究范圍之一為：“故意違背事實和法律，作出錯誤裁判的。因為過失導(dǎo)致裁判錯誤，造成嚴重后果的?！弊罡呷嗣穹ㄔ鹤钚鲁雠_的《意見》規(guī)定：“法官在審判工作中，故意違反法律法規(guī)的，或者因重大過失導(dǎo)致裁判錯誤并造成嚴重后果的，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違法審判責(zé)任?！鄙鲜鲆?guī)定所列舉的應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的范圍，皆為法官故意或者有重大過失造成嚴重后果或者導(dǎo)致錯案的情形，但對何為錯案，何為嚴重后果都沒有明確的界定，且主觀上是否存在故意或者過失更無法判斷，容易造成懲戒的隨意性。

（四）懲戒程序不規(guī)范

長期以來我國缺乏系統(tǒng)的法官懲戒程序規(guī)范，實踐中遵循的依據(jù)主要源于《人民法院監(jiān)察工作條例》，該文件在懲治違法違紀行為，維護司法公平公正等方面發(fā)揮了積極作用，但其行政化色彩較為濃重，且隨著司法改革的進行，部分條文難以適應(yīng)新形勢的需要。具體表現(xiàn)為：第一，過于注重行政色彩的調(diào)查和處理，而忽視司法色彩的起訴（控訴）、聽證（聽審）、證據(jù)等環(huán)節(jié)，使懲戒案件處理的正確性缺乏充分的程序保障，當(dāng)事人的訴訟權(quán)利也沒有渠道充分實現(xiàn)［2］。第二，紀律處分中審理權(quán)與處分決定權(quán)相脫節(jié)，《人民法院監(jiān)察工作條例》規(guī)定：審理機構(gòu)對違紀案件進行審理后，處分意見要報院長或者院長辦公會審批，表明紀律處分仍然采用行政審批制度，帶有明顯的行政化特點，與國際通行的法官懲戒方式司法化不一致，有違法官獨立的原則［3］。

新近下發(fā)的《意見》雖然再次明確了監(jiān)察部門在法官懲戒制度中扮演的重要角色，并且肯定了當(dāng)事法官有進行陳述、舉證、辯解、申請復(fù)議和申訴的權(quán)利，但條文并未涉及法官懲戒程序具體操作的內(nèi)容，其對法官懲戒程序的指導(dǎo)意義有限。

三、法官懲戒制度之構(gòu)建與操作

（一）法官懲戒的制度設(shè)計

1.完善法官懲戒依據(jù)，制定《法官懲戒法》。根據(jù)《法官法》，對法官懲戒須有法定事由，經(jīng)法定程序。目前我國并沒有明確而統(tǒng)一的專門針對法官懲戒作出規(guī)定的法律，對法官懲戒多依據(jù)法院的內(nèi)部文件。如果僅根據(jù)現(xiàn)有的規(guī)范性文件對法官進行懲戒，一是缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各級法院在具體實施時容易出現(xiàn)差異，二是缺乏權(quán)威性，難以使受懲戒的法官信服。結(jié)合司法改革，考慮我國的現(xiàn)狀，應(yīng)該提高我國法官懲戒制度的立法層次，通過法律來明確法官懲戒事宜?？梢钥紤]由全國人大制定既能保證審判獨立，又能規(guī)范法官行為的《法官懲戒法》，對法官懲戒制度從實體到程序作出規(guī)定，明確法官懲戒制度的功能，統(tǒng)一懲戒標(biāo)準(zhǔn)，完善懲戒程序。

2.懲戒制度功能的重新定位，保障法官獨立審判權(quán)。十八屆四中全會決定對獨立公正行使審判權(quán)與嚴格司法關(guān)系的內(nèi)在關(guān)系的理論闡釋，應(yīng)該成為我國法官懲戒制度功能定位的基石，即嚴格責(zé)任的目的是為了督促法官依法履職?！皯徒涞倪吔缂绰穆毜谋Ｕ稀保瑢Ψü俚膽徒?，應(yīng)該以確保法官的獨立審判權(quán)力不受影響為前提［4］。法官作為居中裁判者，一旦審判權(quán)力受到任何外部力量的影響，其做出的判決結(jié)果將很難保持客觀性和中立性。但是法官作為具有主觀能動性的個人，如果在使用權(quán)力時不受到約束，同樣會造成權(quán)力的恣意濫用。因此，在司法獨立與司法責(zé)任之間應(yīng)該建立起一種平衡機制，而法官懲戒制度正是基于此功能而存在。建立法官懲戒制度的主要目的并不是為了懲戒而懲戒，而是為法官的行為提供一個規(guī)范性指引，表明哪些能做，哪些不能做，以保障法官在正當(dāng)行為中獨立、公正的行使審判權(quán)力，而不必擔(dān)心因此受到懲戒。換個角度而言，也只有法官真正做到了獨立審判，他才能對自己的行為承擔(dān)后果，追究其責(zé)任才名正言順。

3.明確懲戒標(biāo)準(zhǔn)，建立以行為無價值為導(dǎo)向的懲戒機制。目前，我國法官懲戒事由沒有明確而統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對懲戒事由的規(guī)定多采用列舉式進行。通過對規(guī)范性文件進行整理，我國現(xiàn)有的法官懲戒事由主要以錯案追究為導(dǎo)向，重視對實體結(jié)果的判斷，實踐中對法官的懲戒也大都起因于錯案，從而忽視了法官的行為和主觀因素。但是在法治社會里，社會應(yīng)當(dāng)給予法官足夠的信任，只要法官行為正當(dāng)，就應(yīng)當(dāng)推定判決結(jié)果是正當(dāng)?shù)模?］。即便判決結(jié)果錯誤，但因法官對法律理解有偏差或者對事實認定有偏差，而并未為違反法定程序、枉法裁判等不當(dāng)行為，則不應(yīng)受到懲戒。同樣的，有時候判決結(jié)果即便正確，法官在辦案過程中也可能存在不當(dāng)行為，對于這種不當(dāng)行為也應(yīng)該受到懲戒。另外，錯案追究主要針對的是法官基于故意和重大過失而產(chǎn)生的錯案，部分規(guī)范性文件也規(guī)定如果是因為對法條的理解偏差導(dǎo)致錯案發(fā)生的不予追究責(zé)任，但法官到底是理解偏差還是故意曲解法律，無法判斷，相比而言，以外在行為為標(biāo)準(zhǔn)來認定法官的責(zé)任更容易確定。所以，我們不能簡單地以判決結(jié)果的正確與否為依據(jù)對法官進行懲戒，而應(yīng)該建立起以行為無價值為導(dǎo)向的懲戒機制。這里的行為無價值應(yīng)包含兩方面內(nèi)容：一是違反法定程序的職務(wù)行為；二是可能造成人們對司法公正產(chǎn)生懷疑或者有損司法形象的職務(wù)外行為。

4.增設(shè)司法性質(zhì)的懲戒措施。一直以來，我國對法官隊伍的管理都參照公務(wù)員進行，各個關(guān)于法官懲戒的規(guī)范性文件規(guī)定的懲戒措施與《公務(wù)員法》中規(guī)定的行政處罰種類完全相同。因此，筆者建議重新制定符合我國法官職業(yè)特點，適應(yīng)審判工作需要的司法性懲戒措施。如：對于一些情節(jié)較輕微的職務(wù)外行為，如出入與法官身份不符合的場所的，可以予以告誡處分；對于接受當(dāng)事人請托的行為，可以予以罰款；對于嚴重的諸如因枉法裁判而構(gòu)成犯罪的行為，可以責(zé)令其退出員額。

（二）法官懲戒之實踐操作

1.成立法官懲戒委員會。如前所述，我國現(xiàn)有的法官懲戒主體一是法院內(nèi)部的監(jiān)察機構(gòu)，對法官進行懲戒缺乏中立性，二是各級人大及常委，但對法官的懲戒流于形式，二者都難以發(fā)揮懲戒作用。相比而言，國外多數(shù)國家都有專門的法官懲戒機構(gòu)或組織，如美國設(shè)有專門的司法懲戒委員會，法國有法官最高委員會，日本有由參議院和眾議院議員共同組成的彈劾法庭，這些機構(gòu)或組織專門負責(zé)履行法官懲戒職責(zé)。就理論而言，我國也應(yīng)該構(gòu)建一個獨立的法官懲戒主體，這是保證司法獨立的重要手段。在法官員額制度下，法官的遴選由省一級設(shè)立法官遴選委員會，從專業(yè)角度提出法官人選，人大依照法律程序任免。參照法官的入額程序，可以在國家和省一級成立法官懲戒委員會，專門履行法官懲戒事宜職責(zé)。法官懲戒委員獨立于法院，屬于中立的懲戒機構(gòu)，可以吸收人大代表、律師、法學(xué)專家等參加，其主要職權(quán)除了處理法官不當(dāng)行為，同時還為被懲戒法官提供申訴救濟。

2.法官懲戒程序設(shè)計。法官懲戒程序為我國立法的空白，為了保證法官懲戒的正當(dāng)性，應(yīng)該制定具有可操作性的懲戒程序。

（1）啟動程序。法官懲戒程序可以由多方主體進行啟動。目前我國法官懲戒程序主要是依靠內(nèi)部監(jiān)察部門依法履職進行啟動，當(dāng)監(jiān)察部門發(fā)現(xiàn)法官確有懲戒事由時，可以向省級法官懲戒委員會申請立案。另外，省級法官懲戒委員會可以依據(jù)當(dāng)事人、律師或者社會公眾的舉報，通過書面等方式初步審查，認為屬于懲戒范圍的，可以啟動懲戒程序。

（2）事實調(diào)查與結(jié)果處置。由法官懲戒委員會組織，會同法院內(nèi)部監(jiān)察部門人員共同組成調(diào)查小組，對相關(guān)法官進行調(diào)查。如果調(diào)查核實法官確有懲戒事由，由法官懲戒委員會根據(jù)不同情況作出處理決定。對于法官行為可能構(gòu)成犯罪的，移交檢察機關(guān)立案偵查，待刑事處理完畢后，再對法官作出處理；對于需要罷免職務(wù)或者責(zé)令退出員額的，提請人大常委會進行表決；對于其他一般性事由，由法官懲戒委員會根據(jù)《法官懲戒法》的規(guī)定，直接作出懲戒決定。

（3）法官的申辯與救濟。在法官委員會對法官作出懲戒決定之前，可以通過聽證等程序聽取法官的申辯意見。如果被懲戒的法官不服，可以申請省級法官懲戒委員會進行復(fù)議，如果省級法官懲戒委員會維持了原決定，被懲戒法官可以申請國家法官懲戒委員會進行申訴，并最終以國家法官懲戒委員會的決定為終局，被懲戒法官應(yīng)該依照執(zhí)行。

［1］魏勝強．錯案追究何去何從？——關(guān)于我國法官責(zé)任追究制度的思考［J］．法學(xué)，2012，（9）：55-64．

［2］于秀艷．論我國法官懲戒程序及其改革［J］．法律適用，2003，（9）：8-11．

［3］［5］張蔚．比較研究我國法官懲戒制度的司法性欠缺和改革方向［D］．中國政法大學(xué)，2009．

［4］蔣銀華．法官懲戒制度的司法評價——兼論我姑法官懲戒制度的完善［J］．政治與法律，2015，（3）：21-28．

Research on the Construction of Judge Disciplinary System——In the perspective of system establishment and practical operation

YANG Ni1，LIU Kun2

（1.People’s Court of Chaoyang District of Beijing，Beijing 100020，China；2.Heze Public Security Bureau of Shandong Province，Heze 274000，China）

Being an important measure of regulating judge action and curbing judicial corruption，judge disciplinary system has been widely questioned in recent years.Especially in the background of judicial reform，the lack of supervision in consummate judge disciplinary system can lead to judicial corruption.In order to solve the problems such as lack of authoritative legislative basis，non-neutral disciplinary body，shortage of uniform standards and irregular procedure，judge disciplinary system on the basis of judicial professional characteristics has to be constructed to instruct judicial practice.

judge disciplinary；legal justice；judicial reform

D926.2

A

1009-6566（2016）06-0097-04

2016-09-20

楊妮（1988—），女，重慶萬州人，北京市朝陽區(qū)人民法院法官助理，刑法學(xué)碩士，主要研究方向為刑法學(xué)。