財(cái)政分權(quán)視角下地方政府公共服務(wù)均等化完善路徑

王千

（首都師范大學(xué)管理學(xué)院，北京 100089）

財(cái)政分權(quán)視角下地方政府公共服務(wù)均等化完善路徑

王千

（首都師范大學(xué)管理學(xué)院，北京 100089）

本文基于財(cái)政分權(quán)的視角，從中央與地方政府間合作協(xié)調(diào)的角度，明晰政府間事權(quán)劃分，合理分配財(cái)權(quán)及收入，保障地方政府財(cái)政收支的總平衡；建立和完善以公共服務(wù)均等化為核心的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度；構(gòu)建對(duì)地方政府公共服務(wù)能力考核機(jī)制以及公民對(duì)公共服務(wù)的利益訴求機(jī)制等三方面完善地方公共服務(wù)均等化的路徑，以期實(shí)現(xiàn)地方公共服務(wù)均等化，提升公民福利水平。

財(cái)政分權(quán)；地方政府；公共服務(wù)均等化

一、問題提出

中國(guó)國(guó)土面積廣闊，人口眾多，各省之間的發(fā)展差別較大。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，導(dǎo)致了地方政府間財(cái)政能力的較大差異，使得基本的公共服務(wù)在不同地區(qū)之間的差異也越來越大。現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)格局對(duì)地方政府的行為有著直接影響，同時(shí)也對(duì)地方政府公共服務(wù)均等化機(jī)制起著明顯作用。要進(jìn)一步推進(jìn)公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在于現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)制度的改進(jìn)與完善。因此，需要結(jié)合地方公共財(cái)政的實(shí)際情況，探究地方政府運(yùn)行中的現(xiàn)實(shí)處境，以期為完善財(cái)政分權(quán)，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政民主化、基本公共服務(wù)均等化提供依據(jù)。

二、財(cái)政分權(quán)、央地財(cái)政關(guān)系與公共服務(wù)供給：理論回顧

（一）財(cái)政分權(quán)理論

隨著財(cái)政分權(quán)實(shí)踐的發(fā)展，財(cái)政分權(quán)理論經(jīng)歷了兩個(gè)發(fā)展階段：傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論階段和新一代財(cái)政分權(quán)理論階段。

在傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論階段，蒂布特（1956）、馬斯格雷夫（1959）和奧茨（1972）認(rèn)為，如果將資源配置的權(quán)力更多地向地方政府傾斜，通過地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，能夠迫使政府官員的財(cái)政決策更好地反映納稅者的偏好，從而強(qiáng)化對(duì)政府行為的預(yù)算約束，并在相當(dāng)程度上改變中央政府在財(cái)政決策中存在的不傾聽地方公民意見的狀態(tài)。認(rèn)為公民可以通過“用腳投票”的方式來對(duì)政府公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給表達(dá)自己的偏好。Shah&Qureshi（1994）認(rèn)為當(dāng)?shù)胤秸賳T承擔(dān)提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的責(zé)任時(shí)，他們也就處于當(dāng)?shù)鼐用窀鼑?yán)密的監(jiān)督之下，從而也就更有動(dòng)力去行使他們的財(cái)政職能以提高財(cái)政資源的經(jīng)濟(jì)配置效率。

新一代的財(cái)政分權(quán)理論階段，財(cái)政分權(quán)理論承認(rèn)其對(duì)政府本身有激勵(lì)機(jī)制。它假定政府官員也有物質(zhì)利益，官員有可能從政治決策中尋租，因此一個(gè)有效的政府結(jié)構(gòu)應(yīng)該實(shí)現(xiàn)官員和居民福利之間的激勵(lì)相容。Qian&Roland（1998）認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)至少會(huì)從兩個(gè)方面使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率得到改進(jìn)。一個(gè)方面是由于地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制導(dǎo)致政府減少對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，另一個(gè)方面是由于財(cái)政分權(quán)，導(dǎo)致地方政府的財(cái)政收入與支出與本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展密切相關(guān)，從而使得地方政府更有積極性促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。針對(duì)中國(guó)的實(shí)際情況，Qian&Roland（1998）還認(rèn)為由于中國(guó)地方政府控制著大量的地方企業(yè)，財(cái)政分權(quán)可能硬化了地方企業(yè)的預(yù)算約束，從而可能提高地方企業(yè)的效率，并導(dǎo)致高速的、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。Seabright（1996）認(rèn)為中央政府可以通過比較各地方政府在實(shí)現(xiàn)公共利益上的行動(dòng)力以及該地區(qū)的福利狀況作為任免和升遷的依據(jù)，這樣會(huì)更有利于地方官員將財(cái)政更多用于公共服務(wù)領(lǐng)域。

（二）央地財(cái)政關(guān)系理論

研究央地關(guān)系的文獻(xiàn)，大多采用結(jié)構(gòu)與過程的視角。依據(jù)對(duì)央地之間財(cái)政權(quán)力分配或博弈關(guān)系性質(zhì)的不同判斷，這些文獻(xiàn)大體歸為兩類：

第一類文獻(xiàn)運(yùn)用“集權(quán)—分權(quán)”二分法的范式，強(qiáng)調(diào)中央與地方權(quán)力分配或博弈的零和性質(zhì)，即在一定時(shí)期，若中央的權(quán)力大了，則地方的權(quán)力就會(huì)縮??；地方的權(quán)力增大了，則中央的權(quán)威就會(huì)受到削弱。在這種解釋模式下，中央與地方處于對(duì)立的兩端，且兩者在政治結(jié)構(gòu)、權(quán)力及利益分配中均存在著持續(xù)而緊張的沖突。作為這種零和分析框架的結(jié)果，出現(xiàn)了兩種相互對(duì)立的解釋模式：（1）權(quán)威主義模式，傾向以中央集權(quán)式的自上而下的觀點(diǎn)來看待中央與省之間的關(guān)系，尤其強(qiáng)調(diào)上層領(lǐng)導(dǎo)或精英的偏好；（2）分散性模式，認(rèn)為中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)從來是分權(quán)式的、松散狀的，因而包括央地關(guān)系在內(nèi)的改革實(shí)源于“己經(jīng)”分權(quán)化的結(jié)構(gòu)之中。

第二類文獻(xiàn)突顯出來的研究趨勢(shì)（尤其是1995年之后），主要檢討傳統(tǒng)的央地關(guān)系研究中的零和框架，強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)在一個(gè)“非零和”的框架中，考察央地之間權(quán)力分配或博弈。中央與地方所擁有的權(quán)力并非此多彼少的性質(zhì)，二者關(guān)系常以相互依賴、相互合作為主要特征。

依據(jù)以上兩種研究模式，則改革時(shí)期中央與地方的權(quán)力關(guān)系所呈現(xiàn)的消長(zhǎng)或增強(qiáng)的情況，可分為以下四種情況：

表1：央地關(guān)系研究的四種形式

從目前來看，對(duì)央地間財(cái)政關(guān)系以及地方財(cái)政分權(quán)程度的認(rèn)知還存在一個(gè)較大的爭(zhēng)議，本文以中央與地方的財(cái)政分權(quán)為視角，對(duì)地方政府的行為進(jìn)行審視，分析分稅制運(yùn)行過程中對(duì)地方實(shí)際財(cái)政情況的影響，研究當(dāng)前地方政府的行為困境及原因，提出在公共財(cái)政領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)地方政府基本公共服務(wù)均等化的路徑。

三、財(cái)政體制變遷與地方政府現(xiàn)行財(cái)政狀況

（一）基于財(cái)政分權(quán)的地方財(cái)政體系歷史沿革

從分權(quán)與集權(quán)的角度來看，財(cái)政體制的變遷大致可以分為統(tǒng)收統(tǒng)支、分級(jí)包干和適度收權(quán)三個(gè)階段。從建國(guó)后到1980年間，是高度集中的“統(tǒng)收統(tǒng)支”管理體制。管理權(quán)限和財(cái)力集中在中央，形成了收入上繳、支出審核下?lián)艿男问健?980年到1993年間，伴隨著行政分權(quán)改革的不斷進(jìn)步，政府財(cái)政體制改革也出現(xiàn)了“分級(jí)包干”的變革。開始逐步根據(jù)企業(yè)的隸屬關(guān)系將財(cái)政收入劃分為中央固定收入、地方固定收入、固定比例分成收入及調(diào)劑收入等。同期，省級(jí)以下的財(cái)政體制基本沿用了中央對(duì)地方的大框架。這次的變革為后來的分稅制改革做了一定的準(zhǔn)備。1994年分稅制改革以后，政府間的財(cái)政關(guān)系進(jìn)入了分稅管理的適度收權(quán)階段。分稅制改革主要包括了分稅、分權(quán)、分管三個(gè)方面。秉持財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，以事權(quán)范圍劃分財(cái)政支出范圍。同時(shí)把稅種劃分成了中央稅、地方稅和共享稅。建立中央與地方兩類稅務(wù)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。

（二）當(dāng)前地方政府財(cái)政體制的基本狀況

1994年分稅制改革以后，逐步開始建立并完善了一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩種轉(zhuǎn)移支付制度。各地區(qū)也開始結(jié)合自身相應(yīng)的實(shí)際條件陸續(xù)完成了省級(jí)以下的相關(guān)轉(zhuǎn)移支付體系。如同中央政府平衡各省之間財(cái)力差異狀況一樣，省級(jí)政府也有均衡本省行政區(qū)劃內(nèi)財(cái)力差異狀況的責(zé)任。1994年開始的分稅制改革并未對(duì)這一行為做出專門的規(guī)定。1996年，在中央的要求之下才開始建立過渡性轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)制度。省級(jí)政府及以下地方政府的轉(zhuǎn)移支付也基本上延續(xù)了中央對(duì)地方的基本形式，大體上是一種中央財(cái)政延續(xù)性的轉(zhuǎn)移支付，和省級(jí)政府對(duì)地市的自主轉(zhuǎn)移支付。2008年各省區(qū)市對(duì)下一般性轉(zhuǎn)移支付額達(dá)到8367億元，其中，均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模從2000年的92億元增加到2008年的2398億元，年均增長(zhǎng)50%［1］。但是，為了更加適應(yīng)地區(qū)的實(shí)際狀況，不少省市級(jí)政府做出了改進(jìn)和創(chuàng)新。大部分地區(qū)則按照分級(jí)管理的原則，由地級(jí)市按照上級(jí)的相關(guān)體制辦法自主決定下轄行政區(qū)劃的財(cái)政體制，主要按照企業(yè)的隸屬關(guān)系來確定財(cái)政收入的歸屬。2009年財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》之后逐漸在全國(guó)展開了這一財(cái)政體制改革。

四、財(cái)政分權(quán)下地方政府的行為困境及原因分析

（一）地方政府財(cái)政收入少，支出負(fù)擔(dān)沉重，公共服務(wù)供給不足

整體看來，在探討地方與中央財(cái)稅關(guān)系的過程中，相關(guān)的實(shí)證研究都要討論財(cái)政分權(quán)度的問題。目前所展現(xiàn)的財(cái)政分權(quán)度的衡量指標(biāo)主要有三種，分別是產(chǎn)出取向的衡量方式，即通過計(jì)算各級(jí)政府立法、司法及制定相關(guān)政策性法規(guī)的數(shù)量來確定財(cái)政分權(quán)度；投入取向的衡量方式，即通過計(jì)算在某個(gè)項(xiàng)目的實(shí)際實(shí)施過程中，各級(jí)政府的人員及資金的投入量來衡量分權(quán)度；財(cái)政收支衡量方式，即分別計(jì)算地方政府財(cái)政收入與支出占全部政府財(cái)政收入與支出的比重，其中財(cái)政的收支指標(biāo)是我國(guó)較為常用的一種方式。而要得出財(cái)政分權(quán)程度的相關(guān)結(jié)論，就需要依據(jù)相應(yīng)的總量指標(biāo)進(jìn)行測(cè)算，即收入總量指標(biāo)、支出總量指標(biāo)和人員總量指標(biāo)。

隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，地方財(cái)政情況日趨復(fù)雜，分稅制后的諸多后續(xù)問題開始產(chǎn)生影響。其中中央與地方政府間的財(cái)權(quán)配置的不規(guī)范是導(dǎo)致地方政府財(cái)權(quán)薄弱的主要原因，財(cái)政收入減少，財(cái)政負(fù)擔(dān)加重的問題明顯。首先從地方政府收入在國(guó)家財(cái)政收入中所占比重來看，從1978年開始至1993年，這一比重從84.5%下降到78.0%，分稅制改革以后的1994年下降到44.3%，到1997年逐步恢復(fù)到51.1%［2］。此后到2010年的13年間地方財(cái)政收入在全國(guó)財(cái)政收入中所占比重均不足50%。直至2011年開始逐步回升至50.6%，2012年占52.1%，2013年占53.4%。即，從1997年以后，地方財(cái)政收入在全國(guó)財(cái)政收入中所占比重在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間段一直處在一個(gè)較低的水平線上，而且相較于之前的比重，存在較大差異。這一點(diǎn)至少表明了改革前后的變化是巨大的。

改革開放三十多年間，地方財(cái)政收入在國(guó)家總體財(cái)政收入中下降了近32個(gè)百分點(diǎn)。尤其是分稅制改革以后，長(zhǎng)期徘徊在50%左右。這一現(xiàn)象集中說明了這段時(shí)期內(nèi)，中央的財(cái)政集權(quán)趨勢(shì)得到了加強(qiáng)，地方政府的財(cái)政收入在一定程度上被削減。然而地方財(cái)政被削弱的同時(shí)，帶來的是地方財(cái)政支出負(fù)擔(dān)的加重。從支出總量來看，地方財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出比重在1978年為52.6%，到1994年增加到69.7%，2004年該比重占到72.3%，此后四年一直呈上升趨勢(shì)，到2009年突破80%［3］。后持續(xù)上漲，2012年占到85.1%，2013年占85.4%。

圖1：地方政府財(cái)政收支占全國(guó)財(cái)政收支比重折線圖

結(jié)合數(shù)據(jù)可以看出，地方政府在收入比重下降的情況下，其支出的責(zé)任卻在逐步擴(kuò)大。地方政府越來越多地承擔(dān)了較大的財(cái)政支出，政府間財(cái)權(quán)的配置，以及財(cái)權(quán)與事權(quán)的適應(yīng)狀況是不盡合理的。財(cái)權(quán)的收縮與事權(quán)的擴(kuò)大，讓地方政府面臨財(cái)政緊張的狀況。稅收收入的不足以及財(cái)政支出負(fù)擔(dān)的沉重，讓本來就需要大量依靠地方財(cái)政為物質(zhì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)保障公共服務(wù)領(lǐng)域的投入受到影響。財(cái)力的不足讓公共服務(wù)均等化的進(jìn)程受到了削弱。同時(shí)，也由于地方的稅收收入受到一定限制，地方政府不得不多渠道尋找財(cái)源用以彌補(bǔ)稅收收入不足的問題。

（二）地方財(cái)政支出偏向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，公共服務(wù)供給受到忽視

我國(guó)的財(cái)政分權(quán)體系被稱為“中國(guó)式分權(quán)”［4］，即這一機(jī)制激勵(lì)了地方政府為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的行為，而公共服務(wù)的供給則受到忽視。在分權(quán)背景以及財(cái)政收支不符的影響下，地方政府開始為經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)而進(jìn)行持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)。主要表現(xiàn)為對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的偏好明顯。一方面通過城市建設(shè)來實(shí)現(xiàn)招商引資的效果，另一方面各大工程建設(shè)可以帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量的上升。

而同時(shí)，以GDP為導(dǎo)向的地方政府考核指標(biāo)也使得地方在非經(jīng)濟(jì)性的公共物品的供給上缺乏熱情?；竟卜?wù)支出的衡量指標(biāo)對(duì)地方政府競(jìng)爭(zhēng)中的政績(jī)情況不能起到明顯的帶動(dòng)作用。在基本公共服務(wù)領(lǐng)域供給不足的情況下又出現(xiàn)了大量公共資源被浪費(fèi)于“政績(jī)工程”的現(xiàn)象。政府財(cái)政支出偏向經(jīng)濟(jì)建設(shè)而非服務(wù)支出，分權(quán)體制所帶來的激勵(lì)效果對(duì)公共服務(wù)均等化而言實(shí)際上是一種負(fù)面激勵(lì)。公共服務(wù)投入的總量受到財(cái)政收支的限制的同時(shí)，重要性也被忽視了。

（三）轉(zhuǎn)移支付制度的缺陷削弱了地方公共服務(wù)的職能

分稅制改革后確立的轉(zhuǎn)移支付制度在一定程度上緩解了地方財(cái)政緊張的狀況，尤其是在遭遇突發(fā)事件、大型自然災(zāi)害等情況下作用明顯。但是在日常財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的不完善不規(guī)范使得地方政府所獲得的數(shù)量有限，存在形式也比較單一。大多數(shù)以“打補(bǔ)丁”的形式存在，只能以治標(biāo)的形式解決現(xiàn)有最迫切的開支問題，而不能從整體上理順收支的平衡，按照系統(tǒng)化的原則來對(duì)地方財(cái)政問題進(jìn)行標(biāo)本兼治。

除了總量指標(biāo)的衡量方法以外，結(jié)構(gòu)指標(biāo)的衡量方法也是考察財(cái)政分權(quán)度的重要辦法。具體所依據(jù)的主要是稅收收入結(jié)構(gòu)指標(biāo)、政府間補(bǔ)助結(jié)構(gòu)指標(biāo)，以及財(cái)政支出結(jié)構(gòu)指標(biāo)。其中政府間補(bǔ)助結(jié)構(gòu)指標(biāo)通常有一般性補(bǔ)助和專項(xiàng)補(bǔ)助。2006年我國(guó)中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付總額為9144億元，一般性的轉(zhuǎn)移支付為4732億，所占比重51.75%，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付4412億，所占比重48.25%。轉(zhuǎn)移支付的一大目的是實(shí)現(xiàn)這一制度的均衡功能，而均等化作用最為顯著的就是一般性轉(zhuǎn)移支付中的均衡性轉(zhuǎn)移支付?！?007年均衡性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)64%，2008年增幅下滑至40%，2009年僅增長(zhǎng)12%，均衡性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)率逐年下降。2009年均衡性轉(zhuǎn)移支付占地方財(cái)力的比重為8.47%，比2008年下降了0.24個(gè)百分點(diǎn)?！保?］

均衡性轉(zhuǎn)移支付類型增量的不斷下降，讓這一制度的均衡功能逐步弱化。削弱了轉(zhuǎn)移支付的政策效果，出現(xiàn)了地方公共服務(wù)供給率的差異。財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為財(cái)政分權(quán)可以鼓勵(lì)地方政府更加關(guān)注本地居民的偏好，增加公共服務(wù)供給，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利水平的提升。但是由于公共服務(wù)的外部性以及地方政府間財(cái)政能力的差距影響，實(shí)際中導(dǎo)致了地方政府公共服務(wù)供給水平低下，地區(qū)間公共服務(wù)供給失衡。

五、地方政府基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）明晰政府間事權(quán)劃分，合理分配財(cái)權(quán)及收入，保障地方政府財(cái)政收支的總平衡

從已有研究中可以看出，在研究中央與地方政財(cái)權(quán)力分配時(shí)有“零和博弈”與“非零和博弈”兩種觀點(diǎn)。前一種觀點(diǎn)可以簡(jiǎn)單概括為：在一定時(shí)期內(nèi)，如果中央的權(quán)力擴(kuò)大，那么地方的權(quán)力就會(huì)相對(duì)縮小。但其實(shí)中央與地方在財(cái)政權(quán)力及利益的分配過程中并不一定是一種此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，也許可以找到一種權(quán)衡路徑來避免傳統(tǒng)意義上的持續(xù)而緊張的相互沖突，這就是“非零和博弈”觀點(diǎn)。即一方面，從政治制度的規(guī)定性上來說，央地之間是一種政治集權(quán)的關(guān)系，政治集權(quán)的存在使央地關(guān)系必須具有很強(qiáng)的競(jìng)合屬性。但由于事實(shí)上地方政府已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)自治主體，因而它與中央不再是純粹的命令與服從的關(guān)系，而是呈現(xiàn)出一種事實(shí)上的互動(dòng)關(guān)系［6］。

從這一角度來看，首先，中央與地方之間的政治集權(quán)關(guān)系是必要的。分稅制改革財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放的作法體現(xiàn)了這一觀點(diǎn)。但是現(xiàn)行財(cái)政體制運(yùn)行中的諸多不完善大大削弱了政治集權(quán)的權(quán)威性。尤其是事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分的模糊，使得這一做法的合理性受到質(zhì)疑。因此，這一問題的解決可以有效避免合理性危機(jī)。首先就需要明確政府間事權(quán)劃分的原則。事權(quán)的分配不是簡(jiǎn)單的平均分配，需要根據(jù)各級(jí)政府的實(shí)際情況來考慮分配狀況。所以首先應(yīng)該秉持與實(shí)際相結(jié)合的原則。第二，就是要根據(jù)政府的職能來劃分事權(quán)，主要體現(xiàn)在政府與市場(chǎng)的關(guān)系方面。什么樣的產(chǎn)品和服務(wù)該由政府來提供，哪些領(lǐng)域又是政府應(yīng)該退出而市場(chǎng)主導(dǎo)的地方。只有在結(jié)合實(shí)際的基礎(chǔ)上，明確了政府的具體職能，才能對(duì)事權(quán)的劃分做出有效判斷。根據(jù)政府的職能分工及受益范圍，可以將政府事權(quán)劃分為純中央事權(quán)、純地方事權(quán)、中央承辦地方協(xié)助、地方承辦中央資助等四類事權(quán)［7］。第三，就是要完善政府間的收入與支出劃分措施，確保以事權(quán)定財(cái)權(quán)，以開支定稅收的辦法。重新調(diào)整之前的收入分配結(jié)構(gòu)。并且以法律或相關(guān)制度規(guī)定的辦法來將這一做法穩(wěn)定下來。只有當(dāng)事權(quán)的劃分以及財(cái)權(quán)和收入的分配清晰、匹配，財(cái)政讓地方政府的財(cái)政收支實(shí)現(xiàn)總體平衡，為地方公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)提供基本的財(cái)力保障。

（二）建立和完善以公共服務(wù)均等化為核心的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度

政府間的非零和博弈與協(xié)作的理念強(qiáng)調(diào)的是雙方的協(xié)調(diào)與合作。只有地方政府的良性運(yùn)轉(zhuǎn)才能保障中央的有效治理。轉(zhuǎn)移支付制度是實(shí)現(xiàn)地區(qū)財(cái)力均等，促進(jìn)公共服務(wù)均等化的重要工具?，F(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，但是一般性轉(zhuǎn)移支付的具體用途難以有效地鎖定在公共服務(wù)領(lǐng)域，如果能形成完整良性的中央與地方間的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，可以推動(dòng)雙方的協(xié)調(diào)，有效實(shí)現(xiàn)二者合作。

要發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)地方政府公共服務(wù)均等化的推動(dòng)作用，就要構(gòu)建起以公共服務(wù)均等化為核心的“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”制度。具體來講，可以借鑒印度的有效經(jīng)驗(yàn)，即由提出一個(gè)中央政府和地方政府來共同完成的多年期、有期限的公共服務(wù)計(jì)劃項(xiàng)目，輔助以貸款和補(bǔ)助兩種形式完成轉(zhuǎn)移支付。通過中央與地方之間的項(xiàng)目合作，以貸款等形式完成對(duì)地方財(cái)政的補(bǔ)助。這種辦法既可以分擔(dān)責(zé)任，分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，兩級(jí)政府共同完成，地方政府可以提升公共服務(wù)的供給水平，同時(shí)從中央的補(bǔ)助和貸款優(yōu)惠中得到收入補(bǔ)償；中央政府不僅可以借此分擔(dān)責(zé)任和相關(guān)事務(wù)，也通過這一形式的轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)且加強(qiáng)了對(duì)地方政府公共服務(wù)項(xiàng)目提供情況的監(jiān)督和管理。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度具有引導(dǎo)地方合理配置資源、方向明確、效果明顯、便于監(jiān)督的特點(diǎn)。如果能夠?qū)?duì)地方政府的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付鎖定在公共服務(wù)領(lǐng)域上，依據(jù)公共服務(wù)均等化的相關(guān)衡量指標(biāo)對(duì)財(cái)力較弱、公共服務(wù)質(zhì)量與水平與其他地區(qū)存在嚴(yán)重差距的地方進(jìn)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，對(duì)結(jié)果與績(jī)效進(jìn)行全面監(jiān)控、評(píng)估與反饋，確保資金真正用于地方公共服務(wù)項(xiàng)目，有效果和有效率地提升公民福利水平。

（三）構(gòu)建對(duì)地方政府公共服務(wù)能力考核機(jī)制以及公民對(duì)公共服務(wù)的利益訴求機(jī)制

地方政府在不斷的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)過程中，形成了以經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入增長(zhǎng)、城市建設(shè)為主的政府職能目標(biāo)，上級(jí)政府在對(duì)地方政府的實(shí)際考察過程中也始終以GDP為導(dǎo)向，這樣使得地方官員將極大的熱情和資源投入到了這三個(gè)領(lǐng)域的不斷建設(shè)之中，而始終對(duì)非經(jīng)濟(jì)性公共物品和服務(wù)的提供缺乏動(dòng)力。針對(duì)此種情況，應(yīng)該改善政治考核體系，將地方公共服務(wù)能力納入考核指標(biāo)之中，使之形成強(qiáng)化公共服務(wù)職能的動(dòng)力，讓地方公共產(chǎn)品及服務(wù)的供應(yīng)現(xiàn)狀得到改善，推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)。

實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的目的在于構(gòu)建服務(wù)型政府，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。那么公民對(duì)產(chǎn)品與服務(wù)的訴求及偏好的表達(dá)就是至關(guān)重要的。應(yīng)當(dāng)構(gòu)建起暢通的公民利益訴求機(jī)制，動(dòng)態(tài)且持續(xù)性的向政府表達(dá)自身需求，通過不斷地溝通與協(xié)商，形成公共偏好與集體選擇，督促地方政府根據(jù)公民的利益訴求來進(jìn)行公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，這樣才能實(shí)現(xiàn)有效的、符合公眾需求與滿意度的公共服務(wù)均等化。

［1］李萍.財(cái)政體制簡(jiǎn)明圖解［M］.北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2010.135.

［2］［3］［5］崔運(yùn)政.財(cái)政分權(quán)與完善地方財(cái)政體制研究［D］.財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，2011.

［4］傅勇.財(cái)政分權(quán)改革提高了地方財(cái)政激勵(lì)強(qiáng)度嗎［J］.財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2008，（07）.

［6］楊紅偉.分散與重構(gòu)：中央與地方權(quán)力關(guān)系的制度化研究——以中國(guó)分稅制的產(chǎn)生為對(duì)象［D］.復(fù)旦大學(xué)，2007.216.

［7］朱柏銘.科學(xué)界定中央與地方政府之間的事權(quán)范圍［J］.財(cái)政與稅務(wù)，1998，（12）.

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1009-6566（2016）06-0033-05

2016-10-24

王千（1992—），女，四川成都人，首都師范大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生，助研，研究方向?yàn)樾姓芾怼?/p>