法律援助辦案補貼制度研究

梁宣養(yǎng) 張兆祜（福建省三明市司法局）

法律援助辦案補貼制度研究

梁宣養(yǎng) 張兆祜（福建省三明市司法局）

法律援助辦案補貼是法律援助的基礎(chǔ)事項之一。實踐中，法律援助辦案補貼存在諸多問題，制約著法律援助事業(yè)的發(fā)展。本文從法律援助辦案補貼的性質(zhì)著手，分析法律援助辦案補貼存在問題的原因，并提出建立法律援助辦案補貼制度的建議，以期對法律援助事業(yè)有所裨益。

法律援助辦案補貼，系法律援助機構(gòu)支付給法律援助案件承辦人員的報酬。目前對法律援助辦案補貼的性質(zhì)，主要存在兩種觀點: 一種認為法律援助辦案補貼是政府付給案件承辦人員的服務(wù)薪酬①桑寧：《法律援助辦案補貼問題鄒議》，《中國法律援助》2007年第11期。。一種認為，法律援助辦案補貼就是法律援助人員的辦案費用支出補貼，只包括物質(zhì)成本，不含法律服務(wù)人員的智力服務(wù)費用②彭莉紅： 《法律援助辦案補貼若干實踐問題淺議》，《中國法律援助》2008年第9期。。對于法律援助辦案補貼性質(zhì)的界定直接決定了法律援助案件承辦人員能否獲得服務(wù)費用，影響到法律服務(wù)人員參與法律援助的積極性。有必要作進一步研究探討，以促進法律援助事業(yè)健康發(fā)展。

一、法律援助辦案補貼的性質(zhì)

筆者認為，法律援助辦案補貼的性質(zhì)應(yīng)由法律援助的性質(zhì)決定。法律援助最初由宗教團體或慈善機構(gòu)等基于道義或者良心為窮人提供法律幫助，再到律師自發(fā)地根據(jù)職業(yè)道德要求加入其中，最后由國家責(zé)任取代了個人責(zé)任。因此，法律援助發(fā)展史其實就是國家責(zé)任回歸史。通過法律援助， 為公民提供訴諸法律、尋求救濟并獲得公正審判機會， 被視為國家職能重要內(nèi)容之一。由國家為弱勢群體提供免費法律幫助， 這是現(xiàn)代法律援助制度一項標志性特征。許多國家通過立法明確獲得法律援助是公民一項法定權(quán)利，這也被《世界人權(quán)宣言》等聯(lián)合國有關(guān)文件所認可。因此，法律援助性質(zhì)就是政府責(zé)任，這是包括民主制度確立、經(jīng)濟水平提高、社會思潮影響與法律制度完善等多方面因素所決定的。《法律援助條例》第3條明確規(guī)定：“法律援助是政府的責(zé)任”。作為政府，承擔(dān)法律援助責(zé)任主要體現(xiàn)在設(shè)置法律援助機構(gòu)、提供法律援助經(jīng)費支持和監(jiān)督管理法律援助工作上。具體到法律援助案件的辦理，在我國主要集中在兩類群體上：一類是公職人員，包括法律援助機構(gòu)人員和具有公職身份的律師、公證員和基層法律服務(wù)工作者等，其辦理法律援助案件是應(yīng)法律援助機構(gòu)的指派；另一類是非公職人員，主要是不具公職身份的社會律師和基層法律服務(wù)工作者，其辦理法律援助案件是應(yīng)法律援助機構(gòu)代表國家實施政府購買服務(wù)。法律服務(wù)是專業(yè)人員利用專門知識為當(dāng)事人等提供的一種技能性服務(wù)。作為非公職的法律服務(wù)人員，其提供法律服務(wù)是以預(yù)期獲得報酬為前提；而公民獲得法律服務(wù)， 就如同獲得實物商品， 也理應(yīng)支付相應(yīng)對價。這類法律服務(wù)應(yīng)該遵循的是有償原則。而作為公職人員，承擔(dān)法律援助是職務(wù)行為，其提供法律服務(wù)就不應(yīng)該遵循有償原則。因此，作為為法律援助承辦人員提供報酬的法律援助辦案補貼，其性質(zhì)應(yīng)根據(jù)提供人員的身份來決定，作為公職人員的辦案補貼，是法律援助人員的辦案費用支出補貼，只包括付出成本，不含智力服務(wù)費用；作為非公職人員的辦案補貼，是政府付給法律服務(wù)人員的服務(wù)薪酬，包括辦案費用支出和智力服務(wù)費用。認為法律援助辦案補貼不應(yīng)包含智力服務(wù)費用的理由是：《法律援助條例》規(guī)定，法律援助辦案補貼的標準參考法律援助機構(gòu)辦理各類法律援助案件的平均成本等因素核定。但是該規(guī)定并不排除智力服務(wù)費用。因此，對于非公職法律服務(wù)人員來說，其承辦法律援助案件是基于與政府之間的法律服務(wù)合同，應(yīng)遵循等價有償?shù)氖袌鲈瓌t。既然市場法律服務(wù)包含了智力服務(wù)費用，其辦理法律援助案件的補貼也應(yīng)包含智力服務(wù)費用。

同時筆者認為，法律援助不應(yīng)該是律師的義務(wù)。理由是：一是社會律師是平等參與市場競爭的主體，核心是等價有償。社會律師不屬于財政供養(yǎng)人員，他們是以向社會提供法律服務(wù)而獲取報酬，從而獲得自身的生存和發(fā)展。因此，作為民事主體， 其行為具有一個本質(zhì)特征——對價性，即以自己的勞動或服務(wù)在市場中進行等價交換，以換取勞動報酬③汪海燕： 《貧窮者如何獲得正義——論我國公設(shè)辯護人制度的構(gòu)建》，《中國刑事法雜志》2008年第5期。。就此而言， 國家要求律師和律師事務(wù)所履行法律援助義務(wù)是不適合的，超出了其作為市場主體應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)范疇。另外一種觀點認為， 由律師承擔(dān)法律援助義務(wù)，是國家在目前人力、物力、財力等稀缺的情況下采取的一種權(quán)宜之舉， 充分考慮到律師可以利用法律專業(yè)知識和技能為弱勢群體提供法律服務(wù)， 具有相對優(yōu)勢④同上。目前，我國財力、物力和人力已今非昔比，已經(jīng)具備了對法律援助義務(wù)重新合理分配的條件。二是責(zé)任義務(wù)不可轉(zhuǎn)移性。任何一個主體都不能任意轉(zhuǎn)移其應(yīng)承擔(dān)的社會責(zé)任和義務(wù)。社會律師承擔(dān)法律援助義務(wù)，并非完全出自其自愿，因此出現(xiàn)律師法律援助積極性不高和法律援助案件質(zhì)量不高的現(xiàn)象。三是以職業(yè)特性或職業(yè)倫理作為律師承擔(dān)法律援助的義務(wù)比較牽強。雖然律師的社會公共責(zé)任是律師安身立命的根本之一，不能放棄對社會公共責(zé)任的追求，但是不能以公共責(zé)任這一職業(yè)倫理而要求律師承擔(dān)過多社會責(zé)任，就像醫(yī)生沒有為窮人免費提供醫(yī)療的義務(wù)， 教師沒有為貧困學(xué)生免費提供教育的義務(wù)。

二、法律援助辦案補貼存在的問題及原因分析

在司法實踐中，法律援助辦案補貼在制定標準、制定主體及發(fā)放方面均存在一些問題。

（一）辦案補貼標準整體偏低。從全國來看，2013年平均辦案補貼為479元／案⑤《2013年全國法律援助工作統(tǒng)計分析（二）》《中國司法》2014年第7期，2013年全國共辦理法律援助案件1158876件；《2013年全國法律援助工作統(tǒng)計分析（四）》 《中國司法》2014年第9期，2013年用于辦案補貼及直接費用為55518.64萬元，兩項相除，得到案均辦案補貼。。筆者認為，原因主要有以下幾方面：一是認為法律援助是律師義務(wù)。有些地方法律援助管理人員認為，既然《法律援助條例》明確規(guī)定法律援助是律師義務(wù)，因此，律師承辦法律援助案件應(yīng)該是無償?shù)?，法律援助機構(gòu)無須支付任何費用。在司法實踐中， 應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律援助責(zé)任的主體——國家，很大程度上只是扮演一個管理者、監(jiān)督者的角色。結(jié)果導(dǎo)致一些承擔(dān)法律援助的律師或律師事務(wù)所敷衍了事。一些律師事務(wù)所委派執(zhí)業(yè)年限較短、資歷較淺的律師從事刑事法律援助。他們在經(jīng)驗、能力方面的欠缺決定了援助的質(zhì)量不高。另一方面， 即使律師愿意承擔(dān)法律援助義務(wù)， 費用的嚴重不足也制約了律師的辦案質(zhì)量。二是辦案補貼僅僅是辦案成本的補助。認為只須對案件承辦人員因為辦理案件所支付費用的補償，不包含承辦人員為之所付出的勞務(wù)和智力服務(wù)費用。即使是也僅僅考慮成本，按照最低標準計算。目前的律師管理體制，社會律師成為市場化競爭主體， 不僅國家沒有為其支付任何工資和補貼，而且在執(zhí)業(yè)中要向國家繳納稅收， 同時，還要自行承擔(dān)各項費用。有些律師為了將自己“損失”最小化， 只能盡量減少援助工作的步驟和時間， 其結(jié)果只能是犧牲了援助案件的質(zhì)量與效果。另外， 還要承擔(dān)與其收益完全不對等的風(fēng)險，導(dǎo)致一些律師不愿意辦理法律援助案件。營利合法化的具體規(guī)范起源于天職的“職業(yè)”義務(wù)觀⑥季衛(wèi)東著.法治結(jié)構(gòu)圖.［M］北京：法律出版社，2012（292）。社會律師從事刑事法律援助需要時間、精力、物質(zhì)、專業(yè)等成本的大量付出，沒有基本對價的回報，僅僅靠道德和責(zé)任的支撐，法律援助事業(yè)很難獲得長足發(fā)展。三是法律援助經(jīng)費不足。從全國來看，2013年法律援助經(jīng)費才16億⑦《2013年全國法律援助工作統(tǒng)計分析（四）》《中國司法》2014年第9期，人均不足1.3元。因此，法律援助經(jīng)費仍然存在較大缺口。

（二）辦案補貼制定不規(guī)范。一是制定主體不規(guī)范。按照《法律援助條例》的規(guī)定，法律援助辦案補貼由各省司法廳和財政廳聯(lián)合制定。但在實際操作中，有的是由地市或者縣級司法行政機關(guān)制定辦案補貼標準，甚至有的由法律援助機構(gòu)自行制定補貼標準。而有些司法行政部門由于經(jīng)費緊張，就盡可能壓低辦案補貼標準。二是制定程序不規(guī)范?！斗稍鷹l例》要求結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟水平，參考法律援助機構(gòu)辦理法律援助成本確定補貼標準。但很多地方在制定辦案補貼標準時，并沒有認真核算當(dāng)?shù)胤稍鷻C構(gòu)辦理法律援助案件的成本，僅僅是參考其他財力相當(dāng)?shù)貐^(qū)的補貼標準，或者在往年的基礎(chǔ)上適當(dāng)提高。造成法律援助辦案補貼標準與辦案成本嚴重背離。三是調(diào)整不及時。有些地方的法律援助辦案補貼標準從法律援助中心成立以來就沒有調(diào)整過，因為地方財政核撥的法律援助經(jīng)費也從來沒有調(diào)整過。

（三）辦案補貼支付不規(guī)范。一是發(fā)放不及時。辦案補貼不能及時足額發(fā)放已是公認的問題。根據(jù)司法部《法律援助辦案規(guī)程》的要求，承辦人員在結(jié)案時，法律援助機構(gòu)應(yīng)支付辦案補貼，但是實踐中，經(jīng)常存在拖欠辦案補貼的現(xiàn)象。有的是因為經(jīng)費緊張，等到財政經(jīng)費到位后統(tǒng)一發(fā)放；也有的是法律援助管理人員圖方便，一定時間才統(tǒng)一發(fā)一次辦案補貼。二是法律援助機構(gòu)人員不能領(lǐng)取補貼。工資改革以后，對發(fā)放津補貼進行了嚴格的限制，人事、審計部門認為法律援助辦案補貼也屬于津補貼，因此法律援助機構(gòu)對公職承辦人員發(fā)放辦案補貼被認定為違規(guī)發(fā)放，輕則退款，重則黨紀、政紀處分。因此，公職人員辦理法律援助案件所產(chǎn)生的費用只能用票據(jù)報銷，但有部分費用無法獲取票據(jù)，如通訊費、餐費等，造成他們倒貼成本辦理案件。以致法律援助機構(gòu)人員不愿辦理法律援助案件，而是將案件指派給社會律師或者基層法律服務(wù)人員辦理。由于律師資源主要集中在大城市，縣域律師較為匱乏，大量的法律援助案件只能由基層法律服務(wù)工作者承辦，導(dǎo)致法律援助案件質(zhì)量不盡如人意。三是辦案補貼政策簡單僵化。目前采取低標準包干補貼的現(xiàn)象非常普遍，且常常不能及時兌現(xiàn)，四是發(fā)放審核標準缺失。辦案補貼的發(fā)放是基于法律援助案件承辦人提供了符合標準的法律服務(wù)。但由于目前沒有一個可操作性的法律援助服務(wù)標準，審核人員要認定一項法律服務(wù)是否符合標準難度較大。結(jié)果只能是承辦人員按規(guī)定提交了案件卷宗，法律援助機構(gòu)就必須支付辦案補貼。這也是造成部分法律援助案件質(zhì)量不高的重要原因。

三、完善法律援助辦案補貼制度的對策

針對以上問題，建議從以下幾方面完善法律援助辦案補貼制度。

(一)確定法律援助國家責(zé)任。一是加快《法律援助法》立法進程。在《法律援助法》中明確法律援助的國家責(zé)任，采用政府購買服務(wù)的方式，按照等價有償、公平競爭的原則，通過公開招標，吸引鼓勵社會律師積極參與到法律援助活動。以法律援助機構(gòu)辦理同類法律援助案件的成本為依據(jù)，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟狀況，適當(dāng)確定律師智力服務(wù)費用，科學(xué)合理制定法律援助辦案補貼標準。二是完善法律援助經(jīng)費保障制度。政府財政撥款是法律援助經(jīng)費的主要來源，中央要明文各地建立起法律援助經(jīng)費最低保障機制，即規(guī)定省、設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）三級法律援助機構(gòu)經(jīng)費保障標準，并形成自然增長制度，逐年提高法律援助保障水平。建立嚴格的監(jiān)督機制，要求?？顚Ｓ?，并建立有效的監(jiān)督和審計機制。同時，積極鼓勵社會捐贈，建立和完善社會捐贈法律援助經(jīng)費補充渠道。將社團組織、行業(yè)協(xié)會的法律援助經(jīng)費納入統(tǒng)一的法律援助經(jīng)費體系，由政府法律援助機構(gòu)統(tǒng)一支配，將分散的法律援助經(jīng)費統(tǒng)一起來。允許和鼓勵設(shè)區(qū)市設(shè)立法律援助專項基金，鼓勵企業(yè)為法律援助基金捐款，并對捐款企業(yè)給予稅收優(yōu)惠，拓寬社會捐資來源。

（二）完善公職法律援助律師制度。在現(xiàn)有法律援助機構(gòu)人員的基礎(chǔ)上，建立一支素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精、戰(zhàn)斗力強的公職法律援助律師隊伍。一是明確公職法律援助律師職責(zé)。應(yīng)包括：承擔(dān)法律咨詢；法律援助事項的審核；收集、反饋法律援助工作中的情況，針對問題進行調(diào)查、研究；承辦法律援助案件。二是提高公職法律援助律師待遇，提高公職法律援助律師隊伍素質(zhì)，從而提高法律援助案件質(zhì)量，增強法律援助服務(wù)能力。對于訴訟中的權(quán)利與義務(wù)，公職法律援助律師應(yīng)當(dāng)與一般律師相同。鑒于公職法律援助律師是國家工職人員，其行使的權(quán)利與承擔(dān)的義務(wù)應(yīng)當(dāng)具有自己的獨特性。三是明確公職法律援助律師辦案補貼。應(yīng)當(dāng)明確公職法律援助律師能夠領(lǐng)取辦案補貼，但由于公職法律援助律師辦理法律援助案件，屬于職務(wù)行為，因此，辦案補貼只能是辦案支出成本的補償。考慮到有些成本很難用票據(jù)報銷，可以沿用之前采用的辦案成本包干制，由管理機關(guān)按照當(dāng)?shù)剞k理法律援助的平均成本，確定辦案補貼標準。

（三）完善法律援助辦案補貼制定程序。一是規(guī)范制定主體?！斗稍鷹l例》明確規(guī)定，法律援助辦案補貼的標準由省、自治區(qū)、直轄市人民政府司法行政部門會同同級財政部門核定。也就是說地市和縣級財政部門、司法行政部門和法律援助機構(gòu)是無權(quán)制定法律援助辦案補貼標準的。由省級司法行政部門和財政部門聯(lián)合制定標準，有助于提高標準的權(quán)威性和科學(xué)性，有利于標準的執(zhí)行。二是建立科學(xué)的成本調(diào)查制度。《法律援助條例》明確規(guī)定，法律援助辦案補貼標準要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平，參考法律援助機構(gòu)辦理各類法律援助案件的平均成本等因素核定。因此，在制定法律援助辦案補貼標準時，應(yīng)該掌握不同地區(qū)的法律援助機構(gòu)辦理各類法律援助案件的平均成本。為了確保數(shù)據(jù)的科學(xué)性和真實性，應(yīng)當(dāng)建立法律援助辦案成本調(diào)查制度，由辦案補貼制定機關(guān)定期委托統(tǒng)計調(diào)查機構(gòu)進行統(tǒng)計，在此基礎(chǔ)上，科學(xué)制定法律援助辦案補貼標準。同時制定不同區(qū)域標準。由于辦案補貼標準由省司法行政部門會同財政部門聯(lián)合制定，往往同一省域，經(jīng)濟發(fā)展水平和辦案成本也是千差萬別，因此，應(yīng)當(dāng)科學(xué)劃分區(qū)域標準。三是定期調(diào)整?！斗稍鷹l例》明確規(guī)定，法律援助辦案補貼標準可以根據(jù)需要調(diào)整。各地經(jīng)濟發(fā)展水平和辦案成本都是在不斷變化的，應(yīng)定期對法律援助辦案補貼標準進行科學(xué)的調(diào)整，使其不斷適應(yīng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平和辦案成本，以保持辦案補貼標準的科學(xué)性。

（四）加強法律援助質(zhì)量控制。法律援助案件質(zhì)量是法律援助制度成敗的關(guān)鍵，是法律援助制度的生命線。因此，建立完善的質(zhì)量監(jiān)控體系，加強法律援助案件質(zhì)量監(jiān)督應(yīng)是當(dāng)前法律援助工作的重中之重。一要加強監(jiān)管。完善法律援助質(zhì)量標準體系、加強日常監(jiān)督和開展集中質(zhì)量檢查。二要強化監(jiān)督。設(shè)立法律援助監(jiān)督員，邀請部分受援人、社會團體、社會律師、人大代表、政協(xié)委員、新聞記者作為志愿者，對法律援助開展情況進行監(jiān)督，提出建設(shè)性意見建議，對法律援助案件的辦理過程進行監(jiān)督。三要建立獎懲機制。建立投訴查處制度，法律援助機構(gòu)對投訴進行認真查處，對查證屬實的，依照《法律援助條例》及相關(guān)規(guī)定進行懲處。建立案件質(zhì)量獎懲體系，讓優(yōu)秀案件承辦人員得到褒獎，對于不稱職的律師進行相應(yīng)的懲處。四要建立民事賠償制度。從民法的角度來說，辯護律師的不稱職行為是一種失職行為。對于因這種失職行為造成的損害，被告有權(quán)主張民事?lián)p害賠償⑧龔祥德：《刑事辯護：本體屬性律師有效辯護準入制度——兼論〈刑事訴訟法〉》修改若干問題》，《中國司法》，2006年第9期。。一方面是對受援人的損失進行彌補，另一方面也是對律師的一個懲戒，有助于督促辯護律師在參與法律援助活動中盡職盡責(zé)。

（五）嚴格法律援助人員法律責(zé)任。法律援助人員受援助機構(gòu)指派后，為受援人提供合格的法律服務(wù)便成為其法定義務(wù)。從實踐看，法律援助人員不適當(dāng)履行乃至拒不履行法律援助義務(wù)的行為突出表現(xiàn)為兩種情況：一是無正當(dāng)理由拒絕接受、擅自終止法律援助案件；二是辦理法律援助案件收取財物。針對上述行為，《法律援助條例》規(guī)定由司法行政部門給予警告、責(zé)令改正；情節(jié)嚴重的，給予1個月以上3個月以下停止執(zhí)業(yè)的處罰；辦理法律援助案件收取財物的 ，由司法行政部門責(zé)令退還違法所得的財物，可以并處所收財物價值1倍以上3倍以下的罰款。雖然可以據(jù)此對法律援助人員違反法律援助義務(wù)的行為給予相應(yīng)的處罰，但相對于該行為對法律援助形象造成的不良影響，該處罰明顯偏輕。為了彌補法律的缺陷，建議在《法律援助法》中明確對法律援助人員違反法律援助義務(wù)的行為應(yīng)作出處罰的規(guī)定，并且要相應(yīng)加大處罰力度，規(guī)定給予警告、責(zé)令改正、停止執(zhí)業(yè)、退還違法所得財物、罰款等處罰措施。

（責(zé)任編輯 趙海鷗）