開發(fā)區(qū)管理體制改革趨勢研究

●董繼峰

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開發(fā)區(qū)管理體制改革趨勢研究

●董繼峰

改革開放以來，我國開發(fā)區(qū)依靠優(yōu)惠政策、體制優(yōu)勢和有效運(yùn)營，已發(fā)展成為各地重要的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，發(fā)揮了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的窗口、示范、輻射和帶動作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)全球化趨勢的加快和我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，開發(fā)區(qū)原有的政策與體制優(yōu)勢逐漸減弱，管理體制與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求不相適應(yīng)的矛盾和問題日益凸顯，迫切需要加大改革創(chuàng)新力度，破除體制機(jī)制障礙，繼續(xù)保持快速、健康的發(fā)展勢頭。

一、開發(fā)區(qū)的現(xiàn)狀和主要管理體制類型

我國開發(fā)區(qū)自上世紀(jì)80年代初建設(shè)發(fā)展以來，經(jīng)過1993年和2003年兩次大規(guī)模清理整頓，到2006年底，以經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)為主體的開發(fā)區(qū)從原有的6866個減少至1568個，其中國家級開發(fā)區(qū)222個，省級開發(fā)區(qū)1346個。近十年來，開發(fā)區(qū)的數(shù)量增長趨勢放緩，但隨著各種新功能試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)的進(jìn)行，開發(fā)區(qū)的類型逐漸增多，如省級政府批準(zhǔn)設(shè)立的工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、工業(yè)集中區(qū)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)、出口加工區(qū)、物流園區(qū)等。截至2014年底，國家級開發(fā)區(qū)共有486個，其中：經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)215個、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)114個、各類保稅區(qū)81個、出口加工區(qū)63個、旅游度假區(qū)13個。由于類型范圍和統(tǒng)計口徑等原因，目前尚無省級開發(fā)區(qū)的準(zhǔn)確底數(shù)。按照全國市縣兩級政府轄區(qū)內(nèi)均有省級開發(fā)區(qū)的推算，省級開發(fā)區(qū)保有量在3000個左右。

目前，開發(fā)區(qū)管理體制主要有三種類型。

第一種：準(zhǔn)政府的管委會體制。這類開發(fā)區(qū)管委會是轄區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，其主要職能是經(jīng)濟(jì)開發(fā)規(guī)劃和管理，為入?yún)^(qū)企業(yè)提供服務(wù)，具有經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限及相應(yīng)的行政權(quán)力，還擁有一定的行政審批權(quán)。大部分開發(fā)區(qū)在建設(shè)初期都采取這種模式，國家級開發(fā)區(qū)也較多實(shí)行這種管理體制。其主要特點(diǎn)是管委會代表政府對開發(fā)區(qū)內(nèi)的發(fā)展規(guī)劃、投資建設(shè)、招商引資等進(jìn)行管理，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)精干，運(yùn)行效率較高。

第二種：開發(fā)區(qū)管委會與行政區(qū)政府合一的管理體制。開發(fā)區(qū)管委會與所在行政區(qū)政府有機(jī)合一，以開發(fā)區(qū)管理為主，兼顧行政區(qū)管理，實(shí)行一套機(jī)構(gòu)兩塊牌子的運(yùn)行機(jī)制。其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)基本保持開發(fā)區(qū)管委會的架構(gòu)，適當(dāng)保留行政區(qū)政府必要的機(jī)構(gòu)和職能。實(shí)行這種管理體制的開發(fā)區(qū)，其地域分布一般是覆蓋整個行政區(qū)，或開發(fā)區(qū)就是原行政區(qū)的一個組成部分。近些年來，我國各地均有開發(fā)區(qū)采用此模式，以東部發(fā)達(dá)地區(qū)居多。這種模式的主要特點(diǎn)是整合開發(fā)區(qū)和所在行政區(qū)內(nèi)的行政管理、社會管理、公共服務(wù)等職能，使得開發(fā)區(qū)管委會能夠充分行使其職權(quán)，在處理開發(fā)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展事務(wù)的同時，還有權(quán)處理區(qū)域內(nèi)的社會事務(wù)，在一定程度上擴(kuò)大了管委會的權(quán)限范圍。同時，由于開發(fā)區(qū)擁有較為獨(dú)立的行政地位和職權(quán)，管委會可以根據(jù)該地區(qū)的特點(diǎn)因地制宜地開展區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會等方面的創(chuàng)新和改革。

第三種：以企業(yè)為主體的開發(fā)區(qū)管理體制。在這種管理體制中，開發(fā)主體不是一級行政組織或政府派出機(jī)構(gòu)，而是企業(yè)化的開發(fā)運(yùn)營管理公司，由地方政府授權(quán)，實(shí)行市場化運(yùn)作，對開發(fā)區(qū)內(nèi)的規(guī)劃、投資建設(shè)和招商引資等事項(xiàng)進(jìn)行管理。這種管理體制的功能單一，主要是以經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向，弱化了行政管理職能。以企業(yè)為主體的開發(fā)區(qū)管理體制最大的優(yōu)勢在于直接面對國內(nèi)外市場，并以市場為導(dǎo)向，可以較為靈活地調(diào)整開發(fā)區(qū)的戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)，特別是以企業(yè)法人身份，可通過上市融資來進(jìn)行資本運(yùn)作，能有效解決開發(fā)區(qū)建設(shè)中的資金短缺等問題。其最大的不足是與政府部門協(xié)調(diào)不暢，缺少政府支持，管理力度弱，社會認(rèn)可度較低。一些規(guī)模較小、產(chǎn)業(yè)單一的工業(yè)園區(qū)等采用此模式。

二、開發(fā)區(qū)管理體制存在的突出問題

改革開放30多年來，我國開發(fā)區(qū)在管理體制和運(yùn)行機(jī)制等方面不斷探索創(chuàng)新，有力地保障了開發(fā)區(qū)的建設(shè)發(fā)展。但是，隨著改革的不斷深入，一些深層次的矛盾和問題逐步顯現(xiàn)出來。

（一）開發(fā)區(qū)的功能定位有偏移

現(xiàn)有開發(fā)區(qū)的功能定位大都是作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先導(dǎo)區(qū)和示范區(qū)，利用當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢和區(qū)域優(yōu)惠政策，高效引進(jìn)外資、吸引先進(jìn)技術(shù)，以區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)帶動區(qū)外經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。大多數(shù)開發(fā)區(qū)采用“準(zhǔn)政府”的管理體制，這使得開發(fā)區(qū)既不能像一級政府那樣管理服務(wù)全覆蓋，又要接受各方面的考核，其開發(fā)功能、經(jīng)濟(jì)功能和創(chuàng)新功能淹沒在繁雜的行政和社會事務(wù)中，削弱了招商引資和創(chuàng)新發(fā)展的能力；加之，隨著開發(fā)區(qū)建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大，其承擔(dān)的管理服務(wù)職能逐漸拓展，而國家宏觀政策不斷調(diào)控，開發(fā)區(qū)以前享有的一些特殊政策和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限被削弱，開發(fā)區(qū)逐漸趨同于普通行政區(qū)，造成開發(fā)區(qū)功能定位的偏移。當(dāng)前，開發(fā)區(qū)面臨著轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展，打造城市經(jīng)濟(jì)核心區(qū)的良好機(jī)遇和重大挑戰(zhàn)，如何應(yīng)對，需要在新形勢下明確開發(fā)區(qū)的功能定位，以適應(yīng)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級成為“區(qū)域經(jīng)濟(jì)引擎”和“城市化加速器”的目標(biāo)要求。

（二）開發(fā)區(qū)管委會的主體地位不明確

開發(fā)區(qū)管委會作為政府派出機(jī)構(gòu)，其主體地位在目前的地方政府組織法中沒有明確界定，相關(guān)規(guī)定散見于地方出臺的《開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》以及中央有關(guān)部門規(guī)章之中，如江蘇省政府出臺的《江蘇省經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》，但這些地方性法規(guī)和部門規(guī)章只是明確了開發(fā)區(qū)管委會的一些行政管理權(quán)限，對開發(fā)區(qū)的功能定位、管理模式、組織原則和組織形式等并沒有從法律上予以確立。開發(fā)區(qū)的法律地位不明確，造成制訂的地方性法規(guī)與現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突，難以執(zhí)行。其次，管委會的性質(zhì)沒有一個明確的立法界定，其行政主體地位一直備受質(zhì)疑，給管委會依法管理開發(fā)區(qū)事務(wù)帶來障礙。當(dāng)前，全面深化改革和推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化，要求開發(fā)區(qū)與區(qū)域社會形成良性互動關(guān)系，構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制，建立法治政府和服務(wù)型政府，勢必要求開發(fā)區(qū)管委會的主體地位要以法律的形式予以明確。開發(fā)區(qū)管委會若繼續(xù)作為區(qū)域政府的派出機(jī)構(gòu)，則需要建立一套關(guān)于開發(fā)區(qū)的法律法規(guī)體系或?qū)ΜF(xiàn)行的法律法規(guī)進(jìn)行修訂。從國家層面來看，為屬于地方政府管理的功能試驗(yàn)區(qū)制定或修訂法律法規(guī)，其難度很大；若是通過改革融入所在行政區(qū)政府，則按照現(xiàn)行法律法規(guī)管理沒有問題。開發(fā)區(qū)管委會何去何從，涉及多個方面，是理順開發(fā)區(qū)與政府、企業(yè)、社會之間關(guān)系，實(shí)現(xiàn)依法治國，推進(jìn)行政體制改革的一個重要問題。

（三）開發(fā)區(qū)管委會的職責(zé)權(quán)限不明晰

由于開發(fā)區(qū)在國家法律層面上沒有明確的法律地位，其管委會所擁有的審批權(quán)等各項(xiàng)權(quán)限是由地方政府自行規(guī)定的。有立法權(quán)限的地方通過地方性法規(guī)或者政府規(guī)章的形式對管委會進(jìn)行授權(quán)或者委托；沒有立法權(quán)限的地方通過行政規(guī)范性文件進(jìn)行委托。由于這些委托本身就存在法律依據(jù)不足的問題，造成管委會與上級政府和工作部門之間的管理權(quán)限劃分不清楚、關(guān)系不順暢。由于權(quán)限劃分不清，一些開發(fā)區(qū)與上級政府工作部門出現(xiàn)責(zé)任關(guān)系不明確和權(quán)限交叉過多等問題。在這種情況下，管委會和政府工作部門對一些責(zé)任大、難協(xié)調(diào)的工作，往往是互相推諉，導(dǎo)致工作效率低下。還有一些地方政府對管委會的權(quán)限、職能進(jìn)行隨意調(diào)整，權(quán)力收放沒有合理合法的依據(jù)。有的地方政府雖然對管委會的管理權(quán)限范圍進(jìn)行了界定，但仍存在授權(quán)不到位或無法落實(shí)的問題。一些可下放給開發(fā)區(qū)的權(quán)限，如產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地征用、資金融通、行政執(zhí)法等，受制于部門政策條文制約，無法真正落實(shí)，影響了開發(fā)區(qū)職能權(quán)限的有效發(fā)揮。

（四）開發(fā)區(qū)的管理方式不適應(yīng)建設(shè)發(fā)展的需要

隨著開發(fā)區(qū)的不斷發(fā)展壯大，經(jīng)濟(jì)效益帶來人口等方面的集聚，開發(fā)區(qū)已不再是一個單純的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，而日益成為一個綜合性的行政區(qū)域，并涉及越來越大的行政管理范圍以及越來越多的公共管理領(lǐng)域。開發(fā)區(qū)的主要職能定位也不僅限于土地開發(fā)、招商引資、企業(yè)服務(wù)等傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)工作方面，而是逐步拓展到勞動就業(yè)、民政福利、公共環(huán)境、社會治安等社會性工作。對此，一方面上級政府只關(guān)注開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的管理方式已不能適應(yīng)；另一方面，開發(fā)區(qū)自身單純管理經(jīng)濟(jì)開發(fā)工作的方式也不能滿足社會管理等職能增多的實(shí)際需要。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的開發(fā)區(qū)，在完成了設(shè)立初期規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的開發(fā)建設(shè)任務(wù)后，為了延續(xù)優(yōu)惠政策，維持經(jīng)濟(jì)快速增長勢頭，緩解開發(fā)區(qū)土地資源緊缺矛盾，開始對開發(fā)區(qū)進(jìn)行擴(kuò)容，增加區(qū)劃面積，使開發(fā)區(qū)管委會面對更多的管理服務(wù)對象和具體事務(wù)，由于管理方式落后等原因，造成開發(fā)區(qū)管委會“小馬拉大車”的尷尬局面。

（五）開發(fā)區(qū)管委會的機(jī)構(gòu)編制管理不規(guī)范

開發(fā)區(qū)管委會的機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制配備與政府和機(jī)關(guān)單位不同，我國歷次政府機(jī)構(gòu)改革和事業(yè)單位改革，基本上未涉及開發(fā)區(qū)，其機(jī)構(gòu)編制管理上存在的問題非常復(fù)雜。由于沒有法律法規(guī)和規(guī)章制度規(guī)范，一些開發(fā)區(qū)管委會在機(jī)構(gòu)規(guī)格、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、編制核定等方面合法性不足，管理上缺乏規(guī)范性依據(jù)。各地開發(fā)區(qū)管委會規(guī)格不一，機(jī)構(gòu)編制核定亦有差別，有的使用行政編制，有的使用事業(yè)編制，部分開發(fā)區(qū)還存在行政和事業(yè)編制混用的現(xiàn)象。一些大的開發(fā)區(qū)，由于需要承擔(dān)行政執(zhí)法、社會管理和公共服務(wù)等職責(zé)，在行政編制總量控制的情況下，加大事業(yè)編制核定數(shù)量或者聘用大量編外人員，有的開發(fā)區(qū)編外人數(shù)超過在編人數(shù)，存在混編混崗和人員素質(zhì)參差不齊的問題，這些都加大了內(nèi)部管理的負(fù)荷，在一定程度上給開發(fā)區(qū)的管理帶來負(fù)面影響。另外，隨著開發(fā)區(qū)規(guī)模擴(kuò)大和各種新型功能試驗(yàn)區(qū)的建立，開發(fā)區(qū)增加機(jī)構(gòu)編制的需求越來越大。

三、開發(fā)區(qū)管理體制改革趨勢分析

（一）改革趨勢

我國開發(fā)區(qū)具有優(yōu)良的投資環(huán)境、較高的土地集約程度、開放的經(jīng)濟(jì)體系、集中的現(xiàn)代制造業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、突出的產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)等優(yōu)勢，持續(xù)發(fā)展動力強(qiáng)勁。當(dāng)前，在國家各項(xiàng)政策措施的激勵下，開發(fā)區(qū)已經(jīng)跨入“二次創(chuàng)業(yè)”的發(fā)展階段，總體目標(biāo)是加快發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，聚集高端技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，向城市次中心、現(xiàn)代化新城區(qū)發(fā)展，全力打造好經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新平臺。面對著新的形勢和任務(wù)，作為保障改革順利進(jìn)行的管理體制，其改革事關(guān)重大、勢在必行。

黨的十八屆五中全會提出“改革是發(fā)展的強(qiáng)大動力。必須按照完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，健全使市場在資源配置中起決定作用和更好發(fā)揮政府作用的制度體系，以經(jīng)濟(jì)體制改革為重點(diǎn)，加快完善各方面體制機(jī)制，破除一切不利于科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，為發(fā)展提供持續(xù)動力。”按照這一總體要求和行政體制改革相關(guān)要求，結(jié)合開發(fā)區(qū)發(fā)展改革需求，今后一段時期，我國開發(fā)區(qū)管理體制改革的重點(diǎn)是以提升開發(fā)區(qū)治理能力為目標(biāo)，進(jìn)一步理順開發(fā)區(qū)與市場、社會、政府之間的關(guān)系，建立符合簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能、提供服務(wù)要求的組織架構(gòu)，形成功能完善、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、法治保障的機(jī)構(gòu)職能體系。

從我國開發(fā)區(qū)未來發(fā)展趨勢看，隨著改革的不斷深入，開發(fā)區(qū)的功能定位將由目前的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展先導(dǎo)區(qū)、示范區(qū)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楦叨思夹g(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心區(qū)，進(jìn)而再逐步成為城市次中心和現(xiàn)代化城市新區(qū)；隨著開發(fā)區(qū)功能定位的轉(zhuǎn)變，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的主體地位將由目前作為政府派出機(jī)構(gòu)的管委會，逐步明確為與行政區(qū)政府融合或合署辦公的管理機(jī)構(gòu)，進(jìn)而再逐步明確為行政區(qū)政府或新區(qū)政府；開發(fā)區(qū)管委會融入政府后，開發(fā)區(qū)的招商引資、開發(fā)建設(shè)、運(yùn)營管理等職能，可由市場化的開發(fā)經(jīng)營公司承擔(dān)；隨著開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)主體地位的變化，其職責(zé)權(quán)限將由單純的功能區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)管理逐步明晰為區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理、行政管理和社會事務(wù)管理，進(jìn)而再逐步明晰為城市行政區(qū)全方位管理；隨著管理體制改革的深入，開發(fā)區(qū)的管理方式將由簡單、粗放型向和諧、高效型轉(zhuǎn)變，其機(jī)構(gòu)編制管理也將逐步實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、規(guī)范化、制度化。

（二）對分類改革模式的考慮

鑒于我國開發(fā)區(qū)類型多、數(shù)量大、情況復(fù)雜、發(fā)展不平衡，又長期積累了管理體制問題，很難通過改革一次性解決，需要堅持問題導(dǎo)向，區(qū)別不同情況分類進(jìn)行。

第一類改革模式：開發(fā)區(qū)規(guī)模較小，管委會主要承擔(dān)規(guī)劃建設(shè)、招商引資等經(jīng)濟(jì)管理職能，功能比較單一，其改革的重點(diǎn)是完善管委會的功能和組織架構(gòu)，理順管委會與區(qū)域政府工作部門之間的職責(zé)關(guān)系，仍作為區(qū)域政府的派出機(jī)構(gòu)管理。

第二類改革模式：開發(fā)區(qū)面積擴(kuò)大、人口增多、產(chǎn)業(yè)升級，管委會所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)管理、行政管理和社會管理職能增加，公共服務(wù)需求增大，其改革的重點(diǎn)是將管委會與所在行政區(qū)政府進(jìn)行融合，逐步形成二合一或合署辦公的組織架構(gòu)；其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以開發(fā)區(qū)精干高效、具有現(xiàn)代管理理念的機(jī)構(gòu)設(shè)置為藍(lán)本。

第三類改革模式：開發(fā)區(qū)規(guī)模較大，規(guī)格較高，屬城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心區(qū)，管委會承擔(dān)相同行政區(qū)政府的所有職能，由于產(chǎn)業(yè)升級，市場拓展和社會事務(wù)增多等，其改革的重點(diǎn)是通過調(diào)整行政區(qū)劃，將開發(fā)區(qū)或與其他功能試驗(yàn)區(qū)組合，并入調(diào)整后的行政區(qū)政府，按照“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，以開發(fā)區(qū)管委會精干、高效的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制為主體，組建城市新區(qū)政府。新區(qū)內(nèi)設(shè)有一個或多個產(chǎn)業(yè)集群功能區(qū)（一區(qū)多園）。取消原開發(fā)區(qū)和其他功能實(shí)驗(yàn)區(qū)的管委會，由投資（控股）方組建或委托若干個實(shí)行市場化運(yùn)作的經(jīng)營開發(fā)公司，承擔(dān)開發(fā)區(qū)和其它功能試驗(yàn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)運(yùn)營職責(zé)，其他行政管理職能和社會事務(wù)全部由新區(qū)政府承擔(dān)。

以上三種改革模式具有遞進(jìn)關(guān)系，基本包涵了我國開發(fā)區(qū)的主要類型和管理體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)，具有一定的針對性和可操作性，符合改革精神，可視為今后一段時期我國開發(fā)區(qū)管理體制改革的一種趨勢。

（作者系中央編辦研究中心副巡視員）