公益PPP與政府購(gòu)買公益組織的服務(wù)

文/　陶傳進(jìn)

?

公益PPP與政府購(gòu)買公益組織的服務(wù)

文/陶傳進(jìn)

一、公益PPP概念辨識(shí)

PPP是指政府公共部門與私營(yíng)部門合作過(guò)程中，允許非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)合作各方比單獨(dú)行動(dòng)預(yù)期更為有利的結(jié)果。

當(dāng)下，將PPP這樣一種有效的機(jī)制延伸到公益服務(wù)領(lǐng)域，隨之而來(lái)的問(wèn)題值得關(guān)注。

第一，政府主導(dǎo)的公共服務(wù)項(xiàng)目都是提供公共服務(wù)的，都是為了滿足全社會(huì)的公共利益的，從這個(gè)意義上說(shuō)，是否都可以稱為是“公益PPP”？盡管在政府資金之外又額外引入了私人或社會(huì)資金，但并沒有改變其最終目標(biāo)的公共服務(wù)的性質(zhì)，如果在此之外又引入一個(gè)“公益PPP”的概念，似乎需要做出更詳細(xì)的解釋。

第二，還可以把“公益PPP”狹義地理解為政府與公益組織的合作。即在公共服務(wù)中，在政府之外不是引入企業(yè)資金，而是讓公益組織參與進(jìn)來(lái)，引入他們的資源特長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)政府與公益組織的合作。若如此，就產(chǎn)生了一個(gè)典型的困境：公益組織最擅長(zhǎng)的并不在于資金與其它資源，而在于服務(wù)提供中的專業(yè)技術(shù)與組織運(yùn)作的機(jī)制。所以公益組織的資源與政府的資金合二為一，一同用于公共項(xiàng)目，將遇到一個(gè)悖論性的難題。

第三，當(dāng)下社會(huì)改革的主流趨勢(shì)是政府的公共財(cái)政資金向公益組織（以及更廣義的社會(huì)力量）流動(dòng)，由此產(chǎn)生了“政府的錢+社會(huì)組織的效率”這樣一個(gè)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的模式。從表面上看，這仍然也屬于一種公私合作，屬于PPP的模式，但其與PPP的不同點(diǎn)在于，典型的PPP模式中，是社會(huì)的資金向政府的公共項(xiàng)目流動(dòng)，并且希望資金流動(dòng)的同時(shí)也將社會(huì)的管理特長(zhǎng)、技術(shù)特長(zhǎng)、效率優(yōu)勢(shì)等應(yīng)用到公共服務(wù)中；而在政府購(gòu)買公益組織服務(wù)的模式中，則是政府的資金向社會(huì)流動(dòng)，遵循的是一種完全相反的方向，是希望社會(huì)組織的技術(shù)特長(zhǎng)與政府的資源優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái)。兩種情形表面看都是公私合作合營(yíng)的模式，但其資金流動(dòng)的方向以及雙方優(yōu)勢(shì)結(jié)合的特長(zhǎng)不同，公益PPP的概念可能損害人們對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)質(zhì)的認(rèn)識(shí)，這兩種情況都使用PPP概念容易造成混淆，損害了對(duì)于購(gòu)買服務(wù)本質(zhì)信息的認(rèn)識(shí)。

所以，建議使用“政府購(gòu)買公益組織服務(wù)”的概念加以表述，以便將它自己的內(nèi)涵清晰地界定出來(lái)。

二、政府購(gòu)買服務(wù)是社會(huì)發(fā)展的前沿問(wèn)題

政府購(gòu)買服務(wù)是當(dāng)下社會(huì)發(fā)展的前沿問(wèn)題。當(dāng)前，社會(huì)治理概念逐漸統(tǒng)領(lǐng)發(fā)展的思路，這一概念突出的是社會(huì)組織（包括公益組織），它是指通過(guò)社會(huì)組織與政府的合作或社會(huì)組織之間合作的方式，提供全社會(huì)或某一局部的公共服務(wù)。

但是，當(dāng)下社會(huì)組織的發(fā)育，不論是在數(shù)量上還是在質(zhì)量上，都還存在著不盡如人意的地方，需要通過(guò)政府的支持來(lái)解決難題。政府支持的方式之一就是公共財(cái)政由政府統(tǒng)一壟斷使用，轉(zhuǎn)向社會(huì)組織也參與使用。

從公益組織本身的視角來(lái)看，在其剛開始興起的時(shí)候，其中的慈善意義占據(jù)主要色彩，尤其是汶川地震的抗震救災(zāi)被認(rèn)為是公民社會(huì)的元年或志愿元年，其中，社會(huì)公益力量大量覺醒并行動(dòng)起來(lái)，但同時(shí)，這些行動(dòng)也多停留于慈善層面。隨著公益組織的發(fā)展壯大，他們所能夠勝任的事情不再僅僅是提供資金和志愿服務(wù)，而是提供社會(huì)治理，也就是他們運(yùn)用技術(shù)手法與特有的機(jī)制來(lái)完成公共服務(wù)。并且，這種技術(shù)手法和運(yùn)作機(jī)制已經(jīng)顯示出政府所沒有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，這就需要政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式將公共財(cái)政向社會(huì)組織投入，并且因此逐漸實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)移的目標(biāo)。

三、政府購(gòu)買公益組織服務(wù)的核心問(wèn)題

當(dāng)下政府購(gòu)買公益組織的服務(wù)成為社會(huì)發(fā)展的前沿點(diǎn)，而在購(gòu)買服務(wù)中，組織評(píng)估或服務(wù)效果評(píng)估又是該領(lǐng)域的前沿點(diǎn)，其中，評(píng)估成為了制約購(gòu)買服務(wù)機(jī)制能否健康有效前行的關(guān)鍵要素。

其原因在于，政府購(gòu)買服務(wù)使用的是公共財(cái)政資金，資金的使用需要嚴(yán)格控制，這就需要通過(guò)評(píng)估的方式來(lái)完成。如果沒有有效的評(píng)估，很難甚至不可能區(qū)分出社會(huì)組織服務(wù)效果的優(yōu)劣，因而，一旦出現(xiàn)一些質(zhì)量低劣、資金使用不規(guī)范的組織，就會(huì)導(dǎo)致社會(huì)對(duì)于這樣購(gòu)買服務(wù)的方式失去信心。只有評(píng)估到位，才能形成一種有效的鑒別機(jī)制，讓那些優(yōu)秀的組織獲得更大的認(rèn)可，那些劣質(zhì)的組織被淘汰。

但在對(duì)公益組織評(píng)估的過(guò)程中，又存在兩個(gè)重大的難題，這些難題使得評(píng)估工作或者難以有效開展，或者產(chǎn)生不可低估的負(fù)面作用，嚴(yán)重時(shí)甚至導(dǎo)致公益組織的行政化。

第一，公益組織的特長(zhǎng)在于其提供服務(wù)的專業(yè)能力，但評(píng)估工作卻可能浮在表面，對(duì)于過(guò)程指標(biāo)、表面指標(biāo)過(guò)于注重。公益組織之所以擁有專業(yè)能力就在于他們是以專業(yè)的視角來(lái)開展自己的項(xiàng)目運(yùn)作的，他們需要招募類似于社工、非營(yíng)利組織管理以及眾多專業(yè)人士，然后運(yùn)用他們的專業(yè)能力來(lái)提供更有效的服務(wù)。于是，評(píng)估工作重點(diǎn)是公益組織的專業(yè)能力。但是，當(dāng)下的評(píng)估，不管是政府指派的評(píng)估機(jī)構(gòu)，還是社會(huì)中自發(fā)涌現(xiàn)出來(lái)的通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)入的評(píng)估機(jī)構(gòu)，如果他們能力上存在著勝任問(wèn)題，就會(huì)將服務(wù)的評(píng)估退化為對(duì)于項(xiàng)目流程的評(píng)估。簡(jiǎn)言之，評(píng)估的關(guān)注點(diǎn)在于：

——是否做了某些事情；

——做事情的印跡在哪里；

——做事情的規(guī)范性如何等。

而這樣一種評(píng)估恰恰是過(guò)去政府體制內(nèi)自上而下進(jìn)行評(píng)估的典型做法，其實(shí)是督導(dǎo)檢查。這樣一種評(píng)估體系將無(wú)從把握公益組織提供服務(wù)的專業(yè)性的實(shí)質(zhì)，因而社會(huì)組織的特長(zhǎng)在評(píng)估中得不到體現(xiàn)。反之，通過(guò)評(píng)估又對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行行政化監(jiān)管，甚至比行政體系內(nèi)或事業(yè)單位的監(jiān)管更加嚴(yán)格，其監(jiān)管的形式也更加細(xì)致。簡(jiǎn)言之，通過(guò)這種評(píng)估，公益組織在相當(dāng)程度上事業(yè)單位化了，進(jìn)入了體系內(nèi)的模式，因而其專業(yè)優(yōu)勢(shì)又將失去。甚至于在當(dāng)前的購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的評(píng)審、評(píng)估過(guò)程中，出現(xiàn)了明顯的外行評(píng)估內(nèi)行的現(xiàn)象（從專家?guī)斓拇蟪刈又谐槿≡u(píng)估專家）。

第二，社會(huì)組織的特長(zhǎng)在于其運(yùn)作機(jī)制。公益組織存在于市場(chǎng)中，通過(guò)相互之間的籌款競(jìng)爭(zhēng)、服務(wù)對(duì)象對(duì)公益組織的選擇等來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織特有的效率。但如果現(xiàn)有的評(píng)估機(jī)制僅僅局限于表面的監(jiān)管指標(biāo)，那么社會(huì)組織的活力將在評(píng)估中被抑制或扼殺，社會(huì)組織在其運(yùn)作機(jī)制上也將行政化或事業(yè)單位化，這就是劣質(zhì)的評(píng)估促使社會(huì)組織行政化、半行政化的機(jī)制所在。一個(gè)優(yōu)質(zhì)的評(píng)估恰好能夠看出社會(huì)組織核心競(jìng)爭(zhēng)力，并且將它們挖掘出來(lái)加以擴(kuò)展鼓勵(lì)，一個(gè)勝任的評(píng)估將能夠反映社會(huì)組織本身的運(yùn)作機(jī)制、運(yùn)作脈絡(luò)，從而通過(guò)公共財(cái)政資金讓這一脈絡(luò)得到進(jìn)一步加強(qiáng)，讓它特有的自下而上的機(jī)制和社會(huì)選擇的活力進(jìn)一步的激活，從而一方面有效地提供服務(wù)，另一方面促使公益組織自身不斷強(qiáng)大和拓展服務(wù)領(lǐng)域。當(dāng)然，這對(duì)評(píng)估組織的要求將極具挑戰(zhàn)性。

四、總結(jié)

社會(huì)治理是當(dāng)下發(fā)展的前沿概念，前沿中的核心則是社會(huì)組織。

政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式來(lái)促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)育，并形成了一套特有的政府與公益力量合作的模式。

這時(shí)，社會(huì)健康發(fā)展的核心則又轉(zhuǎn)到了“評(píng)估”上，發(fā)展的出路在于有效的評(píng)估，而制約則在于劣質(zhì)的評(píng)估。