公私合作關(guān)系：一個(gè)簡要的分析

文/羅萊特·羅瑞坦

?

公私合作關(guān)系：一個(gè)簡要的分析

文/羅萊特·羅瑞坦

羅萊特·羅瑞坦：國際行政科學(xué)學(xué)會(huì)總干事

一、PPP的定義

Klijn和Teisman認(rèn)為，PPP具有五大屬性：其一，PPP是一種合作關(guān)系。這種合作關(guān)系存在于多個(gè)相互之間既無競爭關(guān)系也無層級(jí)結(jié)構(gòu)的主體之間。其二，PPP必須包含公共和私人兩個(gè)方面的力量。公共部門的合作或者純粹市場商業(yè)聯(lián)盟都不屬于PPP。其三，這種關(guān)系長期存在。一般來講，PPP合作關(guān)系會(huì)持續(xù)十到三十年。短期的外包合約不屬于PPP合作。其四，這種合作能帶來產(chǎn)品和服務(wù)的實(shí)際產(chǎn)出，游說和咨詢并不在PPP范圍之內(nèi)。其五，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)，包括合作的成本和取得收益在參與者中平均分配。

二、PPP與公共財(cái)政危機(jī)緊密相關(guān)

在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家中，PPP都與國家的公共財(cái)政危機(jī)聯(lián)系在一起。這種危機(jī)最早起源于20世紀(jì)70年代的第一次石油危機(jī)。當(dāng)政府投資基礎(chǔ)設(shè)施資金不足時(shí)，PPP合作模式開始出現(xiàn)并成為一種比較可行的解決方案。這種方案，私營部門不僅要參與公共設(shè)施建設(shè)，還要參與設(shè)計(jì)、投資、維護(hù)和日常運(yùn)營。作為交換，政府保障私營部門在該項(xiàng)目上獲得合理的收益。比如投資建設(shè)一座橋，私營部門可以征收過路費(fèi)；如果建設(shè)一個(gè)污水凈化設(shè)施，政府會(huì)批準(zhǔn)一些小型的水商品生產(chǎn)線；如果是一個(gè)建筑項(xiàng)目，政府會(huì)支出一定的補(bǔ)償費(fèi)用。簡言之，私營部門如果參與投資提供公共產(chǎn)品并滿足了公共需求的話，就會(huì)得到一份長久的收入。

三、公私合作有多種方式

一種是合同外包。政府通過公開競爭招標(biāo)的方式，選擇物超所值的私營部門簽訂合同。在合同外包中的私營部門通常比PPP合作更具有競爭性，因?yàn)椋倶?biāo)成功的私營部門比在PPP中身份確定得更早。而且，合同外包在公共部門和私人部門合作中建構(gòu)起一種委托與代理關(guān)系，這種關(guān)系主要依靠績效評(píng)價(jià)手段進(jìn)行監(jiān)督。

私有化是另一種選擇。它比PPP更前進(jìn)了一步。出于資金或意識(shí)形態(tài)的考慮，政府不能要求私營部門承擔(dān)公共責(zé)任，他們可以將這些責(zé)任完全轉(zhuǎn)移給私營部門。

那么，假設(shè)政府認(rèn)為應(yīng)該建設(shè)一個(gè)火車站，在合同外包中，它會(huì)與競價(jià)最高的公司簽訂合同；在PPP中，由政府和供應(yīng)商聯(lián)合開發(fā)；在私有化中，由企業(yè)獨(dú)立建設(shè)并從中獲利。

四、PPP涉及的風(fēng)險(xiǎn)

第一個(gè)由PPP實(shí)踐帶來的風(fēng)險(xiǎn)是財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。PPP是政府需要投資但又受限于資金短缺時(shí)的解決方案。因此，大多數(shù)的PPP項(xiàng)目基本上是一種以未來收入為擔(dān)保的借貸，PPP是政府的一張大額度信用卡。盡管從根本來說這是借貸行為，但通常在政府的賬務(wù)上不是這樣記錄的，私營部門的投資在政府預(yù)算之外的。而收益，如果是政府創(chuàng)造而不是用戶創(chuàng)造的，也不記錄為資金而是計(jì)作行政支出。PPP合作并沒有納入傳統(tǒng)的國家預(yù)算之中。

通過公私合作減少國家投資，這一方案在歐元區(qū)曾經(jīng)非常流行。因?yàn)闅W盟成員國的總負(fù)債上限是既定的，而PPP允許政府在符合歐元區(qū)規(guī)定的情況下持續(xù)投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在希臘危機(jī)的余波中，歐元區(qū)加強(qiáng)了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的管理。因而，正在進(jìn)行的PPP中很大一部分被重新劃為借貸，并以此來規(guī)定成員國的總債務(wù)。結(jié)果，很多公共設(shè)施項(xiàng)目被延遲，因?yàn)楝F(xiàn)在政府必須為之前規(guī)定下免費(fèi)的東西買單了。PPP這一特征帶來了政府風(fēng)險(xiǎn)：當(dāng)決定是否使用PPP時(shí)，要從全局上考慮項(xiàng)目的價(jià)值，而不能只考慮國家預(yù)算中的記錄部分。隨之而來的教訓(xùn)是，當(dāng)政府評(píng)估PPP項(xiàng)目的價(jià)值時(shí)，應(yīng)考慮到總體的支出收益關(guān)系，而不是假設(shè)其成本為零。

PPP的另一個(gè)特質(zhì)是它在有潛力的私人部門合作伙伴中引起的競爭很有限。第一，PPP一般會(huì)持續(xù)推進(jìn)二十到三十年，公共部門必須確保私營部門資金長期穩(wěn)定。這通常減少了很多大公司的參與機(jī)會(huì)和可能性。第二，PPP包含了公共設(shè)施在項(xiàng)目執(zhí)行之后的設(shè)計(jì)工作，而公共部門合伙人能信賴的可以做出滿意設(shè)計(jì)的公司數(shù)量不多，公共部門不能只是挑選那些執(zhí)行能力強(qiáng)的合作者。當(dāng)競爭者變少時(shí)，公共部門就愈發(fā)依賴私營部門。在這種情況下，向私營部門轉(zhuǎn)嫁財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)似乎就有依據(jù)了。一方面，私營部門通常喜歡壟斷設(shè)施，比如，征收一座橋的過路費(fèi)達(dá)30年之久。這種壟斷情形并不能鼓勵(lì)私企提升項(xiàng)目的總價(jià)值。而且，這種收益趨向于恒定，這通常也并不依賴于創(chuàng)新能力或者好的管理。競爭者的數(shù)量和市場鼓勵(lì)的缺位會(huì)導(dǎo)致政府總收益少于合同外包、私有化或者自建自營：PPP并沒有讓公共部門更加市場化，反而讓私營部門更加官僚化。因此，對(duì)于PPP中的政府，我們建議為了減少對(duì)于私營部門合伙人的依賴，要盡可能詳細(xì)地了解私營部門的意圖，需要多少回報(bào)，成本是多少，需要什么等級(jí)的服務(wù)等。這才會(huì)使合作的預(yù)期更加清晰和可行，就好比“一經(jīng)售出概不負(fù)責(zé)”的商業(yè)原則。

另一個(gè)經(jīng)常影響PPP關(guān)系建設(shè)的問題是利益相關(guān)者的異議，這有可能導(dǎo)致項(xiàng)目脫軌失控。PPP的合作伙伴們并不是從一開始就知道項(xiàng)目的具體內(nèi)容。例如，復(fù)興一個(gè)社區(qū)或者是提供特定的健康或交通服務(wù)等需求，兩者需要一起尋找問題的解決辦法。一個(gè)大項(xiàng)目從這些交叉需求中成長起來，這有可能影響商業(yè)機(jī)遇。那些被這些項(xiàng)目置于風(fēng)險(xiǎn)的利益相關(guān)者在項(xiàng)目的早期傾向于竭盡所能阻礙項(xiàng)目發(fā)展，比如抗議、市民遷徙、投身于其他的項(xiàng)目等。這種利益相關(guān)者的抗議事件通常給PPP發(fā)起方巨大的壓力和阻力。實(shí)際上，政府在興建項(xiàng)目的早期就可以將利益相關(guān)者納入考慮，從而控制風(fēng)險(xiǎn)。這事實(shí)上也是對(duì)PPP順利實(shí)施的隱形投資。

五、PPP的未來發(fā)展趨勢(shì)

PPP的運(yùn)作模式，在二十年前就已經(jīng)成為一種趨勢(shì)。合同的簽署和執(zhí)行使得人們從更寬泛的視角審視問題。但是，被中止的PPP數(shù)量也不容小覷。

在許多案例中，PPP因?yàn)樗饺撕匣锶说钠飘a(chǎn)而被迫中止。私營企業(yè)也可以主動(dòng)表現(xiàn)經(jīng)營業(yè)績不佳，從而減少支出，甚至從項(xiàng)目中撤出資金。在所有的案例中，對(duì)于PPP合約的法律上的執(zhí)行是長久的、消耗的和不確定的。關(guān)鍵是無論采取何種方式，政府都要對(duì)公共服務(wù)負(fù)全責(zé)。政府自己提供公共服務(wù)或者依靠合同外包或者PPP，依據(jù)不同的組織形式就會(huì)有不同的結(jié)果。如果使用PPP，政府并不需要專門的工程師和建筑師。相反，他們需要合同管理專家，從而能夠確定可以轉(zhuǎn)化的可接受風(fēng)險(xiǎn)層級(jí)以及能夠?qū)嵤┑姆?wù)標(biāo)準(zhǔn)。

有人會(huì)這樣想，這么多PPP項(xiàng)目中存在的風(fēng)險(xiǎn)，貌似早已使那種公共部門與私營部門牽手共建未來的美好圖景不存在了。實(shí)際上，這種“靠譜”（Big-P）的合作案例在研究文獻(xiàn)中并不多見。在項(xiàng)目初期能觀察到合作的誠意和熱情，但是隨即就從合作關(guān)系轉(zhuǎn)向交易關(guān)系。事實(shí)上，PPP參與者的客觀條件、價(jià)值觀和問責(zé)制驅(qū)使他們隨著時(shí)間分崩離析。

當(dāng)然，如果這種“靠譜”的合作關(guān)系是不可能的，那么政府能做什么呢？如果政府有足夠的借貸條件，私有化或合同外包就會(huì)加劇私人部門之間的競爭，從這個(gè)意義上講，是比PPP更好的選擇。如果迫于總債務(wù)額的壓力，參與PPP合作是個(gè)選擇。政府不應(yīng)該期冀公私合作的項(xiàng)目產(chǎn)出共同利益，但是可以在以下三個(gè)方式運(yùn)作的項(xiàng)目上采取手段達(dá)到預(yù)期目標(biāo)：（1）盡可能地清晰政府的意圖和目的，從而促進(jìn)競爭并拿到最佳價(jià)格；（2）將項(xiàng)目切分為不同部分，使項(xiàng)目更易管理，使得更多的私營部門參與競爭；（3）提升政府的契約管理能力。