構(gòu)建“制度+技術(shù)”的綜合審批監(jiān)管體系——美國政府審批監(jiān)管的啟示

●江蘇省編辦調(diào)研組

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構(gòu)建“制度+技術(shù)”的綜合審批監(jiān)管體系——美國政府審批監(jiān)管的啟示

●江蘇省編辦調(diào)研組

近日，江蘇省編辦學習交流團赴美國、加拿大就政府審批監(jiān)管情況進行了專題學習。期間，與美國加州洛杉磯縣阿罕布拉市、美國華人總商會、加拿大多倫多市投資促進局、多倫多商會、加拿大江蘇國際商會、中國貿(mào)促會駐加代表處等地方政府和機構(gòu)負責人進行了座談，并訪談了十多位企業(yè)家、學者、律師、行業(yè)協(xié)會專業(yè)人士。本文主要介紹美國政府審批監(jiān)管情況及對中國的啟示。

一、美國政府審批監(jiān)管的主要情況

美國政府的監(jiān)管分為經(jīng)濟性規(guī)制和社會性規(guī)制兩大類?？偟内厔菔侨趸头潘山?jīng)濟性規(guī)制，強化和改進社會性規(guī)制。美國監(jiān)管體系建立在相對完善的法律體系、信用體系、行業(yè)自律體系和三級政府分權(quán)分治的基礎(chǔ)上。除審批等行政手段外，經(jīng)濟手段、司法手段、信用管理和行業(yè)自律都在監(jiān)管體系中發(fā)揮著重要作用。

（一）新辦企業(yè)很便利

在創(chuàng)業(yè)辦企業(yè)方面的行政審批環(huán)節(jié)較少，手續(xù)也比較簡單。在美國，注冊公司主要流程為：一是確定注冊公司所在的州，租用一個當?shù)氐纳虅?wù)地址；二是確定注冊代理，這是注冊美國公司的必需條件，代理費用大約為99美元/年；三是在州政府網(wǎng)站注冊公司。在美國完成公司注冊僅需2天時間。

（二）安全監(jiān)管很嚴格

在涉及國家安全、公共安全、環(huán)境安全、健康安全的領(lǐng)域，美國的監(jiān)管非常嚴格，相關(guān)的行政許可也比較多。

以開餐館為例，餐飲關(guān)系群眾健康安全，美國有幾十條與餐飲業(yè)有關(guān)的法規(guī)，相關(guān)許可有十多項。首先是租房子。租房子的時候要把房子使用目的寫進合同里。申請開餐館之前先要得到附近居民的認可，如果反對的人多，必須要舉行公開聽證會辯論表決。租下來的房子如需內(nèi)部改建，則要申請建筑許可。接下來是衛(wèi)生資格證明，包括開業(yè)和從業(yè)人員的上崗資格，以及餐館內(nèi)衛(wèi)生條件和衛(wèi)生操作標準。開業(yè)之前，當?shù)匦l(wèi)生部門會派人實地考察餐館內(nèi)的衛(wèi)生設(shè)備和人員的資格證，消防部門也會派人實地考察防火設(shè)備和防火能力，只有達到其標準，才可以拿到許可證。開餐館如要向客人賣酒必須申請賣酒許可證（分為淡酒許可證和烈酒許可證）。沒有賣酒許可證，餐館不能賣酒，客人也不能在餐館內(nèi)喝酒，否則都是違法行為，受罰的都是餐館。餐館開張后，政府部門的常規(guī)檢查很少，只有當?shù)匦l(wèi)生部門派一人不定期上門抽查，每年3到4次，如查到一只蟑螂，餐館就要停業(yè)整頓。

（三）建設(shè)項目施工管理很簡約

美國建設(shè)項目也經(jīng)歷規(guī)劃用地、設(shè)計施工、竣工驗收等環(huán)節(jié)，但總體比較簡約，涉及的監(jiān)管機構(gòu)、評估、審圖種類都比較少。

以加州圣何塞市為例。該市規(guī)劃和建設(shè)局（“PBCE”）綜合管理本區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃、消防和質(zhì)量檢查（含施工圖審查，施工許可證發(fā)放，工程施工質(zhì)量檢查與竣工驗收，特別項目管理）。一是規(guī)劃用地。規(guī)劃和建設(shè)部門從規(guī)劃用地階段開始把關(guān)，首先是確定建筑用地性質(zhì)，在美國，用地性質(zhì)是很難改變的。二是評估。建設(shè)項目涉及的評估較少，主要是環(huán)保評估和安全評估兩項。三是對方案、建筑施工圖進行審查。審查的內(nèi)容包括結(jié)構(gòu)安全、消防、抗震、防雷等內(nèi)容，美國沒有人防審查。四是竣工驗收。在施工過程中，市政府檢查官員隨時檢查工程是否符合圖紙和安全要求，竣工合格后，發(fā)入住許可。

（四）信用監(jiān)管體系很健全

美國信用體系經(jīng)過一個多世紀的發(fā)展已覆蓋了廣泛的社會經(jīng)濟領(lǐng)域。以發(fā)達的征信企業(yè)為主要標志的成熟的市場主體、完善的法律體系、健全的中介機構(gòu)和有效的管理體制，共同構(gòu)成了美國信用體系的完整架構(gòu)。

美國的信用服務(wù)業(yè)高度發(fā)達。大致分為三種類型。第一類：個人信用服務(wù)機構(gòu)。目前有3家大的征信機構(gòu)（也稱為消費信用局）：美國人控股的環(huán)聯(lián)公司（Trans Union）、Equifax公司和英國人控股的益百利公司（Exqerian），這些征信機構(gòu)的主要業(yè)務(wù)是向客戶提供記錄消費者還款歷史的信用報告、來自司法機關(guān)及其他方面的公共記錄、按一定規(guī)則整理的信用數(shù)據(jù)以及各類消費者的信用評分。如果個人信用很差，就有可能被列入“黑名單”，造成貸款、生意、求職方面的極大困難。許多人把信用看得同自己的生命一樣重要。第二類：企業(yè)資信服務(wù)機構(gòu)。它們是對各類大中小企業(yè)進行信用調(diào)查、信用評級等資信服務(wù)的信用中介機構(gòu)。鄧百氏公司是美國乃至全球歷史最悠久、規(guī)模最大的企業(yè)資信調(diào)查服務(wù)機構(gòu)，絕大多數(shù)全球1000強企業(yè)都把鄧百氏作為經(jīng)營決策的可靠商業(yè)伙伴。第三類：企業(yè)融資服務(wù)的評級機構(gòu)。主要是對國家、銀行、證券公司及上市大公司的信用進行評級的信用中介機構(gòu)。美國有3家，即美國投資者控股的穆迪、標準—普耳和法國投資者控股的菲奇公司。目前，美國約二十種以上金融法規(guī)的制定都要聽取信用評級公司的意見。世界上所有國家和企業(yè)要到國際資本市場上融資，必須經(jīng)過兩家以上的評級機構(gòu)評定信用級別，信用等級的高低決定了融資成本和融資數(shù)量。

（五）行業(yè)協(xié)會自律管理較成熟

美國現(xiàn)有10萬多個行業(yè)性質(zhì)的協(xié)會組織，涉及經(jīng)濟社會的方方面面。美國的行業(yè)協(xié)會是一些為達到共同目標而自愿組織起來的同行或商人的社會團體。

美國行業(yè)協(xié)會要取得合法的地位，必須依據(jù)公司法進行登記注冊，這是美國政府對協(xié)會的重要管理手段。行業(yè)協(xié)會的經(jīng)費來源包括會員繳納的會費，舉辦各種培訓班、展覽會或?qū)W術(shù)講座的收入以及政府機構(gòu)和某些企業(yè)的贊助等。

美國行業(yè)協(xié)會實行自律管理。通過教育、技術(shù)援助、技術(shù)培訓等項目幫助企業(yè)改善經(jīng)營；制定行業(yè)規(guī)范、行業(yè)標準，參與行業(yè)許可證的發(fā)放和資質(zhì)審查，通過行業(yè)規(guī)范和行業(yè)自律對行業(yè)內(nèi)成員加以制約；組織展銷展覽會，發(fā)揮統(tǒng)一協(xié)調(diào)作用，促進和參與國內(nèi)外經(jīng)濟交流與合作；發(fā)展行業(yè)和社會公益事業(yè)等。

美國政府對行業(yè)協(xié)會授權(quán)充分，行業(yè)協(xié)會承擔了制定行業(yè)規(guī)范、行業(yè)標準，參與行業(yè)許可證的發(fā)放和資質(zhì)審查等職能，行業(yè)協(xié)會在行業(yè)自律管理方面發(fā)揮著重要作用。某種程度上可以說是政府管協(xié)會、協(xié)會管會員（含企業(yè)和個人）。

（六）違法處罰非常嚴格

美國對企業(yè)違法行為視情節(jié)輕重進行處罰，一般微小的違法行為，采取“不告不理”的態(tài)度，但只要舉報的違法行為查證屬實，就會有嚴格的處罰措施。美國法律規(guī)定了“懲罰性賠償”制度。懲罰性賠償是指超過實際損害的范圍判決致害人或者對損害負有賠償義務(wù)的人對受害人予以額外的金錢賠償，以示對致害人的懲罰。適當使用懲罰性賠償，可以有效地懲戒違反法律的企業(yè)，保護弱勢群體，達到威懾企業(yè)自覺守法的目的。

（七）地方政府職責很清晰

美國不同層級政府，彼此事權(quán)財權(quán)劃分十分明晰。縣政府的主要職責包括：登記注冊（生死、地產(chǎn)過戶等）、主持選舉（包括選民登記）、修筑地方和鄉(xiāng)村道路、用地區(qū)域規(guī)劃、落實建筑規(guī)章以及保障治安（尤其在鄉(xiāng)村地區(qū)）等。市（鎮(zhèn)）政府的職能包括各種基本服務(wù)，比如公共安全、街道維修、公園和娛樂設(shè)施管理、污水處理、垃圾清理、用地規(guī)劃及落實建筑規(guī)章、救火救急服務(wù)、動物管理、公共交通等。

洛杉磯地方政府包括洛杉磯縣（郡）、洛杉磯市和87個中小城市。以洛杉磯縣阿罕布拉市為例，該市人口10萬左右，年預算收入1.16億美元，主要來源為三個方面：一是聯(lián)邦和州政府撥款，占總收入的50%-60%，大都為?？顚Ｓ?，市政府沒有自主支配權(quán)；二是地方稅收，主要為房地產(chǎn)稅和消費稅。加州房地產(chǎn)稅每年征收房產(chǎn)交易價的1%，市政府可分成25%，學區(qū)可分成46%。加州消費稅為9%；三是罰款和收費。其中，許可證收費，市政府僅可分成17%。綜合以上收入，市政府一年可支配收入約為5800萬美元。市政府職能有“三不管”：一不管教育，教育委員會是民選團體；二不管司法，司法系統(tǒng)獨立；三不管醫(yī)療，醫(yī)療由縣政府負責。其主要職能是治安、消防、城市發(fā)展、經(jīng)濟規(guī)劃、餐飲衛(wèi)生等。財權(quán)和事權(quán)劃分非常清晰，市政府有多少錢，辦多少事。

二、幾點啟示

美國制度環(huán)境和中國不同，審批監(jiān)管的有些具體環(huán)節(jié)也各有所長，對美國審批監(jiān)管經(jīng)驗的借鑒不宜簡單照搬，而應(yīng)該立足于中國國情、針對中國的問題，取長補短，有所取舍。

（一）充分發(fā)揮市場機制，輔以必要的審批監(jiān)管，是激發(fā)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新不竭動力的制度基礎(chǔ)

在辦企業(yè)、辦項目等微觀經(jīng)濟領(lǐng)域，政府調(diào)節(jié)并不比市場調(diào)節(jié)更有效，政府只需要履行營造良好營商環(huán)境的職能。即使是市場調(diào)節(jié)、行業(yè)自律、司法手段解決不了需要政府加以管理的，也盡量考慮通過審批手段之外的其他措施來解決。只有市場機制充分發(fā)揮在資源配置中的決定性作用，市場主體自主決策經(jīng)營活動，創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的動力才能得到有效激活。當前我國經(jīng)濟面臨著巨大的下行壓力，傳統(tǒng)的投資、出口、消費拉動經(jīng)濟方式后繼乏力，迫切需要推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。只有通過推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)為主要內(nèi)容的改革，著力改善營商環(huán)境，才能有助于企業(yè)提高競爭力，促進創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。

推進簡政放權(quán)，并不是政府“全面撤出”，在某些重點領(lǐng)域反而要加強，更好的發(fā)揮政府作用。在放松經(jīng)濟性管制的同時，更應(yīng)加強和規(guī)范涉及社會性規(guī)制的行政審批及其相關(guān)權(quán)力，重點需要加強對國家安全、社會安全、環(huán)境安全、人身安全、健康安全方面的管理職能。

（二）堅持問題導向，適時推進行政審批制度改革，及時調(diào)整不合時宜的監(jiān)管手段和方法

美國監(jiān)管體制并非一成不變，其經(jīng)歷了從放任自由到19世紀末引入監(jiān)管，再到20世紀60年代監(jiān)管高峰，自70年代起美國開始了放松管制的改革。9·11事件和2008年金融危機以來，美國在放松經(jīng)濟性監(jiān)管的同時，加強了對國家安全、環(huán)境安全和金融重點領(lǐng)域的監(jiān)管。美國共和黨主張盡可能少的政府監(jiān)管，民主黨則主張適當加強監(jiān)管。國內(nèi)外形勢變化和兩黨政治的博弈，使得美國監(jiān)管體制一直處于適度的調(diào)適過程中，監(jiān)管理念、制度、手段和技術(shù)不斷更新?lián)Q代。

中國從2000年開始已進行了多輪行政審批制度改革，特別是近兩年來，大幅精簡、取消、下放審批事項，取消非行政許可事項，實行清單管理；在優(yōu)化審批流程方面實行一窗制、并聯(lián)審批、壓縮環(huán)節(jié)、全鏈條優(yōu)化；在評估、審圖、驗收等重點難點環(huán)節(jié)著力解決“一長四多”問題；在監(jiān)管手段方法上，充分利用互聯(lián)網(wǎng)+、信用監(jiān)管等技術(shù)手段。隨著改革的不斷深入，遇到的阻力也在加大，必須持續(xù)深入推進改革。

（三）慎用行政審批，綜合運用舉報、司法訴訟、法規(guī)標準、信用監(jiān)管、行業(yè)自律等手段，構(gòu)建制度+技術(shù)綜合監(jiān)管體系

從美國的監(jiān)管實踐看，事前的行政審批只是眾多監(jiān)管手段之一，且不是最優(yōu)選項。依據(jù)社會舉報而啟動調(diào)查，是美國最為傳統(tǒng)也是最為有效的監(jiān)管手段，司法訴訟是美國最常規(guī)的事后監(jiān)管手段。而通過立法設(shè)定細致詳盡可操作性強的標準體系，通過行業(yè)自律，信用監(jiān)管、聯(lián)合懲戒，懲罰性賠償，降低守法成本，提高違法成本，使各類市場主體自覺守法，不敢心存僥幸以身試法，是美國監(jiān)管體制的精髓。

（四）不同層級政府責權(quán)分工簡單明晰

在美國，不同層級政府的權(quán)責分工簡單明晰。這是美國監(jiān)管體系有效發(fā)揮作用的制度保障。對比中國，中央政府與省、市、縣、鄉(xiāng)不同層級政府的監(jiān)管職能應(yīng)有所區(qū)分，避免職責同構(gòu)，由地方政府監(jiān)管更為便捷有效的，要充分發(fā)揮屬地監(jiān)管作用，中央層面重在明確法律法規(guī)和標準規(guī)范，地方政府相關(guān)部門重點承擔具體的執(zhí)法監(jiān)管工作。在某些涉及統(tǒng)一市場體系、跨部門的領(lǐng)域設(shè)立相應(yīng)獨立的監(jiān)管機構(gòu)，可適當整合當前較為分散、交叉扯皮嚴重的審批職能和部分處罰職能，建立統(tǒng)一的審批機構(gòu)或執(zhí)法機構(gòu)，如行政審批局、市場監(jiān)管局和綜合執(zhí)法局，可以提高監(jiān)管的權(quán)威性，增強對市場主體的剛性約束，盡可能減少職責不清、分工不明。

（調(diào)研組成員：俞軍、夏啟華、陳林海、馬林、張玉春、成銀生）