央地政府公共價(jià)值差異：測(cè)度與分析

●張　惠　王　冰

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央地政府公共價(jià)值差異：測(cè)度與分析

●張惠王冰

一、前言

公共價(jià)值管理已成為一個(gè)不可阻擋的、席卷全球的理論思潮和實(shí)踐活動(dòng)。以“市場(chǎng)干預(yù)、技術(shù)效率及公共物品的私人價(jià)值”為核心的新公共管理運(yùn)動(dòng)有助于提高政府效能，但公共行政應(yīng)當(dāng)承載的價(jià)值理性卻因此被工具理性所取代。作為一種能夠?qū)补芾砑肮卜?wù)進(jìn)行更全面考量的理論和方法，公共價(jià)值管理將會(huì)替代新公共管理，成為引導(dǎo)政府及其他公共組織改革的新公共行政范式。

摩爾（Moore）首先提出公共價(jià)值的概念。他認(rèn)為，同私人企業(yè)創(chuàng)造價(jià)值一樣，公共資源應(yīng)該被用于創(chuàng)造公共價(jià)值。這種公共價(jià)值包含使所有公民享受更廣泛和更全面福祉的內(nèi)涵①。波茲曼（Bozeman）提出，公共價(jià)值包括公民被授予的權(quán)利和利益；公民對(duì)國(guó)家、社會(huì)及他人的義務(wù)；政府活動(dòng)與政策制定應(yīng)遵循的原則②。阿爾福德（Alford）和奧弗林（O’Flynn）認(rèn)為，公共價(jià)值是一種“傘概念”（Umbrella Concept），它將紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)世界中不同的元素和現(xiàn)象集合在一起③。公共管理者可能無(wú)法在絕對(duì)意義上確定什么是有價(jià)值的，但是他們可以尋求或測(cè)定在給定的環(huán)境下一個(gè)目標(biāo)是否比另外一個(gè)更有價(jià)值。貝寧頓（Benington）從兩個(gè)方面定義了公共價(jià)值：（1）什么是公眾重視的；（2）什么為公共領(lǐng)域提升價(jià)值④。這些學(xué)者從不同視角對(duì)公共價(jià)值內(nèi)涵進(jìn)行了闡釋?zhuān)⑽葱纬晒沧R(shí)，也未對(duì)公共價(jià)值進(jìn)行實(shí)證地識(shí)別和測(cè)度。

中國(guó)是單一制國(guó)家，中央與省級(jí)政府關(guān)系總體呈現(xiàn)為一種行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這意味著地方政府是中央政府的執(zhí)行部門(mén)，它代表的只是中央政府或黨中央的利益，不具備多少自主地位 。因此，省級(jí)政府在理論上應(yīng)直接具體貫徹國(guó)務(wù)院制定的公共政策，兩者在價(jià)值訴求上應(yīng)保持一致。但在實(shí)踐中，地方政府區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的差異使價(jià)值扭曲成為可能⑤，中央與地方政府的公共政策在制定和實(shí)施上時(shí)常表現(xiàn)為基于利益得失而進(jìn)行的博弈過(guò)程⑥。我們認(rèn)為，導(dǎo)致中央政府與地方政府間合作與沖突、壓制與博弈狀態(tài)的根源在于兩者公共價(jià)值訴求的矛盾。

公共價(jià)值通過(guò)政府的服務(wù)、法律、法規(guī)得以創(chuàng)造 。公共政策作為政府價(jià)值訴求的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)，其正式文件中必然涵蓋大量公共價(jià)值，與其價(jià)值訴求相適應(yīng)。因此，通過(guò)測(cè)度中央政府與地方政府公共政策文本中展現(xiàn)的公共價(jià)值，可以在一定層面上展示兩者公共價(jià)值訴求上的差異。

如何測(cè)度公共價(jià)值是最困難的問(wèn)題。由于公共價(jià)值的無(wú)形性、復(fù)雜性和相互關(guān)聯(lián)性，很難用傳統(tǒng)方式進(jìn)行衡量，因而測(cè)度尤其困難。目前對(duì)于公共價(jià)值的測(cè)度主要分為以結(jié)果主導(dǎo)的公共價(jià)值和以共識(shí)主導(dǎo)的公共價(jià)值兩種視角進(jìn)行。前者是對(duì)公共價(jià)值產(chǎn)出的度量，如使用公共價(jià)值記分卡來(lái)衡量公共組織及其工作人員的績(jī)效等。這種視角的關(guān)鍵在于將公共價(jià)值視為一種衡量工具，以此來(lái)評(píng)價(jià)公共組織及公共管理者是否能夠有效地將已知的公眾偏好轉(zhuǎn)化為體現(xiàn)公共價(jià)值的產(chǎn)品和服務(wù)。后一種視角是對(duì)公共價(jià)值本身的測(cè)度。查爾斯（Michael B.Charles）等人用定性方法考察羅馬帝國(guó)、中世紀(jì)英國(guó)、18世紀(jì)的法國(guó)及工業(yè)革命時(shí)期的英國(guó)四個(gè)不同歷史場(chǎng)景的公共價(jià)值差異?；诤笠环N視角的定量研究目前基本空白，這主要?dú)w因于公共價(jià)值概念本身的模糊性及學(xué)界對(duì)公共價(jià)值種類(lèi)的爭(zhēng)議。

本文力圖在以下兩個(gè)方面有所突破：一是嘗試可靠地測(cè)度政策文本中蘊(yùn)含的公共價(jià)值，并論證公共價(jià)值的差異性及多元化特征；二是分析并解釋中央與地方政府公共價(jià)值差異，以求提供公共價(jià)值研究領(lǐng)域的中國(guó)本土化案例。

二、思路與方法

公共價(jià)值是一種被社會(huì)整體感知與重視的價(jià)值。它是共享價(jià)值的社會(huì)建構(gòu)，公共服務(wù)的內(nèi)在動(dòng)機(jī)和公共政策的基本導(dǎo)向。作為社會(huì)整體對(duì)社會(huì)事物的主觀認(rèn)知，公共價(jià)值必然會(huì)通過(guò)語(yǔ)言、文字、行動(dòng)等方式表現(xiàn)出來(lái)。政府各類(lèi)政策文本中隱含的公共價(jià)值，直接或間接地反映出各級(jí)政府在特定歷史階段對(duì)某些價(jià)值的追求。我們可以通過(guò)文本挖掘技術(shù)⑦，發(fā)現(xiàn)這些價(jià)值，尋找他們之間的關(guān)聯(lián)，進(jìn)而探討公共價(jià)值的特征。

我們以政府工作報(bào)告為研究對(duì)象，從中、東、西部分別選擇湖北、廣東、貴州三省作為地方政府代表，與中央政府作對(duì)比研究，從公共價(jià)值的視角探尋中央與地方政府之間價(jià)值訴求的異同。中央政府作為國(guó)家整體利益的代表，在中央集權(quán)制框架內(nèi)的權(quán)力優(yōu)勢(shì)只有內(nèi)化為地方自愿的服從，才能實(shí)現(xiàn)其價(jià)值訴求。了解及掌握中央政府與不同地方政府間的價(jià)值訴求差異，是獲得地方政府合作和支持，以及避免地方政府損失從而成為政策反對(duì)者和博弈者的重要前提。

在我國(guó)，政府工作報(bào)告是政府對(duì)其過(guò)去和未來(lái)戰(zhàn)略的全面總結(jié)，任何一個(gè)關(guān)鍵詞的變化，都體現(xiàn)了政府關(guān)注點(diǎn)和價(jià)值導(dǎo)向的改變。作為一種重要的政治傳統(tǒng)，各層級(jí)政府都必須在每年召開(kāi)的地方人民代表大會(huì)會(huì)議和政治協(xié)商會(huì)議上向大會(huì)主席團(tuán)、人大代表和政協(xié)委員發(fā)布這一報(bào)告。它具體體現(xiàn)了公共政策的結(jié)果與導(dǎo)向，可以推測(cè)其中必然包含著各種公共價(jià)值。

公共價(jià)值是一個(gè)復(fù)雜的概念，將其從文本中抽離出來(lái)，有利于對(duì)公共價(jià)值產(chǎn)生新的認(rèn)知與發(fā)現(xiàn)，并使得公共價(jià)值的測(cè)度成為可能。我們?cè)噲D采用文本挖掘技術(shù)，對(duì)2000年至2013年中央政府及廣東、貴州、湖北三省的政府工作報(bào)告進(jìn)行量化研究。研究對(duì)象為政府工作報(bào)告，適合使用這種方法。

黨的十八大報(bào)告提出，我國(guó)建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義的總體布局是“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體”。同時(shí)，有學(xué)者提出，應(yīng)將公共價(jià)值分為經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)和文化價(jià)值、政治價(jià)值和生態(tài)價(jià)值來(lái)進(jìn)行考量⑧?；谝陨险J(rèn)識(shí)，我們采用ROST分詞軟件和人工選取的方式對(duì)政府工作報(bào)告中的關(guān)鍵詞進(jìn)行提取，剔除如“提高”、“增強(qiáng)”、“完善”等詞，再將提取出來(lái)的詞分成五類(lèi)，具有綜合性質(zhì)的詞另外歸為一類(lèi)，詳見(jiàn)表1。然后，計(jì)算每個(gè)關(guān)鍵詞在2000-2013年中央政府及廣東、湖北、貴州政府工作報(bào)告中的詞頻。

對(duì)于表1中的任一關(guān)鍵詞，將年份定義為x，每年政府工作報(bào)告提及該詞的頻次定義為y，這樣就形成14年的時(shí)間序列數(shù)據(jù)，并可以通過(guò)一元線(xiàn)性回歸和最小二乘法得到任一關(guān)鍵詞在14年間的時(shí)間序列趨勢(shì)線(xiàn)；這一趨勢(shì)線(xiàn)的斜率ai反映該詞在14年間的長(zhǎng)期趨勢(shì)，y軸的截距bi反映該詞在基期2000年的回歸詞頻，決定系數(shù)R2反映各年詞頻與回歸詞頻之間的偏差程度，R2趨近于0，意味著各年詞頻圍繞趨勢(shì)線(xiàn)的波動(dòng)程度大，R2趨近于1，則意味著波動(dòng)程度小。表2中每一類(lèi)關(guān)鍵詞詞頻的加總，可以被定義為經(jīng)濟(jì)價(jià)值、政治價(jià)值、社會(huì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、文化價(jià)值的程度。這些價(jià)值也同樣具有其趨勢(shì)線(xiàn)，該趨勢(shì)線(xiàn)滿(mǎn)足：

這意味著任何一類(lèi)價(jià)值都可以被線(xiàn)性分解為其各個(gè)組成部分，這樣，就可以方便地增減和匯總關(guān)鍵詞，深入剖析某類(lèi)價(jià)值的具體構(gòu)成，找到央地政府公共價(jià)值訴求的具體差異。為了保證結(jié)果的效度和信度，我們采用方差分析對(duì)結(jié)論進(jìn)行檢驗(yàn)。

三、計(jì)算結(jié)果及其分析

（一）計(jì)算結(jié)果

研究者測(cè)度中央政府及地方政府公共價(jià)值采取的數(shù)據(jù)是2000-2013年中央政府、湖北、廣東、貴州的政府工作報(bào)告，均為公開(kāi)資料。選取2000-2013年這一時(shí)間段，主要是因?yàn)樵谶@一時(shí)間段，三個(gè)省級(jí)政府與中央政府工作報(bào)告的體例和篇幅基本一致，都包括上一年工作總結(jié)、形勢(shì)分析、來(lái)年工作安排等內(nèi)容，同樣每五年有一次總結(jié)，具有較強(qiáng)的可比性。

表1 政府工作報(bào)告中的關(guān)鍵詞（共237個(gè)）

1.描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果

將中央和地方三省詞頻計(jì)算結(jié)果進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)，以考察公共價(jià)值詞頻的基本分布和特征。從結(jié)果中可知：（1）經(jīng)濟(jì)價(jià)值的均值絕對(duì)值與其他價(jià)值相比較最高，所占百分比（42%）最大，說(shuō)明經(jīng)濟(jì)價(jià)值在中央及地方層面最受重視。廣東省經(jīng)濟(jì)價(jià)值詞頻均值（695.29）最高，但各地總體差異不大。（2）政治價(jià)值上，中央政府的詞頻均值（337.21）明顯偏高，標(biāo)準(zhǔn)差（78.102）也最高，廣東、湖北、貴州三省的均值和標(biāo)準(zhǔn)差差異不大?？赡艿慕忉屖牵涸趩我恢频膰?guó)家結(jié)構(gòu)形式下，中央政府處于主導(dǎo)地位，在政府層級(jí)中處于居中協(xié)調(diào)地位的省級(jí)政府通常緊隨中央步伐。（3）中央政府的文化價(jià)值（52.07）均值接近總均值（56.61），三個(gè)地方政府均值排序與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度排序一致，為廣東（66.36）＞湖北（59.71）＞貴州（48.29）。原因可能是隨著物質(zhì)財(cái)富的積累，政府對(duì)文化價(jià)值的強(qiáng)調(diào)程度會(huì)日益增加。（4）在生態(tài)價(jià)值上，中央政府均值（57.43），明顯低于總均值（72.57）及三省均值，顯示出地方政府比中央政府更加強(qiáng)調(diào)生態(tài)價(jià)值。生態(tài)價(jià)值均值最高為廣東省（85.86）和貴州?。?9.86），究其原因，廣東省應(yīng)是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升，越來(lái)越注重經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展；貴州省以旅游業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)，理應(yīng)更加重視環(huán)境保護(hù)和生態(tài)平衡。（5）廣東省社會(huì)價(jià)值均值最高，中央政府均值（486.79）較低但標(biāo)準(zhǔn)差（102.948）較高，說(shuō)明歷年詞頻波動(dòng)較大，根據(jù)前文趨勢(shì)線(xiàn)數(shù)據(jù)可以看出，中央政府社會(huì)價(jià)值類(lèi)詞頻增長(zhǎng)速度較快，且明顯高于地方三省。

表2 公共價(jià)值詞頻統(tǒng)計(jì)

續(xù)表2

圖1 中央政府公共價(jià)值折線(xiàn)圖

表3 公共價(jià)值詞頻列聯(lián)表

圖2 湖北省公共價(jià)值折線(xiàn)圖

2.趨勢(shì)線(xiàn)方程計(jì)算結(jié)果

將中央政府及三省五類(lèi)詞頻計(jì)算結(jié)果進(jìn)行加總處理，形成折線(xiàn)圖及趨勢(shì)線(xiàn)方程，以考察各組詞頻在14年里的變化規(guī)律。通過(guò)對(duì)國(guó)務(wù)院及廣東、湖北、貴州三省的公共價(jià)值比較分析發(fā)現(xiàn)：

（1）經(jīng)濟(jì)價(jià)值

2000-2013年，除了在少數(shù)年份湖北省和貴州省社會(huì)價(jià)值總量高于經(jīng)濟(jì)價(jià)值總量外，中央政府及地方三省經(jīng)濟(jì)價(jià)值詞頻總量始終高于其它四類(lèi)價(jià)值，而在趨勢(shì)線(xiàn)的截距上，經(jīng)濟(jì)價(jià)值也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其它四類(lèi)價(jià)值，表明政府將經(jīng)濟(jì)價(jià)值置于首位。這與我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展方針相吻合。其次，四組經(jīng)濟(jì)價(jià)值詞頻的趨勢(shì)線(xiàn)斜率差異較大，中央政府（7.7824）最高，廣東省（2.444）次之，湖北省（-2.956）與貴州?。?19.91）均為負(fù)數(shù)，表現(xiàn)出不同層級(jí)政府、不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)價(jià)值詞頻的增長(zhǎng)速度有差異。在五類(lèi)價(jià)值里，中央政府經(jīng)濟(jì)價(jià)值的增長(zhǎng)速度僅次于社會(huì)價(jià)值，明顯高于廣東省。湖北省和貴州省的負(fù)斜率表明，與往年相比，經(jīng)濟(jì)類(lèi)的詞頻總量呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)。

圖3 貴州省公共價(jià)值折線(xiàn)圖

圖4 廣東省公共價(jià)值折線(xiàn)圖

（2）社會(huì)價(jià)值

社會(huì)價(jià)值關(guān)鍵詞的數(shù)量?jī)H次于經(jīng)濟(jì)價(jià)值，從總量上看，也僅次于經(jīng)濟(jì)價(jià)值。其次，社會(huì)價(jià)值詞頻增長(zhǎng)速度顯著，中央政府和湖北省的斜率都居于五類(lèi)價(jià)值首位，因此，對(duì)社會(huì)價(jià)值的重視程度不斷提高。廣東省斜率（2.7758）略低，但截距（555.25）最高，意味著廣東省對(duì)社會(huì)價(jià)值最為重視，目前重視程度仍在增長(zhǎng)，但增長(zhǎng)速度低于中央政府及湖北省。貴州省是唯一斜率為負(fù)值的省份，但其截距（546.85）較大，表明貴州省以往對(duì)社會(huì)價(jià)值重視程度較高，但近年在下降。再次，中央政府社會(huì)價(jià)值斜率（12.086）為所有斜率值之最，遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)價(jià)值（7.7824）、政治價(jià)值（4.028）、生態(tài)價(jià)值（2.773）及文化價(jià)值（-0.0593），表明中央政府對(duì)于社會(huì)保障、科教文衛(wèi)等社會(huì)事業(yè)的重視程度提升較快。

中央政府廣東省　湖北省　貴州省經(jīng)濟(jì)價(jià)值斜率截距R2 7.78 607.27 0.12 2.44 676.96 0.01 -2.96 658.96 0.02 -19.91 784.97 0.45社會(huì)價(jià)值斜率截距R2 12.09 396.14 0.24 2.78 555.25 0.02 8.25 435.18 0.22 -2.56 546.85 0.01政治價(jià)值斜率截距R2 4.03 307.00 0.05 3.49 224.63 0.12 2.51 200.07 0.08 -5.39 265.93 0.16文化價(jià)值斜率截距R2 -0.06 52.52 0.0004 -0.20 67.89 0.0028 1.37 49.41 0.14 -0.32 50.66 0.01生態(tài)價(jià)值斜率截距R2 2.77 36.63 0.24 4.65 50.95 0.82 7.10 13.87 0.70 2.04 64.56 0.11

（3）政治價(jià)值

從折現(xiàn)圖看，四組數(shù)據(jù)政治價(jià)值的走向基本一致，但中央政府政治價(jià)值斜率（4.028）及截距（307）顯著高于地方政府，這與我國(guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式有關(guān)。比較三個(gè)地方政府的政治價(jià)值可以發(fā)現(xiàn)，在斜率上，廣東?。?.4879）居首位，湖北?。?.5055）次之，貴州?。?5.3912）最次，恰好與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相吻合。隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高，政府開(kāi)始越來(lái)越重視公共服務(wù)、責(zé)任政府、依法行政等政治理念。

（4）生態(tài)價(jià)值

生態(tài)價(jià)值是唯一四組數(shù)據(jù)斜率全部為正數(shù)的公共價(jià)值，并且R2系數(shù)較高，表明地方政府對(duì)于生態(tài)價(jià)值的重視程度穩(wěn)步提高。和中央政府相比，地方政府對(duì)生態(tài)價(jià)值關(guān)注度更為顯著，在趨勢(shì)線(xiàn)上，廣東、貴州兩省生態(tài)價(jià)值的斜率居于五類(lèi)公共價(jià)值首位，湖北省的斜率也僅次于社會(huì)價(jià)值。這表明，雖然生態(tài)價(jià)值的截距較低，但地方政府對(duì)于環(huán)境保護(hù)、生態(tài)平衡的訴求開(kāi)始穩(wěn)步增長(zhǎng)。在中央政府提出建設(shè)“美麗中國(guó)”的大背景下，地方政府日益改變了原先以經(jīng)濟(jì)價(jià)值作為衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的唯一指標(biāo)，而意識(shí)到人與自然的和諧相處是重要價(jià)值，越來(lái)越重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)的平衡發(fā)展。

（5）文化價(jià)值

無(wú)論是中央政府還是地方政府的工作報(bào)告，文化價(jià)值的關(guān)鍵詞總量都在低水平徘徊?？赡艿脑颍褐醒胝偷胤秸畬?duì)文化價(jià)值的重視程度還未達(dá)到一定高度；文化價(jià)值關(guān)鍵詞太少，影響了詞頻；文化屬軟實(shí)力，很難通過(guò)詞頻有效體現(xiàn)。另外，四個(gè)趨勢(shì)線(xiàn)方程的R2值都相對(duì)較低，表明趨勢(shì)線(xiàn)與折線(xiàn)的擬合程度較低，數(shù)據(jù)波動(dòng)較大。因此，在文化價(jià)值層面，趨勢(shì)線(xiàn)方程可能并不能很好地體現(xiàn)詞頻規(guī)律。

3.公共價(jià)值詞頻方差分析

以公共價(jià)值詞頻為因變量，以中央政府和廣東、中央政府和湖北、中央政府和貴州為自變量，進(jìn)行單因素方差分析，考察中央與不同地方政府之間公共價(jià)值詞頻的差異性。結(jié)果顯示，廣東省在政治價(jià)值、文化價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值四個(gè)方面與中央政府都有顯著差異；湖北省社會(huì)價(jià)值與中央政府有顯著差異；貴州省文化價(jià)值與社會(huì)價(jià)值與中央政府差異顯著。

（二）結(jié)果分析與討論

中央政府倡導(dǎo)的公共價(jià)值是整個(gè)國(guó)家和社會(huì)最集中的體現(xiàn)，而地方政府既與中央有一致性，又具有相對(duì)獨(dú)立性。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，地方政府與中央高度一致，基本沒(méi)有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，自主空間有限。改革開(kāi)放以后，市場(chǎng)取向的分權(quán)化使得地方政府成為了獨(dú)立的利益主體，不再僅是中央政府被動(dòng)的執(zhí)行者。地方政府擁有獨(dú)立的管理任務(wù)與政策目標(biāo)后，必然與中央政府公共價(jià)值訴求上存有差異。通過(guò)前文數(shù)據(jù)，可作以下討論：

注：1.***代表P＜0.01 ，**代表P＜0.05，*代表P＜0.1；2.系數(shù)值為偏E方系數(shù)，括號(hào)內(nèi)為F值。

（1）經(jīng)濟(jì)價(jià)值：最為核心，中央和地方政府重視程度相當(dāng)。在經(jīng)濟(jì)價(jià)值上表現(xiàn)出以下兩個(gè)明顯特征：第一，就絕對(duì)量而言，經(jīng)濟(jì)價(jià)值最為重要，經(jīng)濟(jì)價(jià)值詞頻在中央政府及三省均明顯高于其他四類(lèi)關(guān)鍵詞，在詞頻總量中比重最大。這一方面是由于經(jīng)濟(jì)價(jià)值關(guān)鍵詞數(shù)量最多，另一方面也表明經(jīng)濟(jì)價(jià)值是其它價(jià)值的基礎(chǔ)；第二，用方差分析比較中央政府與三省經(jīng)濟(jì)價(jià)值，結(jié)果顯示差異并不顯著。在以GDP為核心的政績(jī)考評(píng)體系下，GDP是否能超過(guò)其他地方，直接影響到行政長(zhǎng)官能否得到政治晉升。因此，各地方將大部分關(guān)注度放在經(jīng)濟(jì)類(lèi)指標(biāo)的增長(zhǎng)上，唯有如此，才可能在政績(jī)排序的相對(duì)水平上跑贏其他省份。在中央政府樹(shù)立更加科學(xué)的政績(jī)觀及涵蓋多種價(jià)值的考評(píng)指標(biāo)體系確立后，地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的重視程度可能逐步降低，這一點(diǎn)在中央政府及各省經(jīng)濟(jì)價(jià)值趨勢(shì)線(xiàn)斜率中也得到印證。經(jīng)濟(jì)價(jià)值雖然總量最大，但趨勢(shì)線(xiàn)斜率并非最高，說(shuō)明對(duì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值重視程度的增長(zhǎng)趨勢(shì)與其他價(jià)值相比正在逐年放緩。

（2）社會(huì)價(jià)值：中央政府重視程度高，地方政府相對(duì)平穩(wěn)。從趨勢(shì)線(xiàn)數(shù)據(jù)中可以明顯看出，14年來(lái)，中央政府對(duì)于社會(huì)價(jià)值的重視程度增長(zhǎng)迅速，相比較而言，地方政府則相對(duì)穩(wěn)定。方差分析結(jié)果顯示，中央與三省社會(huì)價(jià)值差異顯著。這與我們對(duì)現(xiàn)實(shí)的感知相吻合。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展及貧富差距的日益擴(kuò)大，各種社會(huì)矛盾逐漸顯著化和尖銳化，中央政府為了維持政治安全和社會(huì)穩(wěn)定，開(kāi)始越來(lái)越強(qiáng)調(diào)社會(huì)價(jià)值。而在財(cái)政體系中，教育、衛(wèi)生及社會(huì)保障等領(lǐng)域?qū)儆诘胤叫怨参锲?，由地方?cái)政負(fù)責(zé)。但由于財(cái)權(quán)和事權(quán)并未真正統(tǒng)一，中央政府的政策執(zhí)行往往超出了地方政府實(shí)際財(cái)力，地方政府無(wú)力承擔(dān)，便會(huì)消極執(zhí)行。另一方面，中央與地方的政策目的也未能完全一致，地方政府更愿意將財(cái)力投入到對(duì)晉升有利的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，從而造成在社會(huì)價(jià)值上中央政府和地方政府的明顯差異。

（3）政治價(jià)值：中央主導(dǎo)，個(gè)別省份差異較大。中央政府的政治價(jià)值詞頻無(wú)論是在趨勢(shì)線(xiàn)斜率和截距，還是詞頻均值和所占比重上，都處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。由方差分析結(jié)果可知，廣東省在政治價(jià)值上與中央政府有顯著差異。結(jié)合廣東省趨勢(shì)線(xiàn)數(shù)據(jù)可以看出，該省政治價(jià)值類(lèi)詞頻增長(zhǎng)比其他省份更為迅速。中央政府是政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的核心，比地方政府更多地關(guān)心政治價(jià)值；地方政府關(guān)注政治價(jià)值的程度，與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。廣東省作為全國(guó)率先進(jìn)入中等收入水平的地區(qū)之一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展為政府改革提供了強(qiáng)有力的助力與動(dòng)力，因此，該省更加強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)、政府績(jī)效、行政效率等政治價(jià)值。

（4）生態(tài)價(jià)值：中央政府和地方政府上升趨勢(shì)明顯，個(gè)別省份差異較大。生態(tài)價(jià)值詞頻的總量、比重、斜率和截距等結(jié)果無(wú)一不體現(xiàn)出：無(wú)論是中央政府還是省級(jí)政府，14年來(lái)對(duì)生態(tài)價(jià)值的關(guān)注水平都在不斷上升。改革開(kāi)放以來(lái)，高速而粗放的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境的惡化和資源的過(guò)度使用，各級(jí)政府越來(lái)越意識(shí)到只有轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、保護(hù)生態(tài)環(huán)境才能保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康增長(zhǎng)。方差分析結(jié)果顯示，廣東省生態(tài)價(jià)值與中央政府差異顯著。根據(jù)描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果進(jìn)一步分析差異來(lái)源可以看出，廣東省對(duì)生態(tài)價(jià)值的重視程度明顯高于中央。這一結(jié)果與以往假設(shè)不同。由于推行環(huán)保政策可能會(huì)使區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力受損，地方政府一般都被認(rèn)為不愿意在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域投入太多。生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域也被認(rèn)為是中央政府與地方政府博弈的焦點(diǎn)之一。我們認(rèn)為，這一數(shù)據(jù)結(jié)果至少在價(jià)值導(dǎo)向?qū)用姹容^真實(shí)地反映了中央與廣東省在生態(tài)價(jià)值上的差異。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，生態(tài)與環(huán)保是一種高檔品，只有在滿(mǎn)足了基本的生活和物質(zhì)需求之后，人們才會(huì)考慮這一領(lǐng)域的需求。在積累了充分的物質(zhì)財(cái)富后，廣東省政府開(kāi)始對(duì)生態(tài)價(jià)值給予更多的關(guān)注，從政府踐行“低碳廣東”的政策也可以得到印證。

（5）文化價(jià)值：中央和地方政府可見(jiàn)明顯差異。文化的重要性不能通過(guò)詞頻得到完整體現(xiàn)，但前文數(shù)據(jù)仍然可以找到有價(jià)值的信息。方差分析結(jié)果顯示，貴州省與廣東省文化價(jià)值與中央政府差異顯著。結(jié)合描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果可知，在詞頻總量及比重上，貴州省文化價(jià)值詞頻低于中央，而廣東省則高于中央。這些發(fā)現(xiàn)都符合正常的認(rèn)知。文化與生態(tài)具有相似的屬性，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)更有可能比經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的地區(qū)重視生態(tài)價(jià)值。中央政府在積累了一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值后，開(kāi)始充分認(rèn)識(shí)到文化的巨大價(jià)值。

四、結(jié)論

公共價(jià)值仍是一個(gè)廣受爭(zhēng)議的概念。一些學(xué)者認(rèn)為公共價(jià)值是普適的，另一些學(xué)者則傾向于相信公共價(jià)值具有高度可變性。我們采用文本挖掘法分析中央政府及地方政府工作報(bào)告中蘊(yùn)含的公共價(jià)值及其差異。數(shù)據(jù)分析的結(jié)果證實(shí)公共價(jià)值不是一個(gè)絕對(duì)的指標(biāo)，它取決于當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐奈镔|(zhì)環(huán)境與社會(huì)條件。地方政府對(duì)公共價(jià)值的創(chuàng)造很大程度上受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地域文化等諸多因素的影響，與中央政府倡導(dǎo)的公共價(jià)值在社會(huì)、政治、生態(tài)、文化多個(gè)方面有顯著差異。

中央政府若要更好地實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)，減少地方政府政策博弈所消耗的成本，必須充分認(rèn)識(shí)到地方政府公共價(jià)值的多元化和差異性，并依此作出最佳策略選擇。根據(jù)數(shù)據(jù)結(jié)論，建議：第一，改變?cè)葐我灰越?jīng)濟(jì)價(jià)值為核心的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)，建立基于多維度公共價(jià)值的政府績(jī)效考核體系；第二，真正實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，避免地方政府因?yàn)樨?cái)力不足導(dǎo)致的公共價(jià)值失靈；第三，將原先市場(chǎng)取向的分權(quán)體制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨矁r(jià)值為導(dǎo)向的分權(quán)制。

對(duì)公共價(jià)值進(jìn)行定量研究，本文還存在許多不成熟之處。第一，雖然用詞頻統(tǒng)計(jì)分析方法可以從文本中發(fā)掘出趨勢(shì)和關(guān)系，但由于公共價(jià)值這一概念本身的復(fù)雜性，用數(shù)據(jù)來(lái)統(tǒng)計(jì)難免會(huì)損失一些重要的背景信息；第二，由于文本的局限性，本文不可能涵蓋所有的公共價(jià)值，僅能體現(xiàn)政府在文本中提到的價(jià)值關(guān)鍵詞。一些重要的公共價(jià)值，如“正義”、“政府透明度”等，由于報(bào)告中沒(méi)有涵蓋，研究并未涉及；第三，政府公共價(jià)值從“說(shuō)什么”和“做什么”兩方面體現(xiàn)，本文僅考慮了以共識(shí)主導(dǎo)的公共價(jià)值，對(duì)政府實(shí)際“做什么”并無(wú)涉及；第四，除公共價(jià)值外，政府工作報(bào)告受到一些不確定因素的制約，這些因素會(huì)影響到詞頻的計(jì)量，進(jìn)而影響結(jié)果的科學(xué)性。在后續(xù)研究中，應(yīng)考慮上述問(wèn)題，進(jìn)一步探索用科學(xué)方法對(duì)公共價(jià)值進(jìn)行測(cè)度。

①包國(guó)憲、王學(xué)軍：“以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績(jī)效治理”，《公共管理學(xué)報(bào)》，2012年第9期。

②Bozeman,B.Public-Value Failure:When Efficient Markets May Not Do［J］.Public Administration Review,2002（62）.145-161.

③Alford,J.and J.O’Flynn.Public Value:A Stocktake of a Concept.Paper presented at the twelfth annual conference of the International Research Society for Public Management,2008.

④⑧Benington J.and M.H.Moore.From private choice to public value［C］.//Public Value:Theory and Practice.Palgrave Macmillan,2011.31-49.

⑤徐曉林、朱國(guó)偉：“中央政府核心職能的理論邏輯”，《復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2011年第6期。

⑥丁煌、定明捷、吳湘玲：“‘上有政策，下有對(duì)策’的博弈緣由探析”，《科技進(jìn)步與對(duì)策》，2004年第7期。

⑦文本挖掘技術(shù)，是運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，從海量文本數(shù)據(jù)中抽取隱含的、潛在有用信息的方法。與一般數(shù)據(jù)挖掘以關(guān)系、事務(wù)和數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)中的結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)為研究目標(biāo)所不同的是，文本數(shù)據(jù)源由半結(jié)構(gòu)化或者高度非結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)構(gòu)成。

（作者系華南師范大學(xué)城市文化學(xué)院講師；

華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）

注：本文系國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：71303085）的部分研究成果。