基層治理現(xiàn)代化進(jìn)程中區(qū)域化黨建的行動方向和實(shí)現(xiàn)路徑

□王　超

(中共廣州市委黨校 黨史黨建教研部，廣東 廣州　510070)

[收稿日期]2016-07-10

[作者簡介]王超 (1983— )，男，山東淄博人，中共廣州市委黨校黨史黨建教研部副教授、廣州市黨建重點(diǎn)研究基地研究員，廣州市黨的建設(shè)學(xué)會秘書，研究方向?yàn)檎h現(xiàn)代化和社會治理。

[基金項(xiàng)目]本文系國家社科基金青年項(xiàng)目“流動黨員在社會矛盾化解中的作用研究”(項(xiàng)目編號：15CDJ009)、廣東省哲學(xué)社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃課題“廣州民族宗教流動人口利益表達(dá)實(shí)證研究”(項(xiàng)目編號：GD13YDS01)、廣州市哲學(xué)社會科學(xué)發(fā)展“十二五”規(guī)劃重點(diǎn)研究基地課題“完善黨領(lǐng)導(dǎo)下的城市流動人口自治制度實(shí)證研究——以廣州為例”(項(xiàng)目編號：2013JY13)及廣州市黨建研究基地2016年度研究課題“廣州市國企黨建創(chuàng)新研究”的階段性成果。

基層治理現(xiàn)代化進(jìn)程中區(qū)域化黨建的行動方向和實(shí)現(xiàn)路徑

□王超

(中共廣州市委黨校 黨史黨建教研部，廣東 廣州510070)

[摘要]將區(qū)域化黨建納入基層社會治理現(xiàn)代化的總體框架，并有效引導(dǎo)基層社會治理現(xiàn)代化的總體進(jìn)程，是當(dāng)前區(qū)域化黨建的行動邏輯和路徑取向。適應(yīng)基層治理現(xiàn)代化的基本趨勢和基本要求，區(qū)域化黨建的行動方向是：在功能發(fā)揮上要體現(xiàn)整合性，在運(yùn)行機(jī)理上要體現(xiàn)民主化，在制度規(guī)范上要體現(xiàn)法治化。而推動區(qū)域化黨建與基層治理協(xié)同共進(jìn)的具體路徑是黨建發(fā)展格局與基層治理結(jié)構(gòu)協(xié)同構(gòu)建，黨建工作能力與基層治理環(huán)境協(xié)同優(yōu)化，黨建運(yùn)行方式與基層治理秩序協(xié)同創(chuàng)新。

[關(guān)鍵詞]基層治理；區(qū)域化黨建；行動方向；實(shí)現(xiàn)路徑

[中圖分類號]D26[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1674-0599(2016)05-0107-07

改革開放以來，基層社會發(fā)生了深刻變化。面對基層政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等各個領(lǐng)域錯綜復(fù)雜又瞬息萬變的由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的巨大轉(zhuǎn)型，如何推動基層治理現(xiàn)代化，提升治理效能，這既是基層社會轉(zhuǎn)型對區(qū)域化黨建提出的新要求和新任務(wù)，又是適應(yīng)基層社會轉(zhuǎn)型區(qū)域化黨建的新方向和新路徑。當(dāng)前，各地立足實(shí)踐、強(qiáng)調(diào)實(shí)操、注重實(shí)效，無論在功能轉(zhuǎn)型、組織設(shè)置，還是運(yùn)行方式、管理技術(shù)上都形成了一些行之有效且獨(dú)具特色的生動做法，大大地推動了區(qū)域化黨建創(chuàng)新。就學(xué)理來看，這些實(shí)踐做法大多是從黨建或政治學(xué)路徑切入，側(cè)重于某個方面的創(chuàng)新，而缺乏更具整合性的治理視角。鑒于此，將區(qū)域化黨建納入基層社會治理現(xiàn)代化的總體框架，并有效引導(dǎo)基層社會治理現(xiàn)代化的總體進(jìn)程，是當(dāng)前區(qū)域化黨建的行動邏輯和路徑取向。

一、基層治理現(xiàn)代化對區(qū)域化黨建提出的新要求

積極回應(yīng)基層社會生態(tài)變遷，調(diào)適黨建行動邏輯，創(chuàng)新基層黨建發(fā)展格局，是實(shí)現(xiàn)政黨現(xiàn)代化和黨建科學(xué)化的內(nèi)在要求。黨的十八屆三中全會提出創(chuàng)新社會治理體系的戰(zhàn)略任務(wù)，要求“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制?！盵1]P32可以期待的是，形成黨組織與社會有機(jī)融合、協(xié)調(diào)共進(jìn)的基層治理格局是基層治理現(xiàn)代化的一個重要內(nèi)容。作為“基層黨建生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)換背景下的重要制度創(chuàng)新”的區(qū)域化黨建既要強(qiáng)調(diào)在基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用，[2]又要明確基層治理現(xiàn)代化提出的時(shí)代要求，避免在治理實(shí)踐中單純用黨建模式來治理社會導(dǎo)致“黨社不分”的傳統(tǒng)方式，克服在基層治理中出現(xiàn)政黨包辦、治理行政化的傾向，提高治理效益。

(一)必須強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)。治理理論源于西方，最早是由世界銀行等國際組織提出，主要是用來滿足國際組織跨國治理的需要，直到后來才逐漸成為政治發(fā)展、行政改革和公共管理研究的重要價(jià)值理念和實(shí)踐目標(biāo)追求，被拓展運(yùn)用到國家治理、政黨治理等各領(lǐng)域的治理活動中。西方治理理論與治理邏輯具有強(qiáng)調(diào)“將國家權(quán)力還歸于民、淡化國家權(quán)威與國家角色、突出合作治理”之特點(diǎn)，[3]研究視角更多集中在國家、政府、社會及政府-社會關(guān)系互動等層面，存在“把政黨作為可有可無的變量”的傾向。但是，在運(yùn)用治理理論探索中國基層治理問題時(shí)，需要“重新把黨帶回來”，[4]因?yàn)橹袊伯a(chǎn)黨才是中國政治發(fā)展和社會進(jìn)步的根本推動力量。這就要求在區(qū)域化黨建過程中必須以執(zhí)政為前提，不能只按照西方的多元治理理論強(qiáng)調(diào)公共權(quán)威的多元化和治理結(jié)構(gòu)的多中心安排，甚至借此來無視或邊緣化黨的領(lǐng)導(dǎo)，“種了別人的田而荒了自己的地”，要加強(qiáng)政治領(lǐng)導(dǎo)和價(jià)值引導(dǎo)，毫不動搖、理直氣壯地堅(jiān)持黨組織在推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的領(lǐng)導(dǎo)地位。只有堅(jiān)持區(qū)域化黨組織在基層治理格局中的核心地位和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，才能保證基層治理現(xiàn)代化的前進(jìn)方向和價(jià)值目標(biāo)。

(二)必須吸納多方參與?，F(xiàn)代化帶來政治意識和政治參與的擴(kuò)大，一些社會、經(jīng)濟(jì)等主體力量“過去或者根本不存在，或者被排除在傳統(tǒng)社會的政治范圍之外”，現(xiàn)在也開始參與相關(guān)活動了。塞繆爾·亨廷頓在對政治參與和政治制度化的辯證分析中認(rèn)為，“為了盡量減少政治意識和政治參與的擴(kuò)大釀成政治動蕩的可能性”，應(yīng)及早重視“現(xiàn)代政治制度的創(chuàng)建等問題”，實(shí)現(xiàn)制度化水平和參與水平的高度平衡。[5]P332，334隨著民主政治的不斷發(fā)展，“由更加靈活的、中心分散的權(quán)威系統(tǒng)取代官僚等級制的趨勢已很明顯”，公民參與已經(jīng)成為不可違逆的歷史潮流。[6]如果區(qū)域化黨建過程中沒有吸納多方的參與、合作，基層黨組織將很難以單獨(dú)之力來應(yīng)對日益復(fù)雜的治理環(huán)境和公共問題。這就要求在區(qū)域化黨建過程中必須以更加開放的姿態(tài)，建立起各類社會主體共同參與的平臺化、網(wǎng)絡(luò)化、開放式的區(qū)域化黨建格局，其基本價(jià)值取向是吸納和融合各種社會力量、社會主體、社會要素，以治理方式的最優(yōu)化和治理效能的最大化在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型中不斷提高黨的執(zhí)政能力，推動社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。

(三)必須利于公共利益。馬克思曾指出：“‘思想’一旦離開‘利益’，就一定使自己出丑。”[7]P103在多元利益格局下，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化無疑是基層治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在，同時(shí)也是區(qū)域化黨建的價(jià)值取向。“公共”意味著公民利益觀的自我超越，理解并關(guān)心除自身利益以外的其他利益。公共利益最大化的實(shí)現(xiàn)過程既是個體利益合理合法的表達(dá)過程，又是利益有機(jī)綜合協(xié)調(diào)的過程。利益表達(dá)和利益綜合同屬政黨的基本功能，這就要求在區(qū)域化黨建過程中一方面要站穩(wěn)群眾立場，既要重視上情下達(dá)，及時(shí)宣傳解釋黨的政策主張，奠定利益訴求表達(dá)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，又要重視下情上達(dá)，反映群眾的利益與愿望；另一方面要成為“公正的化身”，既要對不同社會群體的切實(shí)利益進(jìn)行有效協(xié)調(diào)和有機(jī)整合，又要把各種力量和主體組織起來，在公共利益最大化的旗幟下構(gòu)建各類群體的利益共同體。

區(qū)域化黨建強(qiáng)調(diào)角色轉(zhuǎn)化、資源共享等內(nèi)容，不是為了簡單地開展黨建活動而進(jìn)行資源整合和優(yōu)化配置，更不能僅僅為了仿效社會組織的志愿服務(wù)而一味地強(qiáng)調(diào)政黨的社會角色和社會功能，相反，其價(jià)值取向是適應(yīng)基層治理要求通過黨組織的功能調(diào)適、組織設(shè)置等創(chuàng)新來強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)，吸納和融合各類力量，不斷提高執(zhí)政能力，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

二、區(qū)域化黨建在基層治理現(xiàn)代化中的行動方向

基層黨組織是基層治理現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)力量和核心主體，只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，基層治理現(xiàn)代化才能確保方向正確而不偏離。隨著基層治理現(xiàn)代化的深入推進(jìn)，基層黨組織的社會基礎(chǔ)必然發(fā)生新的變化，在這個過程中必然會出現(xiàn)新的情況和新的問題?！叭绻粋€政黨的社會基礎(chǔ)發(fā)生了變化，利益結(jié)構(gòu)進(jìn)行了重組，特別是大眾社會的到來，政黨賴以聚合社會力量的價(jià)值取向、表達(dá)民意的方式、影響政治的途徑等，都要隨之作出相應(yīng)的調(diào)整和變革?！盵8]經(jīng)過多年的實(shí)踐，區(qū)域化黨建雖然在價(jià)值理念和組織架構(gòu)上為各類基層組織集體行動營造了氛圍，搭建了平臺，但是在運(yùn)行機(jī)理和功能實(shí)現(xiàn)上常常陷入傳統(tǒng)模式的窠臼，亟需適應(yīng)治理現(xiàn)代化的基本趨勢和基本要求推動自身現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

(一)在功能發(fā)揮上體現(xiàn)整合性。適應(yīng)全面從嚴(yán)治黨的新要求，加強(qiáng)基層黨建，強(qiáng)化黨組織的整體功能刻不容緩。黨的十八屆五中全會提出強(qiáng)化基層黨組織整體功能，可謂是抓住了區(qū)域化黨建的關(guān)鍵。在區(qū)域化黨建過程中體現(xiàn)黨組織的整體功能并不是“過去那種由基層黨組織為主體、以行政權(quán)力和資源壟斷為依托、依靠自上而下的動員和命令來開展活動的傳統(tǒng)基層治理方式”，[9]也不是黨組織基于高度集權(quán)制下對基層社會的全面掌控和面面俱到，而是以滿足公眾的基本需求為目的，構(gòu)筑一種以黨組織系統(tǒng)為互動樞紐整合政府組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會組織、自治組織等各類主體實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)產(chǎn)品的合力供給與多元社會的協(xié)同治理的“有機(jī)團(tuán)結(jié)”。這種“整合”是以健全黨組織與社會其他主體合作為基本走向的，關(guān)鍵不在于部門的整合和權(quán)力的整合，而在于功能的整合和服務(wù)的整合，不但不強(qiáng)調(diào)權(quán)力的集中統(tǒng)一，甚至還強(qiáng)調(diào)通過必要的分權(quán)，明確職權(quán)范圍來確保各主體的自主權(quán)，在黨組織的調(diào)控引導(dǎo)下各司其職。當(dāng)前，區(qū)域化黨建過程中能否有效體現(xiàn)整合性，本質(zhì)在于能否處理好黨組織與市場、黨組織與社會、黨組織上下級和黨的組織體系內(nèi)部等各種關(guān)系。一是處理好黨組織與市場的關(guān)系。處理好這一對關(guān)系主要是解決好資源配置的市場化和資源掌控的困境。對資源的掌控一直以來是黨組織功能發(fā)揮的重要基礎(chǔ)，在市場化的資源配置格局下，黨組織對政治資源和黨建資源的配置方式和開發(fā)重點(diǎn)必將發(fā)生重大變化，要把各種新興的市場和社會資源置于黨組織的調(diào)控之下，需要在推進(jìn)區(qū)域化黨建過程中積極構(gòu)建整合型的體制結(jié)構(gòu)，不斷開發(fā)新的政治資源和黨建資源的生長點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)政治資源量的擴(kuò)張和質(zhì)的提升。二是處理好黨組織與社會的關(guān)系。處理好這一對關(guān)系主要是解決好社會結(jié)構(gòu)多元化和社會整合的困境。改革開放推動了社會的轉(zhuǎn)型，社會階層結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，新興社會階層成為一支重要的社會力量和政治力量。在一定意義上可以說，區(qū)域化黨建是對黨組織傳統(tǒng)階級基礎(chǔ)根本性變化的積極回應(yīng)，要著力增強(qiáng)對社會各階層的價(jià)值引導(dǎo)、利益協(xié)調(diào)和組織整合。三是處理好上下級黨組織的關(guān)系。處理好這一對關(guān)系主要是解決好權(quán)責(zé)一致問題。區(qū)域化黨建要發(fā)揮整合性功能，不是意味著權(quán)力的整合，需要適應(yīng)社會管理重心逐漸下移到基層的趨勢推動黨建工作重心下移，能由基層或下級黨組織管理的事務(wù)和提供的服務(wù)，應(yīng)盡量將權(quán)力和資源下放到基層或下級黨組織，而不是只將責(zé)任和任務(wù)下放，增強(qiáng)公共服務(wù)的有效性和多樣化。四是處理好黨的組織體系內(nèi)部的關(guān)系。當(dāng)前，基層區(qū)域空間，依托行政權(quán)力的黨組織與非行政權(quán)力依托的黨組織相互分割；“兩新”黨組織、社區(qū)黨組織、機(jī)關(guān)黨組織相互隔離；分屬不同行業(yè)、不同領(lǐng)域的黨員、離退休黨員、在職黨員等的行動難以協(xié)調(diào)。區(qū)域化黨建需要著力解決基層黨組織結(jié)構(gòu)新要素整合問題和解決區(qū)域內(nèi)黨組織集體行動問題，處理好上下級黨組織的授權(quán)關(guān)系、互動關(guān)系和制約關(guān)系，按照黨章規(guī)定的要求使區(qū)域內(nèi)所有的基層黨組織通過有效的制度要素鏈接納入整合范圍內(nèi)，形成融合度較高的組織運(yùn)行體系。

(二)在運(yùn)行機(jī)理上體現(xiàn)民主化。黨的十八大報(bào)告指出，基層黨組織要“帶動其他各類基層組織建設(shè)”，共同強(qiáng)化新時(shí)期的基層社會治理。[10]傳統(tǒng)社會管理是主體一元化的，而現(xiàn)代基層治理主體是多元化的。傳統(tǒng)社會管理強(qiáng)調(diào)的是自上而下的管控，而現(xiàn)代基層治理需要盡可能民主參與和平等協(xié)商?！霸诂F(xiàn)有的基層社會治理格局中，各級各類行政組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會組織、民間組織，都在其中紛紛充當(dāng)角色、發(fā)揮作用，而且都有不同的載體手段，都或多或少有一定的影響勢力。”[11]如果區(qū)域化黨建不能順應(yīng)基層治理的民主化趨勢，增強(qiáng)黨建工作的影響力，引導(dǎo)各類組織扮演好自己的角色，使其團(tuán)結(jié)凝聚在黨的周圍，而只停留于“就黨建抓黨建”，滿足于完成黨務(wù)工作和黨的自身活動，就可能與基層治理的現(xiàn)實(shí)相脫節(jié)，甚至被“邊緣化”。就區(qū)域化黨建而言，面對日益顯性的基層民主，如何積極有效地引導(dǎo)其發(fā)展進(jìn)程，在區(qū)域黨組織的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下充分整合各種民主力量，使其有效參與基層治理事務(wù)，直接反映了區(qū)域化黨建的科學(xué)化水平和基層治理的現(xiàn)代化水平，是區(qū)域黨組織執(zhí)政能力的體現(xiàn)。在基層民主化浪潮中推進(jìn)區(qū)域化黨建需重點(diǎn)解決幾個問題：一是實(shí)行黨務(wù)公開。公開化是基層治理民主化的基本前提，更是黨組織執(zhí)政合法性塑造的重要內(nèi)容。各級黨組織必須認(rèn)真貫徹落實(shí)有關(guān)黨務(wù)公開的各種規(guī)則制度，及時(shí)主動地向社會公開，特別是涉及群眾利益的信息，要細(xì)化公開任務(wù)，加強(qiáng)公開平臺和渠道的建設(shè)，消除區(qū)域內(nèi)各類組織信息不對稱、資源不共享、平臺不共用等信息“孤島”現(xiàn)象，確保各類組織能及時(shí)有效獲取各種信息。二是推動黨內(nèi)民主?！皡^(qū)域化黨建是對單位制黨建的整體性的突破?！盵12]區(qū)域化黨建是突破單位封閉性的空間轉(zhuǎn)向區(qū)域開放性空間，在運(yùn)作機(jī)理上要基于區(qū)域社會結(jié)構(gòu)形態(tài)的扁平化和黨內(nèi)的多元狀況，改變單位行政運(yùn)作邏輯，而要強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)民主、黨內(nèi)溝通、黨內(nèi)關(guān)懷、黨員參與、黨內(nèi)選舉、決策民主等更符合黨內(nèi)多元化狀況的運(yùn)作邏輯，來增進(jìn)黨內(nèi)聚合，形成基層治理的“統(tǒng)一戰(zhàn)線”和“有機(jī)團(tuán)結(jié)”，為現(xiàn)代民主政黨建設(shè)與現(xiàn)代民主治理的發(fā)展提供足夠的制度基礎(chǔ)和政治空間。三是推行民主協(xié)商。區(qū)域化黨建的一個初衷就是在黨組織主導(dǎo)下將公共治理涉及的利益相關(guān)者囊括進(jìn)來，在互信和互惠的基礎(chǔ)上彼此增進(jìn)共識，旨在制定或執(zhí)行公共決策或管理公共事務(wù)或資產(chǎn)的治理安排，形成集體決策，組織集體行動，協(xié)調(diào)各方采取一致行動。[13]基層民主協(xié)商所要解決的問題一般都較復(fù)雜，甚至屬于跨界事務(wù)。因此，在基層治理格局中，黨組織需要通過有效的對話、建設(shè)性的自我利益表達(dá)、提出并回答挑戰(zhàn)性問題、如實(shí)表達(dá)反對意見等方式，使參與主體都能有平等機(jī)會把自己的建議和知識或信息輸入到集體決策過程中，切實(shí)發(fā)揮好利益綜合的功能。

(三)在制度規(guī)范上體現(xiàn)法治化。改革開放以來，黨根據(jù)社會的變化不斷調(diào)適執(zhí)政方式和活動方式，不斷推進(jìn)“黨-社關(guān)系”的規(guī)范化與法治化，完善有效治理社會的法制體系和載體平臺，成為推動自身現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的重要特征和有效策略。區(qū)域化黨建的本質(zhì)是以黨組織的“區(qū)域化”建設(shè)搭起社會治理的組織平臺。這意味著區(qū)域化黨組織的服務(wù)工作對象已經(jīng)從黨員拓展延伸到了黨外其他群體甚至整個區(qū)域社會群體，且這些群體都是基本具備“法人”資格的組織或具有法律行為能力的“自然人”；就黨建內(nèi)容來看，區(qū)域化黨建內(nèi)容已經(jīng)不能單純定位于單一的黨務(wù)工作，在利益協(xié)調(diào)、社會服務(wù)、規(guī)范行為、反映訴求、化解矛盾、應(yīng)對危機(jī)等方面都要有所涉及。無論協(xié)調(diào)社會關(guān)系，還是處理社會問題，區(qū)域化黨組織開展工作不僅要從黨性原則和黨建規(guī)律的角度出發(fā)，還必須要具有法治思維，明確治理主體的權(quán)責(zé)邊界，維護(hù)好正當(dāng)合法權(quán)益，提高依法執(zhí)政能力水平。當(dāng)前，區(qū)域化黨建要適應(yīng)基層治理法治化要求亟待解決以下問題：一是將黨組織活動納入法治化軌道。在現(xiàn)代民主政治下，區(qū)域化黨建的過程體現(xiàn)為政黨通過黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的運(yùn)用形成一種能夠容納和應(yīng)對由于基層持續(xù)變遷帶來的政治、經(jīng)濟(jì)、社會等問題的制度結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)對社會的有效治理，贏得社會對黨的政策和主張的擁護(hù)支持，推動黨組織在與社會的互動關(guān)系中尋求向心力、凝聚力的持續(xù)增長?！稇椃ā返谖鍡l規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律?！盵14]在基層治理共同體中，黨組織作為治理的主導(dǎo)力量必須把自身行為的正當(dāng)性和合法性作為必要前提，才能發(fā)揮好對其他治理主體公共責(zé)任的引領(lǐng)作用，履行好相應(yīng)監(jiān)管義務(wù)，不斷推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式和治理方式的規(guī)范化和科學(xué)化。二是在法治規(guī)范下推動治理。區(qū)域化黨建作為一種具有中國特色的社會治理模式是嵌入基層治理現(xiàn)代化體系之中的，是以黨組織統(tǒng)領(lǐng)多元主體提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過程。治理成功與否，關(guān)鍵取決于包括黨組織在內(nèi)的治理主體信任關(guān)系的形成和合作方式的建立以及治理權(quán)責(zé)的界定。而法治化治理有助于實(shí)現(xiàn)區(qū)域化黨建與社會治理的有機(jī)銜接和良性互動，在公共理性和公序良俗的規(guī)范引導(dǎo)下有序推動基層治理，從而避免了傳統(tǒng)社會管理缺乏標(biāo)準(zhǔn)、程序及隨意性大的缺陷。三是改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式。在法治思維下改革和創(chuàng)新黨的領(lǐng)導(dǎo)方式關(guān)鍵是如何通過依法執(zhí)政實(shí)現(xiàn)基層治理的目標(biāo)，是黨的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的集中體現(xiàn)。具體到實(shí)踐中，要落實(shí)黨章要求加強(qiáng)政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，這要求落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)首先要遵照黨章規(guī)定，防止權(quán)力濫用，注重權(quán)責(zé)統(tǒng)一；創(chuàng)新依法依規(guī)決策方式，這要求黨組織在公共事務(wù)決策時(shí)要不斷完善決策程序，使社會力量的參與和公共決策、公共資金的使用及公共問題的解決有效緊密銜接起立，提高決策科學(xué)性；注重公共價(jià)值引領(lǐng)方式，這要求黨組織在注重具體公共事務(wù)治理的同時(shí)也要不斷發(fā)揮價(jià)值引領(lǐng)作用，切實(shí)將其他社會治理主體的價(jià)值理念共同聚焦到對公共性、對民眾負(fù)責(zé)的追求上。

三、區(qū)域化黨建與基層治理協(xié)同共進(jìn)的實(shí)現(xiàn)路徑

基層是轉(zhuǎn)型社會空間領(lǐng)域的載體，匯聚了包括黨組織在內(nèi)的多元社會主體，是治理的前沿，體現(xiàn)著“政黨-社會關(guān)系”的聯(lián)結(jié)方式和路徑，擔(dān)負(fù)著“整合”“協(xié)調(diào)”“互動”的復(fù)合責(zé)任?；鶎狱h組織作為社會治理的核心主體，要避免“在社會重新組織化中不斷涌現(xiàn)的新的組織化形式與基層黨組織自身出現(xiàn)了一定程度的脫鉤，新的組織化要求與黨組織管理模式出現(xiàn)一定程度的脫節(jié)”的問題，[15]必須采取一系列行動策略，對組織系統(tǒng)的目標(biāo)理念、組織架構(gòu)、行動方式等進(jìn)行改革創(chuàng)新，尋求新的路徑來適應(yīng)基層治理環(huán)境的變化和治理結(jié)構(gòu)的變遷，實(shí)現(xiàn)區(qū)域化黨建與基層治理現(xiàn)代化的協(xié)同共進(jìn)，增強(qiáng)其在基層的影響力。

(一)黨建發(fā)展格局與基層治理結(jié)構(gòu)協(xié)同構(gòu)建?！皬囊辉苤谱呦蚨嘣仓问侵袊母镩_放的基本趨勢?！盵16]當(dāng)前，必須明確的是，如果區(qū)域化黨建一味地按照單位職能、行政區(qū)劃、條塊管理的組織設(shè)置模式和運(yùn)行機(jī)制開展工作，而不能實(shí)施黨建布局的戰(zhàn)略性調(diào)整，將難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會多元化開放式的發(fā)展趨勢。如何依托區(qū)域化黨組織自身的絕對主導(dǎo)地位突破街道社區(qū)、機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、兩新組織黨建工作相對分離的狀態(tài)，對社會中的多元主體及其掌握的資源進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)黨建發(fā)展格局與基層治理結(jié)構(gòu)的共融共生，是區(qū)域化黨建必須回答的現(xiàn)實(shí)課題，更是現(xiàn)階段區(qū)域化黨建的著力點(diǎn)。第一，組織覆蓋。從這個意義上講，組織覆蓋只是區(qū)域化黨建的重要基礎(chǔ)，而不是主要目標(biāo)，其主要目的在于通過黨組織的建立為區(qū)域化黨建布局能夠涵蓋和吸納更多的社會主體從而形成共治的組織格局提供支點(diǎn)。第二，資格認(rèn)定。大力支持發(fā)展社會組織參與基層治理是推動治理現(xiàn)代化的必然選擇。支持發(fā)展社會組織不能具有盲目性，不能僅從服務(wù)能力、資源多寡等標(biāo)準(zhǔn)加以審視，還需要加強(qiáng)對社會組織社會責(zé)任感和配合區(qū)域化黨組織工作的政治性的資格認(rèn)定，以此確保社會組織等非體制內(nèi)社會團(tuán)體能夠真正聚攏在黨組織的周圍，成為黨組織推動基層治理的生力軍。第三，資源扶持。一方面就黨建資源來講，可以按照“區(qū)域統(tǒng)籌、集中配置、集約共享”的理念加以配置，確保區(qū)域內(nèi)黨組織能夠比較方便的開展黨的活動，尤其對兩新組織和流動黨員相對集中的區(qū)域，另一方面就生產(chǎn)資源來講，不能簡單按照“集約共享”的理念配置，需要以資格認(rèn)定情況及實(shí)際表現(xiàn)情況為依據(jù)進(jìn)行配置，對于能夠順應(yīng)中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展，積極投身基層治理的各類主體尤其是兩新組織，區(qū)域黨組織要借助政府行政權(quán)力通過一定行政程序劃撥場地、物資甚至資金、政策給予扶持，如此，可以整合各類服務(wù)主體，有利于網(wǎng)格化管理。

(二)黨建工作能力與基層治理環(huán)境協(xié)同優(yōu)化。任何一種科學(xué)有效的治理模式都是建立在相應(yīng)的目標(biāo)和理念融合基礎(chǔ)之上的。區(qū)域化黨建不是想當(dāng)然的黨建創(chuàng)新工程，應(yīng)該是置于黨的執(zhí)政能力提升和基層治理環(huán)境優(yōu)化的戰(zhàn)略層面予以思考和進(jìn)行的實(shí)踐探索。羅伯特·普特南指出：“必須與社會關(guān)系、社會生活、集體行動的形式，以及民眾的社會治理愿望有機(jī)的聯(lián)系起來?！盵17]P71現(xiàn)代民眾需要的是良好有序、和諧穩(wěn)定的治理環(huán)境。切實(shí)發(fā)揮基層黨組織在基層治理中的重要作用，營造健康發(fā)展的社會環(huán)境，是區(qū)域化黨建工作能力的重要體現(xiàn)。第一，提升主導(dǎo)能力，優(yōu)化政治生態(tài)。基層黨組織在實(shí)現(xiàn)政治體系穩(wěn)定、政治資源有效獲取、社會利益關(guān)系協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮著其他社會主體不具備的主導(dǎo)作用。這種主導(dǎo)作用是多層次的目標(biāo)體系，但就根本上來講，是發(fā)揮統(tǒng)一指導(dǎo)思想、堅(jiān)定理想信念、提供精神力量、樹立道德規(guī)范的統(tǒng)領(lǐng)聚合作用，獲得其他治理主體的政治認(rèn)同，從而能為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供有力保證。第二，提升組織能力，優(yōu)化社會生態(tài)。區(qū)域化黨建強(qiáng)調(diào)把分散的力量聚合為整體的組織力量?！斑@種整體性主要體現(xiàn)在，它不是注重探求社會整合過程中各相關(guān)要素的獨(dú)立的發(fā)展規(guī)律，而是注重探求社會整合過程中社會整合目標(biāo)、方式、途徑等各種要素以及要素內(nèi)部各子要素之間，相互聯(lián)系、相互影響而形成的有機(jī)整體的發(fā)展規(guī)律，旨在使各要素之間形成作用于社會團(tuán)結(jié)與和諧的合力，發(fā)揮出大于或優(yōu)于整合之前單個要素或部分要素的功能簡單相加的新的功能和作用?！盵18]第三，提升服務(wù)能力，優(yōu)化黨群關(guān)系?！霸诿裰髡苇h(huán)境下，公共管理者最終應(yīng)向公民負(fù)責(zé)?！盵19]P203正是因?yàn)檫@種責(zé)任的承載，才使得推動區(qū)域化黨建與基層治理現(xiàn)代化的一切工作顯得崇高和有意義。區(qū)域化黨建必須樹立以民眾需求為導(dǎo)向的服務(wù)理念，暢通需求表達(dá)、服務(wù)決策和服務(wù)供給的渠道，適應(yīng)服務(wù)責(zé)任下放的要求為匯集、整合、表達(dá)群眾利益提供切實(shí)有效服務(wù)，以改善民生為重點(diǎn)設(shè)立包括社務(wù)、政務(wù)、黨務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，不斷強(qiáng)化基層服務(wù)責(zé)任、規(guī)范服務(wù)行為、建立服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、提高服務(wù)效能。

(三)黨建運(yùn)行方式與基層治理秩序協(xié)同創(chuàng)新。治理的有序化，就是社會各個主體通過協(xié)商、合作等形式實(shí)現(xiàn)利益訴求的平等對話和權(quán)利主張，實(shí)現(xiàn)公共資源配置和公共利益共享過程，其關(guān)鍵在于如何通過科學(xué)合理的機(jī)制實(shí)現(xiàn)社會資源和公共利益的合理配置和公平共享。這要求基層黨組織創(chuàng)新黨建運(yùn)行方式，主動與社會分享權(quán)力，使社會權(quán)力關(guān)系的博弈展現(xiàn)出能動性、有序性的表征。第一，在組織形態(tài)上，搭建“平臺型”的黨組織。新形勢下，基層黨組織應(yīng)為民眾的價(jià)值實(shí)現(xiàn)、才能發(fā)揮、利益表達(dá)、意見申訴和自由發(fā)展提供平等公正的平臺和機(jī)會，為民眾提供一整套合理分配利益資源和責(zé)任負(fù)擔(dān)的程序規(guī)范和程序制度。也就是說，與其等到矛盾產(chǎn)生，民眾個體自行集結(jié)和臨時(shí)抱團(tuán)自發(fā)地整合表達(dá)其分散的利益訴求來處理好矛盾問題，不如由各級黨組織提前搭建平臺進(jìn)行決策咨詢、利益整合、集體協(xié)商。同時(shí)黨組織不僅使利益資源和責(zé)任負(fù)擔(dān)及社會主體權(quán)利義務(wù)得到公平公正的分配，而且還要推動依靠法制的科學(xué)民主程式設(shè)計(jì)使更多的主體能夠親自參與到資源利益和責(zé)任義務(wù)配置的討論、協(xié)商和決定過程中。第二，在運(yùn)作程序上，形成“對接型”的模式。當(dāng)前區(qū)域化黨組織運(yùn)作程序還沒有跳出科層制模式的窠臼，主要特點(diǎn)表現(xiàn)在權(quán)力運(yùn)行路徑上所遵循的是權(quán)力的“金字塔式”的集中，組織權(quán)力運(yùn)行過于繁瑣；表現(xiàn)在信息傳遞的向度上是自上而下傳達(dá)上級指令時(shí)具有高效率，但是自下而上的信息傳輸中，卻有可能造成大量的超載或阻塞問題，弱化了黨組織與民眾之間的制度化聯(lián)系。在區(qū)域化黨建進(jìn)程中強(qiáng)調(diào)“對接型”模式實(shí)際上是融合科層化模式與扁平化模式各自優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)上下相向信息傳遞，通過黨組織領(lǐng)導(dǎo)整合民眾搭建合法的組織化表達(dá)平臺，形成高質(zhì)量、思想性、獨(dú)立性、專業(yè)性、針對性的智庫報(bào)告，建立正規(guī)渠道向上級黨政決策層和基層民眾雙向輸出立場、觀點(diǎn)、想法，從而達(dá)到對“上”影響決策的制定、執(zhí)行的目標(biāo)，對“下”宣傳解釋政策的目的。第三，在決策機(jī)制上，健全“智庫型”咨詢機(jī)制。十八屆五中全會專門強(qiáng)調(diào)提出了“提高決策科學(xué)化水平”問題，還進(jìn)一步明確要“健全決策咨詢機(jī)制”。黨組織作為決策機(jī)構(gòu)，需要建立健全“智庫型”的咨詢機(jī)制，目的是將民眾的利益表達(dá)變“事后側(cè)”表達(dá)為“事前側(cè)”表達(dá)，變“矛盾因”表達(dá)為“利益因”表達(dá)，變“分散型”表達(dá)為“組織型”表達(dá)，徹底將矛盾產(chǎn)生后的“民怨”變?yōu)辄h組織決策產(chǎn)生前的“思想工廠”。這就必然要求黨組織在工作導(dǎo)向上要樹立理解基層、服務(wù)基層、支持基層的理念，找準(zhǔn)基層黨組織工作重心與各社會主體利益訴求的結(jié)合點(diǎn)，為實(shí)現(xiàn)基層公共利益最大化提供契機(jī)、拓展空間、暢通路徑，以良好的治理環(huán)境支持各社會主體建功立業(yè)；在工作方式上要從傳統(tǒng)的任務(wù)指派思維轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)導(dǎo)向思維，把創(chuàng)造發(fā)揮的空間留給社會，注重發(fā)揮基層治理的能動性、獨(dú)立性、自主性、尊重基層大膽探索、大膽實(shí)踐，提高自治能力和自治水平。

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The Action Direction and Actualization Path for Regionalized Party Building during the Modernization of Grassroots Governance

WANGChao

(DepartmentofTeachingandResearchonPartyHistoryandPartyBuilding，PartySchoolofCPCGuangzhouCommittee，Guangzhou，Guangdong510070，China)

Abstract：To include regionalized party building into the general framework of grassroots social governance modernization and effectively control the overall process of grassroots social governance modernization is the action logic and actualization path for the regionalized party building at present.To adapt to the basic trend and requirements of grassroots governance modernization，the action direction of regionalized party building is as follows：integrated playing of functions，democratic running mechanism，and rule of law embodied in institutional criteria.The specific path for the co-advancement of regionalized party building and grassroots governance should be the collaborative construction of party building development pattern and grassroots governance structure，the collaborative optimization of party building working capacity and grassroots governance environment，and collaborative innovation in the operation mode of party building and the order of grassroots governance.

Key words：grassroots governance；regional party building；action direction；actualization path

(責(zé)任編輯：徐國棟)