搶險(xiǎn)救災(zāi)中軍地協(xié)同應(yīng)急機(jī)制法律問題初探

趙新爽

(武警學(xué)院 研究生隊(duì)，河北 廊坊 065000)

搶險(xiǎn)救災(zāi)中軍地協(xié)同應(yīng)急機(jī)制法律問題初探

趙新爽

(武警學(xué)院 研究生隊(duì)，河北 廊坊 065000)

遂行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)中應(yīng)急處置突發(fā)事件能力的提升是一項(xiàng)實(shí)戰(zhàn)迫切要求的任務(wù)。而制約該能力的關(guān)鍵因素即以軍地關(guān)系為依托的軍地協(xié)同聯(lián)動(dòng)應(yīng)急機(jī)制。為此，以非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)中搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)為切入點(diǎn)，從法律視角出發(fā)，闡釋“非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)”及“軍地協(xié)同”的內(nèi)涵，剖析遂行任務(wù)過程中軍地協(xié)同應(yīng)急機(jī)制存在的問題，并對(duì)完善軍地協(xié)同應(yīng)急機(jī)制提出建議與構(gòu)想。

搶險(xiǎn)救災(zāi)；軍地協(xié)同；應(yīng)急機(jī)制；法律問題

2016年1月1日，中央軍委印發(fā)了《關(guān)于深化國防和軍隊(duì)改革的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，明確將聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制的改革作為重要一環(huán)，并將軍民融合正式上升為國家戰(zhàn)略，其中關(guān)于軍民融合發(fā)展的內(nèi)容著重強(qiáng)調(diào)構(gòu)建軍地協(xié)調(diào)的組織管理體系。由此，軍地協(xié)同問題便在這一時(shí)代背景下日益凸顯出來并逐漸引起了社會(huì)各界的關(guān)注，能否構(gòu)建一套完善的軍地協(xié)同應(yīng)急處置機(jī)制從而使得我國的武裝軍事力量在重大突發(fā)事件發(fā)生時(shí)火速響應(yīng)、軍地聯(lián)動(dòng)、最大限度地維護(hù)國家利益以及人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全成為了一個(gè)亟待解決的重要議題，同時(shí)也是推動(dòng)深化國防和軍隊(duì)改革整體進(jìn)程中的關(guān)鍵一環(huán)。

一、“非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)”及“軍地協(xié)同”的內(nèi)涵

(一)非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)

“非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)”這一名詞最早見諸美國軍方的文件中，意指為達(dá)到維護(hù)或促進(jìn)美國國家利益亦或?qū)崿F(xiàn)某種政治目的，以非作戰(zhàn)的模式動(dòng)用美國軍隊(duì)的軍事力量，以非戰(zhàn)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)完成各項(xiàng)軍事任務(wù)。在某種意義上，它是一種國家憑借有效的軍事威懾力，通過在技術(shù)上靈活多樣地運(yùn)用軍事力量來體現(xiàn)國家政治意圖的現(xiàn)代軍事策略。雖然我國此前并沒有類似的軍語，但實(shí)踐中非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)卻一直有所實(shí)施，但這與美國所指的非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)有本質(zhì)上的不同。隨著非傳統(tǒng)安全威脅的上升，非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)被不斷賦予新的內(nèi)涵。2009年，中央軍委在準(zhǔn)確把握當(dāng)今世界軍事行動(dòng)發(fā)展趨勢(shì)的脈搏后，著力推進(jìn)我軍非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)能力建設(shè)，出臺(tái)了《軍隊(duì)非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)能力建設(shè)規(guī)劃》，明確列舉出了包括搶險(xiǎn)救災(zāi)在內(nèi)的6類非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)任務(wù)。隨后，最新版(即2011版)《中國人民解放軍軍語》把軍事行動(dòng)分為戰(zhàn)爭(zhēng)行動(dòng)和非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)兩大類，并對(duì)“非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)”作出了解釋①《中國人民解放軍軍語》：“非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)指武裝力量為維護(hù)國家安全和發(fā)展利益而進(jìn)行的不直接構(gòu)成戰(zhàn)爭(zhēng)的軍事行動(dòng)。包括反恐維穩(wěn)、搶險(xiǎn)救災(zāi)、維護(hù)權(quán)益、安保警戒、國際維和、國際救援等行動(dòng)?！?。

(二)軍地協(xié)同

由于在非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)中，遂行任務(wù)的主體往往并不僅僅是軍隊(duì)這一正規(guī)武裝組織。為從宏觀上更好的闡釋軍地協(xié)同中的法律問題，故而“軍地”一詞中的“軍”在本文中并不僅僅指代狹義上的“軍隊(duì)”，而是指包括軍隊(duì)在內(nèi)的帶有軍事因素的廣義上的武裝力量。就“地”而言，在通常情況下，“地方”是與“中央”相對(duì)的概念，它們反映國家政權(quán)系統(tǒng)內(nèi)部的層級(jí)關(guān)系。但是，國內(nèi)也將“地方”作為與“軍方”相對(duì)的概念來使用，反映的是武裝力量與國家政權(quán)系統(tǒng)之間的關(guān)系，這里的政權(quán)，包括各級(jí)國家機(jī)關(guān)。這種意義上的“軍地”，體現(xiàn)的是軍政關(guān)系。此外，軍地關(guān)系還同樣包含“軍民關(guān)系”，即同地方人民群眾的關(guān)系。本文所論述的“軍地協(xié)同”問題則側(cè)重于第一層含義?！皡f(xié)同”一詞來自古希臘語，或稱為協(xié)和、同步、和諧、協(xié)調(diào)、協(xié)作、合作。所謂“協(xié)同”，即指協(xié)調(diào)兩個(gè)或者兩個(gè)以上的不同資源或者個(gè)體，協(xié)同一致地完成某一目標(biāo)的過程或能力。其中有兩項(xiàng)重要含義，其一是“協(xié)助”，其二是“互相配合”。筆者認(rèn)為，這兩項(xiàng)含義并非完全一致而是存在著細(xì)微的差別。所謂“協(xié)助”應(yīng)當(dāng)有主有次，即存在施助者與受助者兩方主體，且受助者在其所受助的事項(xiàng)上應(yīng)當(dāng)處于主導(dǎo)地位，施助者扮演輔佐的角色，僅起到協(xié)助、推動(dòng)的作用。而“互相配合”則更傾向于兩方主體的平等關(guān)系，即不存在施助者與受助者，二者協(xié)調(diào)一致，相互融合，共同完成待完成事項(xiàng)。

在遂行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)的搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)中，將“協(xié)同”與“軍地”相關(guān)聯(lián)，應(yīng)當(dāng)是更偏重于“協(xié)同”的第一重含義。從軍地協(xié)同搶險(xiǎn)救災(zāi)的根源來看，源于行政協(xié)助理論*王麟：《行政協(xié)助論綱——兼評(píng)<中華人民共和國行政程序法(試擬稿)>的相關(guān)規(guī)定》，載《法商研究》2006年第1期，第54頁。行政協(xié)助制度指當(dāng)行政主體在履行職責(zé)的過程中遇到自身無法克服的障礙，向與其沒有隸屬關(guān)系的其他行政機(jī)關(guān)提出協(xié)助請(qǐng)求，被請(qǐng)求機(jī)關(guān)依法提供職務(wù)上的幫助以支持請(qǐng)求機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)其行政職能的制度。，即應(yīng)急處置除包含戰(zhàn)爭(zhēng)等涉及軍事因素的突發(fā)事件，本是政府的職責(zé)范圍，武裝力量在以搶險(xiǎn)救災(zāi)為例的此類突發(fā)事件中，以軍地協(xié)同聯(lián)動(dòng)應(yīng)急的模式參與救援，應(yīng)當(dāng)以“協(xié)助者”的角色配合“主導(dǎo)者”地方政府執(zhí)行任務(wù)。此外，從現(xiàn)行法律文本來看，雖然法律條文中沒有明確規(guī)定軍地兩方在搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)中的法律地位，但是從其文本語言以及制定本意中可以推導(dǎo)出兩者的主次地位。以《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)為例，其中明確規(guī)定“軍隊(duì)是搶險(xiǎn)救災(zāi)的突擊力量”，“突擊”意指集中力量，加快速度、在短期內(nèi)完成任務(wù)，而非主持、主導(dǎo)完成全部的任務(wù)，此處將軍隊(duì)明確定性為突擊力量而非主導(dǎo)力量則是在一個(gè)側(cè)面規(guī)定了軍地雙方的地位；其次，《條例》規(guī)定“必要時(shí)，軍隊(duì)可以協(xié)助地方人民政府開展災(zāi)后重建等工作”，易見軍隊(duì)的“協(xié)助者”角色；同時(shí)《條例》還指出各級(jí)地方政府組織的搶險(xiǎn)救災(zāi)需要軍隊(duì)參加的，由政府向軍事機(jī)關(guān)提出以及辦理手續(xù)的相關(guān)要求。由此，動(dòng)用軍事力量參與搶險(xiǎn)救援應(yīng)當(dāng)由政府提出協(xié)助請(qǐng)求。故而從法律文本中可以發(fā)現(xiàn)，軍事力量在搶險(xiǎn)救援中始終扮演著一個(gè)“協(xié)助者”的角色。

二、軍地協(xié)同應(yīng)急機(jī)制存在的問題

(一)法律保障不完善

目前，我國根據(jù)實(shí)際情況的需要相繼出臺(tái)了一些相關(guān)法律文件來對(duì)武裝力量執(zhí)行搶險(xiǎn)救災(zāi)等非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)任務(wù)進(jìn)行法律規(guī)制，但這類法律文件多以軍事法規(guī)、軍事規(guī)章等部隊(duì)內(nèi)部的文件為主，或者是多以原則性規(guī)定散見于其他法律中，并沒有形成一個(gè)完整的系統(tǒng)，對(duì)軍地協(xié)同問題更是涉及甚少。

1.憲法方面

武裝力量在執(zhí)行搶險(xiǎn)救援等非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)任務(wù)過程中，對(duì)軍地協(xié)作能力的要求越來越高，正確處理武裝力量同地方其他國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系非常關(guān)鍵。在《中華人民共和國憲法》中，規(guī)定了全國人大與其常委會(huì)的關(guān)系、國務(wù)院與全國人大及其常委會(huì)的關(guān)系、地方政府內(nèi)部及各級(jí)政府之間的關(guān)系等一系列關(guān)系，雖然這些規(guī)定多數(shù)是基于國家機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生、組織形式等，但是對(duì)軍地這兩大主體之間的關(guān)系卻絲毫沒有提及，另外就“軍民關(guān)系”而言，可以用于解釋這兩者間的關(guān)系的條款只有第29條，即“中華人民共和國的武裝力量屬于人民”。所以關(guān)于“軍地協(xié)同”問題是憲法規(guī)范的一個(gè)有待完善的地方。

2.法律法規(guī)

除《中華人民共和國憲法》外的其他法律法規(guī)中，雖然我國對(duì)于武裝力量遂行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)有部分相關(guān)規(guī)定，理論上而言，這些法律文件確實(shí)為遂行搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)提供了法律支撐以及基本遵循，但是在實(shí)際軍地協(xié)同聯(lián)動(dòng)過程中，不難發(fā)現(xiàn)上述法律的規(guī)定過于空泛，概括性大而可操作性不強(qiáng)。對(duì)于執(zhí)行任務(wù)中可能遇到的各類問題闡述不清或過于抽象甚至直接出現(xiàn)法律空白，缺乏具體的職責(zé)權(quán)限規(guī)定以及相關(guān)事項(xiàng)的實(shí)施細(xì)則。對(duì)于軍地如何協(xié)同、權(quán)責(zé)如何分配等均沒有明確的法律規(guī)制。以《條例》*《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》第4條：“國務(wù)院組織的搶險(xiǎn)救災(zāi)需要軍隊(duì)參加的，由國務(wù)院有關(guān)主管部門向中國人民解放軍總參謀部提出，中國人民解放軍總參謀部按照國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)的有關(guān)規(guī)定辦理。縣級(jí)以上地方人民政府組織的搶險(xiǎn)救災(zāi)需要軍隊(duì)參加的，由縣級(jí)以上地方人民政府通過當(dāng)?shù)赝?jí)軍事機(jī)關(guān)提出，當(dāng)?shù)赝?jí)軍事機(jī)關(guān)按照國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)的有關(guān)規(guī)定辦理。在險(xiǎn)情、災(zāi)情緊急的情況下，地方人民政府可以直接向駐軍部隊(duì)提出救助請(qǐng)求，駐軍部隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)按照規(guī)定立即實(shí)施救助，并向上級(jí)報(bào)告；駐軍部隊(duì)發(fā)現(xiàn)緊急險(xiǎn)情、災(zāi)情也應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定立即實(shí)施救助，并向上級(jí)報(bào)告。搶險(xiǎn)救災(zāi)需要?jiǎng)佑密娪蔑w機(jī)(直升機(jī))、艦艇的，按照有關(guān)規(guī)定辦理?！睘槔渲械姆梢?guī)定過于籠統(tǒng)，存在著大量的“有關(guān)規(guī)定”“有關(guān)部門”等代指名詞，“在險(xiǎn)情、災(zāi)情緊急的情況下”，那么什么程度的險(xiǎn)情、災(zāi)情才可以算作“緊急”，是否有統(tǒng)一的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)來衡量。倘若地方政府認(rèn)為險(xiǎn)情、災(zāi)情已算上緊急，但軍事機(jī)關(guān)并不予認(rèn)可，那么直接向駐軍部隊(duì)提出救助請(qǐng)求而予以駁回是否會(huì)延誤其通過同級(jí)軍事機(jī)關(guān)報(bào)告災(zāi)情而導(dǎo)致救援的遲緩，諸如此類的一系列細(xì)節(jié)化問題均沒有明確的法律規(guī)制。不得不說，我國目前關(guān)于軍地協(xié)同問題的法律保障工作很大程度上還處于一個(gè)表面化的階段，部分法律規(guī)定的內(nèi)容值得仔細(xì)推敲。

(二)常態(tài)化應(yīng)急機(jī)構(gòu)缺失以及配套制度存在的問題

1.常態(tài)化軍地協(xié)同應(yīng)急機(jī)構(gòu)的缺失

軍地協(xié)同處置突發(fā)事件過程中，一個(gè)關(guān)鍵樞紐即軍地協(xié)同應(yīng)急機(jī)構(gòu)?？v觀我國各類處置突發(fā)事件的決策與執(zhí)行過程，一個(gè)突出的問題就是不同部門之間的協(xié)調(diào)配合問題。同樣，這一問題在軍地兩大主體之間尤為凸顯。目前我國并未設(shè)立常態(tài)化的軍地協(xié)同應(yīng)急機(jī)構(gòu)，這就導(dǎo)致當(dāng)重大自然災(zāi)害等突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，無法在第一時(shí)間形成一個(gè)統(tǒng)一、高效的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。即便在最快時(shí)間內(nèi)成立一個(gè)臨時(shí)指揮部，但是該指揮部的組成人員由于缺乏經(jīng)常性的溝通、沒有明確的職責(zé)分配依據(jù)等原因，在做出涉及自身部門相關(guān)利益的重大決策時(shí)極為容易出現(xiàn)意見不同、互相推諉責(zé)任的情況。

2.相應(yīng)應(yīng)急配套制度的匱缺

正因?yàn)槿狈σ粋€(gè)統(tǒng)一的、常設(shè)的軍地協(xié)同應(yīng)急機(jī)構(gòu)，處突預(yù)案、處突演練、突發(fā)事件災(zāi)險(xiǎn)情信息共享等相關(guān)配套制度往往因?yàn)闆]有一個(gè)落腳之處而大大削減了其應(yīng)發(fā)揮的功效。例如應(yīng)急處置突發(fā)事件預(yù)案的形成制度，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，各級(jí)政府均應(yīng)當(dāng)根據(jù)所轄區(qū)域內(nèi)的潛在隱患形成各項(xiàng)有針對(duì)性的應(yīng)急預(yù)案。但是其中絕大部分是針對(duì)該政府自身的職責(zé)范圍所構(gòu)建，很少包括軍事力量這一有力的“協(xié)助者”。當(dāng)需要引入軍事力量軍地協(xié)同搶險(xiǎn)救災(zāi)時(shí)，還需要再次重新構(gòu)建應(yīng)急預(yù)案分配任務(wù)。此外，軍地協(xié)同密切配合能力的形成應(yīng)當(dāng)是一個(gè)逐步提升、反復(fù)磨合的過程，因此聯(lián)訓(xùn)聯(lián)演制度必不可少。而在實(shí)踐中，定期的聯(lián)訓(xùn)聯(lián)演制度尚未完善構(gòu)建，即使偶有開展，其表演效應(yīng)遠(yuǎn)大于實(shí)際提升能力效應(yīng)。就突發(fā)事件災(zāi)險(xiǎn)情信息共享制度而言，正確指揮的下達(dá)有賴于精準(zhǔn)情報(bào)資源的第一手掌握。由于軍地協(xié)同應(yīng)急機(jī)制由多個(gè)主體組成，往往出現(xiàn)情報(bào)資源不公開、不共享的情況，在沒有構(gòu)建相應(yīng)的信息共享制度之前，指揮主體往往無法及時(shí)掌握第一手災(zāi)(險(xiǎn))情的實(shí)時(shí)變動(dòng)情況，致使遲滯決策的情況時(shí)有發(fā)生。

(三)協(xié)同作戰(zhàn)中指揮權(quán)歸屬不明

由于軍事權(quán)與行政權(quán)分屬兩種不同的權(quán)力，軍地雙方在執(zhí)行搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)中往往各有依據(jù)，存在行政法律規(guī)范與軍事法律規(guī)范相互平行或部分交叉的現(xiàn)象，導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行任務(wù)中出現(xiàn)了不同程度的指揮權(quán)混亂問題。根據(jù)《條例》*《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》第7條：“軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)應(yīng)當(dāng)在人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，具體任務(wù)由搶險(xiǎn)救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)賦予，部隊(duì)的搶險(xiǎn)救災(zāi)行動(dòng)由軍隊(duì)負(fù)責(zé)指揮?！钡南嚓P(guān)規(guī)定，在執(zhí)行搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)過程中，軍隊(duì)的指揮權(quán)仍由部隊(duì)掌握，但是具體任務(wù)由搶險(xiǎn)救災(zāi)機(jī)構(gòu)賦予，這就使得軍隊(duì)在指揮任務(wù)的過程中受到領(lǐng)受任務(wù)的限制，無形之中縮小了指揮權(quán)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。此外，我國雖然出臺(tái)了多部針對(duì)各類突發(fā)事件的相關(guān)法律文件，但是此類文件大多針對(duì)單一的災(zāi)害。其中有關(guān)軍地協(xié)同指揮權(quán)的規(guī)定往往只適用于處置該一類突發(fā)事件，缺乏統(tǒng)一的指揮權(quán)歸屬標(biāo)準(zhǔn)。雖然單獨(dú)的災(zāi)害可以適用具體的法律文件確定指揮權(quán)，然而災(zāi)害的發(fā)生往往具有伴發(fā)性，此時(shí)軍地協(xié)同搶險(xiǎn)救災(zāi)的指揮權(quán)問題便會(huì)出現(xiàn)矛盾。例如地震往往伴隨著洪水等次生災(zāi)害，根據(jù)《中華人民共和國防震減災(zāi)法》的規(guī)定,特別重大地震災(zāi)害發(fā)生后，國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)在地震災(zāi)區(qū)成立現(xiàn)場(chǎng)指揮機(jī)構(gòu)，此時(shí)軍隊(duì)的指揮權(quán)歸于國務(wù)院在地震災(zāi)區(qū)成立的現(xiàn)場(chǎng)指揮機(jī)構(gòu)；在《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》中又規(guī)定指揮權(quán)主要?dú)w地質(zhì)災(zāi)害搶險(xiǎn)救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)所有，而在《中華人民共和國防洪法》中則規(guī)定，指揮權(quán)由防汛指揮機(jī)構(gòu)所有。諸多的法律規(guī)范在立法層面條文冗雜交叉，致使在實(shí)際適用中往往引起指揮無序，大大降低武裝力量在執(zhí)行搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)中的效率。

(四)協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制的程序問題欠規(guī)范

法定程序，一方面能夠檢驗(yàn)“行政效率的高低”[1]，另一方面則能夠從中對(duì)職能部門的活動(dòng)進(jìn)行控制以限制權(quán)力的濫用，而且現(xiàn)代政府更強(qiáng)調(diào)程序控權(quán)[2]。在軍事法律體系中“重實(shí)體輕程序”的傾向同樣存在。協(xié)同流程的明顯缺失成為了軍地應(yīng)急機(jī)制構(gòu)建過程中的一大阻礙。相關(guān)法律規(guī)范只規(guī)定了武裝力量可以為或應(yīng)為的事項(xiàng)，而對(duì)于其如何作為、如何協(xié)助地方作為并沒有相應(yīng)的程序性規(guī)范。在沒有一個(gè)完善指揮程序鏈存在的前提下，即便明晰了指揮權(quán)的歸屬，指揮工作依舊會(huì)裹足不前，無法保證任務(wù)的上傳下達(dá)，由此，程序的缺乏將會(huì)直接導(dǎo)致行為的無效，對(duì)于后期法律責(zé)任的追究往往會(huì)形成一個(gè)法律困境。

三、軍地協(xié)同應(yīng)急機(jī)制的構(gòu)建與完善

(一)重構(gòu)軍地協(xié)同的相關(guān)法律體系

武裝力量作為一個(gè)特殊力量，正確處理軍事機(jī)關(guān)同其他國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系是一個(gè)亟待解決的法律問題。根據(jù)我國憲法規(guī)定，除了中央軍委由全國人大產(chǎn)生以外，其他地方軍事機(jī)關(guān)均不是由地方各級(jí)人大產(chǎn)生，而同時(shí)，軍事機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)相比，具有相當(dāng)?shù)莫?dú)立性，且軍事機(jī)關(guān)自有一套獨(dú)立的軍事司法體制和領(lǐng)導(dǎo)體制，而這就更加劇了其封閉性。在新時(shí)期新階段，武裝力量擔(dān)負(fù)的非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)任務(wù)日益繁重，僅靠軍事機(jī)關(guān)一個(gè)主體難以獨(dú)自完成，必須同其他國家機(jī)關(guān)協(xié)同作業(yè)。

在軍地協(xié)同實(shí)踐日益增多、立法條件逐漸成熟的背景下，為了使軍地關(guān)系得到法律上的確認(rèn)與支持，首先應(yīng)當(dāng)使軍地關(guān)系在憲法上有明確的體現(xiàn)。其次，面對(duì)諸多繁雜的相關(guān)法律文件，將散見于多部專門性法律文件中的軍地協(xié)同條款進(jìn)行梳理并分類整合，妥善處理上位法與下位法、同級(jí)普通法律文件與軍事法律文件間的關(guān)系，彌合軍地兩者之間的矛盾與沖突，將兩者妥善銜接起來，從法律文本的角度理清兩者之間的關(guān)系，形成一套完整的軍地協(xié)同應(yīng)急理論支撐，明確各自的職責(zé)權(quán)限。再次，還應(yīng)當(dāng)對(duì)法律文本的語言進(jìn)行進(jìn)一步的闡明與解釋，明確相關(guān)指代名詞的具體含義，將抽象化、概括化的語言予以進(jìn)一步的明晰，將原則性規(guī)定進(jìn)一步明確為相關(guān)實(shí)施細(xì)則，切實(shí)提高軍地協(xié)同作業(yè)的可操作性。

此外，在程序法律方面，應(yīng)當(dāng)從啟用武裝力量、軍地協(xié)同應(yīng)急救災(zāi)、軍地協(xié)同完成災(zāi)后重建工作等環(huán)節(jié)制定一套具體、明確的程序規(guī)范，將軍地協(xié)同作業(yè)中可能涉及的各方面問題予以涵蓋，同時(shí)引入災(zāi)害分級(jí)處置相關(guān)內(nèi)容，采取分等級(jí)應(yīng)急響應(yīng)模式，針對(duì)不同模式規(guī)范詳實(shí)的軍地協(xié)同應(yīng)急處突方式。

(二)設(shè)置常態(tài)化軍地協(xié)同應(yīng)急機(jī)構(gòu)及相應(yīng)制度

一個(gè)統(tǒng)一的、常設(shè)的軍地協(xié)同應(yīng)急機(jī)構(gòu)是軍地協(xié)同應(yīng)急機(jī)制的核心樞紐，從性質(zhì)和職能上看，該機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)橫跨軍地兩大主體，涵蓋各軍兵種以及專業(yè)應(yīng)急部門、專業(yè)救援力量的一個(gè)綜合性常設(shè)機(jī)構(gòu)，其職能主要涉及在災(zāi)(險(xiǎn))情發(fā)生時(shí)，啟動(dòng)軍地協(xié)同應(yīng)急模式執(zhí)行相關(guān)搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)以及不斷主導(dǎo)完善相關(guān)軍地協(xié)同應(yīng)急處突的配套制度。例如，首先應(yīng)當(dāng)由軍地雙方共同制定協(xié)同應(yīng)急預(yù)案，雙方根據(jù)各自的特點(diǎn)，在充分協(xié)商、反復(fù)研討的基礎(chǔ)上，制定出一套具體可行的協(xié)同行動(dòng)規(guī)則和相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，確保聯(lián)動(dòng)過程中的每一步都有穩(wěn)中有序、密切配合、臨危不亂；其次，在平時(shí)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)常性的定期進(jìn)行軍地協(xié)同聯(lián)訓(xùn)聯(lián)演，將軍地協(xié)同搶險(xiǎn)救災(zāi)的演練與培訓(xùn)形成一個(gè)固定制度。只有這樣，才能在多次的演習(xí)過程中明確分工、相互配合、提升默契，提高協(xié)同的緊密程度，不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，協(xié)同一致的執(zhí)行任務(wù)，迅速遏止危機(jī)惡變的勢(shì)頭。此外，還應(yīng)當(dāng)構(gòu)建災(zāi)(險(xiǎn))情信息共享制度，致力于形成軍民融合、軍地協(xié)同、信息共享的信息平臺(tái)，從而在災(zāi)(險(xiǎn))情發(fā)生時(shí)保障軍地兩方享有充分的信息合作資源。不僅如此，以信息共享制度為依托的軍地協(xié)同指揮通信機(jī)制、以交通、物資等為內(nèi)容的軍地協(xié)同裝備運(yùn)輸機(jī)制、軍地協(xié)同后勤保障機(jī)制等一系列相關(guān)配套制度均亟待構(gòu)建與完善。

(三)軍地協(xié)同應(yīng)急指揮系統(tǒng)的建設(shè)

正如前文所述，武裝力量以軍地協(xié)同聯(lián)動(dòng)應(yīng)急的模式參與救援，是應(yīng)當(dāng)以一個(gè)“協(xié)助者”的角色配合地方政府執(zhí)行任務(wù)。因此，軍地協(xié)同指揮系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)以“政府為主、武裝力量為輔”為原則。在尚未形成常態(tài)化的軍地協(xié)同應(yīng)急機(jī)構(gòu)之前，臨時(shí)性的軍地協(xié)同搶險(xiǎn)救災(zāi)組織指揮應(yīng)當(dāng)以政府為主導(dǎo)，武裝力量為助力。協(xié)同救援組織指揮部應(yīng)當(dāng)由政府部門的相關(guān)負(fù)責(zé)人以及武裝力量黨委的人員參與組成，堅(jiān)決貫徹“黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)”原則，避免行政部門在決策過程中干預(yù)、指揮軍事部門，同時(shí)由政府統(tǒng)領(lǐng)大局、具體分配相關(guān)救援任務(wù)，明確各自的職責(zé)權(quán)限，確保武裝力量自身指揮權(quán)的獨(dú)立性。同時(shí)，仍應(yīng)當(dāng)繼續(xù)探索常設(shè)軍地協(xié)同應(yīng)急機(jī)構(gòu)的構(gòu)建，從而解決多發(fā)性災(zāi)害中臨時(shí)指揮機(jī)構(gòu)重疊矛盾的現(xiàn)象，更有利于穩(wěn)定軍地協(xié)同的指揮權(quán)，減少因?yàn)榕R時(shí)指揮機(jī)構(gòu)的不確定性所引起的指揮權(quán)力爭(zhēng)端。其次，優(yōu)化軍地協(xié)同應(yīng)急指揮流程。應(yīng)急處突的核心要義是及時(shí)、高效，因此，一個(gè)程序流暢的應(yīng)急指揮流程必不可少。努力推動(dòng)應(yīng)急指揮流程的法制化建設(shè)，不僅要將相關(guān)程序納入法制軌道，而且要將相關(guān)程序化規(guī)范進(jìn)一步細(xì)化，減少指揮的隨意性和盲目性，確保指揮的科學(xué)性和合理性以及救援合力最大限度的發(fā)揮。最后，軍地協(xié)同應(yīng)急指揮體系應(yīng)當(dāng)有軍地情報(bào)部門的參與，兩方情報(bào)部門應(yīng)當(dāng)最大限度的整合情報(bào)收集渠道，對(duì)災(zāi)險(xiǎn)情的發(fā)展情況各自分工跟蹤、分類收集，匯總后直達(dá)軍地協(xié)同應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)。

[1] 陳貴民.現(xiàn)代行政法的基本理念[M].濟(jì)南：山東人民出版社,2004：193.

[2] 姜明安.行政程序研究[M].北京：北京大學(xué)出版社,2006:1.

(責(zé)任編輯 陳 華)

A Study on Juridical Issues about the Emergency Mechanism of Military and Governmental Coordinations in Rescue and Relief Work

ZHAO Xinshuang

(TeamofGraduateStudent,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000,China)

The implementation of non-war military action of emergency disposal is an important task as one of the urgent requirements for military forces. It’s a key factor whether the army can have a successful cooperation with the government and build a good emergency response mechanism. To this end, from the perspective of law, it’s necessary to define the meaning of a non-war military action and the coordination between the military and the government, to analyze the problems with the mechanism of emergency and put forward some suggestions for setting up this mechanism.

disaster relief; synergy; emergency mechanism; legal issues

2016-07-06

趙新爽(1993— )，女，河北固安人，軍事法學(xué)在讀碩士研究生。

D631.6

A

1008-2077(2016)12-0077-05