涉軍法律援助軍地協(xié)作方式與實現(xiàn)路徑研究

范貞 劉紅軍

文章編號：1673-9973（2021）03-0068-04

摘?要：涉軍法律援助制度是中國特色法律援助事業(yè)的重要組成部分，是實現(xiàn)軍人軍屬維權(quán)訴求的法治運行有效機制。軍地協(xié)作開展法律援助是構(gòu)建完整法律援助制度的關(guān)鍵一環(huán)，具有獨立的司法價值和卓殊的社會價值。隨著軍民融合戰(zhàn)略持續(xù)深度發(fā)展，強化軍地協(xié)作可在軍地統(tǒng)籌模式下實現(xiàn)資源共享，軍地互帶互動有助于克服涉軍法律援助“名實不符”的形式化弊端，破除軍隊“單兵作戰(zhàn)”的片面化傾向，解決基層部隊法律援助服務(wù)“供需失衡”的消極化難題。

關(guān)鍵詞：涉軍法律援助;軍地統(tǒng)籌;軍地“大協(xié)作”體系;實現(xiàn)路徑

中圖分類號：D926.5????文獻標識碼：A????DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.03.013

Research on the Mode and Implementation Path of Military-local Cooperation for Military-related Legal Aid

FAN Zhen?1， LIU Hong-jun?2

（1.Northwest Normal University of Zhixing College， Lanzhou 730070， China; 2.Gansu Jinfan Law Firm， Lanzhou 730070， China）

Abstract：The military-related legal aid system is an important part of the legal aid with Chinese characteristics， and it is an effective mechanism of legal operation to realize the demands of safeguarding the rights of soldiers and their families. The military-civilian cooperation in the development of legal aid is a key part of the establishment of a complete legal aid system， which has independent judicial value and outstanding social value. With the continuous and in-depth development of the military-civilian integration strategy， strengthening military-civilian coordination can achieve resource sharing under the military-civilian coordination mode. The mutual interaction between military and local governments can help overcome the formal malpractice of military-related legal aid “inconsistent in name and reality” and break the army “normal” one-sided tendency， solve the negative problem of the “imbalance between supply and demand” of legal aid services for grassroots troops.

Key words：military-related legal aid; military-civilian planning; the system of “great cooperation” between military and civil forces; realize the path

法律援助隸屬于公共法律服務(wù)體系，在保障人權(quán)、扶困濟貧，消弭紛爭、維護穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極作用。作為法律援助內(nèi)容之一的涉軍法律援助制度，旨在服務(wù)軍人軍屬這類特殊社會群體，通過建立專門服務(wù)組織以法律咨詢、訴訟代理等形式為軍人軍屬提供無償法律援助，其功能在于解軍難、維軍權(quán)、穩(wěn)軍心，涉軍法律援助是實現(xiàn)軍人軍屬維權(quán)訴求的法治運行有效機制。

據(jù)《中國法律援助制度發(fā)展報告（2019）》載，“2018年共辦理法律援助案件145萬余件，其中共為51萬余人次農(nóng)民工、12萬余人次老年人、13萬余人次未成年人、5萬余人次殘疾人和3301人次軍人軍屬提供了法律援助服務(wù)?！?sup>[1]國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，截至2018年12月我國共有現(xiàn)役軍人340余萬，與軍屬人數(shù)合并超過1000萬。分析受援人次數(shù)據(jù)可知，接受法律援助的軍人軍屬比例僅為總數(shù)的0033%。相較于其他法律援助類型，實踐中涉軍法律援助案件也僅占全部法律援助案件的023%。同時隨著涉軍案件類型的多樣化及法律關(guān)系的復雜化，通過法律援助解決軍人軍屬法律糾紛面臨的阻力與困難也隨之凸顯，制度運行不暢、法律援助率低、權(quán)益保障不足等征兆可窺見一斑。

一、涉軍法律援助發(fā)展不足的運行透析與危害檢視

筆者曾在武警甘肅總隊某基層中隊實地調(diào)研，基層官兵及家屬面臨婚姻糾紛、債務(wù)糾紛、宅基地糾紛等關(guān)系個人及家庭利益的涉法問題較多，但通過法律援助解決糾紛占比卻較低，不但與“應援盡援”“應援優(yōu)援”的目標相背離，也形成了阻礙制度發(fā)展的桎梏，最終導致軍人軍屬涉法涉訴問題的淤積?，F(xiàn)筆者結(jié)合調(diào)研結(jié)果對制度運行弊端進行透析與檢視。

（一）涉軍法律援助機構(gòu)設(shè)置“高階化”

軍人軍屬法律援助機構(gòu)設(shè)立層級較高是制約法律援助制度作用發(fā)揮的關(guān)鍵因素?！盾娙塑妼俜稍ぷ鲗嵤┺k法》（以下簡稱《實施辦法》）規(guī)定，軍隊團級以上單位可建立軍人軍屬法律援助工作站，并可在營連級以下部隊設(shè)立法律援助聯(lián)絡(luò)點。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，甘肅省武警部隊法律援助工作站大多設(shè)于支隊一級，與基層部隊駐所地距離較遠，工作站因為便民性不足導致機構(gòu)形同虛設(shè)。雖有個別支隊依托當?shù)厮痉ㄋ诖箨犜O(shè)立法律援助聯(lián)絡(luò)點，但因“只掛牌不辦事”以致制度本身尚未發(fā)揮實效。

（二）涉軍法律援助工作機構(gòu)“有名無實”

截至2018年底，我國共設(shè)立73597個法律援助工作站。^①法律援助觸角雖已觸及基層角落，但軍人軍屬法律援助工作站“有名無實”之現(xiàn)狀依然突出。筆者調(diào)研獲知，法援機構(gòu)工作人員因?qū)I(yè)法律知識匱乏以致官兵咨詢收益甚微，解決糾紛無徑可循?！秾嵤┺k法》規(guī)定“法律援助機構(gòu)應安排本機構(gòu)人員或指派律師到軍人軍屬法律援助工作站值班”，但法律服務(wù)市場逐利性與法律援助公益性的矛盾使律師免費法律服務(wù)的資源輸入方式具有不可持續(xù)性，這也是造成工作站值班人員專業(yè)素質(zhì)參差不齊的主要原因。

（三）涉軍法律援助制度供給能力不足

涉軍法律援助供給能力在實踐中以法援助隊伍建設(shè)、法援助經(jīng)費配置、法援助案件質(zhì)量等形式呈現(xiàn)，其中人員是關(guān)鍵內(nèi)容，經(jīng)費是必要條件，質(zhì)量是重要保證。如果“人”不充足，“資”不充分，“質(zhì)”不達標，會使得制度發(fā)展動能不足。參與法律援助雖是社會律師的一項義務(wù)，但由于經(jīng)費保障缺失以致吸引優(yōu)秀律師加入法援助隊伍困難重重，同時僅憑律師的積極性與自覺性也無法實現(xiàn)制度的持續(xù)良性發(fā)展，從而影響法律援助的質(zhì)量和效率。

二、軍地協(xié)作開展涉軍法律援助的積極效應

近年來，學界在深化理論研究的同時各地軍地實務(wù)部門也在積極探索涉軍法律援助發(fā)展之路。筆者認為破解制度難題需統(tǒng)籌軍地資源，實現(xiàn)軍地在涉軍法律援助領(lǐng)域的深度融合。軍地協(xié)作開展涉軍法律援助的意義在于資源共享、優(yōu)勢互補。在軍民融合戰(zhàn)略背景下，打破軍地藩籬，實現(xiàn)軍地互動協(xié)作，對于發(fā)展涉軍法律援助制度具有一定的優(yōu)勢作用。

（一）有助于克服涉軍法律援助“名實不符”的形式化弊端

解決“形式化”難題關(guān)鍵在于從完善機構(gòu)設(shè)置以及提升工作人員水平兩方面予以完善。軍人軍屬法律援助工作站以當?shù)厮痉ㄋ鶠橐劳?，切實在一個機構(gòu)兩塊牌子機制中發(fā)揮效用^[2]。我國在法律援助工作中，社會執(zhí)業(yè)律師是提供法律援助的主體，以甘肅省為例，全省現(xiàn)有執(zhí)業(yè)律師5763名，其中社會律師4739名，法援律師136名，提高社會律師的參與度和積極性、探索軍地互涉律師制度，有助于構(gòu)建專職化、專業(yè)化的法律援助律師隊伍。

（二）有助于破除軍隊“單兵作戰(zhàn)”的片面化傾向

甘肅省部分地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展滯后，公共服務(wù)資源有限，軍人軍屬法律援助工作站設(shè)置不到位、機制運行不通暢，人員配備不完善、結(jié)構(gòu)層次不合理、軍地協(xié)作不經(jīng)常等情況較為突顯。架起法律援助“連心橋”，譜好軍地合作“協(xié)奏曲”，樹立“讓專業(yè)的法律工作者為軍人軍屬提供專業(yè)的法律援助服務(wù)”的基本理念將會提升甘肅省開展法律援助工作的質(zhì)效。

（三）有助于拓展軍民融合在法律領(lǐng)域深度發(fā)展

軍民融合是國家戰(zhàn)略，軍地協(xié)作開展涉軍法律援助屬于軍民融合的一部分。加大社會參與力度，積極構(gòu)建國家統(tǒng)領(lǐng)下政府、市場、社會以及律師等主體多元協(xié)同治理的涉軍法律援助新模式，有助于不斷擴大軍人軍屬法律援助范圍，提高援助質(zhì)量。

三、軍地協(xié)作開展涉軍法律援助的方式

在國家責任理念語境下，“政府主導、律師義務(wù)、社會參與”三維協(xié)同為法律援助多元治理提供了理論依據(jù)，也為實現(xiàn)法律援助總供給與總需求的動態(tài)平衡提供了邏輯遵循。涉軍法律援助牽涉軍、地兩方主體，在政府主導之下建構(gòu)“軍隊+”模式，可通過多元主體互通達到社會參與廣覆蓋，從而實現(xiàn)資源的有效配置及利用^[3]。

（一）軍隊與地方法律援助機構(gòu)協(xié)作

目前我國已基本建成以法律援助管理機構(gòu)為領(lǐng)導，以法律援助機構(gòu)（法律援助中心）為主干，以法律援助工作站為觸角的全方位多層次法律援助組織機構(gòu)體系，為國家提供及時便利的法律援助服務(wù)提供了有力的組織機構(gòu)保障。軍隊法律援助部門與駐地法律援助機構(gòu)協(xié)作，可在法治宣傳、法律咨詢、信息提供、案件轉(zhuǎn)交方面建立互聯(lián)互通機制。

（二）軍隊與司法機關(guān)協(xié)作

軍隊與司法機關(guān)協(xié)作應重點關(guān)注軍隊法院與地方法院的協(xié)作。司法實踐中西部戰(zhàn)區(qū)軍事法院針對涉軍維權(quán)工作內(nèi)容多、涉軍法律援助作用發(fā)揮不明顯等實際，對原有涉軍維權(quán)機制作出了相應調(diào)整，通過與地方法院建立“專案會商”“異地援助”等工作機制，從立案管轄、糾紛調(diào)解、判決執(zhí)行等方面開展軍地全方位協(xié)作，打通了涉軍維權(quán)的綠色通道。

（三）軍隊與律師事務(wù)所協(xié)作

軍隊與律師事務(wù)所協(xié)作形式呈現(xiàn)多樣化特點。首先，軍隊可以聘請地方律師協(xié)助培養(yǎng)法律人才，遴選地方優(yōu)秀律師加入涉軍法律援助公益律師隊伍;其次，軍隊可以邀請地方律師“線上線下”宣講法律援助制度，為官兵提供法律咨詢;再次，地方律所可以開展涉軍法律援助公益律師培訓，為律師行業(yè)參與涉軍維權(quán)與軍人軍屬法律援助提供理論和實務(wù)指引;最后，在符合條件的律師事務(wù)所建立軍人軍屬法律援助工作站。

在法律援助提供方式上，創(chuàng)新形成“合同制”模式，即由法律援助中心對律師事務(wù)所進行考察，通過招標等形式選定社會律師事務(wù)所固定辦理法律援助案件。法律援助合同制也同時對簽約的律師事務(wù)所提出了更高要求，律師事務(wù)所需對選派的律師進行嚴格把關(guān)，在律師的選派上不但需關(guān)注律師本人執(zhí)業(yè)能力，更應關(guān)注其對法律援助案件的熱心程度。還可以在此基礎(chǔ)上采用“多樣化律師組團合作形式”，通過“緊密捆綁”“雙重制約”方式，改變律師單打獨斗局面，形成集體攻關(guān)優(yōu)勢，為軍人軍屬提供更加專業(yè)更加優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)。

（四）軍隊與駐地高校協(xié)作

軍、校協(xié)同合作機制可以從以下三個方面實施：第一，軍、校、生三方簽訂人才培養(yǎng)協(xié)作協(xié)議，對于品行良好、身體達標、成績合格的畢業(yè)生即可推薦其進入部隊從事法律工作，保證了法律人才的定期培養(yǎng)與輸送;第二，軍、校兩方簽訂實習實訓基地建設(shè)協(xié)議，高校畢業(yè)生可進入軍隊法律援助機構(gòu)實習;第三，軍隊與高校法律援助機構(gòu)簽訂協(xié)議，由高校法律援助機構(gòu)定期為軍人軍屬法律援助工作站工作人員進行專業(yè)培訓，同時建立高校法援人員入駐工作站值班制度，隨時為官兵答疑解惑^[4]。

四、軍地協(xié)作開展涉軍法律援助的對策建議

要在新時期實現(xiàn)我國涉軍法律援助制度的突破進展，需要從以下兩個維度考量：一是實現(xiàn)宏觀層面上的跨越式發(fā)展，從制度和體系的高度重構(gòu)該項制度，破除長期阻礙該項制度發(fā)展的系統(tǒng)性桎梏;二是實現(xiàn)微觀層面上的精細化發(fā)展，將發(fā)展目標從注重數(shù)量轉(zhuǎn)向質(zhì)量優(yōu)先、質(zhì)量與數(shù)量并重，從細微處著手解決阻礙該項制度發(fā)展的痼癥頑疾^[5]。筆者認為，探索建立融合程度更高、協(xié)同范圍更廣、銜接更為緊密的涉軍法律援助軍地“大協(xié)作”體系，應從下列幾方面展開。

（一）以需求為導向建立軍地“大協(xié)作”涉軍法律援助體系

建立以政府法律援助機構(gòu)為中心，以省軍區(qū)、武警總隊軍人軍屬法律援助工作站，省高院、市中院、縣（區(qū)）基層人民法院法律援助機構(gòu)、省內(nèi)外律師事務(wù)所、省內(nèi)地方高校法律援助機構(gòu)為協(xié)作單位的“法律援助共同體”。通過建立合作關(guān)系，使軍人軍屬法律援助工作機制從一元走向多元，工作職能從單純趨向全面，從而構(gòu)建協(xié)作方式多樣化、協(xié)作內(nèi)容全方位化的新型法律援助體系。

1. 建立涵蓋司法系統(tǒng)的大協(xié)作機制。建立軍地共同負責的涉法問題協(xié)作機制，加強和地方司法機關(guān)、律師事務(wù)所以及法律援助機構(gòu)的合作，廣泛開展部隊法律服務(wù)工作站和地方法律援助機構(gòu)以及律師事務(wù)所的共建活動，對一些專業(yè)性較強的涉軍維權(quán)問題，可以及時申請駐地司法局提供法律援助。同時，就疑難的涉法問題與地方律師事務(wù)所保持咨詢關(guān)系。

2. 聘請地方律師和培養(yǎng)部隊法律人才相結(jié)合。聘請法律援助律師在工作站任兼職顧問，將經(jīng)驗豐富的地方律師引入部隊，培養(yǎng)有法律基礎(chǔ)并愿意長期在部隊工作的法律人才。根據(jù)案件實際情況，理論聯(lián)系實際，讓部隊律師直接參與軍人軍屬訴訟，增強部隊律師的實戰(zhàn)能力。

3. 根據(jù)部隊傾向性法律問題做好普法宣傳工作。通過觀看法律節(jié)目，舉辦法律知識競賽，開展法律講座等多種形式，常態(tài)化普法教育。隨時掌握官兵本人和軍屬涉法涉訴問題，全面掌握部隊傾向性法律問題，為官兵普及法律常識，教授解決程序、收集證據(jù)等知識，提高官兵法律意識和運用法律武器解決問題的能力。

（二）以專業(yè)為導向建立專職化涉軍法律援助律師隊伍

1. 探索軍地法律援助隊伍專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展模式，提高軍地法律援助人員專業(yè)素質(zhì)和服務(wù)能力，是軍地法律援助工作的重中之重。首先應明確軍地法律援助律師的地位。軍隊律師是部隊法律服務(wù)工作的支柱和骨干，建立軍地法律援助律師隊伍，應當明確軍地法律援助律師的身份地位，將全軍各個法律顧問處正式納入編制，解決職級問題，保留骨干力量。

2. 軍地法律援助律師專職化。合理分配法律援助機構(gòu)的雙重職能，在確保法律援助機構(gòu)管理職能的基礎(chǔ)上，將從事管理的人員與從事法律服務(wù)的人員區(qū)分開，并在從事法律服務(wù)的人員中進一步分離出專門從事軍地法律援助工作的人員，各司其職，各負其責，制定專門的軍地法律服務(wù)人員待遇標準、職責分工、培訓機制等，保障軍地法律服務(wù)工作的質(zhì)量和效率。

3. 建立軍地法律援助專職律師制度，進一步探索業(yè)務(wù)分工的專業(yè)化。根據(jù)法律援助的案件類型固定化法律援助律師，同時，加強其專業(yè)化能力培訓，提高辦案水平，更好地服務(wù)群眾。

（三）以創(chuàng)新為導向打造涉軍法律援助軍地“大協(xié)作”數(shù)字化服務(wù)平臺

搭建數(shù)字化服務(wù)平臺，通過信息化建設(shè)推動“線上線下”雙軌并行法律服務(wù)模式?？山柚娛侣殬I(yè)教育服務(wù)平臺打造“網(wǎng)絡(luò)課堂”，利用微課講典型案例、公開課講熱門法律法規(guī)、幕課講系統(tǒng)法律知識，從而打造網(wǎng)上學習體系;可在軍隊網(wǎng)站開設(shè)“律師在線”欄目，使法律援助方式從“面對面”擴大到“鍵對鍵”;可開設(shè)“微信平臺”定期推送熱點案例、法律知識和法律文書，并將軍隊律師基本資料、擅長專業(yè)、所在位置等信息錄入微信公眾號，官兵如需要法律咨詢即可就近選擇對口律師進行咨詢。

數(shù)字化平臺中以類型化模式建立糾紛數(shù)據(jù)庫，將軍人軍屬涉法涉訴案件錄入案件管理系統(tǒng)，軍人軍屬以“點單”模式進入法律咨詢系統(tǒng)，根據(jù)案情選擇對口律師，律師承接“訂單”對案件進行評估并完成法律咨詢。部分案件如可適用非訴訟糾紛解決機制（ADR），則進入案件分流系統(tǒng)。同時平臺設(shè)置法律援助回訪系統(tǒng)使法律援助工作制度化、規(guī)范化。

（四）完善涉軍法律援助人才的工作與儲備機制

要提高基層部隊的法律服務(wù)質(zhì)量，最關(guān)鍵的是人才，需建立一支高水平的法律服務(wù)骨干隊伍。一方面，要加大培養(yǎng)軍隊律師，這是解決部隊和官兵法律需求越來越多的必然要求。另一方面，要建立軍地法律援助人才儲備長效機制，利用駐地高等院校師資力量，加強部隊人才儲備力量的培養(yǎng)，譜好軍地合作“協(xié)奏曲”。

當代法律援助制度的發(fā)展進程充分表明，法律援助制度被賦予并擔負起特定的價值訴求、政治預期、社會安排以及個體期待^[6]。涉軍維權(quán)事關(guān)社會和諧、部隊穩(wěn)定，在全面建設(shè)法治國家的大局下，在軍民融合深度發(fā)展的背景下，做好軍地協(xié)作“大文章”是一個現(xiàn)實問題，也是一個重要的時代課題。2019年全國人大常委會已將法律援助立法納入立法計劃，將制定《中華人民共和國法律援助法》提上立法日程，期冀立法機關(guān)能從政治高度和法治進步角度綜合考量制定涉軍法律援助制度條文，使軍地協(xié)作開展涉軍法律援助更趨法治化和規(guī)范化。

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[責任編輯、校對：楊栓保]

①《2018年全國法律援助工作統(tǒng)計分析》，司法部公共法律服務(wù)管理局法律援助處。

收稿日期：2021-06-18

基金項目：2020年甘肅省高等學校創(chuàng)新基金項目（2020B—266）

作者簡介：范貞（1987-），女，北京人，講師，碩士研究生，主要從事行政法學與訴訟法學研究;劉紅軍（1976-），男，甘肅蘭州人，律師，主要從事行政法學與訴訟法學研究。