讓農(nóng)民的協(xié)商民主有效地運(yùn)行起來：浙江省臨海基層協(xié)商民主研究

□　郎友興

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讓農(nóng)民的協(xié)商民主有效地運(yùn)行起來：浙江省臨?；鶎訁f(xié)商民主研究

□郎友興

從比較的角度來看，在中國協(xié)商民主體系中，農(nóng)村基層協(xié)商民主最有創(chuàng)新、最有成效。本文以浙江省臨海市基層協(xié)商民主經(jīng)驗(yàn)為例，主要討論中國基層協(xié)商民主有效運(yùn)行起來的三個(gè)基本因素，即政黨論、制度論和民主工具論。基本結(jié)論是：在黨的引領(lǐng)之下，黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府的主導(dǎo)始終嵌入到基層協(xié)商之中，是黨使協(xié)商民主在中國基層運(yùn)行有了可能，而制度化與程序化則是其基礎(chǔ)與保障，并且協(xié)商民主是作為解決基層治理問題的一種工具，所進(jìn)行的協(xié)商是“事務(wù)性”而非“政治性”的。

協(xié)商民主；中國共產(chǎn)黨；制度化；工具

一、前　　言

盡管在中國的歷史中，千千萬萬的農(nóng)民歷來是政治塑造的對象，但是作為政治變遷與發(fā)展中的被動者的千千萬萬的農(nóng)民，依然以各種方式、各種行為努力主動地改變著自己的命運(yùn)，從而推進(jìn)了中國政治的演進(jìn)。當(dāng)下中國有許多基層協(xié)商民主的生動實(shí)例，其中不少來自于農(nóng)民的協(xié)商實(shí)踐，他們參與討論了對于基層治理來說極為重要的一些議題。事實(shí)上，中國的農(nóng)村有著許多協(xié)商民主創(chuàng)新，廣大農(nóng)民有相當(dāng)多的協(xié)商民主體驗(yàn)。協(xié)商民主理論家、澳大利亞國立大學(xué)約翰·德雷澤克教授認(rèn)為：“如果中國確實(shí)有什么協(xié)商能力，它可能存在于地方層次上的參與式創(chuàng)新之中，這些創(chuàng)新主要是被用來應(yīng)對經(jīng)濟(jì)高速增長而產(chǎn)生的意想不到的副作用的?！?James Dryzek, “Democratization as Deliberative Capacity-Building”, Comparative Politics Studies 42,No.11,Novermber 2009,p.1383.實(shí)際上，德雷澤克教授所說的這個(gè)地方層面的參與式創(chuàng)新主要是指協(xié)商民主，并且主要發(fā)生于鄉(xiāng)村地區(qū)。同為澳大利亞國立大學(xué)教授的喬納森·安戈等學(xué)者通過對中國的經(jīng)驗(yàn)研究也明確表示：“當(dāng)下的中國有著十分豐富的協(xié)商民主實(shí)例，它們在遠(yuǎn)比世界其他地區(qū)多得多的民眾中踐行著，在過去的30多年中，眾多的中國農(nóng)民都體驗(yàn)過基層協(xié)商民主。”*[澳]喬納森·安戈、陳佩華、鐘謙：《中國的基層協(xié)商民主： 案例研究》，《國外理論動態(tài)》，2015 年第5期。

在中國協(xié)商民主體系中，基層協(xié)商尤其農(nóng)村的協(xié)商是最基礎(chǔ)，也最有創(chuàng)新性的。事實(shí)上，在基層協(xié)商民主發(fā)展方面以臺州市為代表的浙江省一直走在全國前列，基層協(xié)商民主實(shí)踐十分豐富而多樣。作為典型的臺州農(nóng)村和農(nóng)民，從溫嶺市民主懇談會到臨海市基層協(xié)商民主實(shí)踐就是一個(gè)很好的說明。早在1999年，浙江省溫嶺市就創(chuàng)設(shè)了民主懇談會，被國內(nèi)外專家學(xué)者稱為“21世紀(jì)中國農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的一道新曙光”，吸引外國外交官去實(shí)地考察，獲得了“最有話語權(quán)的村民”，“泥土上長出來的民主”的贊譽(yù)。20年多前絕大多數(shù)依然卷起褲腿種地的浙江省溫嶺市農(nóng)民于1998年開始與當(dāng)?shù)氐母刹孔谝黄鹩懻摰胤降摹按笳?，若干年后他們居然坐在會場上有板有眼地討論起鄉(xiāng)鎮(zhèn)里的財(cái)政預(yù)算?！?00萬的預(yù)算應(yīng)該用于更急需的農(nóng)村最低生活保障和其他項(xiàng)目上”；“現(xiàn)在我們這個(gè)地方富裕起來了，政府要搞市民廣場也是對的，面子是要的，但是，目前我們鎮(zhèn)有些村的道路凹凸不平，50萬村村通公路的預(yù)算肯定太少,應(yīng)該從500萬的市民廣場項(xiàng)目中切出一塊加到農(nóng)村公路建設(shè)上”。你不要以為這是哪一級人大代表在討論政府的預(yù)算，這是在澤國鎮(zhèn)12萬人民中隨機(jī)抽取出來的197位農(nóng)民在“澤國鎮(zhèn)2008年財(cái)政預(yù)算民主懇談會”的一個(gè)場景?，F(xiàn)在人們的目光再次聚焦于臺州。2014年8月19日，各大媒體和網(wǎng)站紛紛報(bào)道，十八屆三中全會提出的全面深化改革的60項(xiàng)任務(wù)已啟動，39項(xiàng)熱點(diǎn)領(lǐng)域率先改革。其中“發(fā)展基層民主”列舉的唯一例子即為浙江省臨海市白水洋鎮(zhèn)啟動基層協(xié)商民主試點(diǎn)工作。*http://news.eastday.com/c/20140819/u1a8289412.html.“建房協(xié)議書中，村里和建房戶雙方的權(quán)利與義務(wù)要進(jìn)一步細(xì)化，這樣有利于下一步工作推進(jìn)”，“收取的押金，在退還時(shí)要明確一下不計(jì)利息的問題”，這是7年后在同地區(qū)的臺州臨海市小芝鎮(zhèn)棲鳳村會議室的一個(gè)場景。2015年11月12日，在小芝鎮(zhèn)棲鳳村會議室，該村民主協(xié)商議事會的成員們圍坐在一起，對橋頭自然村屋基投標(biāo)和村民建房協(xié)議書事宜進(jìn)行充分醞釀和討論。這是該村圍繞橋頭自然村新農(nóng)村建設(shè)召開的第五次民主協(xié)商議事會議。

這幾幅圖景歷史上從沒有出現(xiàn)過，中國沿海的農(nóng)村，無論經(jīng)濟(jì)還是農(nóng)民的精神風(fēng)貌，不再是以前的樣子。農(nóng)民已經(jīng)被卷入到改變其命運(yùn)的改革開放的大潮中，而且他們積極參與地方的諸種改變或改善地方治理的行動之中，通過參加政府組織或設(shè)定的活動，或者自身創(chuàng)新的活動中，農(nóng)民們的政治視野已超過他們自己的小村莊，已超越了只關(guān)注自己的“一畝三分地”。農(nóng)民們越來越多地進(jìn)入政治領(lǐng)域。是什么條件或因素導(dǎo)致從溫嶺的民主懇談會到臨海的基層協(xié)商民主，協(xié)商民主在臺州進(jìn)一步拓展并深化，這是我們今天研究中國協(xié)商民主政治的一個(gè)重要問題。

本文以浙江省臨海市基層協(xié)商民主經(jīng)驗(yàn)為例，主要討論中國基層協(xié)商民主有效運(yùn)行起來的三個(gè)基本因素。

二、浙江省臨海市基層協(xié)商民主的基本經(jīng)驗(yàn)*本文下面的材料主要來源：一是中共臨海市委統(tǒng)戰(zhàn)部編：《臨海市基層協(xié)商民主案例選編》(2015年12月)、《統(tǒng)一戰(zhàn)線與基層協(xié)商民主學(xué)術(shù)研討會交流材料匯編》(2015年12月)，二是作者的調(diào)研。

下面首先對臨海市基層協(xié)商民主的經(jīng)驗(yàn)作一個(gè)基本的概括。

(一)制度構(gòu)建之背景

中共十八大報(bào)告明確提出社會主義協(xié)商民主是人民民主的重要實(shí)現(xiàn)形式，并提出“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”、“積極開展基層民主協(xié)商”的新要求。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，進(jìn)一步把“開展基層民主協(xié)商、推進(jìn)基層協(xié)商制度化”作為發(fā)展社會主義民主的重要內(nèi)容。為此，2014年4月，浙江省臨海市委出臺了《臨海市建立基層民主協(xié)商議事制度工作方案》，并選擇在白水洋鎮(zhèn)、沿江鎮(zhèn)、括蒼鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)。而促進(jìn)臨海市委推動基層協(xié)商議事制度建設(shè)的直接動因在于，基層干部經(jīng)常遇見這樣的困惑和感慨：“為什么我們的一些決策是為了老百姓好，但是他們卻并不理解？”讓本來為了老百姓好的政府單位，往往被民眾一再誤解，造成項(xiàng)目難推進(jìn)，工作難開展。經(jīng)過分析，他們認(rèn)為決策不透明、宣傳不到位、協(xié)商不民主、執(zhí)行不規(guī)范是四大因素，并且認(rèn)為協(xié)商民主是削除民眾誤解、推進(jìn)政府政策的好機(jī)制。在此背景下，臨海市委積極探索建立黨組織主導(dǎo)的基層協(xié)商機(jī)制，把協(xié)商民主引入基層的社會治理之中。

(二)“344”的臨海經(jīng)驗(yàn)：三個(gè)平臺、四個(gè)機(jī)制與四類協(xié)商

1.三個(gè)平臺

為了拓寬村民參與民主協(xié)商議事渠道，收集相關(guān)協(xié)商議題，搭建了三大平臺：

第一個(gè)平臺，鎮(zhèn)、村的基層民主協(xié)商議事會。鎮(zhèn)民主協(xié)商議事會由村組織代表、基層知聯(lián)會、基層商會等團(tuán)體組織代表、本地在外代表人士和社會各階層、各界別代表人士,以及轄區(qū)內(nèi)部分黨代表、人大代表、政協(xié)委員、企事業(yè)單位代表和老干部代表組成，人數(shù)額定在30—60人，實(shí)行委員會工作制。委員會主任由鎮(zhèn)黨委副書記擔(dān)任，下設(shè)辦公室和若干個(gè)組，辦公室主要負(fù)責(zé)鎮(zhèn)協(xié)商議事活動的組織和平臺運(yùn)行維護(hù)等日常工作。村民主協(xié)商議事會由村黨支部、村民委、村監(jiān)會、村綜治組織、村婦委會、團(tuán)組織、老年協(xié)會等各組織成員以及該村在外代表人士和老干部代表20—50人組成。村民主協(xié)商議事會在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行委員會工作制，委員會主任由村黨組織書記擔(dān)任，下設(shè)辦公室與監(jiān)督組，辦公室主要負(fù)責(zé)村協(xié)商議事活動的組織和平臺運(yùn)行維護(hù)等日常工作，監(jiān)督組主要負(fù)責(zé)實(shí)施全過程的監(jiān)督。鎮(zhèn)、村民主協(xié)商議事會委員中黨外人士不少于50%。與此相應(yīng)，在鎮(zhèn)、村兩級分別建立鎮(zhèn)務(wù)民主日制度和村務(wù)民主日制度，各試點(diǎn)鎮(zhèn)每月確定一天為鎮(zhèn)務(wù)民主日。村級每月確定一天為村務(wù)民主日。

第二個(gè)平臺，同心會客室(圍桌會商平臺)。將“同心會客室”作為便民服務(wù)中心的延伸，采取節(jié)慶式聚客、民主日會客、議題式請客三大形式，定期不定期地聽取訴求、疏導(dǎo)情緒、化解問題，使協(xié)商對象“話有處說、苦有處訴、難有人幫”。節(jié)慶式聚客即在每年的節(jié)慶日邀請代表人士到同心會客室座談交流，定期了解他們的訴求，進(jìn)一步暢通訴求渠道；民主日會客即在民主日就鎮(zhèn)村熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題提出議題或就確定的議題展開協(xié)商，凝聚共識，解決問題；議題式請客即就特定的議題邀請各界代表人士會同鎮(zhèn)黨委鎮(zhèn)政府或村兩委溝通協(xié)商，達(dá)成共識，解決問題。

第三個(gè)平臺，網(wǎng)絡(luò)互動平臺。順應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展趨勢，建立網(wǎng)絡(luò)問政、網(wǎng)議互動等平臺和載體，通過網(wǎng)上公開征求意見、開辟建言獻(xiàn)策專欄、開通博客空間、設(shè)立網(wǎng)絡(luò)e政廳、建立QQ群、設(shè)置社情民意專用信箱和建立網(wǎng)議互動日制度等措施，拓寬社會公眾參與民主政治渠道。截至目前，該市通過網(wǎng)絡(luò)途徑收集到各類意見建議1200余條。

2．提事、議事、理事和監(jiān)事：四個(gè)運(yùn)行機(jī)制

為確?；鶎用裰鲄f(xié)商制度有序運(yùn)行，著重在四個(gè)環(huán)節(jié)上建立機(jī)制：

第一，民主提事機(jī)制。由民主協(xié)商議事會辦公室根據(jù)鎮(zhèn)村年度工作安排，研究提出重點(diǎn)議題。鎮(zhèn)民主議事范圍主要是區(qū)域內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)的科學(xué)發(fā)展，服務(wù)民生的改善，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定等重要事項(xiàng)。村主要是涉及民生、發(fā)展和矛盾調(diào)處等公共事務(wù)。例如，自試點(diǎn)以來，沿江鎮(zhèn)在36個(gè)行政村(全鎮(zhèn)共46個(gè)行政村)召開了協(xié)商議事會，共收集議題120項(xiàng)，主要涉及污水處理、村莊建設(shè)規(guī)劃、村集體資產(chǎn)招租、村公益事業(yè)建設(shè)、宅基地落實(shí)等方面。

第二，民主議事機(jī)制。根據(jù)議題的大小、輕重、緩急和實(shí)質(zhì)，確定協(xié)商類型、平臺、人員，擬定協(xié)商議事的具體方案，在協(xié)商過程中最大限度地保障參與人的話語權(quán)，并將協(xié)商結(jié)果形成“協(xié)商紀(jì)要”。

第三，民主理事機(jī)制。實(shí)行協(xié)商結(jié)果公開、執(zhí)行過程透明、進(jìn)度及時(shí)通報(bào)。對協(xié)商達(dá)成一致并采納的協(xié)商結(jié)果，嚴(yán)格按照協(xié)商要求執(zhí)行，落實(shí)具體解決方案和責(zé)任人，明確辦理要求和完成時(shí)限，全力抓好落實(shí)。對于可公開的已執(zhí)行的事項(xiàng)，以半月報(bào)的形式在網(wǎng)絡(luò)互動平臺、鎮(zhèn)村公告欄上公布，及時(shí)通報(bào)落實(shí)進(jìn)度，方便群眾知情監(jiān)督。落實(shí)協(xié)商事宜。嚴(yán)格按照協(xié)商要求執(zhí)行，落實(shí)具體解決方案和責(zé)任人，明確辦理要求和完成時(shí)限，全力抓好落實(shí)。對于可公開的已執(zhí)行的事項(xiàng)，以半月報(bào)的形式在網(wǎng)絡(luò)互動平臺、鎮(zhèn)(街道)村(社區(qū))公告欄上公布，及時(shí)通報(bào)落實(shí)進(jìn)度，方便群眾知情監(jiān)督。

第四，民主監(jiān)事機(jī)制。為防止民主協(xié)商走過場，專門設(shè)立督察小組，對協(xié)商議題、協(xié)商過程、協(xié)商結(jié)果以及執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)反饋。同時(shí)，設(shè)立群眾意見反饋箱，對協(xié)商議題不重視、不辦理或辦理不好的限期整改，確保村民滿意。

3．四類協(xié)商及典型案例：梳理議題，分類指導(dǎo)

基層需要協(xié)商的議題各種各樣，性質(zhì)各不相同，有需要進(jìn)行決策的重大公共事務(wù)，有需要監(jiān)督的熱點(diǎn)問題，也有需要調(diào)處的矛盾糾紛。為更好地指導(dǎo)試點(diǎn)地區(qū)開展協(xié)商活動，臨海市根據(jù)議題實(shí)際情況，按照協(xié)商的實(shí)質(zhì)，把協(xié)商分為決策性協(xié)商、執(zhí)行性協(xié)商、監(jiān)管性協(xié)商和調(diào)處性協(xié)商四大類。

決策性協(xié)商。決策性協(xié)商就是重大決策之前的協(xié)商，即對本區(qū)域內(nèi)重大公共事務(wù)進(jìn)行決策之前分析、論證和協(xié)商，最大限度減少不和諧因素，爭取協(xié)調(diào)好各方利益。白水洋鎮(zhèn)民主協(xié)商議事會解決農(nóng)貿(mào)市場搬遷“老大難”問題就是屬于決策性協(xié)商的典型案例。白水洋鎮(zhèn)農(nóng)貿(mào)市場混搭在居民區(qū)中，污水橫流，垃圾成山，嚴(yán)重破壞了當(dāng)?shù)丨h(huán)境，二十多年來一直難以解決。通過召開鎮(zhèn)民主協(xié)商議事會，開展以“是否應(yīng)該搬遷、如何搬遷農(nóng)貿(mào)市場”為主題的民主協(xié)商，村干部代表、“兩代表一委員”、民間有影響力的各界代表人士共52人與鎮(zhèn)黨委鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了面對面深入而熱烈的交流討論。最后，與會人員一致贊同搬遷農(nóng)貿(mào)市場，并積極為農(nóng)貿(mào)市場的搬遷、選址獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，盡力幫助政府做好說服動員等搬遷前期工作，使搬遷白水洋鎮(zhèn)農(nóng)貿(mào)市場的決定得以順利通過，并在2015年下半年付諸實(shí)施。通過民主協(xié)商，終于啃下了一塊多年來難啃的骨頭，同時(shí)還贏得了老百姓的贊譽(yù)和口碑，取得了良好的社會效果。而小芝鎮(zhèn)新農(nóng)村建設(shè)民主協(xié)商則是另一個(gè)典型案例。2015年11月12日，在小芝鎮(zhèn)棲鳳村會議室，該村民主協(xié)商議事會的成員們圍坐在一起，對橋頭自然村屋基投標(biāo)和村民建房協(xié)議書事宜進(jìn)行充分醞釀和討論。這是該村圍繞橋頭自然村新農(nóng)村建設(shè)召開的第五次民主協(xié)商議事會議。橋頭自然村現(xiàn)有在冊村民46戶、人口142人。該村的大部分建筑屬于上世紀(jì)建成的老舊土木混合建筑，衛(wèi)生條件差，安全隱患大，建筑布局散、亂、差，建設(shè)用地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，帶有極大的盲目性；村內(nèi)沒有合理的排污設(shè)施，用水沒有統(tǒng)一的自來水管網(wǎng)，村內(nèi)文化娛樂設(shè)施為零，無集中綠地，影響了村民生活質(zhì)量的提高，新農(nóng)村建設(shè)工作迫在眉睫。然而開展新農(nóng)村建設(shè)，要涉及土地調(diào)整、水電路規(guī)劃、農(nóng)村生活污水治理、健身場所落實(shí)等諸多問題，樁樁件件都觸及村民的切身利益，這對于橋頭自然村來說，并非易事。為此，棲鳳村通過民主協(xié)商議事會議就新農(nóng)村建設(shè)問題開展多次協(xié)商。棲鳳村民主協(xié)商議事會成員還和鎮(zhèn)、村工作組一起，通過包干落實(shí)的方式，挨家挨戶上門做通村民的思想工作。土地調(diào)整、自留地界址確定、地塊上樹木、農(nóng)作物、果木、花木、毛竹等附著物清理……。現(xiàn)橋頭自然村的舊村改造工作有序推進(jìn)，該村群眾期盼多年的建房夢，即將成為現(xiàn)實(shí)。

執(zhí)行性協(xié)商。執(zhí)行性協(xié)商即在執(zhí)行上級或本級有關(guān)決策過程中遇到的問題進(jìn)行磋商解決。白水洋鎮(zhèn)山岙村開展村級民主協(xié)商推進(jìn)“三改一拆”工作就是屬于執(zhí)行性協(xié)商的典型案例。山岙村共有戶籍人口1987人，668戶。由于歷史原因，該村一戶多宅現(xiàn)象較為嚴(yán)重。2015年該村列入康居工程實(shí)施村，要進(jìn)行“三改一拆”整村推進(jìn)工作。該村利用同心會室平臺，組織議事會成員，就村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)、村規(guī)民約制訂、拆改具體實(shí)施、矛盾糾紛調(diào)解等方面進(jìn)行了協(xié)商，得到了絕大多數(shù)群眾的理解和支持。平穩(wěn)有序地拆除舊房347間，近3萬平方米，涉及200余戶，700多人，沒有一起上訪事件。

監(jiān)管性協(xié)商。監(jiān)管性協(xié)商一般指對重大事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理展開廣泛的討論協(xié)商。沿江鎮(zhèn)民主協(xié)商議事會推進(jìn)“五水共治”是監(jiān)管性協(xié)商的典型案例。沿江鎮(zhèn)紅光村與蘭道村有一條連結(jié)兩村且受到嚴(yán)重污染的河道，五水共治工作開展以來，群眾反響更加強(qiáng)烈。2015年7月，兩村通過協(xié)商議事會將該難題作為議題提出，集思廣益之下很快形成決議，村里一方面多方籌措，另一方面動員群眾義捐，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、部分村民踴躍捐款，整治方案得到落實(shí)。該工程進(jìn)展順利，河道得到全面整治，兩岸共拆除違章建筑2200多平方米，河道兩岸砌石綠化，有效地改善了村莊環(huán)境，解決了兩村多年來的難題。

調(diào)處性協(xié)商。調(diào)處性協(xié)商即利用協(xié)商的方式對本區(qū)域內(nèi)一般性事務(wù)進(jìn)行調(diào)解處理。白水洋鎮(zhèn)兩村村民田地界址糾紛調(diào)處協(xié)商屬于調(diào)處性協(xié)商的典型案例。林壩塘村林姓村民與下莊村羅姓村民的田接壤，兩人田間流過一條小溝，為此經(jīng)常發(fā)生糾紛。2015年4月，兩家因澆灌再次發(fā)生爭吵。羅某認(rèn)為，溝是下莊村修的，不讓林某放水澆灌，而林某則認(rèn)為，路是林壩塘村的，不許羅某經(jīng)過。兩家的糾紛實(shí)際上是兩個(gè)村莊的矛盾。白水洋鎮(zhèn)黨委和政府獲此消息后，決定充分發(fā)揮民主協(xié)商議事制度的作用，來解決兩村的矛盾。2015年5月21日，借助于“圍桌會商”平臺，組織轄區(qū)內(nèi)民主協(xié)商議事會成員，邀請兩村村干部、有威望的老人，進(jìn)行現(xiàn)場察看，交流討論。經(jīng)過民主協(xié)商，最終形成了四點(diǎn)共識，解決了多年的糾紛。

三、基層協(xié)商民主有效運(yùn)行的三個(gè)因素

通過對臨海經(jīng)驗(yàn)的研究，本文認(rèn)為，基層協(xié)商民主之所以能夠在臨海有效地運(yùn)行，并且其他地方也可復(fù)制并有效地運(yùn)行，關(guān)鍵在于下面三個(gè)因素。

(一)政黨使基層協(xié)商成為可能

中國農(nóng)村之所以能夠出現(xiàn)諸多的協(xié)商民主實(shí)踐，農(nóng)民之所以能夠走向協(xié)商的平臺，當(dāng)然是與執(zhí)政黨的意圖相關(guān)。中國基層協(xié)商民主在黨的引領(lǐng)(而不是控制)之下，并且黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府的主導(dǎo)始終嵌入于基層協(xié)商之中，通過基層協(xié)商民主之實(shí)踐，鞏固執(zhí)政黨在基層的領(lǐng)導(dǎo)地位。中國意義或脈絡(luò)(Context)中的協(xié)商民主就是在中國共產(chǎn)黨(政府)的領(lǐng)導(dǎo)下，社會各個(gè)政黨、階層、團(tuán)體、群眾等，就共同關(guān)心和利益相關(guān)的問題，進(jìn)行討論、溝通、磨合、協(xié)調(diào)、整合，達(dá)成比較統(tǒng)一的意見的過程。對于黨或政府來說，一方面通過搭建協(xié)商的平臺，主動吸納社會之聲音，進(jìn)而提升基層黨建的包容性和開放度，希望以此解決基層黨建的適應(yīng)問題，踐行群眾路線。協(xié)商民主是產(chǎn)生于西方社會的一個(gè)概念，但在中國政治中的協(xié)商性及其所體現(xiàn)出來的協(xié)商民主性是顯然的。事實(shí)上，早在在1987年中國共產(chǎn)黨十三大報(bào)告中，就已經(jīng)提出過“社會協(xié)商”的概念。報(bào)告指出“建立社會協(xié)商對話制度的基本原則”，“對全國性的、地方性的、基層單位內(nèi)部的重大問題的協(xié)商對話，應(yīng)分別在國家、地方和基層三個(gè)不同的層次上展開”。2012年，黨的十八大報(bào)告則首次提出“健全社會主義協(xié)商民主制度”，這是對“社會協(xié)商”的進(jìn)一步發(fā)展。2014年5月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的意見》進(jìn)一步指出，“基層黨組織要轉(zhuǎn)變工作方式、改進(jìn)工作作風(fēng)，把服務(wù)作為自覺追求和基本職責(zé)，寓領(lǐng)導(dǎo)和管理于服務(wù)之中，通過服務(wù)貼近群眾、團(tuán)結(jié)群眾、引導(dǎo)群眾、贏得群眾”。這從《臨海市建立基層民主協(xié)商議事制度工作方案》提出的目標(biāo)就看得相當(dāng)?shù)那宄骸皥?jiān)持黨的群眾路線，堅(jiān)持把民主協(xié)商引入基層社會治理，充分發(fā)揮廣大社會成員參與基層公共治理的基礎(chǔ)作用，拓展協(xié)商民主實(shí)現(xiàn)渠道，健全協(xié)商民主制度機(jī)制，不斷推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層次、制度化發(fā)展，不斷鞏固黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)?！睂?shí)行基層協(xié)商民主制度，可以提供一個(gè)讓基層各方面群眾向黨組織和政府表達(dá)意愿、提出意見建議的平臺和機(jī)制，使基層黨組織和政府能夠更全面、細(xì)致、準(zhǔn)確地了解人民群眾，適應(yīng)十八大報(bào)告明確提出的“以服務(wù)群眾、做群眾工作為主要任務(wù)，加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)”的新定位與新要求。另一方面，通過發(fā)展基層協(xié)商民主助推基層社會治理創(chuàng)新，服務(wù)于當(dāng)?shù)刂行墓ぷ鞯拈_展，有效地解決問題。黨的領(lǐng)導(dǎo)始終嵌入到基層協(xié)商之中，這一點(diǎn)，澳大利亞國立大學(xué)教授喬納森·安戈等學(xué)者的觀察是準(zhǔn)確的：“盡管官方并不控制甚至也不影響這些協(xié)商，但是，所有案例中那些嵌入在正式框架中的協(xié)商平臺都是由官方自上而下建立的”*[澳]喬納森·安戈、陳佩華、鐘謙：《中國的基層協(xié)商民主：案例研究》，《國外理論動態(tài)》，2015年第5期。。黨是協(xié)商的參與主體之一，也是協(xié)商活動的組織者和協(xié)調(diào)者，主導(dǎo)協(xié)商進(jìn)程，綜合協(xié)商意見，采納協(xié)商成果?；鶎狱h組織通過主導(dǎo)并主動融入基層協(xié)商議事之中，將黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)和貫穿于組織引導(dǎo)民眾圍繞公共事務(wù)的民主協(xié)商的過程之中，進(jìn)而鞏固和加強(qiáng)了黨在基層社會的領(lǐng)導(dǎo)地位。本文關(guān)注的是基層協(xié)商，在基層，形成決策的動力源自社區(qū)內(nèi)部，官方并不最終控制議程，并且協(xié)商能夠引導(dǎo)大多數(shù)社區(qū)成員積極參與進(jìn)來。*[澳]喬納森·安戈、陳佩華、鐘謙：《中國的基層協(xié)商民主：案例研究》，《國外理論動態(tài)》，2015年第5期。

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是臨海市基層協(xié)商民主的重要原則。2014年4月，臨海市委統(tǒng)戰(zhàn)部在市委同意下，出臺了《臨海市基層民主協(xié)商議事制度方案》。在該方案中提出了三個(gè)基本原則，其中第一個(gè)原則就是“在工作方法上，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法辦事、民主集中、注重實(shí)效原則，由基層黨組織統(tǒng)一部署、協(xié)調(diào)和實(shí)施協(xié)商民主工作”。臨海市在實(shí)際操作中，從議題的選擇到協(xié)商結(jié)果是否采納，從民主協(xié)商議事會成員騁請把關(guān)到利益相關(guān)人、專業(yè)人士的邀請，都由基層黨組織主導(dǎo)，整個(gè)議事、理事的過程都在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，便于把握住基層協(xié)商民主的方向。

政黨引領(lǐng)或政府的主導(dǎo)協(xié)商之經(jīng)驗(yàn)恐怕并不是中國基層協(xié)商民主所獨(dú)有的。Archon Fung 和Erik Olin Wright所編著的《Deepening Democracy: Institutional Innovations in Empowered Participatory Governance》討論了四個(gè)案例，這四個(gè)地區(qū)性協(xié)商論壇都由富有改革精神的政府機(jī)構(gòu)建立，這些地方政府相信通過賦予民眾參與治理的權(quán)利，可以拓展民主原則：巴西有關(guān)市政預(yù)算問題的“鄰里協(xié)商”、美國有關(guān)保護(hù)瀕危物種的“多方利益相關(guān)者協(xié)商”、美國芝加哥有關(guān)地方警務(wù)和公立學(xué)校問題的“社區(qū)議會協(xié)商”以及印度喀拉拉邦以促進(jìn)公平發(fā)展為目的的“村級協(xié)商”。

(二)制度化和程序化是有效運(yùn)行的基礎(chǔ)和保障

制度建設(shè)具有根本性、全局性和長期性的作用。黨的十六大報(bào)告指出：“要著重加強(qiáng)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化。”基層協(xié)商民主要有效運(yùn)行并且可持續(xù)，那么，需要以制度建設(shè)為基礎(chǔ)、以程序建設(shè)為抓手的工作機(jī)制。黨的十八屆三中全會提出，必須推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層的制度化建設(shè)。所謂制度化，就是指要形成一整套的制度體系。基層協(xié)商民主的制度化，關(guān)鍵在于要構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的協(xié)商民主制度體系?；鶎訁f(xié)商民主的制度化主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是協(xié)商的基本準(zhǔn)則和路徑，二是協(xié)商的機(jī)制。

基層民主協(xié)商制度的有序運(yùn)行離不開嚴(yán)格規(guī)范的工作程序。有了一定的制度，還必須及時(shí)轉(zhuǎn)化為具體的規(guī)范和程序，因?yàn)橹贫犬吘贡容^宏觀、抽象、原則、概括，往往缺乏操作性，為此需要制定具體的規(guī)范與程序，以便“有規(guī)可循，依規(guī)辦事”。制度化必須要有一定的規(guī)范和程序作保證才能實(shí)現(xiàn)；而程序化則要求領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展工作要堅(jiān)持一定的程序設(shè)計(jì)與方法步驟，盡可能用制度形式確定下來。完善工作程序，也有助于提高協(xié)商質(zhì)量。協(xié)商民主的程序化，關(guān)鍵是要制定科學(xué)、合理、規(guī)范且符合實(shí)際的工作程序。在工作程序中，應(yīng)該明確規(guī)定該項(xiàng)工作的具體任務(wù)、職責(zé)權(quán)限、方法及工作流程?？茖W(xué)、合理、規(guī)范且符合實(shí)際的工作程序主要體現(xiàn)于五個(gè)明確：明確協(xié)商議題提出的程序、明確協(xié)商時(shí)間確定的程序、明確協(xié)商活動進(jìn)行的程序、明確協(xié)商活動報(bào)送的程序、明確協(xié)商結(jié)果處理的程序。

不過，總體上說，我國基層協(xié)商民主還存在著制度化、規(guī)范化和程序化嚴(yán)重不足的問題。而臨海市基層協(xié)商民主可提供的經(jīng)驗(yàn)恰恰在于制度化和程序化的努力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主的機(jī)制構(gòu)建，就是要圍繞“協(xié)商什么、與誰協(xié)商、怎樣協(xié)商、協(xié)商成果如何運(yùn)用”等四個(gè)方面的問題來展開。溫嶺、余姚、臨海三地基層協(xié)商民主的做法是浙江省的典型。在“協(xié)商什么”方面，臨海市在議題上進(jìn)行了分類，突出基層協(xié)商的事務(wù)性，抓住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主的關(guān)健，事實(shí)上這種做法比較切合基層的實(shí)際。此外，在怎樣協(xié)商上臨海有完整“提事、議事、理事和監(jiān)事”的四大環(huán)節(jié)：建立“梳理重大議題、收集相關(guān)議題、確定協(xié)商議題”的“三步法”民主提事機(jī)制;“擬定協(xié)商方案、做好商前調(diào)研、組織協(xié)商活動”的“三步法”民主議事機(jī)制；“協(xié)商結(jié)果視情公開、理事過程陽光操作、落實(shí)程度及時(shí)通報(bào)”的“三步法”民主理事機(jī)制；“落實(shí)專項(xiàng)監(jiān)督、開展民主評議、做好解釋反饋”的“三步法”民主監(jiān)事機(jī)制。臨海市基層民主協(xié)商制度有著較嚴(yán)格規(guī)范的工作程序。它已經(jīng)形成了具體而可操作性的作業(yè)程序。這不僅保證了臨海市基層民主協(xié)商的操作的標(biāo)準(zhǔn)性和未來的可預(yù)期性，而且可為中國其他地方提供模板。首先，民主協(xié)商議事會辦公室結(jié)合“三大平臺”，將收集的議題交由鎮(zhèn)黨委或村黨組織確定。其后，根據(jù)協(xié)商議事方案，由相關(guān)牽頭單位明確組織落實(shí)協(xié)商議事的責(zé)任人，利用“鎮(zhèn)務(wù)民主日”或“村務(wù)民主日”等，精心組織相關(guān)人員開展協(xié)商議事活動。協(xié)商議事過程有專人負(fù)責(zé)記錄，記錄內(nèi)容要詳實(shí)準(zhǔn)確，協(xié)商結(jié)果要形成“協(xié)商紀(jì)要”。對于可公開的已執(zhí)行事項(xiàng)，及時(shí)以半月報(bào)的形式張貼在網(wǎng)絡(luò)互動平臺、鎮(zhèn)(街道)村(社區(qū))公告欄上，及時(shí)通報(bào)進(jìn)度，方便群眾知情監(jiān)督。因此基層協(xié)商民主朝向制度化、程序化、規(guī)范化建設(shè)的目標(biāo)明確。*葛迎春：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主的特征思辨和機(jī)制構(gòu)建研究——以臨海市的基層協(xié)商民主實(shí)踐為例》，《中文信息》，2015年第9期。

(三)民主工具論：協(xié)商議題的事務(wù)性而非政治性是前提

在十八大后短短三年時(shí)間里，官方就構(gòu)建出中國協(xié)商民主的體系，這個(gè)體系就體現(xiàn)于2015年2月通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》?！兑庖姟诽岢觥皹?gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”。協(xié)商民主由政治領(lǐng)域擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)各個(gè)領(lǐng)域，形成了由中央到地方直至社會基層，從政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人大協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商到基層協(xié)商、社會組織協(xié)商縱橫交織的協(xié)商民主網(wǎng)絡(luò)體系，協(xié)商民主將進(jìn)一步向下延伸，由高層精英走向社會大眾。但是，從比較的角度來看，在中國協(xié)商民主體系中，農(nóng)村基層協(xié)商民主最有創(chuàng)新、最有成效。浙江省統(tǒng)一戰(zhàn)線理論研究會編的2015年9月由杭州出版社正式出版的《基層協(xié)商民主案例》，根據(jù)民主決策、民主管理、民主監(jiān)督和民主自治選擇了69個(gè)典型案例，這些案例多數(shù)來自于農(nóng)村基層。中共臨海市委統(tǒng)戰(zhàn)部所編的《臨海市基層協(xié)商民主案例選編》(2015年12月)也表明這一點(diǎn)：共收集了56個(gè)案例，其中屬于城市基層的案例只有2個(gè)，其余54個(gè)均來自于農(nóng)村基層。澳大利亞國立大學(xué)教授喬納森·安戈等學(xué)者通過對中國的經(jīng)驗(yàn)研究也明確表示：“在過去的30年中，眾多的中國農(nóng)民都體驗(yàn)過基層協(xié)商民主。”*[澳]喬納森·安戈、陳佩華、鐘謙：《中國的基層協(xié)商民主：案例研究》，《國外理論動態(tài)》，2015年第5期。這其中一個(gè)主要的原因就在于基層協(xié)商民主的事務(wù)性而非政治性的特征，也就是說協(xié)商民主是一種工具式的民主。

基層協(xié)商民主要有效地運(yùn)行，要贏得廣大民眾的熱情支持與積極參與，那么，協(xié)商的事務(wù)必須是事關(guān)民生，要討論群眾關(guān)心的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題，就是要接地氣。否則，協(xié)商就有可能流于形式，因?yàn)槭虏魂P(guān)己，高高掛起。事不關(guān)己，高高掛起看起來是一種批評，但是有道理的，因?yàn)樗沂玖艘环N現(xiàn)象，即事情與參與者本人的關(guān)聯(lián)程度。事實(shí)上，基層協(xié)商不同于人們常說的政治協(xié)商，而更多的是利益協(xié)商、事務(wù)性協(xié)商?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》提出，“要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，建立健全基層協(xié)商民主建設(shè)協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，穩(wěn)步開展基層協(xié)商，更好解決人民群眾的實(shí)際困難和問題，及時(shí)化解矛盾糾紛，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定”?！敖⒔∪鶎訁f(xié)商民主建設(shè)協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制”，實(shí)際就是搭建基層協(xié)商的平臺或渠道，就是健全基層群眾利益表達(dá)和利益訴求的機(jī)制。澳大利亞國立大學(xué)教授喬納森·安戈等學(xué)者在研究中國農(nóng)村協(xié)商民主時(shí)的觀察應(yīng)該說是準(zhǔn)確的：“參與者都有種屬于某個(gè)社區(qū)的情感，并伴有相應(yīng)的物質(zhì)利益”，“第二個(gè)促進(jìn)協(xié)商參與的因素，是所有這些群體面對的是相對容易理解的具體問題，各群體成員在這些問題中都有的利益”，因此，“這些群體的成員都有無數(shù)理由去積極參與這些問題的協(xié)商”。*[澳]喬納森·安戈、陳佩華、鐘謙：《中國的基層協(xié)商民主：案例研究》，《國外理論動態(tài)》，2015年第5期。應(yīng)該承認(rèn)，利益沖突頻發(fā)是轉(zhuǎn)型社會的一大特征。開展基層民主協(xié)商，在利益協(xié)調(diào)中增進(jìn)個(gè)人利益和公共利益。協(xié)商民主是一種有效的利益柔性整合機(jī)制與良性均衡機(jī)制，它將決策視為一個(gè)合作與協(xié)調(diào)的理性博弈過程，強(qiáng)調(diào)多方利益的共生共容。

而按前文引用過的約翰·德雷澤克教授的說法，“這些創(chuàng)新主要是被用來應(yīng)對經(jīng)濟(jì)高速增長而產(chǎn)生的意想不到的副作用的”*James Dryzek, “Democratization as Deliberative Capacity-Building”,Comparative Politics Studies 42,No.11,Novermber 2009,p.1383.。他相當(dāng)敏銳地發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新主要是為了解決問題，解決中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展過程中所產(chǎn)生的、并且沒有預(yù)期到的一些問題。確如德雷澤克教授所言的，我們從臨海的經(jīng)驗(yàn)中不難發(fā)現(xiàn)，這些協(xié)商全是事務(wù)性的，全是有關(guān)農(nóng)民利益的協(xié)商。在前文中歸納了四類協(xié)商并呈現(xiàn)出了其典型案例。無論決策性協(xié)商中的白水洋鎮(zhèn)民主協(xié)商議事會所解決的“老大難”問題農(nóng)貿(mào)市場搬遷，執(zhí)行性協(xié)商中白水洋鎮(zhèn)山岙村所開展村級民主協(xié)商推進(jìn)“三改一拆”工作，還是監(jiān)管性協(xié)商中沿江鎮(zhèn)民主協(xié)商議事會所推進(jìn)“五水共治”，和調(diào)處性協(xié)商中白水洋鎮(zhèn)兩村村民田地界址糾紛調(diào)處協(xié)商，都是實(shí)實(shí)在在地發(fā)生于農(nóng)村的事務(wù)，要解決的是切切實(shí)實(shí)的利益矛盾或沖突。而這些事務(wù)或利益矛盾是長期存在的，現(xiàn)在通過協(xié)商機(jī)制加以有效地解決了。

四、簡單的結(jié)論

從目前短期的實(shí)踐來看，我們可以說，臨海市基層協(xié)商民主是對“民主懇談”的一種推進(jìn)，并且具有可復(fù)制性、學(xué)習(xí)性。例如，2016年4月，浙江省桐廬縣委出臺的《關(guān)于推進(jìn)基層協(xié)商民主建設(shè)的意見(試行)》(縣委〔2016〕15號)要求建立“344”模式推進(jìn)基層協(xié)商民主，幾乎是臨海經(jīng)驗(yàn)的翻版：一是搭建三大協(xié)商平臺；二是確定四種協(xié)商類型；三是建立四項(xiàng)協(xié)商機(jī)制：民主提事機(jī)制、民主議事機(jī)制、民主理事機(jī)制和民主監(jiān)事機(jī)制。這并不是說浙江省桐廬推進(jìn)基層協(xié)商民主的做法完全復(fù)制臨海的做法，但人們由此可以肯定的是，臨海經(jīng)驗(yàn)具有可傳播性與復(fù)制性，具有普遍的意義。

對于中國農(nóng)村基層協(xié)商民主運(yùn)行的基本狀況可作如下的理解：在黨的引領(lǐng)之下，黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府的主導(dǎo)始終嵌入到基層協(xié)商之中，是黨使協(xié)商民主在中國基層運(yùn)行有了可能，而制度化與程序化則是其基礎(chǔ)與保障。臨海市的基層協(xié)商民主實(shí)踐表明，在中國農(nóng)村所發(fā)生的協(xié)商民主活動，是由政府主導(dǎo)，被納入規(guī)劃性的制度軌道之中，作為解決基層治理問題的一種工具，并且更多的協(xié)商是“事務(wù)性”而非“政治性”的?！肮俜讲⒉辉试S在基層以上層面的普通民眾之間進(jìn)行這樣的民主協(xié)商活動，也不允許這種協(xié)商的影響力超越任何地方性事務(wù)”，這或許“揭示了中國基層協(xié)商民主的局限”。*[澳]喬納森·安戈、陳佩華、鐘謙：《中國的基層協(xié)商民主：案例研究》，《國外理論動態(tài)》，2015年第5期。將協(xié)商民主視為解決問題或者達(dá)致特定目標(biāo)的工具，是可以理解的。確實(shí)，中國這些年來的“政府制度創(chuàng)新”，多半是以問題為導(dǎo)向，以解決問題為目標(biāo)而展開的?！?/p>

(責(zé)任編輯：徐東濤)

2016-07-21

郎友興，浙江大學(xué)教授、政治學(xué)系主任，主要研究方向?yàn)楸容^政治、中國基層治理等。

國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“人民代表大會制度有效運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新研究”(編號：13AZZ005)。

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在中共十八大后短短三年多時(shí)間里，中國就已經(jīng)構(gòu)建出了從立法機(jī)構(gòu)到政府、到政黨再到社會的全方位、多維度的協(xié)商民主的體系，在這個(gè)體系中，基層尤其鄉(xiāng)村社會的協(xié)商是最基礎(chǔ)，也最有創(chuàng)新性的。是什么條件或因素導(dǎo)致基層協(xié)商民主有效地運(yùn)行起來，從而深化了村民自治，這是我們今天研究中國協(xié)商民主的一個(gè)重要問題。為此組織了一組論文，并將本主題冠之于“基層協(xié)商民主的運(yùn)行條件機(jī)制及其價(jià)值”之下展開討論。主題研討論文來自于新加坡南洋理工大學(xué)何包鋼教授所主持的“亞洲協(xié)商民主研討會”(2016年5月20-22日)的參會文章。郎友興的《讓農(nóng)民的協(xié)商民主有效地運(yùn)行起來：浙江省臨?；鶎訁f(xié)商民主研究》以浙江省臨海市基層協(xié)商民主經(jīng)驗(yàn)為例，主要討論了中國基層協(xié)商民主有效運(yùn)行起來的三個(gè)基本因素，即政黨論、制度論和工具式民主取向。而協(xié)商民主要有效地運(yùn)行起來，實(shí)際上一個(gè)重要的前提就是議題的選擇問題，它是“協(xié)商成敗的關(guān)鍵因素之一”。于家琦的《輿情視角下協(xié)商議題形成的方式和條件》從輿情角度討論了協(xié)商議題形成的四種方式及其相關(guān)的條件。針對實(shí)踐中村民自治所面臨的行政化帶來的自治懸空之困境，任路在其《協(xié)商民主：村民自治有效實(shí)現(xiàn)的路徑轉(zhuǎn)換與機(jī)制重塑》中指出了協(xié)商民主與當(dāng)前解決村民自治的現(xiàn)實(shí)困境和探索未來發(fā)展方向的契合性，并指出協(xié)商民主能夠?qū)Υ迕褡灾蔚倪\(yùn)行進(jìn)行機(jī)制重塑，進(jìn)而推動村民自治的有效實(shí)現(xiàn)。(學(xué)術(shù)主持人：郎友興，浙江大學(xué)教授、博導(dǎo)。)