輿情視角下協(xié)商議題形成的方式和條件

□　于家琦

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輿情視角下協(xié)商議題形成的方式和條件

□于家琦

2015年中共中央《關于社會主義協(xié)商民主建設的意見》從協(xié)商過程的角度對協(xié)商民主的規(guī)范發(fā)展提出了要求，而當前協(xié)商民主研究中對協(xié)商議題形成的關注度較低。協(xié)商議題形成過程是將一般的社會問題變成需要協(xié)商討論的政策問題的過程，是協(xié)商成敗的關鍵因素之一。經驗觀察發(fā)現(xiàn)，輿情對協(xié)商議題形成有四種影響方式——“咨詢型”、“參與型”、“創(chuàng)制型”、“被排斥型”。同時，輿情的影響是有條件的，至少有四個條件造成協(xié)商議題形成方式的差異。對決策者而言，要根據情況更多地采取“咨詢型”、“參與型”，對“創(chuàng)制型”因勢利導，而盡量避免“被排斥型”頻繁出現(xiàn)，以利于預熱出良好的協(xié)商民主氛圍，造就更具合理性和更易實施的科學決策。

協(xié)商議題形成；輿情；協(xié)商民主；協(xié)商過程；網絡輿情

一、問題的提出

(一)協(xié)商民主研究中對協(xié)商議題形成的關注較少

自十余年前協(xié)商民主理論系統(tǒng)引入中國以來，協(xié)商民主逐漸成為理論界和黨政部門的關注熱點。對協(xié)商民主的研究，從理論上看主要圍繞概念、特征、價值、理論淵源等基本問題，一些研究開始涉及協(xié)商民主理論內部的核心問題，如平等、理性、偏好、共識等；從實踐上看主要圍繞協(xié)商民主的具體實現(xiàn)形式展開，特別是進行個案研究，一些研究開始關注協(xié)商輸入類型、協(xié)商參與者的選擇方式、協(xié)商次數(shù)、協(xié)商結果運用等更具比較意義的經驗選題。

學者們越來越重視協(xié)商程序和方法對協(xié)商民主實踐的重要價值，探討了協(xié)商民主程序的應然狀態(tài)，如郎友興提出議事協(xié)商程序應包括：議題的提出、選擇和確定；協(xié)商會議主持人作情況介紹；會議參加者圍繞議題有秩序地發(fā)言；與會的干部就有關問題解釋說明；總結并公告；交給相關部門進行決策或執(zhí)行，或進一步討論協(xié)商*郎友興：《議事協(xié)商與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制的創(chuàng)新》，《學習時報》，2009年8月10日。。一些研究比較了協(xié)商民主不同方法的適用性和規(guī)范形態(tài)，如談火生、何包鋼等人提出公民會議、公民陪審團、愿景工作坊、協(xié)商式民意調查四種協(xié)商模式適用的議題、基本程序和協(xié)商民主的操作指南*談火生等：《協(xié)商民主的技術》，社會科學文獻出版社2014年版，第25-53頁。。

但總的來看，這樣的研究還較為欠缺，特別是對協(xié)商民主過程中協(xié)商議題的研究不足。截止2016年7月，在中國知網上以摘要為檢索項，包含“協(xié)商民主”和“協(xié)商議題”的文獻只有52篇，而同期僅以篇名為檢索項，包含“協(xié)商民主”的文獻就達到7166篇。在涉及協(xié)商議題的研究中，深入探討議題形成的更是寥寥無幾，有些研究在談到協(xié)商程序時，甚至跳過了議題提出階段。

(二)協(xié)商議題形成研究的重要性

形成協(xié)商議題是任何形式的協(xié)商民主過程的第一步。議題形成階段是協(xié)商決策活動前的準備階段，它為協(xié)商活動的順利有效開展提供基礎，也是協(xié)商效果成敗的關鍵因素之一。協(xié)商議題形成包含了協(xié)商民主過程中選擇議題和界定議題兩個部分，選擇把哪些問題列入協(xié)商范圍，以及如何在協(xié)商之前界定這個問題的性質，這是將一般的社會問題變成需要協(xié)商討論的政策問題的過程。這一過程從政策科學的角度是非常重要的，選擇議題是政治權力“更重要的另一面”*Peter Bachrach & Morton Baratz.“Two Faces of Power”.American Political Science Review.1962.(56): 47-52.；而成功界定議題則意味著“解決了一半的問題”。

2015年中共中央《關于社會主義協(xié)商民主建設的意見》中的第6條協(xié)商程序：“從實際出發(fā)，按照科學合理、規(guī)范有序、簡便易行、民主集中的要求，制定協(xié)商計劃、明確協(xié)商議題和內容、確定協(xié)商人員、開展協(xié)商活動、注重協(xié)商成果運用反饋，確保協(xié)商活動有序務實高效?！边@是從協(xié)商過程的角度對協(xié)商民主的規(guī)范發(fā)展提出了要求，其中包含了制定協(xié)商計劃、明確協(xié)商議題等與協(xié)商議題形成有關的程序。同年，中共中央辦公廳《關于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設的實施意見》中提出要規(guī)范協(xié)商議題提出機制，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》和中共中央辦公廳《關于加強政黨協(xié)商的實施意見》也在協(xié)商程序的要求中對如何提出協(xié)商議題給出了指導意見。

更亟待解決的是，目前協(xié)商實踐中出現(xiàn)的一些問題就與協(xié)商決策前的程序不規(guī)范有很大關系，許多案例并沒有遵循協(xié)商的程序和規(guī)則，“而是簡單地把‘協(xié)商民主’冠在傳統(tǒng)的‘溝通會’上面”*韓福國主編：《基層協(xié)商民主》，中央文獻出版社2015年版，導言第29頁。。這引起了人們對這些實踐形式是否是“真正”協(xié)商民主的質疑，因此對包括協(xié)商議題形成在內的協(xié)商決策前的過程研究需要加強。

二、輿情視角下協(xié)商議題形成的四種方式

協(xié)商議題形成過程中有諸多影響因素，而從輿情角度分析其對協(xié)商議題形成的影響，實質上探討的是民眾與決策者之間的社會協(xié)商，或稱為“大眾型協(xié)商”。社會協(xié)商被很多學者認為是當前中國協(xié)商民主發(fā)展的重點*陳家剛主編：《協(xié)商與協(xié)商民主》，中央文獻出版社2015年版，導論第10頁。，有助于促進協(xié)商民主不斷深化。

輿情對協(xié)商議題形成的影響程度包含——協(xié)商議題的發(fā)起方、協(xié)商議題形成中民眾與決策者的互動關系——兩個衡量指標。協(xié)商議題的發(fā)起方是民眾還是決策者決定了輿情對協(xié)商議題形成的影響度。協(xié)商議題形成中需要利益相關方參與議題性質的界定，這個過程中民眾是否參與了對議題性質的界定、是否有與決策者互動的平臺，都決定了輿情對協(xié)商議題形成的影響度。根據這兩個分類指標，可以把協(xié)商議題形成分為四種方式。(見下表)

協(xié)商議題形成方式分類指標協(xié)商議題發(fā)起方民眾與決策者是否互動輿情對協(xié)商議題的影響咨詢型決策者否提供輿情信息參與型決策者是邀請民眾參與互動,共同界定議題創(chuàng)制型民眾是民眾提出方案,要求與決策者討論被排斥型決策者否沒有影響

(一)咨詢型

輿情對協(xié)商議題形成起到了咨詢作用。決策者把輿情看作一種信息，通過了解民眾關注的焦點問題及看法，來選擇協(xié)商議題進入協(xié)商活動。決策者是協(xié)商議題的發(fā)起方，在協(xié)商議題性質的界定時不邀請民眾參與互動。

把輿情當作一種必要的決策信息已經成為世界上大多數(shù)國家的通用做法。以網絡輿情為例，《2014年聯(lián)合國電子政務調查報告》顯示，聯(lián)合國193個成員國中有95個(49%)在政府門戶網站上設有了解輿情的平臺。政府了解網絡輿情的途徑包括多種，其中71個國家通過face book、twitter等社交媒體、51個國家通過網絡論壇、39個國家使用網絡民調、分別有18個國家使用投票或者通過請愿方式來了解網絡輿情。*“United Nations E-Government Survey 2014: E-Government for the Future We Want”.http://unpan3.un.org/egovkb/Reports/UN-E-Government-Survey-2014.兩年之后的《2016年聯(lián)合國電子政務調查報告》則顯示，193個國家中有152個在政府門戶網站上設有民眾在線參與平臺，96個國家的門戶網站上設有公共咨詢工具，69個國家還在最近使用過在線咨詢工具*“United Nations E-Government Survey 2016: E-Government in Support of Sustainable Development”.https://publicadministration.un.org/egovkb/en-us/Reports/UN-E-Government-Survey-2016.。社交媒體的迅速崛起加速了通過網絡咨詢輿情的進展，全球各地區(qū)之間政府電子咨詢已經沒有明顯差異。

中國政府也越來越重視網絡輿情，并使之成為決策的重要參考依據*俞可平：《民主還是民粹——中國的民意政治》，《中國治理評論》，2014年第1期。。各級政府相繼開設門戶網站，一些政府還在門戶網站內開辟了專門的民聲通道，或創(chuàng)辦專門了解輿情的網站，如遼寧沈陽市的“民心網”等。許多政府和一些職能部門還通過政府采購的方式購買網絡輿情監(jiān)測服務，通過技術手段實時把握輿情動態(tài)。目前，國內輿情監(jiān)測業(yè)務已經形成一條產業(yè)鏈，包括智能化搜索引擎的輿情監(jiān)測平臺，輿情分析報告，社會化媒體傳播，特別是微博、微信等自媒體運營，輿情應對和媒介素養(yǎng)培訓等*祝華新：《輿情監(jiān)測促進國家治理能力現(xiàn)代化》，《中國記者》，2014年第7期。。一些反映網絡輿情的內參也成為決策者案頭的必讀物，比如人民網的《網絡輿情》和新華社的《網絡輿情參考》等。其中，人民網《網絡輿情》提出的辦刊口號就是“幫領導干部讀網”。

一些協(xié)商民主形式的程序中包含了征集議題的階段，如中國政協(xié)協(xié)商議題包含征集環(huán)節(jié)、公民會議中的議題征集等，征集的目的是幫助決策者從中選擇重要的普遍性問題進入協(xié)商程序。2015年中共中央辦公廳《關于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設的實施意見》中提出規(guī)范協(xié)商議題提出機制，指出“建立政協(xié)內部選題機制，通過常務委員會會議、專門委員會會議以及座談會、發(fā)函等形式征集議題，積極探索由界別、委員聯(lián)名、委員小組提出議題”。這種選題機制就包含了“從社情民意信息、委員視察考察情況中，選擇一些群眾關心的議題或面向社會公開征集協(xié)商議題”*天津市政協(xié)課題組：《關于人民政協(xié)協(xié)商民主選題研究》，《天津政協(xié)》，2014年第2期。，這是政協(xié)協(xié)商選題的路徑之一。20世紀80年度中期產生于丹麥的公民會議的第一步是協(xié)商議題的挑選，為了選定合適的議題，主辦機構要通過各種形式向議會、政府部門、學術機構和普通民眾征集議題，經過專業(yè)人員的分析后，選定所要討論的議題。

通過各種渠道了解輿情信息，決策者可從中選擇需要進入協(xié)商程序的議題。對一定范圍內關涉一定主題的輿情信息進行準確收集和客觀分析，有助于認清輿情表象所反映的真實信息，進而對是否確立協(xié)商議題和具體確立怎樣的議題做出科學計劃安排*童兵等：《正確研判輿情是協(xié)商民主成功的基礎》，《當代傳播》，2014年第4期。。輿情對協(xié)商議題的形成起到“咨詢型”作用，這種方式的好處在于決策者可以掌握主動權，及時發(fā)現(xiàn)需要解決的社會問題，并且不需要與民眾討論就可以為問題定性，使社會問題盡快上升為協(xié)商決策問題。

(二)參與型

在這種方式中，輿情介入了協(xié)商議題性質的界定，對協(xié)商議題形成的影響度較之“咨詢型”更高。決策者是協(xié)商議題的發(fā)起方，但是決策者不認為單靠自身就可以界定清楚該問題、或者決策者對該議題是何種類型的問題還不清晰。決策者不僅把輿情看作一種信息，還認為協(xié)商議題的形成過程中需要民眾的討論，既包括民眾之間的、也包括決策者與民眾之間的互動，決策者邀請民眾中的利益相關方參與到議題性質的界定中來，從而為協(xié)商活動的展開打下良好的共識基礎。

輿情“參與型”協(xié)商議題形成方式，其關鍵在于協(xié)商議題定性前的互動討論，可以把這個過程稱為“協(xié)商前的協(xié)商”。從網絡輿情來看，這種方式的主要途徑是網絡論壇，這方面西方國家的案例較多。比如，英國《通訊法草案》在研究起草的過程中所開設的網絡論壇*英國《通訊法草案》“在線證據和討論論壇”http://www.commbill.net/。。2002年5月，為研究起草英國政府《通訊法草案》，成立了下議院和上議院聯(lián)合委員會。2002年6月10日建立了英國《通訊法草案》“在線證據和討論論壇”，網絡討論持續(xù)了1個月，到7月9日結束。網絡論壇的技術應用是一種簡單的網頁鏈接技術。論壇網上直播部分可以在議會電視網站和數(shù)字電視頻道中的英國廣播公司議會頻道上看到。根據聯(lián)合委員會工作的五個主要內容，提前制訂了在線討論框架，委員會成員首先在論壇中發(fā)表短文來激發(fā)討論。在線論壇吸引了373個參與者，共發(fā)表222條留言。草案起草者和網民之間在線討論的內容、以及論壇上刊出的《每周摘要》均提交給聯(lián)合委員會辯論。聯(lián)合委員會和論壇參與者之間的持續(xù)互動，使委員會成員可以將論壇上搜集的資料作為現(xiàn)實辯論中的證據，并寫入最終的草案研究報告。后來的評估發(fā)現(xiàn)，對于小團體和普通民眾來說，在線論壇有助于傳播他們的觀點，使他們的意見影響草案起草工作。但也要看到，通過網絡論壇討論議題性質的還不多，以社區(qū)論壇網絡為例，僅有大約10%的社區(qū)網絡在努力讓公民參與對話或評論當?shù)匕l(fā)展問題，基于互聯(lián)網的社區(qū)網絡還沒有證實是絕對成功的。*Bruce E.Tonn, Persides Zambrano & Sheila Moore.“Community Networks or Networked Communities?”.Social Science Computer Review.2001.19(2): 201-212.

一些協(xié)商民主形式的程序中包含了“協(xié)商前的協(xié)商”階段，如一些街道社區(qū)的“建議案初選協(xié)商會”、愿景工作坊中產生共同愿景的討論會等。北京朝陽區(qū)麥子店街道“協(xié)商前的協(xié)商”整個流程包括：社區(qū)街道兩級征集民意→社區(qū)居民議事協(xié)商會形成社區(qū)建議→街道審核形成街道建議案意見→街道建議案初選協(xié)商會形成項目實施草案。*注：“協(xié)商前的協(xié)商”流程根據以下資料整理：劉勇：《麥子店街道的“問政于民”》，http://www.21ccom.net/articles/zgyj/xzmj/article_2013010874533.html ，2013年1月8日。社區(qū)居民議事協(xié)商會和街道建議案初選協(xié)商會，都是討論項目實施草案的“問政座談會”之前的協(xié)商會，參會人員包括了居民代表、“議政代表”、建議案提交人等普通民眾，也包括了街道領導班子、政府委辦局等決策者，實現(xiàn)了雙方在協(xié)商議題形成中的溝通討論。

20世紀90年代初，由丹麥科技委員會發(fā)展出的愿景工作坊，最開始的議題挑選只是選擇一個議題范圍，這個范圍中的議題是多面性、復合型的，地方政府沒有事先擬定方案，需要通過參與者的對話對政策問題產生新的認知——重新界定議題。一般來說，愿景工作坊要持續(xù)2-3天，有一系列全體會議和小組會議交替進行。比如，英國普雷斯頓市關于可持續(xù)發(fā)展城市生活的愿景工作坊，參與者包括政策制定者、居民、商業(yè)代表和專家學者，主辦方為參與者提供普雷斯頓市涉及能源、水資源、廢水、固體廢棄物與回收方面的四種愿景，參與者利用一天的時間來形成自己的愿景，不同參與者在對四個愿景進行討論的基礎上，形成本組共同愿景，進而再找出不同組的共同想法，形成普雷斯頓市未來城市生活的共同愿景*Ida-Elisabeth Andersen & Birgit Jaeger.“Scenario workshops and consensus conferences: towards more democratic decision-making”.Science and Public Policy.1999.(5): 331-340.。形成共同愿景，才意味著參與者界定清楚了協(xié)商議題，下一步則是對共同愿景如何實現(xiàn)的具體協(xié)商討論。

界定議題的過程具有主觀性，因為一個人的認識由他的價值觀、掌握的信息和經歷所決定，面對同樣的客觀情況，不同的人對其定義和解釋不同，正所謂“仁者見仁、智者見智”。因此，界定議題需在不同的利益相關者所持的相互分歧的意見中連續(xù)地、反復地探究問題的本質。讓民眾的意見“參與”到協(xié)商議題的形成過程中，通過“協(xié)商前的協(xié)商”來界定議題， 可以幫助決策者更準確、全面地判斷需要解決問題的性質、找出問題本質、分析問題原因，為最終的協(xié)商決策做好充分的鋪墊和準備。

(三)創(chuàng)制型

輿情主導協(xié)商議題的形成過程，對協(xié)商議題形成的影響度較之“參與型”更高。民眾是協(xié)商議題的發(fā)起方，主動提出議題及解決方案，要求與決策者協(xié)商討論。決策者在民眾提議前并沒有意識到該議題是需要解決的問題，直到民眾熱議并且采取了具體的提議行動，決策者才認為需要把這一議題納入協(xié)商活動中。在協(xié)商議題形成的過程中，民眾是主導力量，決策者是接受民眾提議而參與議題界定的一方。與“參與型”相比，“創(chuàng)制型”中民眾與決策者的角色互換，民眾由被動接受角色變?yōu)橹鲃友埥巧?，決策者則變?yōu)楸粍咏邮艿慕巧?/p>

最典型的普通民眾主導決策議題提出的是瑞士的公民聯(lián)署提案。瑞士憲法規(guī)定，公民有創(chuàng)制權，又稱公民倡議，即某項提案在征集到10萬個合法的公民簽名后,就可作為“公民倡議”提出，聯(lián)邦政府有義務受理，經議會決定，或按原提案或同時提出法案，交付公民投票表決。一旦全民公投滿足了多數(shù)選民和多數(shù)州支持的雙重條件，全民公投的結果就具有了法律效力，瑞士聯(lián)邦政府必須執(zhí)行。

中國目前的法律還沒有“公民倡議”的規(guī)定，但一些協(xié)商議題確實是由普通民眾、特別是網民們提出的，并且征集到了較大數(shù)量的簽名，以建議的形式提交給決策者，并意圖影響政策?！胺匆腋纹缫暋眴栴}納入協(xié)商議題是一個典型案例。2003年11月20日，1611位公民聯(lián)合簽名“要求對全國31省區(qū)市公務員錄用限制乙肝攜帶者規(guī)定進行違憲審查和加強乙肝攜帶者立法保護的建議書”寄往全國人大常委會、國務院法制辦。2004年7月，“肝膽相照”網站聯(lián)合另外5家肝病論壇，發(fā)起“聯(lián)名致信國務院領導同志”活動，請求國家重視“乙肝歧視”，共征集到4852人的簽名。2004年8月10日，人事部、衛(wèi)生部網站的顯著位置刊登了國務院領導的回復——《致乙肝病原攜帶者及關注者》公告。2005年以來，中國政府相繼出臺《公務員體檢通用標準》、《關于維護乙肝表面抗原攜帶者就業(yè)權利的意見》、《普通高等學校招生體檢工作指導意見》、《關于進一步規(guī)范入學和就業(yè)體檢項目維護乙肝表面抗原攜帶者入學和就業(yè)權利的通知》等多項法規(guī)規(guī)章，逐步取消了公務員考試、單位招聘、就學等對于乙肝病毒攜帶者的不當限制。

在基層協(xié)商民主層面，一些地方在制度中規(guī)定村(居)民聯(lián)名提出協(xié)商議題的方法。比如，《中共溫嶺市委關于民主懇談的若干規(guī)定》(2004年9月29日)中第十一條“民主懇談”的基本程序，包括議題的提出和確定。其中規(guī)定，村“民主懇談”的議題，由村黨組織、村民委員會、十分之一以上村民聯(lián)名或五分之一以上村民代表聯(lián)名提出，由村黨組織統(tǒng)一受理，并召集村黨組織和村民委員會聯(lián)席會議，研究提出初步意見或方案。據溫嶺市委民主懇談工作辦公室主任陳奕敏介紹，在實踐中，也曾出現(xiàn)村民代表聯(lián)名提出鎮(zhèn)級協(xié)商議題的案例，但這種情況是極少的。因按照上述文件規(guī)定，鎮(zhèn)(街道)“民主懇談”的議題，由鎮(zhèn)政府(街道辦事處)提出，經鎮(zhèn)(街道)黨委研究確定；五分之一以上鎮(zhèn)人大代表聯(lián)名提出的議題，需經鎮(zhèn)人大主席團審查確定。2004年溫嶺市松門鎮(zhèn)的村民向鎮(zhèn)人大代表反映水價高的問題，提出應整頓淋川自來水廠，進而降低水價，并要求鎮(zhèn)政府召開懇談會。當時鎮(zhèn)政府經調查認為自來水廠確實有問題，就沒有經過人大代表聯(lián)名提議的階段，就召開了“淋川自來水廠運營機制調整民主聽證”協(xié)商討論這個議題，并且在2006年基本理順了自來水廠的運營機制。

輿情“創(chuàng)制型”協(xié)商議題提出方式在現(xiàn)實中比較鮮見，主要由于沒有相應的制度設計，但民眾在這方面的需求卻是存在的。如果通過決策者搜集輿情、通過各級代表反映輿情之后，仍存在重要輿情反應的遺漏，那么就需要進一步探討如何合法、合理、有序地讓民眾提出他們認為需要協(xié)商討論的議題。這樣的制度安排可以幫助決策者避免“隱蔽議程”、防止被忽視輿情需求的累積疊加，更直接地掌握民眾關心的議題。

(四)被排斥型

輿情被排斥在協(xié)商議題形成過程之外，沒有對議題形成產生影響，這種類型較之前三種是影響度最低的，影響度幾乎為零。協(xié)商議題的提出方是決策者，決策者在選擇議題和界定議題時都沒有了解輿情反應、更沒有與民眾互動；既沒有了解民眾對這一問題的意見，也沒有邀請民眾參與協(xié)商議題的定性討論中來。從議題提出的角度，這是一種“關門模式”*王紹光：《中國公共政策議程設置模式》，《中國社會科學》，2006年第5期。。

有些議題與民眾關系不大、甚至涉密，不適合向民眾公開征求意見；有些議題不適合采用協(xié)商民主的方式，比如爭議性不大、不具備實施條件等。有些議題則與民眾有密切關系且具有爭議性，決策者卻仍選擇不了解輿情、不與民眾互動，經常造成非常嚴重的決策失敗后果。在這方面，城市規(guī)劃領域中“鄰避設施”項目的失敗案例是最引人注目的典型。

鄰避設施是指一些有污染威脅的公共設施，包括污染性設施，即在生產過程中對空氣、水或土壤可能產生污染，如化工廠等；空間摩擦設施，如賭場等；不愉悅設施，如火葬場、傳染病院等；厭惡性設施，即可能會影響附近居民的健康，如垃圾焚燒廠、垃圾掩埋場等；風險集中設施：如核電廠等。鄰避設施通常對大多數(shù)人都有好處，但其環(huán)境和經濟的成本則集中在特定人群，因此居民往往會強烈反對鄰避設施建造在自家附近。上海交通大學民意與輿情調查研究中心《2013年中國城市居民環(huán)保態(tài)度調查》顯示：在“民眾對于居住區(qū)周圍擬建污染性設施所持立場”的問題中，有51.3%受訪者表示“有多少補償都不會同意”、40.9%受訪者認為要“看設施污染程度”、僅有6.0%的受訪者選擇“有足夠補償可以同意”、1.8%的受訪者認為“建就建無所謂”*鐘揚：《上海交大：中國城市居民環(huán)保態(tài)度調查》，http://news.ifeng.com/a/20140512/40261602_0.shtml，2014年5月12日。。該中心發(fā)布的《2015年中國城市居民環(huán)保態(tài)度行為調查報告》顯示，民眾的鄰避情結非常強烈，當可能會給其帶來不利的設施建在住所附近時，65.3%的民眾會態(tài)度堅決地選擇“聯(lián)合受害鄰居向相關部門抗議”；若問題得不到有效解決，53.8%的民眾會持續(xù)抗爭，直到設施停建或者搬離*《交大發(fā)布2015中國城市居民環(huán)保態(tài)度行為調查報告》，http://news.sjtu.edu.cn/info/1005/675941.htm，2015年7月27日。。面對民眾可能會強烈反對的鄰避設施項目，如果在該項目列入決策范圍之前，決策者沒有聽取民眾的意見、沒有與民眾互動討論，很可能會由于民眾強烈的鄰避情節(jié)而導致項目難以落地、承受決策失敗的后果。

在社交媒體發(fā)達、信息傳遞秒速的時代，對于那些需要了解輿情、適合采用協(xié)商民主方式的議題，將利益相關方的民眾排斥在協(xié)商議題形成過程之外，需要承擔極大的出現(xiàn)“輿情危機”的風險，理性務實的決策者不會采用“鴕鳥心態(tài)”，而會直面輿情、盡早邀請民眾參與到協(xié)商過程中來。

三、輿情影響協(xié)商議題形成的條件

通過經驗觀察和歸納可以看出，在協(xié)商議題形成過程中輿情至少起到了四種不同作用。而造成這些差異的原因，或者說輿情能夠影響協(xié)商議題形成的條件，有必要加以研究。分析輿情對協(xié)商議題形成的影響條件，將有助于在未來的協(xié)商民主活動中，發(fā)揮輿情的積極作用，減少直至避免輿情可能產生的負面影響，促進協(xié)商民主順利高效開展。

(一)協(xié)商議題的性質

協(xié)商議題所涉及的范圍和層次、協(xié)商議題是否適合民眾參與討論，這兩個協(xié)商議題自身所具有的性質特點，對協(xié)商議題的形成方式有影響。其一，就觀察所見，“咨詢型”可以用在各種協(xié)商層次，“參與型”在網絡協(xié)商、地方性議題層次、基層協(xié)商中更為可行?！皡⑴c型”需要給參與者提供足夠的時間、一定的空間來討論界定議題，需要參與者投入較多的精力，也需要決策者投入較多的成本將參與者組織起來，相對來說，在網絡上和基層中更易組織和動員民眾參與。

其二，不是所有的協(xié)商議題都適合民眾參與界定議題。當問題被描述為技術問題而不是社會問題時，專家需要主導決策過程；當政策的倫理、社會或政治因素成為核心內容時，則立即就會有相當大范圍內的參與因素被考慮在內*邁克爾·豪利特、M.·拉米什：《公共政策研究：政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》，龐詩等譯，生活、讀書、新知三聯(lián)書店2006年版，第193頁。。因此，當議題涉及到社會、政治等因素考量時，“參與型”方式才有必要，需要邀請網民或普通民眾介入到議題的定性中來，以防止議題界定時出現(xiàn)“第三類錯誤”*威廉·N·鄧恩：《公共政策分析導論》，謝明等譯，中國人民大學出版社2002年版，第168頁?！鉀Q了錯誤的問題。

(二)協(xié)商議題對民眾的顯著性

對民眾來說，一個協(xié)商議題的重要性越高，輿情就對議題的提出和界定產生更強的影響，通常這也影響著決策者更認真地對待輿情。美國學者佩吉和夏皮羅通過實證研究發(fā)現(xiàn)，與國內政策領域相比，對民眾來說較不重要的外交政策問題會給政治家更多的空間來施展*Benjamin I.Page & Robert Y.Shapiro.The Rational Public: Fifty Years of Trends in Americans' Policy Preferences.University of Chicago Press.1992: 373.。而具有更高曝光率的、顯著性更高的政策問題就要增加政治家偏離民眾偏好的成本，政治家需要更多地考慮輿情。

對民眾來說重要的問題會引發(fā)熱議，輿情的強度較高，這進而會引發(fā)廣泛的媒體討論，媒體討論反過來又促使民眾進一步關注某個或某些問題，在“輿情和輿論相互轉換”的過程中，問題不斷被曝光、不斷被討論，影響面不斷擴大，這種壓力使決策者不得不認真面對波濤洶涌的輿情。

(三)輿情表達升級為有組織行為

同樣是對民眾顯著性高的問題，為什么在有些議題中輿情的影響是“參與型”的，有些則是“創(chuàng)制型”的？這就與輿情表達是否升級為有組織的民眾活動有關。由于分散的意見影響力較弱，很難更深入地影響決策者，而有組織表達的效果要好很多，在意見相對集中時更容易形成政策壓力。美國學者對艾滋病問題進入舊金山政策議程的研究也發(fā)現(xiàn)，被組織起來的公眾能夠對政策議程產生比大眾傳媒更大的影響力*John C.Schweitzer & Billy L.Smith.“Community Pressures on Agenda-Setting”.Newspaper Research Journal.1991.12(3): 46-62.。

(四)決策者對輿情反應的預估

通過之前的觀察發(fā)現(xiàn)，決策者如果預估輿情可能會強烈反對某項議題，反而出現(xiàn)在議題形成前決策者較少地與民眾互動的情況。決策者抱著僥幸心理，擔心讓民眾了解該議題會導致決策失敗，為了避免民眾反對而以“關門”方式來設置議題甚至決策，或者在選定議題后再召開代表性不強的協(xié)商會走走形式。反之，如果決策者預估輿情反應是比較支持的，則更容易傾聽民意。

有研究者采用清單實驗問卷法來調查中國官員對輿情的“接納度”，研究顯示，政府官員對網絡輿情的接納程度為57%，甚至高于美國議員；但當政府官員意識到政府與民眾之間存在對抗性、感受到群體性事件等社會抗爭行為的威脅、面臨維穩(wěn)壓力時，他們對網絡輿情的接納程度有所下降，降幅高達23%*Tianguang Meng, Jennifer Pan & Ping Yang.“Conditional Receptivity to Citizen Participation: Evidence From a Survey Experiment in China”.Comparative Political Studies.2014: 1-35.。然而，在信息獲取渠道越來越多元、實時的今天，決策者的“關門”行為更有可能造成決策者和民眾之間的緊張關系，最終導致決策夭折。

四、總結及建議

協(xié)商議題形成包括協(xié)商決策前的選擇議題和界定議題兩個階段。協(xié)商議題的形成對于協(xié)商民主能否收到預期效果具有關鍵作用。輿情視角下協(xié)商議題形成的四種方式，實質探討的是輿情對協(xié)商議題形成的影響方式，是民眾與決策者之間在社會協(xié)商決策前的相互關系。

通過經驗觀察得出的輿情對協(xié)商議題形成的四種方式，初步說明了輿情對協(xié)商議題形成具有一定影響，但是輿情的影響是在一定條件下發(fā)揮作用的，而且至少有四個條件造成影響方式的差異?！白稍冃汀边m合大多數(shù)的協(xié)商民主層次，采用“參與型”和“創(chuàng)制型”方式則要考慮協(xié)商議題性質、民眾關注度等因素。現(xiàn)實中，決策者感受到輿情壓力會增加輿情的影響力，而決策者預估輿情會“唱反調”的時候卻趨向于盡量減少甚至排斥輿情的影響，后一種現(xiàn)象需要引起研究者和實踐者的重視。

對決策者來說，應更多地采取“咨詢型”來了解普遍輿情信息，建立常態(tài)化的輿情匯集分析機制，把握社會和網絡輿情的傾向和苗頭；在民眾普遍看重的議題領域中，更多地采取“參與型”方式，建立有序理性的網絡論壇、召開面對面討論會，邀請民眾共同參與協(xié)商議題界定；面對某一議題中輿情波濤洶涌的“創(chuàng)制型”方式，則要因勢利導盡快將其納入協(xié)商活動，給民眾一個滿意答復；要盡量避免在涉及民眾利益且具爭議的議題中采取“關門”方式，因為“被排斥型”將面臨很大的決策失敗風險，其后續(xù)影響甚至會威脅到決策者的合法性。決策者面對不同的社會問題和輿情反應，采取不同的協(xié)商議題形成方式，將更有利于形成民眾與決策者之間的良性互動關系，預熱出良好的協(xié)商民主活動氛圍，從而造就更具合理性和更易實施的科學決策?！?/p>

(責任編輯：徐東濤)

2016-07-17

于家琦，天津社會科學院輿情研究所副研究員，法學博士，主要研究方向為輿情與公共政策關系。

國家社會科學基金青年項目“輿情視角下中國政策議程設置模式及完善路徑研究”(編號：14CZZ022)；天津市哲學社會科學規(guī)劃項目“網絡社會輿情視角下公共政策形成的過程和機制研究”(編號：TJSR13-014)。

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