關(guān)于基本公共服務(wù)均等化立法的幾點思考

朱最新，饒思思

(廣東外語外貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510410)

關(guān)于基本公共服務(wù)均等化立法的幾點思考

朱最新，饒思思

(廣東外語外貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510410)

摘要：建立健全基本公共服務(wù)均等化法律規(guī)范體系是實現(xiàn)“四個全面戰(zhàn)略”的時代要求。基本公共服務(wù)均等化立法是一個系統(tǒng)工程，在價值追求上要實現(xiàn)公平與效率的協(xié)調(diào)發(fā)展；在立法模式上，在相當長時期內(nèi)應(yīng)當實行分散立法，集中立法只是未來立法的一種理想；在立法層級上，實行中央立法為主，地方立法為輔，允許地方就區(qū)域性基本公共服務(wù)均等化自主立法，并根據(jù)全面深化改革和當?shù)氐默F(xiàn)實需要，進行適度的先行性立法。同時，基本公共服務(wù)均等化立法應(yīng)該遵循基本公共服務(wù)均等化的差序性實現(xiàn)原則和政府供給與管理原則。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)均等化；立法價值；立法模式；立法層級；立法原則

現(xiàn)代社會，享有基本公共服務(wù)是公民的權(quán)利，提供基本公共服務(wù)是政府的職責(zé)。確保公民權(quán)利的享有，政府職責(zé)的履行，法治是最基本的保障。從世界各國實踐來看，世界上(基本)公共服務(wù)均等化踐行比較典范的國家，一般都制定了相應(yīng)的法律法規(guī)。[1]在全面貫徹落實“四個全面”戰(zhàn)略布局的今天，啟動基本公共服務(wù)均等化的立法進程，建立健全當代中國基本公共服務(wù)均等化法律規(guī)范體系已成為時代要求。然而，基本公共服務(wù)均等化立法是一個系統(tǒng)工程，如何構(gòu)建是當前社會關(guān)注的核心課題。在此，僅就基本公共服務(wù)均等化立法的價值目標、立法模式、立法層級和立法原則四個方面作一初步的探討。

一、基本公共服務(wù)均等化立法的價值目標：公平OR效率

法律的價值，是指在法律與人的關(guān)系中，作為客體的法律對一定主體的人產(chǎn)生效應(yīng)的屬性。法律的價值目標，表現(xiàn)為廣泛認同的預(yù)見和期望的法律價值關(guān)系運動的方向和前途，其在人們的法律實踐中具有重要的指引和導(dǎo)向作用。[2]18任何法律都反映著一種主體的價值追求,同時，主體的價值追求只有體現(xiàn)在法律中才是有實效的。[3]168-169基本公共服務(wù)均等化立法的價值目標應(yīng)該是一個融合政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展理想的多層次復(fù)合體系，其最基本的價值追求是在社會成員之間分配社會基本需要，以保障社會全體成員的基本生存條件，使每一個人都能夠有尊嚴地生活下去。因此，追求公平是基本公共服務(wù)均等化立法的應(yīng)有之義。然而，公平問題的探討是無法脫離效率而獨立進行的。關(guān)于公平與效率的關(guān)系問題，不同學(xué)者從不同角度做出了不同詮釋。學(xué)者李丹陽將其歸納為三種：[4]1)替換關(guān)系。替換關(guān)系論者認為, 公平與效率是兩種截然不同的價值標準，二者之間存在著非此即彼的替換關(guān)系，如果強調(diào)了效率, 就必然會損失一些公平；如果注重公平， 則必然損害一定的效率。以替代關(guān)系為前提的應(yīng)對策略主要有以下三種：效率優(yōu)先論、公平優(yōu)先論和效率與公平兼顧論。2)同一關(guān)系。同一關(guān)系論者認為，公平就是效率、效率就是公平, 二者之間不存在天然的、本質(zhì)的區(qū)別與對立, 它們是可以相互轉(zhuǎn)化的。3)互補關(guān)系?；パa關(guān)系論者承認，公平與效率二者之間存在區(qū)別與對立，但不是二者關(guān)系中的主流，二者之間共生、共存、共榮的互補關(guān)系才是具有最基礎(chǔ)性意義的因素, 是社會各項機能得以平衡的重要保障。公平價值及其主導(dǎo)下的制度安排有其優(yōu)長之處, 能夠處理好社會、政治領(lǐng)域的各類爭端性議題和關(guān)系; 效率價值及其主宰的制度設(shè)計, 有利于發(fā)揮市場經(jīng)濟的優(yōu)化配置作用, 有利于提高個體的積極性和全社會的經(jīng)濟績效。當兩者發(fā)揮互補作用, 相輔相成時，能夠較好地解決社會均衡、可持續(xù)發(fā)展問題。不過，公平與效率的互補關(guān)系并不是天然形成，它需要第三方力量，尤其是政府公共政策恰當協(xié)調(diào)。

基本公共服務(wù)是涉及公民最直接、最迫切的生存權(quán)益的公共服務(wù)。公平成為基本公共服務(wù)均等化立法的最基本價值追求。在計劃經(jīng)濟時代，基本公共服務(wù)在形式上是公平的，但其所導(dǎo)致的效率損失是顯而易見的，而且這種形式上的公平是建立在城鄉(xiāng)實質(zhì)不公平的基礎(chǔ)之上的。在改革開放中，對起點公平、規(guī)則公平、過程公平和結(jié)果公平?jīng)]有給予應(yīng)有的關(guān)注，從而導(dǎo)致社會貧富差距不斷擴大，違背了羅爾斯所提出的“所有的社會價值——自由和機會、收入和財富以及自尊的基礎(chǔ)——都應(yīng)當被平等地分配，除非不平等的分配有利于最不利者”[5]58的正義觀。因此，在建立健全基本公共服務(wù)均等化法律規(guī)范體系時應(yīng)當通過恰當?shù)闹贫劝才艑崿F(xiàn)基本公共服務(wù)的起點公平、規(guī)則公平、過程公平和結(jié)果公平。然而，“遲到的正義是非正義”，遲到的基本公共服務(wù)也就是非公平的。對一個非學(xué)齡階段人提供九年義務(wù)教育，對一個已重病死亡的人提供社會醫(yī)療救助，都是一種不公平。同時，基本公共服務(wù)的提供是需要成本的。而且這個成本是需要由社會來承擔(dān)的。而社會公共資源是有限的。西歐福利國家基本公共服務(wù)較高的公平度，但卻正面臨著效率損失、投資率下降、高福利誘導(dǎo)下的失業(yè)率、公共財政違紀、福利供給過程中的官僚化趨勢與浪費等一系列“福利病”問題。[6]355因此，基本公共服務(wù)均等化不應(yīng)該是絕對的，而只能是一種相對的均等，并不是所有居民都享有完全一致的基本公共服務(wù)，而是在確保所有人“底線均等”的前提下承認地區(qū)、城鄉(xiāng)、人群間存在差別?；竟卜?wù)均等化立法應(yīng)該注意公平與效率的協(xié)調(diào)發(fā)展，確保在基本公共服務(wù)公平度提高的同時，社會效率也得到了同步的提高?？傊诨竟卜?wù)均等化過程中，公平與效率是互補的?；竟卜?wù)均等化立法的價值追求應(yīng)該是通過恰當制度設(shè)計促進社會高效率地提供公平的基本公共服務(wù)，而公平的基本公共服務(wù)又有助于整個社會效率的提高，從而促進基本公共服務(wù)均等化公平與效率雙重目標的實現(xiàn)。

二、基本公共服務(wù)均等化的立法模式：集中立法OR分散立法

在全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國的今天，如何構(gòu)建基本公共服務(wù)均等化法律規(guī)范體系日益成為眾多有識之士討論和吁求的共同話題。這些話題中反映在基本公共服務(wù)均等化立法的方方面面，其中核心問題是基本公共服務(wù)均等化的立法模式問題。一種觀點認為，基本公共服務(wù)均等化立法應(yīng)該采取集中立法模式，“即以‘均等化’作為價值原則，按照政府提供基本公共服務(wù)所必須的財政資金的收支預(yù)算、基本公共服務(wù)建設(shè)的決策、基本公共服務(wù)建設(shè)的主體選擇、基本公共服務(wù)設(shè)施的管理和使用等流程分別立法，以在每一個環(huán)節(jié)中保障基本公共服務(wù)均等化價值目標的實現(xiàn)，并規(guī)定相應(yīng)的違法責(zé)任”。[7]另一種觀點認為，基本公共服務(wù)均等化立法應(yīng)該采取分散立法模式，即“按照基本公共服務(wù)的不同領(lǐng)域，分別就義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、公共安全、環(huán)境保護等基本公共服務(wù)進行單獨立法，有針對性地對這些基本公共服務(wù)進行相應(yīng)規(guī)范，在法律規(guī)范中強調(diào)‘均等化’的價值理念，并制定一系列保障實現(xiàn)‘均等化’的制度措施?！盵1]2

雖然集中立法有利于提高基本公共服務(wù)均等化立法的“系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，防止或減少法律漏洞，體現(xiàn)立法合力，有效節(jié)約立法資源和成本”[8]，然而基本公共服務(wù)均等化立法涉及義務(wù)教育、公共衛(wèi)生醫(yī)療、住房保障等基本社會保障、公共就業(yè)服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施等諸多領(lǐng)域，涉及公共服務(wù)供給制度、財政稅收制度、公共資源的分配制度、公民的生存和發(fā)展權(quán)的保障制度等眾多內(nèi)容，將涉及如此眾多領(lǐng)域和內(nèi)容的基本公共服務(wù)均等化法律規(guī)范體系統(tǒng)一編撰成一個法典是相當困難的，而且很可能會導(dǎo)致基本公共服務(wù)均等化的相關(guān)標準和措施“以偏概全”，從而陷入操作性差的現(xiàn)實困境。同時，對中國而言，基本公共服務(wù)均等化仍然是一個發(fā)展中的新課題。實踐中，直到2005年十六屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》才首次提出公共服務(wù)均等化的概念，十六屆六中全會才將基本公共服務(wù)均等化列入我國未來社會發(fā)展的政策目標。理論上，只是近幾年基本公共服務(wù)均等化才得到理論界的廣泛關(guān)注，成為熱點問題。[9]無論是實踐積累，還是理論積淀都不夠深厚、豐富，都有待提高?！霸谝粋€法律文明正處于充滿活力的生長階段時，法典編纂是多么的無益而多余”。[10]另外，集中立法容易造成思想的禁錮，“一部失敗的法典，甚于其他任何事物，必將肯認這一僵化不堪、了無生趣的處理法律問題的模式之至高無上?！盵1]集中立法常常使人們忽視先前時代的智慧和當前時代的經(jīng)驗，不可避免地把注意力都集中到法律條文的字面上來，忽視當代基本公共服務(wù)均等化實踐中的制度創(chuàng)新。我國基本公共服務(wù)均等化實踐是一個不斷推進的過程，也是一個正在發(fā)展的過程?；竟卜?wù)均等化分散立法能夠密切結(jié)合基本公共服務(wù)均等化實踐，結(jié)合不同領(lǐng)域、不同區(qū)域、不同人群等對基本公共服務(wù)均等化的客觀需求，作出具體的、分門別類的規(guī)定，具有很強的針對性和可操作性，從而提高基本公共服務(wù)均等化相關(guān)立法的實效。而且，基本公共服務(wù)均等化分散立法能夠及時根據(jù)具體情勢變化適時加以修改完善。因此，在相當長的時期內(nèi)，基本公共服務(wù)均等化立法應(yīng)當實行分散立法模式；基本公共服務(wù)均等化集中立法只是未來立法的一種理想。

三、基本公共服務(wù)均等化立法層級：中央立法OR地方立法

我國立法體制分為中央立法和地方立法兩個立法等級，即享有制定、修改全國范圍內(nèi)生效立法權(quán)的為中央立法；享有地方局部范圍內(nèi)生效立法權(quán)的為地方立法。[11]82-83基本公共服務(wù)均等化立法首先應(yīng)當是中央立法，理由是：1)實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化已成為國家政策目標。2006年，中共十六屆六中全會從公共財政體系建設(shè)角度提出了“逐步推進基本公共服務(wù)均等化”的任務(wù)。2007年10月，黨的十七大從縮小發(fā)展差距和完善公共財政體系角度強調(diào)了基本公共服務(wù)均等化的重要作用。2010年10月，十七屆五中全會從保障和改善民生角度強調(diào)必須推進基本公共服務(wù)均等化。2012年，《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》正式對外公布實施。2012年11月，黨的十八大明確提出了基本公共服務(wù)均等化總體實現(xiàn)的目標。2013年11月，十八屆三中全會再次從保障和改善民生、促進社會公平正義、深化社會體制改革角度強調(diào)要推進基本公共服務(wù)均等化。[12]可見，基本公共服務(wù)均等化已成為黨和國家政策目標，而國家政策目標的實現(xiàn)首先需要國家層面法律的制度保障。2)基本公共服務(wù)均等化關(guān)系千家萬戶。基本公共服務(wù)“作為人類最基本的生存和發(fā)展權(quán)利，既是維系社會公平和公正的基石，又是實現(xiàn)人的全面發(fā)展的基本社會條件”[12]，“是一個社會非由政府提供不能有效滿足和充分保障的基本福利水準?！盵13]基本公共服務(wù)均等化旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求公共服務(wù)的“底線均等”，它涉及全國所有符合條件的公民。有關(guān)基本公共服務(wù)均等化立法必然要在全國范圍內(nèi)實施。這就需要中央立法。3)公共財政是基本公共服務(wù)均等化的物質(zhì)保障?，F(xiàn)代社會，政府為全體社會成員提供必要的基本公共服務(wù)，是其義不容辭的責(zé)任?；竟卜?wù)均等化和公共財政之間有著密切的關(guān)系。公共財政是基本公共服務(wù)均等化的必要條件，即公共財政是基本公共服務(wù)均等化的重要物質(zhì)保證。這在一定意義上說明，政府要提供公共服務(wù)，就必須得有財政投入的支持。公共財政在基本公共服務(wù)均等化中承擔(dān)著在基本公共服務(wù)均等化實現(xiàn)中合理分配資金的重要責(zé)任，目的是確保社會公共資源在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間以及不同群體間的合理分布；同時，公共財政應(yīng)當監(jiān)督資金的合理使用，從而確保資金能夠有效地運用到基本公共服務(wù)方面。[14]基本公共服務(wù)均等化立法首先必須明確中央政府與地方政府以及地方各級政府之間在基本公共服務(wù)方面的事權(quán)，健全財力與事權(quán)相匹配的財政體制，依據(jù)各類公共服務(wù)具有不同的性質(zhì)和特點劃分各級政府承擔(dān)的責(zé)任，[15]即需要建立健全基本公共財政制度。而依據(jù)《立法法》第八條的規(guī)定，基本公共財政制度屬于法律保留事項，應(yīng)由全國人大及其常委會制定法律。

基本公共服務(wù)均等化立法在強調(diào)中央統(tǒng)一立法的前提下，并不否定地方立法的必要性。依據(jù)《立法法》第七十三條的規(guī)定，地方立法主要有以下三種類型：1)執(zhí)行性立法。基本公共服務(wù)均等化中央立法是要在全國范圍內(nèi)實行的，考慮到我國幅員遼闊，地區(qū)之間、不同省份之間、一省中各個不同市縣的實際情況都不同，各地差別巨大，因此基本公共服務(wù)均等化中央立法有些規(guī)定只能是比較抽象、概括的。對此，地方立法可以，也應(yīng)該根據(jù)中央立法作出具體規(guī)定，以增強中央立法的實效。2)自主性立法。我國是一個多民族國家，各地經(jīng)濟社會文化發(fā)展極度不平衡，各個地區(qū)的風(fēng)俗和生活習(xí)慣有很大的差異，對于基本公共服務(wù)的需求自然也有很大的不同。對于一些具有區(qū)域性的基本公共服務(wù)均等化，如回民公墓的設(shè)立等，一般來說不需要國家做統(tǒng)一規(guī)定，地方立法可以就此進行自主性立法。3)先行性立法?；竟卜?wù)均等化的內(nèi)容非常廣泛，包括就業(yè)服務(wù)、社會救助、養(yǎng)老保障等基本民生性服務(wù)，公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化、等公共事業(yè)性服務(wù)，公共設(shè)施、生態(tài)維護、環(huán)境保護等公益基礎(chǔ)性服務(wù)，以及社會治安、生產(chǎn)安全、消費安全、國防安全等公共安全性服務(wù)等廣泛領(lǐng)域。在這些領(lǐng)域中，只有少數(shù)制度屬于《立法法》規(guī)定的法律保留事項。對于法律保留事項外的廣泛領(lǐng)域，如果國家尚未制定法律或者行政法規(guī)，則地方立法可以對這些領(lǐng)域的基本公共服務(wù)均等化進行先行性立法。

總之，在基本公共服務(wù)均等化立法過程中，中央立法是主導(dǎo)，它為基本公共服務(wù)均等化提供基本的價值目標、法律框架和制度基礎(chǔ)。地方立法是補充，通過地方立法貫徹落實中央立法，以增強中央立法的實效。同時，對于區(qū)域性基本公共服務(wù)均等化由地方立法規(guī)定，并根據(jù)全面深化改革和當?shù)氐默F(xiàn)實需要，由地方立法機關(guān)進行適度的先行性立法，以為基本公共服務(wù)均等化中央立法提供實踐經(jīng)驗。

四、基本公共服務(wù)均等化的立法原則

立法原則，是指立法主體據(jù)以進行立法活動的重要準繩，是立法指導(dǎo)思想在立法實踐中的重要體現(xiàn)，是在整個立法過程中度應(yīng)該遵循的基本準則?；竟卜?wù)均等化立法無論是中央立法，還是地方立法都應(yīng)該遵循立法的一般原則，如法制統(tǒng)一原則、民主立法原則、科學(xué)立法原則等。但由于基本公共服務(wù)均等化涉及領(lǐng)域的特殊性，基本公共服務(wù)均等化立法還應(yīng)該遵循其本身所特有的原則。對于基本公共服務(wù)均等化立法的特有原則，不同學(xué)者有不同解讀，我們認為基本公共服務(wù)均等化立法的特有原則至少應(yīng)該包括以下兩個原則1)基本公共服務(wù)均等化差序性實現(xiàn)原則?；竟卜?wù)均等化差序性，是指“在實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的過程中，對納入均等化范疇的公共服務(wù)范圍、均等的內(nèi)容和層次等在時間和空間的優(yōu)先次序方面所體現(xiàn)出來的不平衡結(jié)構(gòu)”[16]，包括基本公共服務(wù)均等化區(qū)域差序和歷時性差序?；竟卜?wù)均等化區(qū)域差序，即基本公共服務(wù)均等化在空間上體現(xiàn)出來的不平衡結(jié)構(gòu)。我國地域遼闊，在不同的行政區(qū)域，其公共資源、經(jīng)濟發(fā)展狀況、科學(xué)技術(shù)水平、政府公共服務(wù)的管理能力、文明化程度、社會提供基本公共服務(wù)的能力與實力等皆不相同，公民對基本公共服務(wù)的認知也不相同。 基本公共服務(wù)均等化并不是狹義上的絕對均等，而是一種相對的均等。京津冀、滬浙蘇、珠三角地區(qū)、長三角地區(qū)、經(jīng)濟特區(qū)等經(jīng)濟圈或城市群與非經(jīng)濟圈之間、及其各經(jīng)濟圈相互之間差序，城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間、少數(shù)民族地區(qū)與非少數(shù)民族地區(qū)之間的差序，都是客觀存在的，是我們立法時必須認可的客觀現(xiàn)實?；竟卜?wù)均等化的歷時性差序，即基本公共服務(wù)均等化在時間上體現(xiàn)出來的不平衡結(jié)構(gòu)?；竟卜?wù)均等化是建立在一個國、一個地區(qū)的經(jīng)濟基礎(chǔ)之上的，與其經(jīng)濟發(fā)展水平息息相關(guān)。當一國或地區(qū)處于經(jīng)濟起步階段時，基本公共服務(wù)的范圍很窄小，僅集中在基本的日常生活必需物品或服務(wù)上；當該國或該地區(qū)經(jīng)濟正在向前發(fā)展時，基本公共服務(wù)的范圍就會隨之拓寬、基本公共服務(wù)的數(shù)量增多、質(zhì)量要求也會提高；當該國或該地區(qū)經(jīng)濟日趨穩(wěn)定時，基本公共服務(wù)的范圍和標準也會日趨穩(wěn)定?；竟卜?wù)均等化動態(tài)變化，也是一種客觀存在，需要立法者以前瞻性眼光予以關(guān)注。基本公共服務(wù)均等化立法遵循差序性實現(xiàn)原則要求我們至少應(yīng)該做到：[9]143-144第一，在納入均等考慮的公共服務(wù)范圍方面，遵循從“窄”逐漸到“寬”的原則，優(yōu)先關(guān)注基礎(chǔ)教育、基本公共衛(wèi)生和最低社會保障等民眾較為敏感且有利于促進機會均等的基本公共服務(wù)領(lǐng)域，然后再逐漸擴展至環(huán)境保護、公共安全、基礎(chǔ)設(shè)施、一般公共服務(wù)等更為廣闊的領(lǐng)域；第二，在均等化的實現(xiàn)標準和程度方面，遵循從“低”到“高”、逐步推進的原則，優(yōu)先實現(xiàn)底線均等，以初期的公共服務(wù)數(shù)量均等推動質(zhì)量均等的實現(xiàn)，在保證基本公共服務(wù)在所有群體中的廣覆蓋率和可及性基礎(chǔ)上，逐步提高均等化的水平和程度；第三，在實現(xiàn)均等化的環(huán)節(jié)方面，在注重對社會弱勢群體倫理關(guān)照的前提下，優(yōu)先致力于有利于經(jīng)濟和社會機會公平享有的制度建設(shè)，以此促進經(jīng)濟增長和結(jié)果均等雙重目標的實現(xiàn)；第四，在均等化的空間方面，考慮到不同地區(qū)經(jīng)濟社會的非同質(zhì)性和不平衡性特點，可以同時選擇自上而下和自下而上的兩條不同路徑推動基本公共服務(wù)均等化。一方面，中央在綜合考慮國家總體經(jīng)濟實力以及各地公共服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，頒布義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療、就業(yè)服務(wù)、社會福利等基本服務(wù)的全國最低標準，并重點通過財力和政策支持保障落后地區(qū)達標；另一方面，允許和鼓勵各地區(qū)或區(qū)域結(jié)合本地具體狀況，開展區(qū)域或地區(qū)內(nèi)的基本公共服務(wù)均等化工作，不同地區(qū)可以根據(jù)本地社會經(jīng)濟發(fā)展狀況選擇不同層次的公共服務(wù)均等范圍和水平，從而建立不同區(qū)域社會成員在實現(xiàn)均等化要求和層次上適度不同的空間秩序。2)基本公共服務(wù)均等化政府供給與管理原則 ?；竟卜?wù)均等化供給有多種不同方式，一般包括市場供給、政府供給和社會組織供給。從經(jīng)濟學(xué)角度講，自由競爭的市場可以帶來社會資源的最優(yōu)配置。然而，市場對資源的最優(yōu)配置需要滿足非常嚴格的條件，而現(xiàn)實社會中并不總是能夠滿足這些條件，從而導(dǎo)致在許多領(lǐng)域客觀存在市場對資源最優(yōu)配置的失靈。在提供基本公共服務(wù)方面，由于基本公共服務(wù)的非競爭性和非排他性，如果基本公共服務(wù)完全由市場供給，消費者“搭便車”現(xiàn)象不可避免。也就是說，在沒有政府干預(yù)的情況下，市場自行運行并不能為公眾提供滿足其需要的基本公共服務(wù)。同時，市場供給雖然有利于提高基本公共服務(wù)的效率、質(zhì)量等，但市場主體逐利性的天然立場和特征，決定了其必將追逐利潤上的最大化而忽視公共服務(wù)提供上的公平與正義。從法學(xué)角度來講，“每個人，作為社會的一員，有權(quán)享受社會保障，并有權(quán)享受他的個人尊嚴和人格的自由發(fā)展所必需的經(jīng)濟、社會和文化方面各種權(quán)利的實現(xiàn)”*《聯(lián)合國人權(quán)宣言》第二十二條。。公民享受教育、健康和最低生活保障等權(quán)利體現(xiàn)公民作為“人”最基本的生存價值，而這種價值的實現(xiàn)需要通過政府提供基本公共服務(wù)均等化來保障?！安徽撘粋€人生活在一個國家的那個地區(qū)，只要是該國家的公民，都有權(quán)利享受政府提供的最低標準的基本公共服務(wù)”。[17]同時，基本公共服務(wù)政府供給已成為實施基本公共服務(wù)均等化國家的共同選擇。[9]146公共服務(wù)是政府的重要職能之一，政府被公認為基本公共服務(wù)的天然提供主體，雖然基本公共服務(wù)均等化政府供給并不意味著所有的基本公共服務(wù)都由政府直接提供。從世界范圍的實踐經(jīng)驗看，盡管世界各國都在積極推行公共服務(wù)供給體制、制度和機制創(chuàng)新，基本公共服務(wù)正走向市場化、社會化、多元化。但基本公共服務(wù)正走向市場化、社會化、多元化并不意味著政府可以轉(zhuǎn)移或放棄基本公共服務(wù)的提供責(zé)任，無論是政府購買社會基本公共服務(wù)，還是政府直接生產(chǎn)該基本公共服務(wù)，政府都被認為應(yīng)對基本公共服務(wù)的提供承擔(dān)終局擔(dān)保責(zé)任。這種擔(dān)保責(zé)任主要表現(xiàn)為對社會和市場提供基本公共服務(wù)的行為過程及其結(jié)果的監(jiān)督管理上。在強調(diào)基本公共服務(wù)均等化政府供給與管理，并不排除，而且恰恰相反需要高度重視基本公共服務(wù)均等化的公眾參與。因為基本公共服務(wù)均等化關(guān)乎到全體公民平等的享有最直接、最基本的生存權(quán)益，所以公民對此享有平等的參與權(quán)，以表達自己的訴求和意志。同時，作為基本公共服務(wù)的具體消費者，公民最了解基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)容和其它重要情況，不僅可以參與基本公共服務(wù)均等化的立法，還可以監(jiān)督基本公共服務(wù)均等化的具體實施，對改進基本公共服務(wù)的整體狀況產(chǎn)生巨大作用。基本公共服務(wù)均等化不是政府部門間的自娛自樂的活動，只有社會充分的參與才能更彰顯其正面價值，才能實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標和宗旨。

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責(zé)任編輯：林衍

Reflections on the Legislation of Basic Public Service Equalization

Zhu Zui-xin,Rao Si-si

(School of Law, Guangdong University of Foreign Studies, Guangzhou 510410, China)

Abstract：The establishment and perfection of the legal regulation system of basic public service equalization is the demand of era in realizing the Four-pronged Comprehensive Strategy. The legislation of basic public service equalization is a systematic project which values the harmonious development of fairness and efficiency. In terms of legislative mode, decentralized legislation will be adopted within a long period of time and concentrated legislation will be the ideal mode in the future. In terms of legislative hierarchy, central legislation will be the major type supplemented by local legislation which allows the local government to conduct autonomous legislation on regional basic public service equalization and to conduct moderate beforehand legislation upon the request of the overall reform and local reality. Meanwhile, the legislation of basic public service equalization shall follow the principles of chronological order and government providence and management.

Key words：basic public service equalization; legislative value; legislative mode; legislative hierarchy; legislative principle

收稿日期：2015-12-10 基金項目：廣東省委宣傳部課題“制定促進基本公共服務(wù)均等化法規(guī)規(guī)章研究”；廣東省高等學(xué)校高層次人才項目“府際合作治理的行政法問題研究——以廣東省為例”([2013]246-122)

作者簡介：朱最新(1968-)，男，江西安福人，廣東外語外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院教授，廣東省地方立法研究評估與咨詢服務(wù)基地常務(wù)副主任，從事行政法學(xué)、地方立法行政法學(xué)研究；饒思思(1993-)，女，江西吉安人,廣東外語外貿(mào)大學(xué)2014級法律碩士(法學(xué))研究生。

中圖分類號：DF01

文獻標識碼：A

文章編號：1009-3745(2016)01-0005-06