對我國人民陪審員制度改革的構(gòu)想

劉　崢最高人民法院法官

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對我國人民陪審員制度改革的構(gòu)想

劉崢
最高人民法院法官

黨的十八大和十八屆三中全會、四中全會均提及人民陪審員制度。2015年4月，經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導小組第11次會議通過，最高人民法院、司法部制定了《人民陪審員制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》），隨后又出臺了《人民陪審員制度改革試點工作實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），指定了北京等10個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）共50個中級、基層法院作為改革試點法院，并推出了有別于2005年5月《全國人大常委會關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》（以下簡稱《決定》）的一系列新舉措，標志著人民陪審員制度又進入新的發(fā)展時期，所涉諸多理論與實務問題的探究也須更具實質(zhì)性和針對性。

一、如何確保人民陪審員選任的廣泛性和代表性？

普通民眾參加司法審判代表了司法民主，而司法民主的一個量化指標之一就是社會成員參與司法過程的廣泛性。要使陪審員成為無偏見的、公平的事實認定者，就應當盡可能地使?jié)撛诤蜻x陪審員的挑選程序和技術(shù)都是圍繞陪審員挑選范圍的廣泛性和代表性這一核心問題展開的。

首先，在條件許可的情況下擴大人民陪審員的數(shù)量規(guī)模。一定的數(shù)量規(guī)模是做好陪審工作的基礎，也是廣泛性和代表性最直觀的體現(xiàn)方式。2010年6月，最高人民法院制定發(fā)布了《關(guān)于進一步加強和推進人民陪審工作的若干意見》（以下簡稱《意見》）要求在經(jīng)費保障、培訓條件許可的前提下，適當擴大人民陪審員的選任數(shù)量。2013年，最高人民法院提出，要在2—3年內(nèi)將全國人民陪審員數(shù)量翻一番，即“倍增計劃”，從當時的8.7萬名增至21萬名左右。新出臺的《試點方案》及《實施辦法》對《決定》確定的選任程序作出了較大改變，即原來的“符合擔任人民陪審員條件的公民，由所在單位或者戶籍所在地的基層組織向基層人民法院推薦，或者本人提出申請”變更為“兩次隨機抽取”，即試點法院先從符合條件的選民或者常住居民名單中，隨機抽取本院法官員額數(shù)5倍以上的人員作為人民陪審員候選人，建立人民陪審員候選人信息庫；然后由法院會同同級司法行政機關(guān)對人民陪審員候選人進行資格審查，征求和聽取候選人和相關(guān)組織的意見；在此基礎上，再從候選人名單中隨機抽取確定人民陪審員人選并提交人大常委會任命。人民陪審員選任工作每五年進行一次。如人民陪審員人數(shù)低于法官員額3倍，可以適當進行增補。其實，這一選任程序與兩大法系國家陪審員的遴選機理和設計大同小異。采用隨機方式選任陪審員，盡管對陪審員的資格和條件有所限制，但選任陪審員是根據(jù)是選民名單和常住人口登記，這就決定了數(shù)量龐大的潛在候選陪審員都有可能參與案件審判。這既是人民主權(quán)價值理念的自然延伸，也是公正程序的必要保障。

其次，不斷完善人民陪審員隊伍的整體結(jié)構(gòu)。陪審制度盡管是司法民主的重要標志，但審判工作畢竟是一項專業(yè)性要求極高的活動，且我國法律賦予人民陪審員在審判過程中與法官具有同等權(quán)利。因此，我們必須慎重把握 “專業(yè)性和大眾性”之間的綜合權(quán)衡，既要防止陪審員“精英化”，又要杜絕過分追求“大眾化”的現(xiàn)象發(fā)生。這是所有實行參審制的國家所共同面對的司法民主與司法職業(yè)化的悖論。在人民陪審員選任中，一方面，要準確把握《決定》中規(guī)定的選任資格條件，吸收社會各行各業(yè)的普通民眾進入陪審員隊伍，以大眾的道德水準和日常經(jīng)驗對案件事實和各類證據(jù)進行綜合分析和準確把握，彌補法官法律職業(yè)思維的局限和不足；另一方面，也要應當適當兼顧到審判工作所涉專業(yè)技術(shù)知識的實際需要，從相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域崗位中選任一定數(shù)量的專業(yè)人員，以利于從專業(yè)角度準確認定案件事實和適用法律。在《試點方案》和《實施辦法》中，只是沒有專門規(guī)定選任專業(yè)人員的程序，但也沒有排斥專業(yè)人員進入人民陪審員隊伍。但《實施辦法》還規(guī)定，“人民法院可以根據(jù)人民陪審員專業(yè)背景情況，結(jié)合本院審理案件的主要類型，建立專業(yè)人民陪審員信息庫。”2011年8月，最高人民法院考慮到海事法院審判工作的專業(yè)性和特殊性，發(fā)布了《關(guān)于海事法院人民陪審員選任工作的意見（試行）》，就海事法院陪審員的選任、使用問題作出了專門規(guī)定。

在我國的人民陪審員選任中，就應當綜合考慮我國的現(xiàn)有訴訟制度、基層管理模式和公民對此項制度的可接受度，提出切實可行的選任程序和條件，那種完全照搬英美國家選擇陪審團組成人員的“海選方式”，不僅選任成本高、效率低，而且在實踐操作中也會面臨諸多協(xié)調(diào)上的難點，即使一定數(shù)量的人被自然選取出來，但會有相當比例的人根本就不能正常參加到陪審工作中去。一種制度的生發(fā)、形成直至成熟，除了理性設計和歷史偶然的因素，制度本身在實踐中與其適用的政治、社會、人文的相互作用、彼此妥協(xié)也許更有決定性的意義。在實踐中，不少試點法院根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，還是依靠黨委、政府、人大的權(quán)威和力量，采用開會動員、發(fā)布公告、自愿報名、資格審查、隨機抽取、提請任命等程序，而并沒有采用《試點方案》中規(guī)定的“兩次隨機抽選”的方式，這可能就是我國制度改革過程中常常出現(xiàn)的“中國式尷尬”。

當然，筆者只是提倡不必刻意排斥專業(yè)人員進入人民陪審員隊伍，更不是贊同大規(guī)模采用“專家陪審”的方式。因為這顯然違背了陪審制度的本質(zhì)要求。在司法實踐中，盡管專家所具備的專業(yè)優(yōu)勢在一定程度上克服了法官思維的局限性，但每一位專家總會對專業(yè)知識中的分歧保持自己獨立的觀點，而對與之相反的觀點予以排斥。在此類案件的事實認定上，法官大多對人民陪審員有過多的依賴，陪審員的專業(yè)偏見可以輕易地對合議庭的意見產(chǎn)生決定性的影響，從而有礙司法公正。況且，當案件的處理涉及的一方當事人與陪審員具有相同或相似的社會角色時，“專家陪審”容易對這一方當事人傾注過多的同情，從而偏離審判中立之精神。在專業(yè)分工越來越精細的情況下，即使在相同專業(yè)領(lǐng)域里，一個人也不能系統(tǒng)地掌握所有的知識和信息。鑒于此，我們審理每一類專業(yè)案件時，都希望有相關(guān)領(lǐng)域的專家參與陪審工作幾乎是不可能實現(xiàn)的。

在當今紛繁復雜的案件中，筆者認為，大力推行“專家證人”制度，完全可以緩解“專家”與“陪審員”之間的價值沖突。因為修訂不久的我國《刑事訴訟法》第192條第2款和《民事訴訟法》第79條均作出類似的規(guī)定，即可以申請法院通知有專業(yè)知識的人出庭，就鑒定人作出的鑒定意見或者專業(yè)問題提出意見。實際上，這些有專業(yè)知識的人能夠幫助法官和當事人對專業(yè)問題作出適當?shù)睦斫猓吻宀划數(shù)恼J識，使案件事實認定具有廣泛的科學性和充分的客觀性，保證案件判決的公正、合理。

第三，健全人民陪審員退出、替換機制?！稕Q定》對此已有相關(guān)規(guī)定，對于本人申請辭去人民陪審員職務，或無正當理由、拒不參加陪審工作等情形的人民陪審員，應按照法定程序適時提請免職，并及時增補必要數(shù)量的人民陪審員。據(jù)了解，近年來，極少數(shù)地方法院曾經(jīng)提請當?shù)厝舜蟪Ｎ瘯€別違法犯罪的陪審員予以免職，而對那些長期不參加陪審工作的陪審員卻并沒有啟動免職程序。其實，對這一問題的處理一直讓制度設計者頗感糾結(jié)。長期以來，一些法院出于工作上的便利，將少數(shù)比較積極的陪審員固定在某一審判業(yè)務庭或者人民法庭，稱之為“駐庭陪審員”和“編外法官”，以此緩解“案多人少”的矛盾。加之隨機抽取機制的欠缺，導致陪審員之間參與陪審案件數(shù)量存在不均衡的現(xiàn)象。一方面，一些法院將陪審員定位于緩解法院審判力量不足的補充，陪審員自身在潛意識里覺得是在給法院提供幫助；另一方面，那些不能正常參加陪審工作的陪審員缺乏參與陪審的機會和渠道，并非其主觀上拒絕參與陪審工作，加之自身工作繁忙也就樂得清閑。在這種情況下，如果嚴格執(zhí)行人民陪審員退出、懲戒機制確實也是有失公允。

為了改變這一狀況，《試點方案》《實施辦法》細致明確了人民陪審員退出和懲戒機制。在《決定》規(guī)定的基礎上，相關(guān)內(nèi)容顯得更為具體、完備，其規(guī)定了五類不宜擔任人民陪審員的情形?！秾嵤┺k法》還結(jié)合人民陪審員工作的實際，明確了需要懲戒的七種事由，經(jīng)所在法院會同同級司法行政機關(guān)查證屬實的，除按程序免除其人民陪審員職務外，可以采取在轄區(qū)內(nèi)公開通報、納入個人誠信系統(tǒng)不良記錄等措施進行懲戒；構(gòu)成犯罪的，依法移送有關(guān)部門追究刑事責任。

二、“隨機抽取”方式確定人民陪審員參與審判活動

目前，世界上絕大多數(shù)國家挑選陪審員都是“隨機”選擇，即通過“隨機”方式臨時確定個案的陪審員，而隨機選取的全部特質(zhì)在于消除陪審員產(chǎn)生過程中的主觀和不確定印象性的判斷，以實現(xiàn)陪審員參與審判的廣泛性和中立性。

如德國遴選委員會根據(jù)本司法轄區(qū)內(nèi)所需參審員的總數(shù)，通過一定程序確定編制參審員名冊。一旦列入名冊，參審員的任期原則上是四年。法院根據(jù)往年的情況推測全年將受理的案件數(shù)量，確定全年正式開庭的日數(shù)。法院會公開召開參審員會議，參審員在全年參加各個正式開庭日期的順序?qū)⒃谶@次會議上通過抽簽方式?jīng)Q定。一般地，每一個參審員全年開庭的次數(shù)不能超過12個正式開庭日。如果在實踐中出現(xiàn)參審員確實不能如期出席法庭審判，或者其他有延請候補參審員的必要情形，經(jīng)合法程序，可以由候補參審員出庭組成參審法庭。在具體案件中，除非依照法定程序和法定事由申請參審員回避，否則，德國的當事人對參審員的選擇余地是相當小的。

韓國、日本等國實行的卻是個案抽選制，與德國的參審員選任有所差異。在這些國家，當案件需要實行陪審審判時，法院從陪審員預定候選人名冊中隨機選取候選陪審員。隨后，法院召集被選定的候選陪審員/裁判員，法官、法院書記官以及辯護人應當出席參與陪審員/裁判員選任的過程，法院認為必須時，可以允許被告人出席選任過程。各方采用詢問的方式，候選陪審員不得拒絕陳述或者作虛假陳述。經(jīng)過消極事由、免除事由、回避申請等選取程序后，法院從候選陪審員中隨機選出正式陪審員/裁判員和預備陪審員/替補裁判員。而實行陪審制度最為典型的美國實行12人的陪審團制度，就沒有前置的確定陪審員名冊。法官根據(jù)具體案件的情況確定候選的陪審員人數(shù)。然后，按照1968年《聯(lián)邦陪審員挑選和服務法案》中規(guī)定的陪審員挑選的隨機性原則，由陪審團專員通過計算機程序從地方居民的納稅登記表、汽車駕駛執(zhí)照登記表或選民登記表中隨機抽出候選陪審員名單，同時簽發(fā)召集通知。這樣，可供選擇的候選人人數(shù)眾多且涵蓋了該司法轄區(qū)內(nèi)各行各業(yè)的公民。接著通過較為嚴格的陪審員預先審核程序，即由法官或在法院的允許下由當事人或其律師對候選的陪審員進行詢問，通過詢問來檢驗其是否能夠擔任本案陪審員的程序。

我國的人民陪審員制度更接近于大陸法系國家的“參審制”，具有一個經(jīng)過遴選、有一定任期的、相對固定的陪審員群體。實際上，我國也采用了個案抽取制。其實，其他國家還有專門的庭前挑選程序以排除陪審員可能存在的偏見。挑選結(jié)果由當事人雙方起實質(zhì)作用，法院在這一程序中的角色更像主持者而不是決定者。而我國個案陪審員的挑選程序相對簡略，沒有對候選陪審員進行詢問、審核的程序，且法院在挑選過程中起主導作用。我想，這也是出于對司法傳統(tǒng)、運作成本、民眾接受度、規(guī)則的強制性等因素的考慮?！稕Q定》規(guī)定采取隨機抽取的方式確定參與陪審具體案件的人民陪審員。《實施辦法》中規(guī)定，參與合議庭審理案件的人民陪審員，應當在開庭前通過隨機抽取的方式確定；人民法院還可以根據(jù)案件審理需要，從人民陪審員名冊中隨機抽取一定數(shù)量的候補人民陪審員，并確定遞補順序。結(jié)合《決定》實施后出現(xiàn)的實際情況，《意見》曾就隨機抽取問題作出了專門規(guī)定，即參加案件審理的人民陪審員，應當采取隨機抽取的方式來確定。人民法院應當在開庭前采取適當方式，從人民陪審員名單中隨機抽取確定人民陪審員。如案件審理確有需要，可以在相關(guān)地域、行業(yè)、專業(yè)等類型的人民陪審員范圍內(nèi)隨機抽取。這是堅持“隨機抽取”原則的基礎上作出的相對靈活的折中性規(guī)定，即采用隨機抽取與合理配置相結(jié)合的方式。

無論采取哪種適用方式，我認為，實施“隨機抽取”應具備以下幾個條件：一是可供選擇的人民陪審員數(shù)量基礎，在“倍增計劃”實現(xiàn)后已有相當大的改觀。據(jù)統(tǒng)計，全國現(xiàn)有人民陪審員21萬余名。在這一輪試點工作中，50個試點法院的人民陪審員數(shù)量定會有增無減。二是提高人民陪審員的“可用性”，在選任環(huán)節(jié)上更多地考慮法院審理案件的實際情況，充分考慮陪審員的年齡、工作經(jīng)歷、時間精力、社會閱歷、責任心和積極性等綜合性因素，合理改善陪審員隊伍的構(gòu)成。三是嚴格限制每個陪審員年度內(nèi)參與案件審理的最高數(shù)額。《實施辦法》規(guī)定，人民法院應當結(jié)合本轄區(qū)實際情況，合理確定人民陪審員每人每年參與審理案件的數(shù)量上限，并向社會公告。四是強化參與陪審的強制性義務?！稕Q定》規(guī)定了“人民陪審員所在單位或者戶籍所在地的基層組織應當保障人民陪審員依法參加審判活動”。除此之外，《實施辦法》規(guī)定了一系列約束措施，除了選任時聽取公民所在單位、戶籍所在地或者經(jīng)常居住地的基層組織的意見，還對一年內(nèi)拒絕履行陪審職責達三次等情形時，作出免除其人民陪審員職務、在轄區(qū)內(nèi)公開通報、納入個人誠信系統(tǒng)不良記錄等措施進行懲戒。這些措施實際上也是對人民陪審員參加陪審工作的制度約束，也旨在強調(diào)陪審是公民的一項基本權(quán)利，而依法參與審判更是人民陪審員的一項法定義務。

三、如何確保人民陪審員參與審判“有職有權(quán)”？

我國立法對人民陪審員地位的宣示和人民陪審員法定權(quán)利的規(guī)定以及權(quán)責分配的綜合平衡，決定了人民陪審員在司法審判中的角色定位，但在司法實踐中卻面臨著職權(quán)行使體現(xiàn)出的雙重性，即實質(zhì)上的有限性和形式上的廣泛性。當下，對人民陪審員制度備受詬病的兩種現(xiàn)象，一是人民陪審員能否有效參與審判，如“陪而不審”“審而不議”問題；二是人民陪審員拒絕或者懈怠參與陪審。

首先，明確人民陪審員的參審范圍。2010年1月，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于人民陪審員參加審判活動若干問題的規(guī)定》，對人民陪審員參審案件的范圍作出界定，即“涉及群體利益、涉及公共利益、人民群眾廣泛關(guān)注以及其他社會影響較大的案件，應由人民陪審員和法官共同組成合議庭進行審理，適用簡易程序?qū)徖淼陌讣头闪碛幸?guī)定的案件除外”。這是對《決定》中較為模糊的“社會影響較大案件”的分解細化，旨在遏制司法實踐中普遍呈現(xiàn)的陪審案件范圍和陪審工作領(lǐng)域不當擴展的趨勢?！对圏c方案》提出，“擴大人民陪審員參審范圍。合理界定并適當擴大人民陪審員參審案件范圍，充分發(fā)揚民主，提高司法公信力”。同時，明確“涉及群體利益、社會公共利益的，人民群眾廣泛關(guān)注或者其他社會影響較大的第一審刑事、民事、行政案件，以及可能判處十年以上有期徒刑、無期徒刑的第一審刑事案件，原則上實行人民陪審制審理?！痹谶@里，并沒有將可能判處死刑的案件納入其中，但如果此類案件涉及群體利益、社會公共利益，人民群眾廣泛關(guān)注或者其他社會影響較大的，也可以適用人民陪審制審理。《實施辦法》又將參審范圍作了進一步的擴展，即“人民法院受理的第一審案件，除法律規(guī)定由法官獨任審理或者由法官組成合議庭審理的以外，均可以適用人民陪審制審理?！边@一規(guī)定實際上從制度層面將參審案件范圍擴張到無限大，似乎與我國司法實踐中陪審制度的運行現(xiàn)狀頗為接近。難道這就是所謂“理想屈從于現(xiàn)實”的樣本？

世界上實行陪審制度的國家和地區(qū)參審案件的范圍主要限于刑事案件，而且是重大的刑事案件，如法國、德國、日本、韓國等國均是如此規(guī)定。對陪審制度適用范圍加以限制，將有限的司法資源用于少數(shù)最為重要的刑事案件，就是要確保這些重大案件最大限度地實現(xiàn)社會公平正義。況且，刑事犯罪活動一般都侵害公共秩序和私人利益，具有普遍性、整體性、共享性、不確定性等特點，這就更需要增加裁判的社會認同度。日本《裁判員法》還規(guī)定，即使屬于應適用裁判員制度的案件，如果因裁判員及其親屬的人身受到侵害的威脅，裁判員害怕而不能履行職務的時候，可以作為例外，由地方法院決定僅同法官組成合議庭進行審理。

目前，該項制度改革試點所實施的參審案件范圍過大，既耗費了不必要的司法成本，又偏離了陪審制度的本質(zhì)要求。筆者建議，有關(guān)部門應根據(jù)試點情況，及時做好跟蹤評估、監(jiān)督指導，為下一步制度完善作出合乎理性的改革意見。

其次，調(diào)整人民陪審員參審案件的職權(quán)。十八屆四中全會規(guī)定，逐步實行人民陪審員不再審理法律適用問題，只參與審理事實認定問題。《試點方案》明確，人民陪審員參與審理案件事實認定問題，不再對法律適用問題進行表決，審判長應當將案件事實爭議焦點告知人民陪審員，引導人民陪審員圍繞案件事實認定問題發(fā)表意見，并對與事實認定有關(guān)的證據(jù)資格、證據(jù)證明力、訴訟程序等問題及注意事項進行必要的說明，但不得妨礙人民陪審員對案件事實的獨立判斷。這一規(guī)定實際是對參審制度的重大改造，從外形上看，仍是大陸法系國家參審制的做法，陪審員參與到審判組織之中，但其職權(quán)行使模式又沿用了英美國家的陪審團做法，后者是由公民和職業(yè)法官分別承擔不同的審判功能，陪審團負責認定事實，法官負責法律適用的一種司法方式；大陸法系國家的參審制是由公民與法官共同組成合議庭，在法庭上具有相同的職權(quán)，共同認定事實和適用法律的一種審判方式。這一創(chuàng)新舉措在司法實踐中可能并不能完全實現(xiàn)改革者的初衷。因為在具體個案中，事實問題和法律問題往往難以截然分開，尤其是在民事訴訟和行政訴訟中。因此，世界上絕大多數(shù)國家的陪審團制度僅適用于刑事訴訟。即使是刑事訴訟領(lǐng)域，陪審員也面臨著復雜的要件解構(gòu)和證據(jù)審查。法國、西班牙、俄羅斯等大陸法系國家主要通過問題列表制度加以解決。問題列表制度，就是在陪審團審判中，審判長依照法律規(guī)定將案件進行細化分解，要求陪審團作出“是”或“否”的回答，以決定被告人行為是否構(gòu)成犯罪，是否有減輕刑罰的情節(jié)等。

當前，我國訴訟制度中并沒有問題列表的規(guī)定。在司法實踐中，人民陪審員可能難以進行要件事實認定，也不可能在復雜案件辨析事實與法律的界限。為了便于人民陪審員正常履職，《試點方案》和《實施辦法》又給審判長增加了一項職責，即將事實問題與法律問題界定分割，交由人民陪審員來加以判斷并作出必要說明。這一做法確實為人民陪審員依法履職提供了便利，但又自然讓審判長的主觀判斷嵌入案件事實認定之中，難免會讓人民陪審員產(chǎn)生一種權(quán)威趨從的心理，從而在一定程度上影響了其對認定事實的自主判斷。誰具有專業(yè)知識優(yōu)勢，誰就在缺乏制約的機制中獲得話語霸權(quán)。在大陸法系國家，陪審員/參審員在一定程度上依賴于職業(yè)法官的意見也是一種普遍現(xiàn)象。

當然，《試點方案》規(guī)定了人民陪審員和法官共同對案件事實認定負責。在司法實踐中，由于各自職業(yè)立場、知識背景等因素，法官與人民陪審員對于事實認定的分歧也是經(jīng)常發(fā)生。如果意見分歧，應當按多數(shù)人意見對案件事實作出認定，但是少數(shù)人意見應當寫入筆錄。這就讓有的人擔心陪審員會因為人數(shù)占優(yōu)而推翻法官的專業(yè)意見。實踐中，有些案件就是在法官與陪審員意見分歧的情況下根據(jù)陪審員的意見作出裁判的。當然也不排除有相當部分陪審員在案件審理中沒有起到什么作用?！秾嵤┺k法》又作了后續(xù)規(guī)定，即如果法官與人民陪審員多數(shù)意見存在重大分歧，且認為人民陪審員多數(shù)意見對事實的認定違反了證據(jù)規(guī)則，可能導致適用法律錯誤或造成錯案的，可以將案件提交院長決定是否由審判委員會討論。勿庸諱言，除了審判機關(guān)之外的諸多干預之外，法院內(nèi)部還有多層權(quán)力主體可以對陪審員的權(quán)力行使作出終極審查。

從這一意義上來看，這種機制有利于法院實現(xiàn)對審判權(quán)力的有效控制，也體現(xiàn)了職權(quán)主義訴訟模式下審判權(quán)行使的要求。其實，為了避免對重大案件的明顯誤判，日本《裁判員法》也有類似的程序性控制，即合議庭多數(shù)意見判定被告有罪時，持多數(shù)意見者必須有一名是法官，否則只能按無罪處理。我國試行的這一創(chuàng)新舉措仍然值得高度關(guān)注，并期望在未來的立法修訂中作出更為慎重的抉擇。

第三，保障人民陪審員依法履行職責。我國現(xiàn)行法律對陪審法庭中人民陪審員與職業(yè)法官的構(gòu)成比例并無相應規(guī)范，也沒有專門的混合合議庭評議規(guī)則。在司法實踐中，往往是承辦法官根據(jù)案件具體情況和法官工作量來決定陪審法庭的人員組成，審判組織中最多有兩名人民陪審員參加。合議庭不是以一致裁決而是“少數(shù)服從多數(shù)”的議決方式來決定評議結(jié)果。由于人民陪審員的絕對數(shù)較少，不具有獨立裁決的心理優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢，影響了人民陪審員作出獨立的評議判斷。

在大陸法系國家則采用數(shù)量較多的參審員/裁判員參與審理，如德國參審制分為兩種類型：一是3名職業(yè)法官和2名參審員組成的審理較嚴重刑事案件的5人法庭；二是由1名職業(yè)法官和2名參審員組成審理較輕的一些重罪的3人法庭。日本裁判員模式中，合議庭由職業(yè)法官3人和裁判員6人組成，由于裁判員在合議庭中占有2/3的票數(shù)，裁判員的意見對認定事實和量刑都具有極大的影響力。這一機制能夠保證陪審員具有足夠的獨立性和主體性，也使職業(yè)法官難以對人數(shù)較多的陪審員進行控制，從而有效實現(xiàn)陪審制度的內(nèi)在價值。

《實施辦法》規(guī)定，適用人民陪審制審理第一審刑事、民事、行政案件的，人民陪審員在合議庭中的人數(shù)原則上應當在2人以上。這樣，有人民陪審員參加的合議庭組成，理論上就有以下幾種模式：一是“2名人民陪審員+1名法官”；二是“2名人民陪審員+3名法官”；三是“3名人民陪審員+2名法官”；四是“3名人民陪審員+4名法官”；五是“4名人民陪審員+1名法官”；六是“4名人民陪審員+3名法官”；七是“6名人民陪審員+3名法官”。由于“人民陪審員可以對案件的法律適用問題發(fā)表意見，但不參與表決。”這樣，上述組成模式也會存在以下幾個問題：一是合議庭中只有1名法官，對法律適用問題就只能由其獨立決定；二是對于第一審重大案件，如果合議庭內(nèi)的法官數(shù)是雙數(shù)的，又不能形成對法律適用問題的多數(shù)意見，庭議結(jié)論將難以達成。這些問題，既要在人民陪審員制度改革試點過程中及時總結(jié)提煉，又應結(jié)合人民法院開展的審判權(quán)運行機制改革完善加以研究解決。

第四，加強對人民陪審員的管理和保障。按照權(quán)利與義務相均衡的原理，同等權(quán)利應當承擔同等義務。雖然最高人民法院和有關(guān)部門已經(jīng)制定發(fā)布了一系列規(guī)范性文件，但對于人民陪審員的義務規(guī)定卻是模糊不清的，導致實踐中對人民陪審員仍然缺乏硬性的監(jiān)督制約措施。基層人民法院應會同同級司法行政機關(guān)對人民陪審員進行動態(tài)考核，建立健全考核管理制度，著重就陪審案件的數(shù)量、出庭率、陪審能力、審判紀律、審判作風等內(nèi)容進行考核，并在每年年終前，由人民陪審員所在法院將考核結(jié)果書面通知人民陪審員本人及所在單位、戶籍所在地或者經(jīng)常居住地的基層組織，并將有關(guān)考核情況報送相關(guān)機關(guān)。

最后，完善人民陪審員履職保障制度。人民陪審員參與審理案件，畢竟需要花費一定時間，支出一定費用，政府給予補助也是理所當然。《決定》規(guī)定，人民法院為實施人民陪審員制度所支出的補助和必要的開支，列入人民法院和司法行政機關(guān)的業(yè)務經(jīng)費，由同級政府財政予以保障?！秾嵤┺k法》對加強人民陪審員制度履職保障機制建設作出了一系列新的規(guī)定，如宣誓制度、個人信息和人身安全保護、經(jīng)濟保障、培訓，等等。此外，最高人民法院與財政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于人民陪審員經(jīng)費開支有關(guān)問題的通知》，要求地方政府財政統(tǒng)一撥付經(jīng)費，并單獨列支、單獨管理、?？顚Ｓ?。陪審員經(jīng)費開支強調(diào)由政府財政予以保障，符合我國財政管理體制，又防止由于法院支付補助而可能影響人民陪審員與法官、法院之間關(guān)系的結(jié)構(gòu)，并最終可能間接地影響人民陪審員對案件的裁判行為。