公正原則在我國行政實(shí)踐中的實(shí)施范圍

羅智敏中國政法大學(xué)法學(xué)院教授

?

公正原則在我國行政實(shí)踐中的實(shí)施范圍

羅智敏
中國政法大學(xué)法學(xué)院教授

行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力的過程中切實(shí)貫徹公正原則，需要注意以下幾點(diǎn)：

首先，公正原則的適用不僅只存在于行政執(zhí)法行為，在行政機(jī)關(guān)的立法行為、制定其他規(guī)范性文件行為及行政決策等行為中也應(yīng)得到貫徹實(shí)施。

其次，行政公正原則也應(yīng)該體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為之中。一方面，在一些實(shí)行合議制的行政組織的組建方面應(yīng)該遵循公正原則；另一方面，在分配行政機(jī)關(guān)的職權(quán)方面也應(yīng)該遵循公正原則。

一、行政法中公正原則的涵義

古往今來，公正一直是人們追求的目標(biāo)，人們從倫理、政治等不同層面進(jìn)行研究，迄今出現(xiàn)過古典自由主義、功利主義、平均主義和羅爾斯主義四種關(guān)于公正的理論，各有側(cè)重。何謂公正一直也是法學(xué)家討論的主題，由此出現(xiàn)不同的觀點(diǎn)學(xué)說及判斷標(biāo)準(zhǔn)。作為行政法的一項(xiàng)基本原則，公正原則在很多國家的理論界及司法界得到確認(rèn)，一些國家將該原則明確規(guī)定在行政程序法典中，有的國家甚至將其上升為一項(xiàng)憲法原則。

我國學(xué)者對(duì)公正原則的研究可以追溯到20世紀(jì)80年代，三十多年過去，公正原則已經(jīng)在我國一些行政法律規(guī)范中得到確認(rèn)，它是我國行政法的一項(xiàng)基本原則在理論界并無較多爭(zhēng)論，關(guān)于公正原則的涵義也無較大分歧。

一般認(rèn)為，公正原則是確保行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的過程和結(jié)果可以為社會(huì)一般理性人認(rèn)同接受所要遵循的基本原則，是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得存在偏見，不得與所處理的問題有利益上的牽連。它具體包含三個(gè)方面：第一，不偏私，即要求行政機(jī)關(guān)及其工作人員以事實(shí)為根據(jù)，嚴(yán)格依照法律的規(guī)定行使權(quán)力，不偏不倚；第二，平等對(duì)待，要求行政機(jī)關(guān)及其工作人員必須平等對(duì)待行政相對(duì)人，不能因相對(duì)人的身份、民族、性別、宗教信仰等不同而給予不平等的待遇；第三，合理考慮相關(guān)因素，不專斷?！跋嚓P(guān)因素”包括法律、法規(guī)規(guī)定的條件、政策的要求、社會(huì)公正的準(zhǔn)則、相對(duì)人的個(gè)人情況、行為可能產(chǎn)生的正面或負(fù)面效果等；“專斷”是指憑自己的主觀認(rèn)識(shí)、推理、判斷，任意地、武斷地作出決定和實(shí)施行政行為。為了實(shí)現(xiàn)公正，一般通過行政程序中的一系列制度加以保證，如回避、禁止單方接觸、職能分離、聽證、說明理由制度等。

二、公正原則在行政法實(shí)踐中的理解與運(yùn)用

近些年來，公正一直是行政機(jī)關(guān)努力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。國務(wù)院在2004年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）明確提出：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則”，黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）中再次強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。然而，行政機(jī)關(guān)對(duì)于公正原則的理解與實(shí)施范圍似乎并沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：

（一）與依法行政原則、行政公開原則混淆

在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)雖然高喊要實(shí)現(xiàn)公正執(zhí)法，但是有的行政機(jī)關(guān)對(duì)于公正的理解并不明確，將行政公正原則等同于依法原則或者行政公開原則。例如，《中國水運(yùn)報(bào)》在2015年3月23日頭版刊登了江蘇海事局局長張同斌的文章《新常態(tài)下海事要做好科學(xué)監(jiān)管和公正執(zhí)法》，文章中指出“要堅(jiān)守公正執(zhí)法”。這里的“公正執(zhí)法”標(biāo)準(zhǔn)無論是“全面清理局規(guī)范性文件”，還是“絕不允許設(shè)置任何無依據(jù)的審核、驗(yàn)收、評(píng)估、備案等變相制約措施，絕不允許超越法定征收標(biāo)準(zhǔn)與期限多收一分錢的費(fèi)用”，實(shí)際上都是依法行政原則的要求，而“梳理執(zhí)法業(yè)務(wù)流程、統(tǒng)一發(fā)布江蘇海事局執(zhí)法政務(wù)公開指南、政務(wù)公開”又是行政公開原則的內(nèi)容，公正原則所要求的內(nèi)容在文章中并沒有體現(xiàn)。再如，四川省新聞網(wǎng)2015 年12月10日刊登文章《石棉縣：打造公正執(zhí)法的公安隊(duì)伍》，指出石棉縣公安局強(qiáng)化執(zhí)法過程監(jiān)督，通過以案代訓(xùn)不斷提高民警辦案水平來達(dá)到公正執(zhí)法的目的。然而所謂的全程監(jiān)督、陽光辦案實(shí)際上是行政公開原則的實(shí)施。即使是在中央行政機(jī)關(guān)層面，對(duì)于行政公正原則的認(rèn)識(shí)也存在偏差。例如，2015年10月，國土資源部辦公廳發(fā)布《關(guān)于依法履職嚴(yán)格規(guī)范公正執(zhí)法的通知》（國土資廳發(fā)〔2015〕34號(hào)），在提到要“堅(jiān)持公正執(zhí)法”中有兩個(gè)要求：“一是執(zhí)法實(shí)體和程序要公正。二是執(zhí)法信息公開，以公開促公正?！边@兩個(gè)要求實(shí)質(zhì)上分別對(duì)應(yīng)的是依法行政原則與行政公開原則的內(nèi)容。

（二）過于強(qiáng)調(diào)公正原則適用于外部行政行為，主要是行政執(zhí)法行為

作為一項(xiàng)基本原則，公正應(yīng)該運(yùn)用于一切行政行為之中。然而在實(shí)踐中，它更多地被認(rèn)為是行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中所遵循的一項(xiàng)原則，尤其涉及自由裁量權(quán)的行使。當(dāng)然，理論界與實(shí)務(wù)界對(duì)于行政執(zhí)法有不同的界定，主要有廣義與狹義之分，廣義的行政執(zhí)法等同于行政；狹義的行政執(zhí)法指的僅是行政機(jī)關(guān)為貫徹執(zhí)行立法和其他規(guī)范性文件，實(shí)施的對(duì)外直接產(chǎn)生法律效果的單方的具體行政行為，如行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收等。由于通常行政機(jī)關(guān)從狹義上理解行政執(zhí)法，而且我國很多地方制訂行政程序規(guī)定或者執(zhí)法程序條例也是在這種意義上進(jìn)行的，如《福建省行政執(zhí)法程序規(guī)定》《湖南省行政程序規(guī)定》《廣東省行政執(zhí)法責(zé)任制條例》等。因此，行政機(jī)關(guān)在理解公正原則時(shí)更強(qiáng)調(diào)它是作出具體行政處理決定時(shí)需要貫徹遵守的原則，尤其是在行使自由裁量權(quán)時(shí)才會(huì)考慮。例如，人民網(wǎng)報(bào)道，2015年12月11日國家稅務(wù)總局局長王軍在主持的座談會(huì)上指出，公平公正執(zhí)法是對(duì)納稅人最好的服務(wù)。他所指出的第一個(gè)要求就是稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)干部要帶頭崇法尊法，公正執(zhí)法，規(guī)范自由裁量權(quán)，防范執(zhí)法隨意性。

當(dāng)然，以上所指現(xiàn)象并非是絕對(duì)的，一些地方也明確指出制定規(guī)范性文件要遵守公正原則。例如，2012《內(nèi)蒙古自治區(qū)規(guī)范性文件制定和備案監(jiān)督辦法》第5條規(guī)定：“規(guī)范性文件的制定和備案監(jiān)督應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：……（四）堅(jiān)持公眾參與、公開公正”；2015年實(shí)施的《西寧市行政規(guī)范性文件制定和備案辦法》第19條規(guī)定：“合法性審查的主要內(nèi)容有：……（四）擬采取的措施或者辦法的程序是否公正、適當(dāng)、可行”；2009年《鹽城市規(guī)范性文件制定技術(shù)規(guī)范》中12.1.4規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)注意管理相對(duì)人權(quán)利與義務(wù)的平衡、行政管理部門職權(quán)與職責(zé)的平衡，體現(xiàn)制定規(guī)范性文件的公正與公平?！?/p>

三、公正原則實(shí)施范圍為何出現(xiàn)縮減

為什么在實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)對(duì)于公正原則實(shí)施范圍的狹隘理解？筆者認(rèn)為主要原因如下：

第一，從立法上看，公正原則規(guī)定于不同的行政法律規(guī)范之中，標(biāo)準(zhǔn)不一。

如上所述，公正原則一般被各國所確認(rèn)，很多國家都將其明確規(guī)定在行政程序法中。由于我國至今沒有制定行政程序法，關(guān)于公正原則的規(guī)定散見于不同的部門法或一般性的行政法律規(guī)范，盡管理論界對(duì)公正原則的涵義基本達(dá)成了共識(shí)，但是其標(biāo)準(zhǔn)或內(nèi)涵在各個(gè)法律中的體現(xiàn)并非完全一致。如《行政許可法》第5條規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正的原則。有關(guān)行政許可的規(guī)定應(yīng)當(dāng)公布；未經(jīng)公布的，不得作為實(shí)施行政許可的依據(jù)。行政許可的實(shí)施和結(jié)果，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開。符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，申請(qǐng)人有依法取得行政許可的平等權(quán)利，行政機(jī)關(guān)不得歧視?！睆倪@一規(guī)定來看，行政許可對(duì)公正的要求體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)“平等對(duì)待，不歧視”?！缎姓幜P法》第4條規(guī)定：“行政處罰遵循公正、公開的原則。設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。對(duì)違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布；未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)?！睆脑摋l規(guī)定來看，公正似乎被理解為“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)”，而這與行政法上的比例原則的內(nèi)容是一致的?！妒称钒踩ā返?5條規(guī)定：“食品檢驗(yàn)由食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)指定的檢驗(yàn)人獨(dú)立進(jìn)行。檢驗(yàn)人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，并按照食品安全標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)規(guī)范對(duì)食品進(jìn)行檢驗(yàn)，尊重科學(xué)，恪守職業(yè)道德，保證出具的檢驗(yàn)數(shù)據(jù)和結(jié)論客觀、公正，不得出具虛假檢驗(yàn)報(bào)告?！贝酥猩婕暗墓且笫称窓z驗(yàn)人“恪守職業(yè)道德”的規(guī)范?！斗N子法》中關(guān)于公正的規(guī)定有兩處：一處規(guī)定在第15條第3款，指的是“主要農(nóng)作物品種和主要林木品種的審定辦法由國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門規(guī)定。審定辦法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公正、公開、科學(xué)、效率的原則，在制定、修改審定辦法時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分聽取育種者、種子使用者、生產(chǎn)經(jīng)營者和相關(guān)行業(yè)代表意見。”這里的公正更加強(qiáng)調(diào)公眾參與；另一處規(guī)定在第16條第2款：“品種審定實(shí)行回避制度。品種審定委員會(huì)委員、工作人員及相關(guān)測(cè)試、試驗(yàn)人員應(yīng)當(dāng)忠于職守，公正廉潔?！边@里是對(duì)相關(guān)人員道德品質(zhì)的要求。

以上關(guān)于公正原則的規(guī)定既有針對(duì)行政機(jī)關(guān)的，從制度層面要求行政機(jī)關(guān)遵守，也有針對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員及與行政管理相關(guān)的人員的，從道德層面要求他們做到公正廉潔；既有針對(duì)具體的行政處理決定，也有針對(duì)抽象文件的制定；既有從實(shí)體角度要求作出行政處理決定時(shí)平等對(duì)待相對(duì)人，也有從程序的角度要求聽取意見、回避。不同法律對(duì)公正要求的側(cè)重點(diǎn)不同，在實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)對(duì)此原則的理解與實(shí)施也有所不同。

第二，從黨和國務(wù)院有關(guān)決定與政策來看，更加強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中尤其是行使自由裁量權(quán)時(shí)應(yīng)該做到公正行事。

國務(wù)院2004年《綱要》在“依法行政的基本原則和基本要求”中，提出“合法行政 、合理行政 、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”六個(gè)基本要求。盡管這些要求應(yīng)該針對(duì)所有行政行為，但是《綱要》在有關(guān)合理行政的要求中提出：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則。要平等對(duì)待行政管理相對(duì)人，不偏私、不歧視。行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾；所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)；行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理可以采用多種方式實(shí)現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式。”盡管法學(xué)理論界對(duì)“自由裁量權(quán)”一詞的使用頗有爭(zhēng)議，對(duì)于行政裁量的概念也存在爭(zhēng)論，但是對(duì)行政裁量權(quán)的行使加以規(guī)范與控制的認(rèn)識(shí)是一致的。通常所理解的自由裁量行為是指法律、法規(guī)對(duì)行政行為的范圍、條件、形式、程度和方法等未作出明確具體的規(guī)定時(shí)，行政主體可以在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，在符合立法的目的原則的前提下，根據(jù)具體情況自行選擇的行為?！毒V要》中強(qiáng)調(diào)通過規(guī)范自由裁量權(quán)達(dá)到公正的目的，因此公正原則一般被理解為行政機(jī)關(guān)在作出具體行政處理決定時(shí)所應(yīng)該遵循的原則，尤其是對(duì)行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的限制。隨后，全國各地開始推行裁量基準(zhǔn)的制定，2008年5月，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》又提出：“要抓緊組織行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有裁量幅度的行政處罰、行政許可條款進(jìn)行梳理，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，對(duì)行政裁量權(quán)予以細(xì)化，能夠量化的予以量化，并將細(xì)化、量化的行政裁量標(biāo)準(zhǔn)予以公布、執(zhí)行?！毙姓C(jī)關(guān)進(jìn)一步對(duì)裁量行為進(jìn)行自我規(guī)制，認(rèn)為行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的實(shí)施，可以解決行政執(zhí)法裁量不當(dāng)、處理畸輕畸重，同案異罰、寬嚴(yán)失度等情形，提高行政執(zhí)法的公正性，再一次將公正原則聚焦于行政執(zhí)法行為。

此外，黨的十八屆四中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”，并就依法懲處各類違法行為、完善執(zhí)法程序、建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度、加強(qiáng)行政執(zhí)法信息化建設(shè)和信息共享、全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制等重點(diǎn)工作提出了明確要求。全國各地深入學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會(huì)精神，由于“堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”規(guī)定在“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”這部分中，更加得到各地政府的重視，公正執(zhí)法被高調(diào)地宣傳。

第三，從行政訴訟的受案范圍及審查標(biāo)準(zhǔn)來看，抽象行政行為被排除在外，“明顯不當(dāng)”只是審查具體的行政處理決定的標(biāo)準(zhǔn)。

行政訴訟的受案范圍在一定程度上具有促使行政機(jī)關(guān)自我監(jiān)督的重要意義。在我國，行政機(jī)關(guān)不愿意做被告仍然較為常見，哪些行為可以成為行政訴訟的受案范圍對(duì)行政機(jī)關(guān)而言意義重大。對(duì)于那些確定能夠成為行政訴訟受案范圍的行政行為，行政機(jī)關(guān)會(huì)更加謹(jǐn)慎關(guān)注，以防成為被告或者敗訴。盡管在此次《行政訴訟法》的修改中，加強(qiáng)了對(duì)行政行為審查的力度，將原來的合理審查范圍由“行政處罰顯失公正”擴(kuò)大到了所有行政行為的“明顯不當(dāng)”。第70條增加了行政行為明顯不當(dāng)可以作為法院作出撤銷判決的理由。第77條規(guī)定法院可以作出變更判決，擴(kuò)大了變更判決的適用范圍，規(guī)定行政處罰明顯不當(dāng)?shù)?，或者其他行政行為涉及?duì)款額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤的，人民法院可以判決變更。這兩處修改意味著增加了法院對(duì)行政行為審查的力度，尤其將行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)過程中極端不合理的情形即“明顯不當(dāng)”納入了合法性審查的范圍。盡管如此，行政訴訟的受案范圍仍然排除了抽象行政行為，因此適用“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)審查的仍然是具體的行政處理；對(duì)于規(guī)章以下的抽象行政行為，雖然可以一并提請(qǐng)審查，但是不能直接提起行政訴訟。因此，可以直接被訴并進(jìn)行“明顯不當(dāng)”審查的仍然是行政機(jī)關(guān)對(duì)外行使職權(quán)的行政行為，這也導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在實(shí)踐中更加注意這些具體行政行為要做到公平公正。

最后，就行政相對(duì)人而言，關(guān)注更多的也是行政機(jī)關(guān)的具體決定尤其是裁量行為是否公正。很多老百姓認(rèn)為執(zhí)法不公指的就是具體的行政處理決定不公正，如認(rèn)為青島“天價(jià)蝦”的行政處罰過輕不公正、天津交警選擇性給違章車輛貼條不公正等。也有行政相對(duì)人指責(zé)行政機(jī)關(guān)作出的行政決策不公或者規(guī)范性文件不公的情形，但并沒有得到普遍關(guān)注。這在一定程度上促使行政機(jī)關(guān)更加注意具體執(zhí)法公正問題。

四、公正原則的實(shí)施范圍之完善

目前我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，經(jīng)濟(jì)繁榮的背后隱藏著各種社會(huì)矛盾，社會(huì)不公現(xiàn)象加劇，如地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、不同群體之間享有的基本公共服務(wù)差距懸殊、收入差距過大、教育資源分配不公平……俞可平教授指出：“收入分配不公是社會(huì)不公最深刻體現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)公平正義是全社會(huì)的責(zé)任，但主要責(zé)任在政府，政府行為是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的主要手段?！边@就要求行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力的過程中切實(shí)貫徹公正原則，結(jié)合實(shí)踐中存在的問題，行政機(jī)關(guān)在貫徹實(shí)施公正原則時(shí)需要注意以下幾點(diǎn)：

首先，公正原則的適用不僅只存在于行政執(zhí)法行為，在行政機(jī)關(guān)的立法行為、制定其他規(guī)范性文件行為及行政決策等行為中也應(yīng)得到貫徹實(shí)施。

無論是制定行政法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件、行政機(jī)關(guān)的決策行為，都涉及對(duì)社會(huì)資源的配置，對(duì)于權(quán)利與義務(wù)的分配及利益安排，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該適用公正原則來確定各種利益的歸屬，通過科學(xué)合理的程序，吸收各種利益階層參與進(jìn)來并能充分表達(dá)自己的利益訴求，在此過程中實(shí)現(xiàn)各種社會(huì)力量和社會(huì)利益充分博弈，通過專家論證、委托無利害關(guān)系的第三方起草草案等方式，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該在諸種利益之間求得平衡，從而力求達(dá)到公正的結(jié)果。然而，在我國有些貧富分化等現(xiàn)象的出現(xiàn)恰恰是行政立法及決策不公所致，如原商務(wù)部條約法律司原巡視員郭京毅等官員幾乎壟斷了多部利用外資法律的立法“業(yè)務(wù)”，被稱為“郭京毅式立法腐敗”。一些地方或部門在利益驅(qū)動(dòng)下，也出現(xiàn)通過行政立法或制定規(guī)范性文件等手段攫取壟斷性利益事件。這些事件引人深思，更加說明行政公正原則在行政立法及行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件及行政決策中的重要性。然而我國行政機(jī)關(guān)在行政立法、制定行政規(guī)范性文件及作出行政決策時(shí)，更多強(qiáng)調(diào)的是公開原則，強(qiáng)調(diào)公眾參與，而忽視了公正原則。

其次，行政公正原則也應(yīng)該體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為之中。

何海波教授在其《內(nèi)部行政程序的法律規(guī)制》一文中詳細(xì)地分析了內(nèi)部行政程序的類別及規(guī)制的意義，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為通常不被人們所注意，但是在一定程度上對(duì)社會(huì)資源、利益、權(quán)利義務(wù)的分配及相對(duì)人權(quán)益的影響與外部行政行為同樣重要，公正原則也應(yīng)該適用于行政內(nèi)部程序的行為。一方面，在一些實(shí)行合議制的行政組織的組建方面應(yīng)該遵循公正原則，比如《食品安全法》第17條規(guī)定：“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)組織食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，成立由醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品、營養(yǎng)、生物、環(huán)境等方面的專家組成的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門公布。對(duì)農(nóng)藥、肥料、獸藥、飼料和飼料添加劑等的安全性評(píng)估，應(yīng)當(dāng)有食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)的專家參加?！比绾五噙x專家、專家的知識(shí)背景等都會(huì)直接影響委員會(huì)最終作出的結(jié)果。另一方面，在分配行政機(jī)關(guān)的職權(quán)方面也應(yīng)該遵循公正原則，如我國《行政復(fù)議法》第14條規(guī)定，對(duì)國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。如此一來，復(fù)議結(jié)果的公正性難免會(huì)令人質(zhì)疑，可以說是直接違反了公正原則。此外，對(duì)于公務(wù)員的管理也應(yīng)該遵循公正原則，在進(jìn)行公務(wù)員考試錄用、晉升考核、調(diào)整工薪、職業(yè)培訓(xùn)、獎(jiǎng)勵(lì)懲處、辭職辭退、退休養(yǎng)老等都應(yīng)該做到無偏私，同等對(duì)待。

以上所說主要是針對(duì)公正原則實(shí)施的行為范圍，需要強(qiáng)調(diào)的是，從實(shí)施主體來看，遵守公正原則不僅是行政機(jī)關(guān)的義務(wù)，公正行事同時(shí)還是對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的道德要求，也是一項(xiàng)法律義務(wù)。很多國家都將“為人公正”作為公務(wù)員的一個(gè)條件，這是公務(wù)員的最低的道德要求，例如，1999年英國頒布《公務(wù)員行為準(zhǔn)則》，明確規(guī)定要遵守職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)；日本2000年《國家公務(wù)員倫理法》的實(shí)施是為了確保公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)的公正性，增強(qiáng)國民對(duì)公務(wù)員執(zhí)行公職的信賴感。為了更好地避免官員因追求個(gè)人利益而損害公共利益，保證官員廉潔從政，2006年加拿大專門制定了《利益沖突法》。2012年意大利也制定了《公務(wù)員行為法典》，明確將公正作為一項(xiàng)公務(wù)員的法律義務(wù)。我國《公務(wù)員法》第12條也將“清正廉潔，公道正派”作為公務(wù)員的義務(wù)。只有行政機(jī)關(guān)工作人員與行政機(jī)關(guān)共同遵守公正原則，才會(huì)達(dá)到行政公正的目的。