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    社保法治建設應強化責任落實

    2016-02-10 10:02:39栗燕杰
    中國社會保障 2016年10期
    關鍵詞:社會保險費守法法律責任

    ■文/栗燕杰

    社保法治建設應強化責任落實

    ■文/栗燕杰

    社會保險的法律責任機制,對于確保社會保險法律制度的順利實施,進而增強其強制性和最終實現(xiàn),具有無可替代的重要意義。因此,在社會保險法律實施及社會保險法治實現(xiàn)中,法律責任是不可或缺的重要一環(huán)。

    制度規(guī)定未有效落實

    雖然《社會保險法》第十一章專章規(guī)定了“法律責任”,其配套法規(guī)如《工傷保險條例》《全國社會保障基金條例》中或有專章規(guī)定,或有多處涉及行政處罰、行政強制等法律責任的條款,但一個引起關注的現(xiàn)象是,在社會保險法治實施與改革中,法律責任機制尚未受到應有重視,對社會保險違法行為的處罰往往未能落實,導致諸多不利后果。

    我國2010年出臺的《社會保險法》,在第八十四、八十六、八十七、八十八條等處規(guī)定了社會保險行政部門、費用征繳部門對用人單位、社會保險服務機構(如醫(yī)院、藥店)等主體的社會保險相關違法行為除責令限期改正、限期繳納或補足、責令退回以外,違法主體還應承擔法律責任,其形態(tài)包括行政處罰、刑罰等。另外,《工傷保險條例》《社會保險費征繳暫行條例》《社會保險個人權益記錄管理辦法》等行政法規(guī)、規(guī)章中也有類似條款。換言之,存在社會保險違法行為的企業(yè),除應當糾正、改正違法行為恢復到合法狀態(tài)之外,還應當依法承擔罰款乃至刑事責任等形態(tài)的法律責任。

    觀諸實踐,以筆者自2013年以來在重慶、浙江、廣東、山西、四川等地調研的情況看,社會保險行政部門督查用人單位改正違法行為,補辦社會保險登記者有之,補繳社會保險費者有之,追回騙取的社會保險金也有之。但是對相應違法行為,大部分地方很少或根本沒有依據(jù)《社會保險法》給予行政處罰。根據(jù)國務院于2014年出臺的《企業(yè)信息公示暫行條例》第七條規(guī)定,包括人力資源社會保障部門在內的各個政府部門,應當公示其在履行職責過程中產生的行政處罰信息,這本身也構成企業(yè)信息的一種。在公開方式上,對企業(yè)的社會保險處罰信息既可以通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公開,也可以通過其他系統(tǒng)公示。但從全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)上查看各地區(qū)企業(yè)信息,并未發(fā)現(xiàn)對社會保險違法行為的處罰信息。另外,筆者在與社會保險領域的一些資深專家、研究人員交流時也發(fā)現(xiàn),社會保險的行政處罰條款及其實施普遍受到忽視。在人力資源社會保障部等權威發(fā)布的《中國社會保險年度發(fā)展報告》《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》中,對于社會保險行政處罰的統(tǒng)計往往付之闕如。這也從一個側面表現(xiàn)出社會保險行政處罰在社會保險法治工作中的邊緣化位置。

    社會保險的處罰機制不僅未受到足夠重視,一些地方社會保險的行政機關、經辦機構對社會保險處罰甚至不無偏見。有觀點認為,我國社會保險收費標準較高,其收取本身已經加劇了企業(yè)負擔,乃至被視為企業(yè)不合理負擔;對于未能按時足額繳納社保費的企業(yè)給予處罰,則使得企業(yè)雪上加霜;在經濟新常態(tài)和去產能的背景下,降低社會保險費率勢在必行,由此罰則等法律責任的落實更顯得弊大于利。對作為社會保險服務機構的醫(yī)院、藥店在醫(yī)療保險、工傷保險服務中的違法行為,更極少由社會保險主管部門依法給予行政處罰。

    諸種認識、主張和做法,更使得社會保險法律責任機制停留在法律文本層面,而不能落實為法律的實施,進而帶來一系列消極負面影響。

    責任條款落空帶來的危害

    筆者認為,《社會保險法》及相關配套法規(guī)規(guī)章,規(guī)定了社會保險費未按時足額繳納等違法行為的法律責任,規(guī)定了非常明確的處罰責任、調查過程的強制措施,以及確保收費、處罰落實的強制執(zhí)行的規(guī)范,本身系深思熟慮,具有正當性和科學性。處罰與其他法律責任條款的落空,其危害多樣而深遠。

    首先,導致企業(yè)運行的違法行為成本低而守法成本高昂。甚至使得一些企業(yè)產生這樣的錯覺,社會保險費按時繳納不如盡量遲繳,足額繳納不如盡可能少繳,反正大不了事后再補,至少也占了制度實施的“便宜”。必須明確,社會保險處罰條款實施的重要功能,在于增加社會保險違法行為的成本,進而促使企業(yè)遵守社會保險法律制度,減少違法行為的發(fā)生。若處罰責任未能追究,將極大降低社會保險違法行為的實施成本。

    其次,將產生劣幣驅逐良幣的效果,不利于全民守法目標實現(xiàn)。罰則的不實施或大部分不實施,在導致違法成本下降的同時,還意味著守法成本的相應增加。守法企業(yè)、合法經營的企業(yè)主按時足額繳納社會保險費,與違法企業(yè)相比,將在市場競爭中相對處于弱勢地位,將導致許多企業(yè)守法的激勵缺失,增強企業(yè)僥幸心理。黨中央近年將“全民守法”作為全面推行依法治國的重要內容,如社會保險費按時足額繳納未能實現(xiàn),將導致全民守法在社會保險領域淪為空談,全民對中央實施法治的信心和對法治的信仰,也勢必受到損害。

    再次,將危及社會保險基金的安全。由于處罰條款的落空,還導致社會保險基金不能及時充實。一方面,社會保險處罰所得,本身即可納入國庫進而充實到社會保險基金中去;另一方面,違法行為成本下降也在客觀上導致違法行為的增加,導致社會保險費用征繳的減少,或導致社會保險開支的不必要增加,進而損害社會保險基金的安全。

    最后,損害到法律權威性。我國社會福利保障領域的許多法律本來就因強制性、震懾性不足被稱為“軟法”。如果說在過去,兒童、婦女、老人等領域的法律因條文“先天不良”、規(guī)范的操作性缺乏、倡導性規(guī)定多進而成為“軟法”,執(zhí)法監(jiān)管機關“心有余而力不足”尚且有情可原的話,那么社會保險法律法規(guī)已有諸多強制措施、強制執(zhí)行、行政處罰等明確法律規(guī)定,執(zhí)法監(jiān)管機關卻出于種種考慮而不予實施,陷入“軟法”境地,則非??上?,也必將損害到法律的權威性。

    加強法律責任落實若干建議

    有必要通過法律修改進一步強化處罰等責任條款,加強執(zhí)法隊伍建設、吸納社會各方參與,以及完善社會保險違法及處罰的公示機制等措施,建構更為科學、有效的社會保險法律責任機制,將其從紙面落到現(xiàn)實。

    第一,應將法律責任作為法律修改完善的重點內容之一?!渡鐣kU法》在今后的修改完善及其配套法規(guī)出臺時,對于違法用人單位的處罰應予以強化和改進?!渡鐣kU法》僅規(guī)定了罰款的處罰形式,其懲戒效應極為有限。對于未能按時足額繳納社會保險費的用人單位,應當本著比例原則,設置階梯化、體系化的懲戒機制。包括引入警告、公布違法單位名單、加大法定的罰款限度,以及列入政府采購和招投標的黑名單、降低銀行信用等級等。除規(guī)定對于用人單位的處罰外,還應規(guī)定對直接負責的主管人員和其他責任人員的行政處罰。

    第二,嚴格落實法律規(guī)定的行政處罰及強制措施、刑罰等各類責任條款。對于違反按時足額繳費規(guī)范的用人單位,應做到發(fā)現(xiàn)一起處罰一起,違法必究、執(zhí)法必嚴,并將社會保險違法行為納入企業(yè)誠信評價體系。需強調的是,鑒于不可能每起違法均能發(fā)現(xiàn),有必要在法律限度內,符合合理行政原則、比例原則的前提下,考慮適度加強處罰制裁力度,增加違法成本。

    第三,充實社會保險執(zhí)法監(jiān)管隊伍。對社會保險違法行為的處罰未能充分落實,一方面根植于錯誤觀念,另一方面也與執(zhí)法隊伍的相對薄弱密切相關。一些地方社會保險主管部門對于違法行為的調查、取證缺乏足夠人手和設備,可謂巧婦難為無米之炊。對此,加強社會保險執(zhí)法隊伍建設,配備信息化的執(zhí)法裝備,是實施社會保險行政處罰的重要支撐。

    第四,吸納社會各方參與,鼓勵媒體披露曝光。社會保險違法行為的處置和制裁,并非僅靠執(zhí)法機關一家之力就能夠完成。特別是在社會保險行政執(zhí)法力量相對薄弱、應處罰的用人單位數(shù)量極為龐大且快速增長的背景下,社會力量參與社會保險違法行為的發(fā)現(xiàn)、查處,對于提升執(zhí)法的精準度,顯然十分必要。對此,應拓展舉報投訴渠道,舉報投訴方式多樣化,并加大舉報獎勵的力度;與此同時,還應鼓勵傳統(tǒng)媒體、網絡新媒體披露曝光,既有利于發(fā)現(xiàn)違法線索,也通過媒體對社會保險處罰的報道,增強震懾力度。

    第五,完善違法企業(yè)的公示機制。對企業(yè)涉及社會保險的違法行為和處罰決定,依法予以公示。對此,要嚴格落實《企業(yè)信息公示暫行條例》的有關規(guī)定,另外制定社會保險違法、處罰公示的專門辦法也很有必要。人力資源社會保障部已發(fā)布《重大勞動保障違法行為社會公布辦法》,并將在2017年1月1日起施行。通過網絡、兩微一端、系統(tǒng)平臺等多種現(xiàn)代方式與傳統(tǒng)方式相結合,可以增強公開的實效性和震懾力。

    最終還應明確的是,一方面,社會保險行政處罰并不能替代刑罰。當社會保險違法行為的社會危害性足夠嚴重構成犯罪的,涉案違法主體應當依據(jù)《刑法》規(guī)定承擔刑事責任,而絕不能以行政處罰代替刑事責任的承擔。為此,在社會保險領域同樣存在行政執(zhí)法與刑事司法的兩法銜接問題。另一方面,社會保險法律責任不應被濫用。社會保險行政處罰、社會保險強制措施、社會保險刑罰的啟動和實施,都應遵循法律規(guī)定的條件和要求,應當遵循合法行政原則、比例原則、程序正當原則等行政法的原則和精神,體現(xiàn)“教育與處罰相結合”,而決不應以罰代管或濫用處罰,更不應以追責、懲罰為能事?!?/p>

    作者單位:中國社科院法學研究所

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