礦業(yè)權分級審批管理制度比較研究

■ 許書平/孔 寧/車如風

（1.國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心， 北京 100034；2.中國地質大學（北京），北京 100083）

礦業(yè)權分級審批管理制度比較研究

■ 許書平1/孔 寧1/車如風2

（1.國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心， 北京 100034；2.中國地質大學（北京），北京 100083）

按照中央簡政放權改革部署，合理劃分礦業(yè)權審批權限，對推進礦業(yè)權審批制度改革、簡政放權具有重要意義。文章梳理總結了我國歷史上礦業(yè)權分級審批管理制度建設情況及當前管理現(xiàn)狀，指出現(xiàn)行管理中存在的主要問題，并以廣東、內蒙古兩省（區(qū)）為例，跟蹤分析了地方改革探索經驗做法和存在的問題，進而提出政策建議：(1)按礦種劃分礦業(yè)權審批權限；(2)調整礦業(yè)權審批程序；(3)探索探礦權實行四級審批登記管理制度；(4)提升宏觀調控和監(jiān)管能力。

礦業(yè)權；分級審批；管理制度；比較研究

黨的十八大以來，中央加快建立事權和支出責任相適應的制度，大力推進中央與地方事權劃分規(guī)范化、法律化，強化中央政府宏觀管理、制度設定職責。礦產資源是經濟社會發(fā)展重要物質基礎，礦產資源分級管理是中央與地方事權劃分的重要事項之一，反映國家意志。按照中央簡政放權改革部署，合理確定各級國土資源主管部門礦業(yè)權審批權限，對推進建立礦產資源管理分工合理、職責明確、各司其職、各負其責、控制有力、運轉高效的運行機制，具有重要意義。

1 歷史上我國礦業(yè)權分級審批制度建設情況

我國有悠久的礦業(yè)開發(fā)和礦業(yè)立法歷史，但直到1914年《中華民國礦業(yè)條例》頒布實施，才在我國礦業(yè)法制史上首次引入了探礦權、采礦權和礦業(yè)權的概念，建立了礦業(yè)權審批登記制度。

1.1 《中華民國礦業(yè)條例》確立的分級審批制度

北洋政府1914年頒布實施了《中華民國礦業(yè)條例》，明確了礦業(yè)權的物權法律屬性，規(guī)定礦業(yè)權設立、變更礦種、變更礦區(qū)范圍、分割合并礦區(qū)范圍、注銷和采礦權抵押，必須申請核準注冊。

在礦業(yè)權分級審批管理制度方面：一是明確礦業(yè)權實行集中統(tǒng)一管理和一級審批管理制度，探礦權審批由農商部派出機構礦務監(jiān)督署負責，采礦權審批由農商部負責；二是明確探礦權實行“誰審批、誰接收申請、誰登記發(fā)證制度”，礦務監(jiān)督署負責接收探礦權申請，受理審批核準探礦權申請，注冊登記后，頒發(fā)探礦執(zhí)照；三是明確采礦權實行審批與接收申請和注冊登記相分開制度，農商部負責審批批準，礦務監(jiān)督署負責接收申請并轉報農商部，農商部核準后，再轉由礦務監(jiān)督署負責注冊登記、頒發(fā)采礦執(zhí)照。

1.2 《中華民國礦業(yè)法》確立的分級審批制度

國民政府1930年頒布實施了《中華民國礦業(yè)法》，明確規(guī)定中華民國領域內的礦藏均為國家所有，礦業(yè)權設立、變更、轉移應申請核準登記。

在礦業(yè)權分級審批管理制度方面：一是明確礦業(yè)權實行集中統(tǒng)一管理和一級審批管理制度，由農礦部負責審批；二是礦業(yè)權實行審批與接收申請和登記發(fā)證相分開制度，農礦部負責審批，省級農礦主管部門負責接收申請并轉報農礦部，農礦部核準后，再交由省級農礦主管部門登記發(fā)證；三是不同礦業(yè)權類型審批發(fā)證程序略有不同，對國營礦業(yè)權，農礦部在劃定礦區(qū)設定礦業(yè)權時，還應報行政院備案；對小礦業(yè)權，由省主管官署進行核準和登記，頒發(fā)小礦業(yè)執(zhí)照并報農礦部備案。

2 我國現(xiàn)行礦業(yè)權分級審批管理制度現(xiàn)狀

改革開發(fā)以后，為適應經濟社會發(fā)展，充分調動地方積極性，1986年頒布實施的《中華人民共和國礦產資源法》及配套法規(guī)，確立了礦業(yè)權實行中央和地方分級審批管理制度；1996年修正后的《礦產資源法》及配套法規(guī)、規(guī)范性文件，對礦業(yè)權分級審批做出了進一步明確規(guī)定。

一是探礦權實行兩級、采礦權實行四級審批。探礦權主要按照礦產資源的種類、勘查投資規(guī)模、勘查面積等標準劃分國土資源部和省級國土資源主管部門審批權限，采礦權主要按照礦產資源的種類、礦產資源儲量規(guī)模等標準劃分國土資源部和省、市、縣級國土資源主管部門審批權限。

二是市、縣級采礦權審批權限由省級地方法規(guī)確定?？紤]到各地礦產資源賦存條件和基層管理能力等差異較大，礦產資源法律法規(guī)沒有對市、縣級地質礦產主管部門采礦權審批權限做出具體規(guī)定，而是授權省級人大常務委員會根據(jù)本地區(qū)實際情況，制定管理辦法確定其審批權限。

三是國土資源部可對礦業(yè)權審批進行授權。為增強礦業(yè)權審批權限調整管理工作的靈活性，1998年國務院頒布實施的礦產資源行政法規(guī)建立了國務院地質礦產主管部門可授權省級地質礦產主管部門審批登記管理制度。

四是將礦業(yè)權審批過程中的部分事項交由地方國土資源主管部門負責。為增強上下級管理機關間互動，國土資源部將勘查、開采申請拐點坐標范圍實地核查交由縣級國土資源主管部門負責，將勘查、開采申請區(qū)域范圍內有關事項核實、勘查實施方案審查、組織礦業(yè)權招拍掛出讓等交由省級國土資源主管部門負責。

五是礦業(yè)權實行“誰審批、誰接收申請、誰登記發(fā)證”。各級國土資源主管部門按照規(guī)定的審批權限，接收申請人提交的申請材料，進行受理審查，同意登記的頒發(fā)許可證，不同意登記的退回申請。

六是建立宏觀調控管理制度。中央為加強對全國礦業(yè)權出讓宏觀管理，實施了礦產資源規(guī)劃、礦業(yè)權設置方案、開采總量控制指標、重要礦產礦業(yè)權差別化管理等管理制度。

3 現(xiàn)行礦業(yè)權分級審批管理存在的主要問題

3.1 國土資源部大量精力陷于微觀事務性審批

根據(jù)規(guī)定，國土資源部除負責油氣、鈾礦、鎢、稀土等7種礦產礦業(yè)權實行一級審批外，還負責煤、金、鐵、銅、鋁等20多種礦產大中型規(guī)模以上的勘查開采項目審批，礦業(yè)權審批工作任務較重，大量人員精力花費在審批登記事務性工作上，在管理制度頂層設計、監(jiān)管服務等方面難以兼顧，制度建設略顯滯后；基層國土資源主管部門審批權限相對較小，卻承擔了大量監(jiān)管職責，權、責不對等，工作積極性未得到充分調動。

3.2 礦業(yè)權管理宏觀調控職能有待進一步加強

為增強礦產資源對經濟社會可持續(xù)發(fā)展保障能力，中央采取了一系列措施加強礦業(yè)權出讓宏觀管理，但由于缺乏有力抓手，一些政策措施難以保障落實到位，未能達到預期效果。如為從源頭上防止礦產資源供應出現(xiàn)大規(guī)模產能過剩、出口惡性競爭等，中央一再強調要求控制部分大宗型礦產、優(yōu)勢礦產礦業(yè)權投放規(guī)模和速度，但一些地方從本地區(qū)經濟社會發(fā)展局部利益考慮，未嚴格貫徹執(zhí)行，一定程度上削弱了宏觀調控效果。

3.3 地方對新設探礦權受理審批具有較大決策權

為尊重地方意愿，充分聽取省級國土資源主管部門意見，國土資源部2009年8月發(fā)文對探礦權申請要件取得方式做出了調整，要求申請人向國土資源部申請?zhí)降V權，必須先由省級國土資源主管部門出具同意設置探礦權的意見。這一政策出臺后，省級國土資源主管部門意見成為國土資源部受理新設探礦權的前置條件和主要依據(jù)，國土資源部收到并批準新設探礦權數(shù)量大幅減少（圖1）。

3.4 礦業(yè)權審批在不同層級管理部門變動

由于探礦權、采礦權審批權限劃分標準不對等，在管理中大量存在探礦權轉采礦權或礦業(yè)權延續(xù)、變更時，審批登記管理機關發(fā)生變化，特別是市、縣兩級國土資源主管部門審批的探轉采申請項目，均存在較多這類問題，不利于管理工作的連續(xù)性，增加了管理工作難度，在審批過程中還因需要向原管理機關了解相關情況，占用時間影響審批效率。

圖1 2000年至2014年國土資源部新設探礦權數(shù)量變化一覽表（不包括油氣、放射性礦產）

4 地方改革探索經驗做法及存在的問題

近年來，各地積極開展礦業(yè)權審批簡政放權改革探索，形成了一些具有地方特色的經驗做法，限于篇幅，本文簡要介紹廣東、內蒙古兩?。▍^(qū)）相關情況。

4.1 廣東省改革探索經驗做法及存在的主要問題

廣東省按照中央部署，在行政審批制度改革方面先行先試，進行大膽探索，積累了豐富經驗。在礦業(yè)權分級審批制度改革方面：一是委托縣級政府負責受理新設探礦權申請；二是授權地級以上市政府負責非擴大勘查范圍和不跨地級以上市行政區(qū)的探礦權轉讓、變更、延續(xù)、保留和注銷審批登記，負責非國土資源部授權和非跨地級以上市行政區(qū)的非金屬礦產采礦權審批登記；三是根據(jù)全國人大常委會授權，將地熱、礦泉水等兩種國務院確定的重要礦產采礦權授權地級以上市國土資源主管部門審批登記；四是一些地級以上市國土資源主管部門將部分采礦權授權縣級國土資源主管部門審批登記。

廣東省通過向基層大幅下放審批權限改革探索，取得了積極成效：一是減少了審批過程中核實、核查等中間環(huán)節(jié)，有利于提高行政效率；二是申請人申請礦業(yè)權更加方便快捷，減少了往返差旅成本和時間成本；三是基層政府在礦產資源配置上擁有更大決策權，工作積極性得到充分調動；四是省國土資源廳能騰出更多精力貫徹落實中央決策部署，加強監(jiān)督管理和服務指導，加快推進職能轉變。

同時也存在一些不容忽視的問題：一是基層國土資源主管部門礦政管理人員普遍偏少，具有地質、礦產相關專業(yè)知識的人員更少，存在“接不上”的問題；二是授權基層地方級政府負責礦業(yè)權審批登記，存在于法無據(jù)的問題；三是礦業(yè)權審批需經基層地方政府研究，增加了審批環(huán)節(jié)，審批效率有待進一步提高。

4.2 內蒙古改革探索經驗做法及存在的問題

內蒙古自治區(qū)礦產資源豐富，礦業(yè)是當?shù)亟洕l(fā)展的重要支柱產業(yè)，但地域廣、交通不便，為實現(xiàn)既加強管理又方便申請人，內蒙古沒有采取下放礦業(yè)權審批權限的通行做法，而是通過調整審批程序，將探礦權、探礦權轉采礦權和采礦權延續(xù)申請受理交由盟（市）國土資源局負責，形成審查意見后報自治區(qū)國土資源廳審批，經批準后，由盟（市）國土資源局向申請人頒發(fā)許可證。

內蒙古自治區(qū)通過調整審批程序改革探索，取得了積極成效：一是減少了申請受理前向盟（市）國土資源局發(fā)函核查相關事項的環(huán)節(jié)，有利于提高審批效率；二是申請人直接向勘查、開采項目所在的盟(市)國土資源局申請，節(jié)省了交通成本和時間成本；三是大量審批事務性工作由盟（市）國土資源局承擔，大大減少了自治區(qū)國土資源廳工作量，有利于促進其管理職能轉變；四是賦予盟（市）國土資源局共同參與礦業(yè)權審批權力，有利于充分調動其工作積極性。

同時也存在一些不容忽視的問題：一是礦業(yè)權審批權限高度向自治區(qū)國土資源廳集中，旗（縣）國土資源局沒有礦業(yè)權審批權限，權、責嚴重不對等，不利于調動其工作積極性；二是受限于地理位置和氣候條件等，再加上經濟欠發(fā)達，難以吸引優(yōu)秀人才，專業(yè)管理人才缺乏。

5 完善礦業(yè)權分級審批管理制度政策建議

5.1 按礦種劃分礦業(yè)權審批權限

按照中央簡政放權改革要求，推進審批權限下放，同時從制度設計上避免不同層級管理機關在同一礦種審批權限上重復交叉，較好地分割各級管理機關管理權限和責任，建議按礦種劃分中央與地方審批權限，國土資源部僅負責油氣、放射性等戰(zhàn)略性礦產，鎢、稀土等保護性開采特定礦種，以及石墨等戰(zhàn)略性新興礦產礦業(yè)權審批，其余礦產礦業(yè)權由地方各級國土資源主管部門負責審批。

5.2 適當調整礦業(yè)權審批程序

為深入推進行政審批制度改革，加快促進管理職能轉變，大幅減少國土資源部礦業(yè)權審批事務性工作，建議對國土資源部負責的礦業(yè)權審批程序進行適當調整，除石油、烴類天然氣、頁巖氣、放射性礦產等4種戰(zhàn)略性礦產礦業(yè)權申請由國土資源部受理并審批登記外，其余礦產礦業(yè)權申請均交由省級國土資源主管部門負責受理，形成審查意見后報國土資源部審批登記。

5.3 探索探礦權實行四級審批登記管理制度

近年來，隨著市、縣級國土資源主管部門行政管理能力和水平大幅提升，一些省份正在探索將部分探礦權下放給市級國土資源主管部門審批。實踐證明，市級國土資源主管部門承擔探礦權審批工作，有利于發(fā)揮其貼近基層的優(yōu)勢，提高審批效率，降低管理相對人成本，同時還有利于調動其加強礦產資源勘查監(jiān)督管理工作積極性。建議借鑒采礦權實行四級審批管理經驗做法，積極探索論證探礦權實行四級審批登記管理的可行性，跟蹤總結成功實踐經驗并上升為制度。

5.4 加強管理，提升宏觀調控和監(jiān)管能力

為實現(xiàn)礦業(yè)權審批權限“放得下、接得住、管得好”，避免出現(xiàn)“一放就亂、一亂就收、一收就死”，建議：進一步健全和完善礦產資源規(guī)劃制度，增強礦業(yè)權設置區(qū)劃制度的科學性和可操作性，從源頭上加強礦業(yè)權管理，優(yōu)化礦業(yè)權布局；充分利用礦業(yè)權統(tǒng)一配號系統(tǒng)，加強對各礦種、各地區(qū)礦業(yè)權設置監(jiān)測，對管理中存在的苗頭性、傾向性問題，進行深入分析研判，及時出臺指導性政策措施，提高礦業(yè)權投放的科學性；通過礦業(yè)權統(tǒng)一配號系統(tǒng)加強對礦業(yè)權審批過程監(jiān)督管理，及時發(fā)現(xiàn)和糾正各類違規(guī)審批，規(guī)范地方審批登記行為。

[1]許書平,孔寧,王升輝.合理劃分礦業(yè)權審批權限探析[J].中國礦業(yè)，2014(12):6-8.

[2]廣東省國土資源檔案館.廣東省礦業(yè)權管理情況調查項目成果報告[R].廣州:廣東省國土資源檔案館,2015.

[3]內蒙古自治區(qū)國土資源信息院.內蒙古自治區(qū)礦業(yè)權管理情況調查項目成果報告[R].呼和浩特：內蒙古自治區(qū)國土資源信息院,2015.

[4]國土資源部礦產開發(fā)管理司.礦產資源開發(fā)管理常用法律法規(guī)文件匯編（第五版）[M].北京:地質出版社,2013.

[5]付英.中國礦業(yè)法制史[M].北京:中國大地出版社,2001.

A Comparative Study of Grade Approval Management System on Mining Rights

XU Shuping1, KONG Ning1, CHE Rufeng2
(1.Oil & Gas Strategy Research Center, Ministry of Land & Resources of the People’s Republic of China, Beijing 100034; 2. China University of Geosciences (Beijing), Beijing 100083)

According to the deployment from the central government on decentralization reform, it is important to do the rational division of mining rights approving, and promote the system reform and decentralization work in this feld. In this paper, we summarize the history and current situation of mining rights approval rating from the prospect of management system construction, and point out the main existing problems, then we take Guangdong, Inner Mongolia as case studies, to track and analyze the experiences and practices of local reform and problems, then policy recommendations are promoted as follow: Firstly, we should divide approval authority by mineral mining rights; Secondly, we should adjust the mining rights approval process; Thirdly, we should implement the four-level approval and registration management system; Fourthly, we should enhance the macro regulation and regulatory capacity.

mining rights; grade approval; management system; comparative study

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2016）05-0018-04

2016-03-24；

2016-03-29

許書平（1978-），男，江西省崇仁縣人，國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心副研究員，經濟學碩士，主要從事礦產資源勘查開采管理政策研究。