“城中村”改造中的土地困境與制度破解
——以廣州市為例

■ 王智敏

（中共廣州市荔灣區(qū)委員會黨校，廣東 廣州 510360）

“城中村”改造中的土地困境與制度破解
——以廣州市為例

■ 王智敏

（中共廣州市荔灣區(qū)委員會黨校，廣東 廣州 510360）

廣州市城中村改造中土地問題產生的根源主要在于改造制度缺位、政府角色錯位和改造目的迷失三方面。建議通過制度創(chuàng)新與優(yōu)化來破解集體土地改革的難題，從頂層設計著手完善“城中村”改造的相關法律法規(guī)，創(chuàng)新城中村土地利用方式；從民主法治建設入手理順政府權責，增強利益相關方的參與感；從細節(jié)關懷體現(xiàn)城市共享，樹立正確的城市化觀念，以民生社保為抓手促進人的城市化，最終實現(xiàn)城中村改造的終極目標。

“城中村”；改造；土地困境；制度創(chuàng)新；流程再造；城市共享；廣州

隨著中國現(xiàn)代化的進程，市場化、工業(yè)化必然推動城市化。城市迅速擴張，建成區(qū)內或城鄉(xiāng)結合部的一些被城市包圍或半包圍的村落尚未跟進，成為一種城市化進程中的獨特現(xiàn)象——“城中村”。即使有一些“城中村”已經改制，村民在身份上轉變成居民，但基本上還保持著農村的管理體制及生活習慣，并未充分享受到城市基礎設施與公共服務等配套，城中村居民的文明程度也與周邊城市存在差距。

截至2014年，廣州市共有城中村304個，居住人口近600萬，外來人口約500萬，村域面積共716km2，相當于整個新加坡。2015年9月1日，新黃埔區(qū)掛牌，廣州市正式完成新一輪行政區(qū)劃調整，市轄面積由3843.43km2擴大到7434.4km2，城中村數(shù)量進一步增加。為了擴大城市的發(fā)展空間,提升城市整體水平，廣州市從2001年開始分三階段對城中村進行改造，目標是到2010年全部完成對當時139個城中村的改造，真正實現(xiàn)廣州市城鄉(xiāng)一體化[1]。實踐證明，這一目標到目前還未實現(xiàn)，大部分城中村雖已改制，但完成改造的或進入改造程序的很少，改造工作推進緩慢，困難重重，其中土地問題是矛盾糾結的集中點。

1 廣州市城中村改造中的土地問題

作為中國改革開放的先行者，珠三角各城市超速發(fā)展，作為省會城市的廣州當然不會例外。城市發(fā)展一路高歌猛進，用地規(guī)模迅速擴張，便形成了眾多被城市包圍的村莊，雖然這些城中村最終將走向城市，但由于長期的城鄉(xiāng)二元體制，村莊不可能快速轉變?yōu)槌鞘校矣捎趶V州城市的工業(yè)化、市場化程度高，周邊土地附加值較高，大多數(shù)的村民在宅基地上建房出租來維持生計，征地拆遷中的利益訴求必然高。所以長期以來，城中村改造，尤其是征地拆遷問題已經成為政府“最頭痛”的問題之一。

1.1 城中村改造的動力——資源價值

除了城中村雜亂無章的景象是促使政府改造城市形象的內在動力之外，更多的動力來自于城中村改造可以盤活土地資源，不僅能為城市發(fā)展騰挪空間，還能帶來可觀的土地出讓收益。城市發(fā)展走到現(xiàn)在，許多城市特別是中心區(qū)的建設用地已極為稀缺，承載大型項目和產業(yè)的空間不足，而城中村擁有相當比例的建設用地，且因長期以來的無序發(fā)展，土地浪費現(xiàn)象十分嚴重。這些土地一定程度上意味著城市未來發(fā)展的潛力與空間。事實上，土地早已成為地方政府的一大增收途徑和重要財政收入來源。據(jù)統(tǒng)計，有些市（縣）的土地出讓金收入占地方財政收入的35%，有的甚至高達60%[2]。低價征用和高價出讓的“剪刀差”是目前政府偏好于土地征用及農地非農化且樂此不疲的主要原因。對于村民來說，他們也期望通過城中村改造對所在村落進行高起點、高標準的規(guī)劃和建設，改善居住環(huán)境，提升房產價值以此獲得不菲的出租收入。可以看出，推動城中村改造的意愿和動力大多源于高地價及其高附加值的存在。

1.2 城中村改造的梗阻——利益紛爭

土地是城中村改造的最大動力，但它同時也是廣州市城中村改造的最大梗阻，利益相關方都不會放棄一絲一毫的利益，進而陷入長期的爭奪混戰(zhàn)中，動力也就成為了阻力。精明的商人在這片土地上看到了巨大的商機，政府有關部門也清楚地意識到城中村土地可以帶來大筆財政收入。短平快的房地產開發(fā)把城中村推入市場經濟的漩渦，在商人們的爭奪中，村民們逐漸意識到自己腳下的土地也有價值，并且極為可觀。相對于中西部或欠發(fā)達地區(qū)城市的城中村來講，涌入沿海開放城市的外來人口對城中村的依賴讓村民們更深刻地認識到這份利益的可觀。所以，廣州市城中村因為土地問題所引發(fā)的矛盾更為激烈，這是因為廣州市的城中村擁有總量極大的集體與私人物業(yè)和資產，市場化程度高，在功能上已經和城市緊密相連，村集體經濟大多經歷了“去工業(yè)化”過程，廠房、倉庫、寫字樓等物業(yè)出租為其主要收入來源。村集體經濟組織用這些租金收益，為村民提供基礎設施、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的保障，還可以代表村民投資，進行再生產等，村民可以從集體經濟收益中得到股份分紅?？梢姲l(fā)達地區(qū)城中村的土地及其附著物擁有很強的經濟再造功能，村民不單純依賴于外部社會與政府。所以，與其他城市相比，廣州市這類地處沿海開放城市的城中村改造中，土地征收談判更加艱難，成本更高。加之農村土地的使用及流轉長期以來規(guī)劃與監(jiān)管不嚴，幾類權屬的土地交雜在一起，界限不清，權屬不明，問題更顯復雜，這給征地拆遷和土地改造增加了不少難度。

2 城中村改造中土地問題產生的根源

城中村改造的復雜性源于多方利益的爭奪，筆者在調研過程中通過與多方代表會談發(fā)現(xiàn)，改造過程中，兩方面的利益協(xié)調最為關鍵：一是改造資金來源，二是征地拆遷補償。城中村改造、基礎設施、公共配套等都需要大筆資金投入，單靠政府投入遠遠不夠，必須引入外來開發(fā)資本，選擇誰來開發(fā)？怎么開發(fā)？利益如何分配？村集體與政府的博弈結果，往往是政府說了算。在拆遷補償以及后續(xù)利益分配問題上的僵持不下已然成為了城中村改造中矛盾的焦點，也是目前城中村矛盾沖突的引爆點。而這些問題的背后，都隱藏著體制機制上存在的漏洞與不足。

2.1 改造制度缺位：民主法治建設滯后

雖然廣州市大部分城中村都處于城市發(fā)展的規(guī)劃區(qū)域之內，但目前，廣州的集體經濟組織承擔了大部分本應由政府承擔的城市基礎設施建設和公共服務管理職責，導致改制后的居委會無法充分發(fā)揮作用，城中村實際還是集體經濟，城中村土地所有權依然屬于村集體。另外，在現(xiàn)行法律中,不論是《城鎮(zhèn)房地產管理法》還是《土地管理法》,都未能對“城中村”改造中出現(xiàn)的土地問題給予全面系統(tǒng)的法律機制保障和準確而又可操作的政策指引。先不說政策變動頻繁，直至目前還沒有一部全面規(guī)范“城中村”改造工作的法律法規(guī)，使得工作推進時無法可依，或者即使有法也依靠不上。比如土地流轉，“廣佛同城”提了十多年，但始終不見有大的動作，單在集體建設用地使用權流轉問題上，兩地的管理辦法標準差別就很大，佛山南海區(qū)開發(fā)集體土地須繳納集體建設用地流轉城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提留金，為該項目出讓時土地公開交易成交價的30%，廣州荔灣區(qū)按照舊政策則需繳納集體土地出讓出租所取得收益的50%，2015年發(fā)布的新政則修改為按《廣州市人民政府關于規(guī)范農村集體經濟組織管理的若干意見》中集體資產經營管理的重大事項決策程序明確一定繳存比例。兩地區(qū)集體建設用地使用權流轉政策對比具體見表1。

表1 佛山南海區(qū)、廣州荔灣區(qū)集體建設用地使用權流轉政策對比

在實踐中,各利益主體間缺乏有效溝通與協(xié)調機制，涉及改造的村民在整個改造過程當中都處于被動地位，他們沒有參與制度確定，沒有參與改造方案的討論，在整個過程當中大都是被動地接受與服從，因而產生叛逆與決絕心理，群體性事件層出不窮、日益激化，村民上訪、封橋堵路等事件也時有發(fā)生。城中村改造中無法逾越的障礙是制度約束，城鄉(xiāng)二元的體制，村集體資產管理問題，“小產權房”問題以及征地補償問題等由于相關法律“打架”，如物權法與拆遷制度的沖突，導致在城中村改造中常常雙方都“合法”，但一方依然利益受損，等等。應該說，制度層面不理清，現(xiàn)實層面就會問題不斷。

2.2 改造角色錯位：政府不能承受之重

城中村改造是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及城市規(guī)劃、資金來源、村民安置等多方面問題，在改造過程中，政府是當仁不讓的主導者和監(jiān)督者。政府要組織村集體開展改造工作，平衡協(xié)調各方關系與利益，鼓勵社會資本投入，引導市場機制推動，并對改造的全過程予以監(jiān)督等等。但必須強調的是，政府督導并不代表政府包攬。在城中村改造過程中，一些地方仍然習慣于行政推動、政府投入，甚至政府嚴重錯位代替開發(fā)商與村民談判，市場化運作手段被架空。在這一點上，政府應該明確在城中村改造中自身的合理利益所在，這是一項非常重要的前提，如若不然，政府之手必然會“過界”，與民爭利。政府的合理利益是通過城中村改造，騰挪空間，改善環(huán)境，使城市發(fā)展獲得新的動力和新的空間，進而提升城市的綜合競爭力。而事實上，長期以來，各級地方政府或官員在征地拆遷中，利用征地制度壁壘謀求大量權力租金的做法屢見不鮮。這樣的做法不僅使政府管了很多不屬于職責范圍的“閑事”，背上沉重的負擔，村民也因安置補償、后續(xù)保障等問題對政府失望，進而導致正常的改造工作無法順利推進。

2.3 改造目的迷失：失地農民現(xiàn)狀堪憂

城市化的落腳點應該是“人”的發(fā)展，這里的“人”不僅包括市民，也應該包括“村轉居”的村民，對于廣州的“失地農民”來說，宅基地及其附著物是他們大部分人的生活來源，喪失了生產資料的村民，制度身份是轉變了，但他們并不能真正融入城市，他們的生活方式、交際網(wǎng)絡、就業(yè)觀念、價值理念及多年來內化的行為模式和思維方式都很難隨之身份變化而快速轉變，近期媒體網(wǎng)絡屢屢曝光“拆二代”亂象也印證了這一問題的存在。事實上，長期以來的城鄉(xiāng)二元體制所確立的城鄉(xiāng)分離，使得他們早已固定了“農民”的自我認知，這種歷史記憶已經根深蒂固，短時間內他們無法改變自己的身份認同，在調研過程中不管是他人還是他們自身還是改不了“村民”這一稱呼。

除了心理問題，失地農民的就業(yè)、社會交往、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化問題等公共服務與城市配套設施都與城市有較大差距，這也是讓“村民”們感到極不滿意的地方，而這種不滿與對未來的擔憂導致他們對征地拆遷及改造百般阻撓。從這些可以得出結論，目前的城市化是“不完全”城市化，除了硬件上的差距外，尤其缺少對“人”的關懷，更談不上對“人”在城市化過程中發(fā)展需求的滿足。社會發(fā)展的出發(fā)點和落腳點本應是人，而在城市化過程中，城中村改造時卻鮮少關注到 “人”，這些“人”深處鋼筋水泥的叢林，茫然無措，長此以往，必將成為社會發(fā)展的“絆腳石”。

3 破解城中村改造土地困境的關鍵：制度優(yōu)化與創(chuàng)新

3.1 以頂層設計為引領，突破土地改造瓶頸

3.1.1 完善“城中村”改造的相關法律法規(guī)

城中村改造是一項非常復雜的系統(tǒng)工程，利益關系錯綜復雜，改造工作千頭萬緒，因此有力的法律支撐和科學的政策指引必不可少。但綜觀目前的相關法律法規(guī)及政策，不是滯后就是空白，亟待完善和優(yōu)化。目前集體土地征用中存在的諸如土地征用權濫用，征地補償范圍過窄、標準過低，征地程序不嚴格、不民主等一系列問題，均是由于我國土地征用法律法規(guī)不完善、相關管理制度不當，甚至缺少一個獨立完整的規(guī)范集體土地上房屋拆遷的相關法規(guī)等原因引起的。城中村改造應該通過詳細調研與基層實踐，組織相關的立法與修訂工作，從頂層設計入手，根據(jù)時代發(fā)展和現(xiàn)實要求來調整相關制度和政策，進而指導地方進行制度設計與改革。

3.1.2 創(chuàng)新城中村土地利用方式

在基層調研過程中，我們了解到，很多的城中村改造推進困難還有一個重要原因，土地置換權在上級國土與規(guī)劃部門手里，本級政府時常只能望“村”興嘆卻無能為力。筆者認為在一定法規(guī)條例的框架下，嚴格規(guī)定好本級政府的置換比率，加強置換監(jiān)管，土地置換和規(guī)劃權可以部分下放，這在很大程度上能解決城中村改造的難題。

對地方政府來說，在短期內無法實現(xiàn)土地置換權下放的情況下，也可另辟蹊徑，對于農用地的利用，不一定要農轉非千篇一律地進行房地產開發(fā)，可以廣泛應用土地整理及“城市郊野公園”概念，對城中村或城郊農用地進行開發(fā)，比如杭州的西溪濕地，就是在不改變用地性質的前提下，以基本農田、生態(tài)片林、水系濕地、自然村落、歷史風貌等現(xiàn)有生態(tài)人文資源為基礎建設起來的郊野生態(tài)公園群，這種開發(fā)形式既可以破解城中村農用地利用難題，又能優(yōu)化郊區(qū)農村生活、生產、生態(tài)格局，逐步形成與城市發(fā)展相適應的、可持續(xù)發(fā)展的大都市游憩空間環(huán)境，也不失為美事一樁。廣州水系發(fā)達、城內水網(wǎng)密布，與江浙一帶水鄉(xiāng)多有相似之處，并且目前已有成功案例，地處廣州市海珠區(qū)的海珠國家濕地公園就是在不改變用地性質的前提下，利用河涌濕地、城市內湖濕地與半自然果林打造的復合型濕地生態(tài)公園。因此筆者認為，無論是城市郊野公園還是生態(tài)農業(yè)園區(qū)都可以作為廣州市城中村土地整理與開發(fā)利用的另一種途徑加以思考和推廣。

3.2 以民主法治為宗旨，再造土地改造流程

3.2.1 理順政府權責

《關于加快推進三舊改造工作的補充意見》（穗府〔2012〕20）第（十三）條規(guī)定，要規(guī)范“城中村”改造主體和運作方式?！俺侵写濉备脑煊蓞^(qū)政府主導，以村集體經濟組織為主體。區(qū)政府應當組織村集體經濟組織做好基礎數(shù)據(jù)摸查、成本測算等改造前期工作，編制“城中村”改造方案和拆遷補償安置方案并組織實施[3]?？梢?，從理論上說，舊村改造的主體是集體經濟組織，是村民。但從實際情況看，政府插手改造利益分配、多數(shù)人民主損害少數(shù)人利益和少數(shù)人利益阻礙多數(shù)人民主等情況屢見不鮮。這也是造成村民抵制征地拆遷的主要原因，政府應該從自身改革入手，理順權責，依法行政，除預留城市建設和管理成本等合理利益外，絕不與民爭利。

3.2.2 民主參與以求大同

反思征地拆遷為何經常遭遇村民抵觸，不知情、不理解改造工作是主要原因，如果村民能參與改造的規(guī)劃與討論，加強前期溝通，參與感和主體意識勢必會大大增強。筆者認為，近年出現(xiàn)的“下圍村”村民議事制度可以作為經驗在城中村改造中加以運用，再造城中村改造流程。下圍村“民主商議、一事一議”模式的核心理念是，對村務、財務事項的決定，都要先經村兩委聯(lián)席會議研究形成議題和方案后，再按照程序提交村民代表會議進行民主商議，民主表決，從而打造一個公開透明、民主公開的議事決策平臺，最終實現(xiàn)“還權于民”。在城中村改造過程中，在控制規(guī)劃的大框架下，征用土地、拆遷補償和資金安排、選擇建設單位及建設方式等涉及改造事項，都可經過民主程序，由村民代表大會表決，公開監(jiān)督，從而真正體現(xiàn)村民的改造主體地位，有效減少改造工作中的矛盾。

3.3 以共建共享為依托，增強土地改造認同

3.3.1 樹立正確的城市化觀念

改造后的所謂“居民”雖然物質上已經有了城市化的配置，有的甚至暫時在經濟條件上優(yōu)于某些市民，但他們的觀念與生活方式等等卻始終與城市格格不入。據(jù)調查因為長期以來的社會關系網(wǎng)絡的破裂，短時間內無法融入新的“社會”患抑郁癥的不在少數(shù)。改制后的城中村中絕大多數(shù)受訪者都認為自己依然是“村民”，城市認同感極低，這也是導致他們改造積極性不強的原因之一。我們要深刻認識到，忽略了人的發(fā)展的城市化不是真正意義上的城市化。英克爾斯明確指出：“人的現(xiàn)代化是國家現(xiàn)代化必不可少的因素。它并不是現(xiàn)代化結束后的副產品，而是現(xiàn)代化制度與經濟賴以長期發(fā)展并取得成功的先決條件?！盵4]這段話可以完整地套用到城市化建設中來。城市化中最重要的是“人”的城市化和發(fā)展，這是城中村改造的終極目標和一切工作的前提。

3.3.2 以民生事業(yè)為抓手促進全面融合

村民改造意愿不強的另一個原因是對未來的迷茫，他們不知道失去土地以后如何生產和生活。解決失地村民的現(xiàn)實困境與心理調適問題，需要多方面的共同努力。一是政府應合理補償失地農民，不與民爭利，建立健全失地村民的社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化、就業(yè)培訓等公共服務機制，探索建立有效的“過渡期”社區(qū)管理服務體制，幫助他們擴大社會交往的范圍，參與城市共建，共享發(fā)展成果，促使他們主動從“鄉(xiāng)村人格”轉變?yōu)椤岸际腥烁瘛?，有效縮短“完全”城市化進程。二是需要失地村民自身的積極改變。全面提高素質，適應并自覺遵守城市的各種規(guī)則，愛護城市公物和環(huán)境，參加各種就業(yè)培訓，學習一定的技能，積極面對城市的挑戰(zhàn)，真正融入城市社會。三是城市居民應轉變對待失地村民的態(tài)度，應將他們當做城市居民平等對待，幫助他們完成對身份轉變的認同，客觀地評價失地村民對城市發(fā)展所做出的犧牲與貢獻，尊重他們原有的、長期積淀下來的民俗文化、社區(qū)網(wǎng)絡和地域情結[5]。只有這樣，才能讓他們解除后顧之憂，增強對城中村土地改造的認同。

當然，法律法規(guī)的完善、改造流程的再造、社保民生的覆蓋等等都非一日之功，必須通過各方努力與時間的打磨，城中村改造的終極目標才能得以實現(xiàn)。

[1]燕雨林,劉愿．城鎮(zhèn)化進程中城中村改造地權歸屬問題研究[J]．廣東社會科學,2013(7)：22-25．

[2]胡銀根,張曼,魏西云,等．農村宅基地退出的補償測算——以商丘市農村地區(qū)為例[J]．中國土地科學,2013 (3)：29-35．

[3]廣州市政府．廣州市人民政府關于加快推進三舊改造工作的補充意見穗府[2009]56號[Z]．廣州：廣州市政府,2009．

[4]阿列克斯·英克爾斯．人的現(xiàn)代化[M]．成都：四川人民出版社,1985：45-47．

[5]柳岸青,張蓉,曹星,等．城中村居民拆遷意愿調查研究——對北京市石景山區(qū)古城村的調查[J]．中國國土資源經濟,2007(3)：33-35．

The Land Problemsof Urban Village Reconstruction and theSystem Solutions—A Case Study of Guangzhou

WANG Zhimin
(Liwan Administrative School of Guangzhou,Guangzhou Guangdong 510360, China)

The roots of the landproblems concerningurban villages' reconstruction in Guangzhouare the absence of renewal institution, themisplacedrole of government, and the vague objectives of reconstruction. We put forward suggestions as follows.Solvethe problem of collective land reform through institutional innovation and optimization, and improve the relevant laws and regulations for "Urban Villages" reconstruction starting with the top-level design, to innovatethe land use patternsin urban village. Then, rationalize the government responsibilitiesfrom the perspective ofdemocratic legal system building, and enhance the participationsense ofstakeholder. Besides,reflecturban share from detailed care, establish a correct concept of urbanization, and promote human urbanizationstartingwith improving people's livelihood and social security, to realize the ultimate goal of urban villages' reconstruction.

"Urban Villages"; transformation; land plight; institutional innovation; process reengineering; urban share; Guangzhou

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2016）03-0029-05

2016-01-08；

2016-02-03

王智敏（1980-），女，湖南省沅江市人，中共廣州市荔灣區(qū)委員會黨校講師，教育學碩士，主要從事公共經濟、區(qū)域經濟研究。