淺析建設(shè)用地減量化的“三適”原則

■ 姜 海/呂 圖

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院, 江蘇 南京 210095）

淺析建設(shè)用地減量化的“三適”原則

■ 姜 海/呂 圖

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院, 江蘇 南京 210095）

經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，加快土地利用方式轉(zhuǎn)型，推進(jìn)土地資源集約節(jié)約利用是必然趨勢(shì)。建設(shè)用地減量化是轉(zhuǎn)變土地利用方式的重要標(biāo)志與要求。文章在厘清建設(shè)用地總量減量化與建設(shè)用地增量減量化關(guān)系的基礎(chǔ)上，分析了上海市和江蘇省在建設(shè)用地減量化管理上的共同點(diǎn)與差異，指出科學(xué)推進(jìn)建設(shè)用地減量化應(yīng)遵循地區(qū)適合、時(shí)機(jī)適當(dāng)、方法適宜3個(gè)原則。

建設(shè)用地；減量化；管理原則

通過(guò)誘導(dǎo)性激勵(lì)機(jī)制或強(qiáng)制性管控舉措倒逼土地利用方式轉(zhuǎn)變，扭轉(zhuǎn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過(guò)度依賴建設(shè)用地?cái)U(kuò)張是我國(guó)建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)之一。2014年國(guó)土資源部《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》提出“實(shí)施建設(shè)用地總量控制和減量化戰(zhàn)略”。2015年中共中央國(guó)務(wù)院《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確“實(shí)施建設(shè)用地總量控制和減量化管理”[1]。在此背景下，上海市和江蘇省部分地區(qū)開(kāi)始實(shí)施建設(shè)用地減量化試點(diǎn)，將土地集約化利用、建設(shè)用地減量化作為地區(qū)發(fā)展目標(biāo)之一。

1 建設(shè)用地減量化內(nèi)涵辨析

根據(jù)環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線假說(shuō)、邏輯斯蒂增長(zhǎng)曲線等理論，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上升，建設(shè)用地增量的變化一般表現(xiàn)為“倒U”形，建設(shè)用地總量變化則呈“S”形（圖1）。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化初期，建設(shè)用地增量和總量增長(zhǎng)都較為迅速。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展時(shí)期后，城市發(fā)展逐漸去物質(zhì)化，建設(shè)用地增量開(kāi)始降低，建設(shè)用地總量增長(zhǎng)速度也逐漸趨緩。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入成熟優(yōu)化期，建設(shè)用地增量進(jìn)一步下降，而建設(shè)用地總量也趨于平穩(wěn)。

圖1 建設(shè)用地增量與總量的一般發(fā)展趨勢(shì)

可見(jiàn)，建設(shè)用地減量化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定水平后的結(jié)果[2]，其本質(zhì)仍然是土地的集約節(jié)約利用，可以區(qū)分為建設(shè)用地增量的減量化和建設(shè)用地總量的減量化。建設(shè)用地增量減量化是指一定時(shí)期內(nèi)建設(shè)用地變化量的下降，主要是新增建設(shè)用地面積的減少，實(shí)質(zhì)是建設(shè)用地?cái)U(kuò)張速度放緩。需要強(qiáng)調(diào)的是，建設(shè)用地增量減量化具有相對(duì)性，應(yīng)該區(qū)分由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩帶來(lái)的建設(shè)用地增長(zhǎng)速度變化與在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)保持穩(wěn)定的條件下通過(guò)主動(dòng)調(diào)控取得的建設(shè)用地增長(zhǎng)放緩。建設(shè)用地總量減量化指建設(shè)用地總面積的減少，主要是指農(nóng)村建設(shè)用地等低效用地規(guī)模的減少，也可能是城市郊區(qū)工業(yè)用地的集聚或二次開(kāi)發(fā)。

2 建設(shè)用地減量化典型地區(qū)實(shí)踐探索

為更好地推進(jìn)土地集約節(jié)約利用，上海市和江蘇省根據(jù)自身發(fā)展特點(diǎn)和需要，試點(diǎn)推進(jìn)建設(shè)用地減量化。

2.1 上海市建設(shè)用地減量化實(shí)踐

上海市計(jì)劃以“198區(qū)域”（指位于規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)和規(guī)劃集中建設(shè)區(qū)以外，面積約198km2的現(xiàn)狀工業(yè)用地）為重點(diǎn)，逐步推進(jìn)建設(shè)用地減量化，從建設(shè)用地增量減量化逐步過(guò)渡到總量減量化，其中2015—2017年建設(shè)用地減少20km2，以實(shí)現(xiàn)到2020年實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地負(fù)增長(zhǎng)，規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模從原來(lái)的3226km2調(diào)減到3185km2[3]，目標(biāo)凈減少41km2。上海市立足于自身土地利用現(xiàn)狀、特點(diǎn)和需求，明確了“總量鎖定、增量遞減、存量?jī)?yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的管理思路[4]。該思路以優(yōu)化存量土地利用結(jié)構(gòu)、提高流量土地利用效率為途徑，以提高土地利用質(zhì)量為目的。其中，建設(shè)用地的總量是否超出規(guī)劃、建設(shè)用地增量是否遞減作為觀測(cè)、評(píng)價(jià)工作成效的主要指標(biāo)，也是對(duì)管理部門(mén)進(jìn)行激勵(lì)管理最便捷的考核工具（圖2）。在具體實(shí)施過(guò)程中，通過(guò)土地利用總體規(guī)劃修編，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用和產(chǎn)業(yè)布局基礎(chǔ)上，將減量化任務(wù)落實(shí)到區(qū)（縣），并制定2015—2017年“198區(qū)域”減量化3年行動(dòng)計(jì)劃。同時(shí)，建立“管事”與“管人”相結(jié)合的實(shí)施舉措，一方面對(duì)減量化的“198區(qū)域”給予市級(jí)資金支持，加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策支持力度，另一方面建立制約機(jī)制和考核機(jī)制，將減量化工作考核納入各區(qū)土地節(jié)約集約利用考核評(píng)價(jià)體系。在總的實(shí)施途徑上，充分運(yùn)用增減掛鉤政策，堅(jiān)持集中建設(shè)區(qū)外建設(shè)用地減少（拆舊地塊）與集中建設(shè)區(qū)內(nèi)建設(shè)用地增加（建新地塊）相掛鉤的做法，通過(guò)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展水平提升來(lái)實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地減量化。

圖2 上海市建設(shè)用地“五量調(diào)節(jié)”的關(guān)系

2.2 江蘇省建設(shè)用地減量化探索

從經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的需求與條件來(lái)看，當(dāng)前江蘇省總體上建設(shè)用地總量從快速擴(kuò)張進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展階段，個(gè)別地區(qū)建設(shè)用地減量化的條件也基本成熟。在此基礎(chǔ)上，江蘇省提出2020年實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地增量遞減至零，2030年實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量減量化目標(biāo)。為促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，江蘇省制定了節(jié)約集約用地“雙提升”行動(dòng)計(jì)劃，提出實(shí)施“空間優(yōu)化、五量調(diào)節(jié)、綜合整治”三大戰(zhàn)略?？臻g優(yōu)化戰(zhàn)略中，差別化調(diào)控蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)建設(shè)用地，通過(guò)蘇南地區(qū)減少增量、蘇中地區(qū)優(yōu)化存量、蘇北地區(qū)集約利用，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展[5]。江蘇省“五量調(diào)節(jié)”戰(zhàn)略是指“控制總量、優(yōu)化增量、盤(pán)活存量、用好流量、提升質(zhì)量”[6]。可見(jiàn)，在建設(shè)用地管理思路上，江蘇省與上海市高度相似，均通過(guò)對(duì)存量、增量、質(zhì)量和總量管理，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化的建設(shè)用地調(diào)控。但由于與上海市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和土地資源相對(duì)稀缺性存在一定差距，現(xiàn)階段江蘇省更加重視增量?jī)?yōu)化和存量盤(pán)活，近期仍以建設(shè)用地增量減量化為主，長(zhǎng)期逐步實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量減量化。

2.3 發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地減量化實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

上海市、江蘇省是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高、土地利用方式轉(zhuǎn)型需求最緊迫的地區(qū)之一，也是建設(shè)用地減量化的領(lǐng)跑者。但是在減量化的目標(biāo)與策略上，兩個(gè)地區(qū)存在明顯差異。上海市明確2020年實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量減量化，江蘇省近期則以建設(shè)用地增量減量化為主，計(jì)劃2030年實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量減量化。在地區(qū)選擇上，上海市明確以“198區(qū)域”為重點(diǎn)推進(jìn)建設(shè)用地減量化，江蘇省以昆山市作為試點(diǎn)小幅推進(jìn)建設(shè)用地減量化。在實(shí)施方法上，上海市側(cè)重于產(chǎn)業(yè)集聚與城鎮(zhèn)工礦用地二次開(kāi)發(fā)，江蘇省側(cè)重于土地綜合整治。

兩個(gè)地區(qū)在建設(shè)用地減量化管理上的差異，與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地資源稟賦和供需狀況緊密聯(lián)系。近年來(lái)，上海市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加快調(diào)整，2015年第三產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)10.6%，占全市經(jīng)濟(jì)比重上升至67.8%，比2014年提高3個(gè)百分點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)樯虾Ｊ薪ㄔO(shè)用地減量化提供了重要的外部支撐。江蘇省土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度為22.99%，其中蘇南地區(qū)達(dá)到了28.2%，主要依賴增量擴(kuò)張支撐城鎮(zhèn)化發(fā)展的用地方式難以為繼，土地資源承載力倒逼建設(shè)用地減量化。相對(duì)于上海市，江蘇省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)工業(yè)的依賴度較高，蘇中、蘇北地區(qū)正處于快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化階段，短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量減量化，因此近期主要推進(jìn)建設(shè)用地增量減量化。在路徑設(shè)計(jì)上，上海市與江蘇省均嚴(yán)格遵循循序漸進(jìn)原則，優(yōu)先實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地增量的減量化，再逐步推進(jìn)建設(shè)用地總量的減量化。

3 建設(shè)用地減量化應(yīng)遵循“三適”原則

國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，土地利用向集約節(jié)約利用方向轉(zhuǎn)變是必然趨勢(shì)，減量化則是實(shí)現(xiàn)土地集約節(jié)約利用的重要途徑。推進(jìn)建設(shè)用地減量化有利于控制建設(shè)用地規(guī)模，保障國(guó)家糧食安全。對(duì)于城市發(fā)展自身，建設(shè)用地減量化有利于優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)布局，提升土地利用綜合效益。在區(qū)域?qū)用妫瑢?shí)行有保有壓的差別化建設(shè)用地調(diào)控策略，還有利于統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，推進(jìn)建設(shè)用地減量化應(yīng)避免對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不利影響。結(jié)合上海、江蘇經(jīng)驗(yàn)，提出科學(xué)推進(jìn)建設(shè)用地減量化應(yīng)當(dāng)遵循的“三適”原則。

一是地區(qū)要適合。建設(shè)用地減量化必須以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型作為支撐，針對(duì)不同的城市和地區(qū)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行差別化減量政策。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化程度高、土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度大的地區(qū)應(yīng)該主動(dòng)減量化。對(duì)于上海、江蘇、廣東等土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度接近甚至超過(guò)國(guó)際警戒線（30%）的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)主動(dòng)推進(jìn)減量化。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不高，但城市土地利用粗放、效益較低的地區(qū)，則需被動(dòng)適應(yīng)減量化。即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，能夠真正推進(jìn)總量減量化的往往也是局部地區(qū)。例如作為試點(diǎn)的上海市“198區(qū)域”，多位于市郊村鎮(zhèn)，產(chǎn)能落后、污染治理差的鄉(xiāng)辦企業(yè)用地較多。在近期內(nèi)，絕大部分地區(qū)應(yīng)該追求建設(shè)用地增量的減量化，但是只有局部地區(qū)適合推廣建設(shè)用地總量減量化。

二是時(shí)機(jī)要適當(dāng)。由于我國(guó)大部分地區(qū)已經(jīng)經(jīng)歷了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展初期，進(jìn)入經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展階段，全面推進(jìn)建設(shè)用地增量減量化的時(shí)機(jī)基本成熟。但也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，我國(guó)大部分地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平仍有較大提升空間，例如東北地區(qū)正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展和經(jīng)濟(jì)振興的關(guān)鍵時(shí)期，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平還不夠高，貿(mào)然推進(jìn)建設(shè)用地總量減量化可能會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成巨大的影響。只有在一個(gè)地區(qū)存量建設(shè)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整與布局優(yōu)化的內(nèi)在需求非常強(qiáng)烈的發(fā)展階段，才是總量減量化的適當(dāng)時(shí)機(jī)。

三是方法要適宜。建設(shè)用地減量化的基本方法是“控增量、減存量”。但不同地區(qū)應(yīng)該結(jié)合自身實(shí)際，針對(duì)土地利用的主要問(wèn)題采取最適宜的方法。①集聚發(fā)展。對(duì)于新增建設(shè)用地，做好企業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施集中布局，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，使產(chǎn)業(yè)集聚集群化發(fā)展[7]，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)用地緊湊布局、集約發(fā)展，并注意居住、商業(yè)用地與產(chǎn)業(yè)用地的協(xié)調(diào)布局，有利于提高土地利用效益，減少新增建設(shè)用地需求。②二次開(kāi)發(fā)。政府引導(dǎo)和市場(chǎng)作用相結(jié)合，鼓勵(lì)地上地下空間綜合開(kāi)發(fā)利用，對(duì)有較大潛力的存量土地進(jìn)行二次開(kāi)發(fā)，替代對(duì)新增建設(shè)用地的需求。③土地整治。結(jié)合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，在探索更加合理的土地增值收益分配機(jī)制與農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制基礎(chǔ)上，有序推進(jìn)空心村治理，對(duì)農(nóng)村低效利用土地進(jìn)行綜合整治，節(jié)流與開(kāi)源并舉[8]，通過(guò)優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)置換發(fā)展空間。

[1]劉紅梅,孟鵬,馬克星,等.經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地減量化研究——基于“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下土地利用方式轉(zhuǎn)變與建設(shè)用地減量化研討會(huì)”的思考[J].中國(guó)土地科學(xué),2015(12):11-17.

[2]姜大明.學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神 全面節(jié)約和高效利用資源[J].國(guó)土資源,2015(12):36-38.

[3]網(wǎng)易財(cái)經(jīng).上海力爭(zhēng)5年后建設(shè)用地負(fù)增長(zhǎng)41平方公里[DB/ OL].(2015-08-08)[2016-05-10].http://money.163. com/api/15/0808/08/B0G0DF8500253B0H.html?frp21.

[4]藍(lán)天宇.法律責(zé)任:監(jiān)管不力也會(huì)違法[J].國(guó)土資源,2014(7):13.

[5]劉瓊,歐名豪,盛業(yè)旭,等.建設(shè)用地總量的區(qū)域差別化配置研究——以江蘇省為例[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境,2013(12):119-124.

[6]蔣愛(ài)祥.著力“五轉(zhuǎn)變” 促進(jìn)“雙提升”——江都全面推進(jìn)節(jié)約集約用地[J].江蘇農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2014(12):44-45.

[7]劉秋銀.產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展中的地方政府行為選擇及其優(yōu)化[J].中州學(xué)刊,2014(10):25-27.

[8]劉彥隨.科學(xué)推進(jìn)中國(guó)農(nóng)村土地整治戰(zhàn)略[J].中國(guó)土地科學(xué),2011(4):3-8.

Research on the "Three Fitness" Principle in the Reduction of Construction Land

JIANG Hai, LV Tu
(College of Public Administration, Nanjing Agricultural University, Nanjing Jiangsu 210095, China)

Under the new normal of economic development, it is an inevitable trend to accelerate the transformation of land use pattern, promote land intensive and economical use of resources. Reduction of construction land amount is an important symbol and requirement for the change of land use pattern. In this paper, we clarifed the relations between the reduction of total amount of construction land and of reduction construction land increment, based on this analyze, we analyzes the similarities and differences between Shanghai and Jiangsu Province in the management of construction land reduction. Then, we point out that in order to achieve scientifc management of construction land reduction, there’re three principles we should follow: regional difference, appropriate timing, and suitable methods.

construction land; reduction; management principle

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2016）06-0015-03

2016-05-20；

2016-06-08

姜海（1979-）男，四川省峨眉市人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，管理學(xué)博士，主要從事土地經(jīng)濟(jì)、土地規(guī)劃、資源可持續(xù)利用與管理研究工作。