解讀國務(wù)院留守兒童保護政策

■ 佟麗華

(中致社會發(fā)展促進中心，北京100071)

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解讀國務(wù)院留守兒童保護政策

■ 佟麗華

(中致社會發(fā)展促進中心，北京100071)

【摘要】2016年2月14日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見》這是中央政府第一次發(fā)布全面關(guān)愛農(nóng)村留守兒童問題的政策。大量的留守兒童面臨的最直接問題是無法獲得有效的監(jiān)護。構(gòu)建有效的監(jiān)護制度是保障農(nóng)村留守兒童健康成長的基石，是預(yù)防其受到傷害或者實施違法犯罪行為的根本途徑。《意見》通過明確相關(guān)部門、機構(gòu)以及人員的責(zé)任，為建立留守兒童的有效監(jiān)護機制提出了系統(tǒng)化而且分層次的路徑。《意見》也重申了近些年來國家有關(guān)部門頒布實施的兒童保護相關(guān)規(guī)定。這些規(guī)定共同為留守兒童獲得有效監(jiān)護提供了指導(dǎo)并提出具體要求。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村留守兒童監(jiān)護保護政策

全國婦聯(lián)2013年發(fā)布的《我國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童狀況研究報告》顯示，根據(jù)《中國2010年第六次人口普查資料》樣本數(shù)據(jù)推算，全國有農(nóng)村留守兒童6 102.55萬，占農(nóng)村兒童37.7%，占全國兒童21.88%。與2005年全國1%抽樣調(diào)查估算數(shù)據(jù)相比，五年間全國農(nóng)村留守兒童增加約242萬[1]。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進，城鄉(xiāng)流動的現(xiàn)象在一定時期內(nèi)仍將長期存在，留守兒童的保護也是一項緊迫而又長期的工作。不管是作為保護的對象還是犯罪預(yù)防的主體，留守兒童都是難以回避的重點群體。近些年來，留守兒童權(quán)益遭受侵害或者實施的嚴重違法犯罪行為引起了整個社會的高度關(guān)注，例如，2015年6月9日，貴州省畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)4名留守兒童服農(nóng)藥中毒死亡；2015年10月18日，湖南邵陽市邵東縣發(fā)生小學(xué)女教師被入室搶劫殺害案，當?shù)?名中小學(xué)生有作案嫌疑，3人均是留守兒童，年齡分別只有13歲、12歲和11歲等。在此背景下，為了加強對農(nóng)村留守兒童的保護，推進我國完善兒童保護體系，避免此類悲劇的再次發(fā)生，2016年2月14日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見》(以下簡稱《意見》)。這是中國中央政府第一次發(fā)布全面關(guān)愛農(nóng)村留守兒童問題的政策。《意見》從完善農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系、建立健全農(nóng)村留守兒童救助保護機制、從源頭逐步減少兒童留守現(xiàn)象以及強化保障措施等方面構(gòu)建了比較全面的保護體系，對解決當前留守兒童問題具有重大意義?！兑庖姟返挠行嵤ν七M中國兒童保護事業(yè)尤其是農(nóng)村留守兒童的保護發(fā)揮重要作用。

留守兒童作為單獨一類的保護對象被重點提出，是因為他們很難獲得正常的有效監(jiān)護?！兑庖姟?指出“留守兒童是指父母雙方外出務(wù)工或一方外出務(wù)工另一方無監(jiān)護能力、不滿十六周歲的未成年人”。因此《意見》最重要的意義在于通過明確責(zé)任，為實踐中落實對留守兒童的有效監(jiān)護指明了清晰的路徑。通過解決留守兒童監(jiān)護存在的問題，構(gòu)建了留守兒童保護的基礎(chǔ)制度?！兑庖姟分饕獜囊韵路矫娣謱哟巍⒘Ⅲw化地構(gòu)建了確保留守兒童得到有效監(jiān)護的保障制度。

一、規(guī)定了外出務(wù)工父母有效履行監(jiān)護職責(zé)的方式

家庭內(nèi)的父母監(jiān)護是保障兒童健康成長的最基礎(chǔ)制度，符合兒童利益的最大化。我國《民法通則》《婚姻法》《未成年人保護法》以及《預(yù)防未成年人犯罪法》等均對監(jiān)護人有效履行監(jiān)護職責(zé)做出了規(guī)定。聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》明確規(guī)定“締約國應(yīng)盡其最大努力，確保父母雙方對兒童的養(yǎng)育和發(fā)展負有共同責(zé)任得到確認。父母或視具體情況而定的法定監(jiān)護人對兒童的養(yǎng)育和發(fā)展負有首要責(zé)任。兒童的最大利益應(yīng)是他們主要關(guān)心的事?！钡诋斍俺擎?zhèn)化的大背景下，農(nóng)民工的頻繁流動不僅影響了家庭的穩(wěn)定，也弱化了很多父母的責(zé)任意識，導(dǎo)致很多留守兒童處于缺乏父母關(guān)愛、得不到有效監(jiān)護的狀態(tài)?！段闯赡耆吮Ｗo法》規(guī)定“父母因外出務(wù)工或者其他原因不能履行對未成年人監(jiān)護職責(zé)的，應(yīng)當委托有監(jiān)護能力的其他成年人代為監(jiān)護。”但實踐中，大部分的兒童被委托給沒有監(jiān)護能力的祖父母或者外祖父母，難以獲得有效監(jiān)護，容易受到傷害或者產(chǎn)生不良行為。根據(jù)媒體報道，畢節(jié)市民政局統(tǒng)計，該市有0-18周歲的留守兒童374 187人，其中0-14周歲的留守兒童330 695人，在0-14周歲的留守兒童中有11 160人的監(jiān)護狀況較差，其中3 009人處于事實上無人監(jiān)護照料狀態(tài)[2]。父母對未成年人子女的監(jiān)護職責(zé)是其法定義務(wù)，即使父母需要外出務(wù)工，仍然需要依法履行其監(jiān)護職責(zé)?！兑庖姟吩凇皬娀彝ケO(jiān)護主體責(zé)任”部分明確提出了父母外出務(wù)工時應(yīng)當對未成年子女予以妥善安置。

根據(jù)《意見》的規(guī)定，父母外出務(wù)工時，應(yīng)當對未成年子女通過以下三種方式予以安置：(1)攜帶未成年子女共同生活；(2)父母一方留家照料；(3)暫不具備條件的應(yīng)當委托有監(jiān)護能力的親屬或其他成年人代為監(jiān)護。《意見》依據(jù)《預(yù)防未成年人犯罪法》的規(guī)定，明確要求不得讓不滿十六周歲的兒童脫離監(jiān)護單獨居住生活。父母作為孩子的監(jiān)護人，其監(jiān)護職責(zé)不僅僅包括提供吃穿住行等保障孩子的基本生活，還應(yīng)當承擔(dān)管理、照顧、保護、教育等職責(zé)，因此《意見》要求，“外出務(wù)工人員要與留守未成年子女常聯(lián)系、多見面，及時了解掌握他們的生活、學(xué)習(xí)和心理狀況，給予更多親情關(guān)愛”，通過定期聯(lián)系，促進外出父母加強對子女的關(guān)心，有利于留守兒童的身心健康成長。

二、列出了相關(guān)單位和人員的監(jiān)護幫扶責(zé)任

絕大部分的留守兒童及其家庭在社會整體中處于弱勢地位，家庭的經(jīng)濟水平不高，在服務(wù)的可獲得性方面較差，留守兒童與父母一般又有地理上的分隔，因此有效監(jiān)護職責(zé)的履行，僅僅依靠父母具有一定的難度。針對這一問題，《意見》明確了相關(guān)人員和單位在留守兒童不同安置方式下的監(jiān)護幫扶責(zé)任，體現(xiàn)了政府在確保弱勢兒童獲得有效監(jiān)護方面的決心。

1.明確提出了農(nóng)民工流入地政府的責(zé)任

留守兒童和流動兒童是一體兩面的問題，父母外出打工沒有攜帶未成年子女的，這些孩子成為了留守兒童，而如果父母帶著這些未成年子女一起打工，這部分孩子就是流動兒童。

全國婦聯(lián)2013年發(fā)布的《我國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童狀況研究報告》指出，根據(jù)《中國2010年第六次人口普查資料》樣本數(shù)據(jù)推算，0-17歲城鄉(xiāng)流動兒童規(guī)模為3 581萬，在2005年基礎(chǔ)上增加了41.37%，且有增長的趨勢。在這些流動兒童中戶口性質(zhì)為農(nóng)業(yè)戶口的流動兒童占80.35%，據(jù)此全國有農(nóng)村流動兒童應(yīng)達2 877萬。農(nóng)民工進城務(wù)工，為城市發(fā)展做出了重要貢獻，農(nóng)民工流入地也要擔(dān)負起關(guān)愛保護農(nóng)民工及其子女的責(zé)任。對于留守兒童的關(guān)愛應(yīng)當打破地域的限制而形成合力，不應(yīng)當僅僅限于流出地，流入地也應(yīng)當承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。中央政府已經(jīng)意識到這點，并在《意見》中明確了流入地政府應(yīng)當采取措施，提供包括在落戶、住房保障、照料、就學(xué)等方面的幫扶措施，確保未成年人子女能夠和父母生活在一起，并接受正常的教育以及獲得相關(guān)服務(wù)。具體來說，《意見》列舉出了農(nóng)民工流入地政府的以下職責(zé)：(1)符合落戶條件的要有序推進其本人及家屬落戶；(2)符合住房保障條件的要納入保障范圍，通過實物配租公共租賃住房或發(fā)放租賃補貼等方式，滿足其家庭的基本居住需求；(3)不符合落戶以及住房保障等條件的，應(yīng)在生活居住、日常照料、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面提供幫助；(4)倡導(dǎo)用工單位、社會組織和專業(yè)社會工作者、志愿者隊伍等社會力量，為其照料未成年子女提供便利條件和更多幫助；(5)公辦義務(wù)教育學(xué)校要普遍對農(nóng)民工未成年子女開放，要通過政府購買服務(wù)等方式支持農(nóng)民工未成年子女在公益性民辦學(xué)校、普惠性民辦幼兒園接受義務(wù)教育、學(xué)前教育；(6)完善和落實符合條件的農(nóng)民工子女在輸入地參加中考、高考政策。

2.規(guī)定了采取措施加強未成年子女與父母的聯(lián)系，幫助其獲得相關(guān)服務(wù)

第一，農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校在加強未成年子女與外出務(wù)工的父母聯(lián)系方面可以發(fā)揮重要作用。從留守兒童的心理需求看，對父母的情感依附對其健康成長是至關(guān)重要的。面對城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民工流動現(xiàn)狀，外出務(wù)工父母應(yīng)當從未成年子女需求出發(fā)同時滿足其物質(zhì)以及情感的需求。加強聯(lián)系，及時了解子女現(xiàn)狀，也是父母有效履行監(jiān)護職責(zé)的重要環(huán)節(jié)。未成年人健康成長的兩個主要場所，首先是家庭，其次就是學(xué)校。學(xué)校的職責(zé)不僅是傳授知識，還應(yīng)當加強對未成年學(xué)生的關(guān)心和愛護。留守兒童父母不在身邊，學(xué)校作為重要場所，應(yīng)當盡量在保障其健康成長方面發(fā)揮重要作用?！兑庖姟分赋觯行W(xué)?？梢栽诹羰貎和Ｗo方面發(fā)揮重要作用，如通過學(xué)校加強未成年子女與外出務(wù)工父母的聯(lián)系，了解未成年人的監(jiān)護狀況。具體來說，根據(jù)《意見》的規(guī)定，學(xué)校在這方面應(yīng)當采取下列措施：(1)利用電話、家訪、家長會等方式加強與家長、受委托監(jiān)護人的溝通交流，了解農(nóng)村留守兒童的生活情況和思想動態(tài)，幫助監(jiān)護人掌握農(nóng)村留守兒童學(xué)習(xí)情況，提升監(jiān)護人責(zé)任意識和教育管理能力；(2)幫助農(nóng)村留守兒童通過電話、視頻等方式加強與父母的情感聯(lián)系和親情交流。

第二，加強對困境家庭的幫扶，完善留守兒童所在地的基層兒童服務(wù)體系?！兑庖姟分赋?，對于留守兒童的監(jiān)護人家庭經(jīng)濟困難、符合有關(guān)社會救助和社會福利政策的，當?shù)孛裾捌渌鐣戎块T要將其納入保障范圍。除了經(jīng)濟方面的基本保障外，在兒童保護領(lǐng)域，服務(wù)體系的建立和完善至關(guān)重要，因為除了基本的生活和教育保障，兒童多方面的需求，只有通過服務(wù)的渠道才能得以滿足?！兑庖姟芬?guī)定了建立和完善針對留守兒童的服務(wù)體系，從機構(gòu)、人員以及服務(wù)類型等方面提出了要求，要求民政等部門通過政府購買服務(wù)等方式，加快孵化培育社會工作專業(yè)服務(wù)機構(gòu)、公益慈善類社會組織、志愿服務(wù)組織，支持其深入城鄉(xiāng)社區(qū)、學(xué)校和家庭，開展農(nóng)村留守兒童監(jiān)護指導(dǎo)、心理疏導(dǎo)、行為矯治、社會融入和家庭關(guān)系調(diào)適等專業(yè)服務(wù)。對于基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)和村(居)民委員會，《意見》也要求其加強對監(jiān)護人的法制宣傳和指導(dǎo)，提升監(jiān)護能力，為農(nóng)村留守兒童通過電話、視頻等方式與父母聯(lián)系提供便利。

專業(yè)服務(wù)的規(guī)定意義重大，目前不論是基層民政部門，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、居(村)委會，都缺乏熟悉法律、社會工作、心理等專業(yè)的兒童保護專業(yè)人員。然而，留守兒童保護的工作開展需要專業(yè)化，具有兒童視角，符合兒童的最大利益，因此，專業(yè)的服務(wù)人員隊伍是有效實施《意見》的保障。盡管《意見》對很多人員和單位都提出了在保護留守兒童健康成長方面的具體要求，但如果缺乏專業(yè)的服務(wù)人員，這些規(guī)定難以在實踐中得以落實。所以《意見》明確提出了民政等部門要通過政府購買服務(wù)等方式，加快孵化專業(yè)社會組織，依托社會組織培養(yǎng)專業(yè)服務(wù)人員。

第三，流出地政府積極引導(dǎo)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，確保兒童能夠與父母共同生活。對于兒童來說，最理想的成長環(huán)境是和父母生活在一起，生活在比較完整的家庭中，能夠時時得到父母的有效監(jiān)護?！兑庖姟诽岢隽恕皬脑搭^上逐步減少兒童留守現(xiàn)象”，既包括流入地政府為農(nóng)民工監(jiān)護照料攜帶的未成年子女創(chuàng)造更好的條件，也包括引導(dǎo)農(nóng)民工積極返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，從而有條件在當?shù)貙ψ优枰杂行ПO(jiān)護，減少留守兒童的現(xiàn)象。

三、明確了相關(guān)機構(gòu)和人員的監(jiān)護監(jiān)督職責(zé)

實踐中發(fā)生的很多留守兒童權(quán)益遭受侵害的案件，都是事發(fā)后通過媒體的報道，社會才知曉。家庭是相對比較封閉的場所，發(fā)生在家庭內(nèi)的兒童權(quán)益被侵害案件在實踐中往往缺乏外部及時了解的途徑，因此，較難做到防患于未然，導(dǎo)致無法在早期對困境或問題家庭進行干預(yù)?！兑庖姟分饕獜囊韵聝蓚€方面提出了監(jiān)護監(jiān)督職責(zé)，一是建立開展有效履行監(jiān)護監(jiān)督職責(zé)的基礎(chǔ)信息制度，二是通過走訪等方式了解監(jiān)護狀況。

1.完善留守兒童信息管理制度

監(jiān)護監(jiān)督的基礎(chǔ)是留守兒童信息臺賬的建立和信息管理制度?！兑庖姟芬竺裾恳獱款^建立農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作部際聯(lián)席會議制度，會同有關(guān)部門在2016年上半年開展一次全面的農(nóng)村留守兒童摸底排查，依托現(xiàn)有信息系統(tǒng)完善農(nóng)村留守兒童信息管理功能，健全信息報送機制，建議各地也由民政部門牽頭成立當?shù)氐霓r(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作部門聯(lián)席會議制度，以統(tǒng)籌推進所在地農(nóng)村留守兒童的關(guān)愛保護工作。2016年4月6日，民政部牽頭組織在北京召開了農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作部際聯(lián)席會議第一次全體會議。建立聯(lián)席會議制度，一方面因為留守兒童的保護工作需要多方面的參與，有利于民政部門協(xié)調(diào)開展工作，另一方面也能夠從不同的側(cè)面了解到農(nóng)村留守兒童的基本情況，從而為數(shù)據(jù)庫建立和摸底調(diào)查提供有效路徑。對全國留守兒童的摸底調(diào)查，能夠使中央政府更全面地了解留守兒童的狀況，從而為有針對性地采取保護措施提供基礎(chǔ)信息。

對于實踐中留守兒童的信息臺賬建立以及信息管理方法，《意見》也提出了明確的方法：(1)村(居)民委員會要定期走訪、全面排查，及時掌握農(nóng)村留守兒童的家庭情況、監(jiān)護情況、就學(xué)情況等基本信息，并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)報告；(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)要建立翔實完備的農(nóng)村留守兒童信息臺賬，一人一檔案，實行動態(tài)管理，有針對性地開展工作。

2.通過探訪方式對重點對象予以核查

《意見》強化了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村、居委會的監(jiān)護監(jiān)督職責(zé)，除了建立臺賬和信息動態(tài)管理制度外，還規(guī)定了重點對象的重點核查?！兑庖姟芬蟠?居)民委員會要定期走訪、全面排查，及時掌握農(nóng)村留守兒童的家庭情況、監(jiān)護情況、就學(xué)情況等基本信息，通過黨員干部上門家訪、駐村干部探訪、專業(yè)社會工作者隨訪等方式，對重點對象進行核查，確保農(nóng)村留守兒童得到妥善照料。

根據(jù)《意見》的要求，留守兒童關(guān)愛保護工作由政府領(lǐng)導(dǎo)、民政部門具體牽頭，所以對民政部門而言，要有效發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，同時，在監(jiān)護指導(dǎo)和監(jiān)督方面也有重要職責(zé)?！兑庖姟芬罂h級民政部門及其設(shè)立的未成年人救助保護中心要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)、村(居)民委員會開展的監(jiān)護監(jiān)督等工作提供政策指導(dǎo)和技術(shù)支持。

四、突出了針對留守兒童特點的監(jiān)護干預(yù)制度

2014年12月最高人民法院、最高人民檢察院、公安部以及民政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》，系統(tǒng)地規(guī)定了處理監(jiān)護人侵權(quán)案件的具體程序。此次中央政府在《意見》中重申兩高兩部發(fā)布的意見的相關(guān)規(guī)定，針對留守兒童監(jiān)護狀況面臨的特殊問題，如單獨居住、受托監(jiān)護人缺乏監(jiān)護能力等，提出構(gòu)建針對留守兒童的有效救助保護機制。針對留守兒童的監(jiān)護干預(yù)，綜合兩高兩部發(fā)布的意見以及此《意見》，主要包括以下核心內(nèi)容。

1.規(guī)定了相關(guān)人員和單位針對留守兒童監(jiān)護狀況的強制報告義務(wù)

《意見》要求學(xué)校、幼兒園、醫(yī)療機構(gòu)、村(居)民委員會、社會工作服務(wù)機構(gòu)、救助管理機構(gòu)、福利機構(gòu)及其工作人員，在工作中發(fā)現(xiàn)農(nóng)村留守兒童脫離監(jiān)護單獨居住生活或失蹤、監(jiān)護人喪失監(jiān)護能力或不履行監(jiān)護責(zé)任、疑似遭受家庭暴力、疑似遭受意外傷害或不法侵害等情況的，應(yīng)當在第一時間向公安機關(guān)報告。為了有效督促上述人員和單位履行報告義務(wù)，《意見》指出其未履行報告義務(wù)的，其上級機關(guān)和有關(guān)部門要嚴肅追責(zé)。同時鼓勵其他公民、社會組織積極報告，對其積極向公安機關(guān)報告的行為，應(yīng)及時給予表揚和獎勵。

2.突出了公安部門在留守兒童監(jiān)護干預(yù)方面的重要職責(zé)

公安機關(guān)負有保護人民群眾人身安全、維護社會安全穩(wěn)定的重要職責(zé)，其在保障權(quán)利易受侵害的弱勢兒童群體尤其是留守兒童健康成長方面負有不可替代的重要職責(zé)。國務(wù)院的《意見》明確了公安機關(guān)在保護留守兒童方面的具體職責(zé)，要求其在實踐中積極履行職責(zé)，保障留守兒童的人身安全以及健康成長?！兑庖姟访鞔_的公安機關(guān)具體職責(zé)包括：

第一，接受留守兒童權(quán)利受侵害的報告。《意見》首先明確了強制報告的受理機關(guān)是公安機關(guān)，公安機關(guān)要及時受理有關(guān)兒童權(quán)利受到傷害的報告，第一時間出警調(diào)查。

第二，對于單獨居住生活的留守兒童，公安機關(guān)要積極主動聯(lián)系父母，責(zé)令其父母立即返回或確定受委托監(jiān)護人，并對父母進行訓(xùn)誡；屬于監(jiān)護人喪失監(jiān)護能力或不履行監(jiān)護責(zé)任的，要聯(lián)系農(nóng)村留守兒童父母立即返回或委托其他親屬監(jiān)護照料。

第三，開展對兒童的臨時安置。聯(lián)系不上農(nóng)村留守兒童父母的，要將農(nóng)村留守兒童就近護送至其他親屬、村(居)民委員會或未成年人救助保護中心、兒童福利院、特困人員供養(yǎng)機構(gòu)臨時監(jiān)護照料，并協(xié)助通知農(nóng)村留守兒童父母立即返回或重新確定受委托監(jiān)護人。

第四，屬于失蹤的，要按照兒童失蹤快速查找機制及時開展調(diào)查。該機制在2011年6月1日開始實施，其核心是公安機關(guān)接到兒童失蹤警情后，立即啟動查找工作，打破警種界限和常規(guī)做法，調(diào)動治安、派出所、巡警、交警等一切警務(wù)資源，刑偵部門也要按刑事案件立案偵查?！兑庖姟吩俅螌@一機制予以強調(diào)，有助于推動公安機關(guān)加大對農(nóng)村兒童失蹤案件的調(diào)查力度。

第五，屬于遭受家庭暴力的，公安機關(guān)要依法制止，“必要時通知并協(xié)助民政部門將其安置到救助管理機構(gòu)或者福利機構(gòu)實施保護?！睂Υ藛栴}，筆者認為2014年12月規(guī)定的更為具體。該意見明確規(guī)定了公安機關(guān)對遭受家庭暴力侵害兒童的緊急安全安置制度：“公安機關(guān)在出警過程中，發(fā)現(xiàn)未成年人身體受到嚴重傷害、面臨嚴重人身安全威脅或者處于無人照料等危險狀態(tài)的，應(yīng)當將其帶離實施監(jiān)護侵害行為的監(jiān)護人，就近護送至其他監(jiān)護人、親屬、村(居)民委員會或者未成年人救助保護機構(gòu)，并辦理書面交接手續(xù)?！睂儆谠馐芷渌环ㄇ趾?、意外傷害的，要依法制止侵害行為、實施保護。

第六，不論未成年人受到來自父母或其他任何人的傷害，公安機關(guān)要按照有關(guān)規(guī)定調(diào)查取證，協(xié)助其就醫(yī)、鑒定傷情，為進一步采取干預(yù)措施、依法追究相關(guān)法律責(zé)任打下基礎(chǔ)。

第七，對虐待或遺棄農(nóng)村留守兒童的父母或受委托監(jiān)護人，公安機關(guān)應(yīng)當給予批評教育，必要時予以治安管理處罰，情節(jié)惡劣構(gòu)成虐待罪或遺棄罪的，要立即立案偵查。

第八，公安機關(guān)在接到兒童權(quán)利受到侵害的報告并調(diào)查處理后，要將相關(guān)情況及時通報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)接到公安通報后的評估幫扶職責(zé)

《意見》在“建立健全農(nóng)村留守兒童救助保護機制”部分提出“健全評估幫扶機制”，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)作為有效的責(zé)任主體落實該項機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)接到公安機關(guān)通報后，要會同民政部門、公安機關(guān)在村(居)民委員會、中小學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)以及親屬、社會工作專業(yè)服務(wù)機構(gòu)的協(xié)助下，對農(nóng)村留守兒童的安全處境、監(jiān)護情況、身心健康狀況等進行調(diào)查評估，有針對性地安排監(jiān)護指導(dǎo)、醫(yī)療救治、心理疏導(dǎo)、行為矯治、法律服務(wù)、法律援助等專業(yè)服務(wù)。

4.對于符合撤銷監(jiān)護資格的案件，在無人提出申請的情況下，民政部門應(yīng)及時提起

《意見》指出，如果父母的行為符合一定的情形，有關(guān)人員或者單位可以提出撤銷父母監(jiān)護資格的申請。《意見》列舉的情形包括：將農(nóng)村留守兒童置于無人監(jiān)管和照看狀態(tài)導(dǎo)致其面臨危險且經(jīng)教育不改的，或者拒不履行監(jiān)護職責(zé)六個月以上導(dǎo)致農(nóng)村留守兒童生活無著的，或者實施家庭暴力、虐待或遺棄農(nóng)村留守兒童導(dǎo)致其身心健康嚴重受損的。對于上述情形，在沒有近親屬、村(居)民委員會等個人或者單位提起訴訟的情況下，民政部門及其設(shè)立的未成年人救助保護中心應(yīng)及時提起撤銷監(jiān)護人資格的訴訟。

系統(tǒng)化和完整性的解讀《意見》對相關(guān)人員和單位在留守兒童保護中的職責(zé)，可以清晰地看出《意見》立體化地呈現(xiàn)出了如何確保農(nóng)村留守兒童獲得有效監(jiān)護的具體方法。筆者認為不管是對一般兒童群體的保護，還是對留守兒童的加強保護，應(yīng)當始終強調(diào)并貫徹其中的兩個核心理念：父母是未成年子女的監(jiān)護人，對未成年人的健康成長負首要責(zé)任，是保障未成年人健康成長的第一責(zé)任人，實踐中發(fā)生的影響比較大的未成年人權(quán)益被侵害案件，父母都難辭其咎，如南京兩個女童被餓死的案件，貴州畢節(jié)四個兒童自殺的案件等；孩子不僅是家庭中父母監(jiān)護的對象，國家對于未成年人的監(jiān)護也負有相應(yīng)責(zé)任，包括積極支持和幫助父母有效履行監(jiān)護職責(zé)，在家庭監(jiān)護出現(xiàn)問題時，依法監(jiān)督監(jiān)護人的監(jiān)護情況，對侵害孩子權(quán)益或者不履行監(jiān)護責(zé)任的情況積極干預(yù)，相關(guān)部門積極追究其法律責(zé)任，在家庭監(jiān)護缺位的情況下對兒童的最終直接監(jiān)護職責(zé)。政府及司法機關(guān)應(yīng)當積極承擔(dān)起上述職責(zé)。在留守兒童保護制度設(shè)計及實施構(gòu)成中，上述兩個指導(dǎo)理念相互補充缺一不可。

結(jié)語：農(nóng)村留守兒童的關(guān)愛保護工作既緊迫又長期，是我國兒童保護制度發(fā)展過程中需要重點解決的難點問題。2016年國務(wù)院就留守兒童問題發(fā)布專門政策，具有重大意義，體現(xiàn)了國家對農(nóng)村留守兒童的關(guān)心和愛護。政策只有有效實施才能發(fā)揮實質(zhì)性作用，我們期待這些政策得到有效落實，為孩子們健康成長夯實基礎(chǔ)。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]全國婦聯(lián)：《中國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童狀況調(diào)研報告》，http://acwf.people.com.cn/n/2013/0510/c99013-21437965.html

[2]《畢節(jié)4兄妹自殺村：43個留守兒童“媽媽”跑了》，http://news.qq.com/a/20151215/047790.htm?pgv_ref=aio2012&ptlang =2052

(責(zé)任編輯：王建敏)

收稿日期：2016-04-25

作者簡介：佟麗華，中致社會發(fā)展促進中心主任，北京青少年法律援助與研究中心主任，全國律師協(xié)會法律援助委員會副主任和未成年人保護專業(yè)委員會主任，主要研究未成年人權(quán)益保護等。