風(fēng)險社會視角下我國社會應(yīng)急救援體系建設(shè)研究

熊　亮　王　健

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風(fēng)險社會視角下我國社會應(yīng)急救援體系建設(shè)研究

熊亮王健

摘要

風(fēng)險社會已是當(dāng)今各個國家不可避免的一種境遇，各種事故、自然災(zāi)害以及社會的沖突等風(fēng)險層出不窮。如何在時間緊迫的情境下最大限度地減少風(fēng)險所帶來的損失，社會應(yīng)急救援體系的完善是至關(guān)重要的。而我國社會應(yīng)急救援體系建設(shè)面臨著缺乏主體管理部門和一體化指揮平臺、聯(lián)動機(jī)制不健全以及專業(yè)應(yīng)急救援力量建設(shè)不足等問題，鑒于此政府相關(guān)部門應(yīng)更新應(yīng)急救援理念、規(guī)范對應(yīng)急救援力量的管理、建立統(tǒng)一指揮平臺、在風(fēng)險識別基礎(chǔ)上加強(qiáng)專業(yè)應(yīng)急救援力量的建設(shè)以應(yīng)對各種社會風(fēng)險。

關(guān)鍵詞：風(fēng)險社會 應(yīng)急救援 體系建設(shè)

上世紀(jì)80年代德國社會學(xué)家貝克提出“風(fēng)險社會理論”，其認(rèn)為全球化的不斷推進(jìn)人類逐步進(jìn)入了一個充滿各種不確定因素的風(fēng)險社會。近年來各種事故、自然災(zāi)害以及社會的沖突等風(fēng)險層出不窮，據(jù)相關(guān)資料不完全統(tǒng)計(jì)新世紀(jì)以來我國每年發(fā)生各類災(zāi)害事故超過70萬起［1］，如何把這些風(fēng)險所帶來的損失降低到最小，社會應(yīng)急救援體系的完善至關(guān)重要。本文將在對我國風(fēng)險社會風(fēng)險分析的基礎(chǔ)上指出我國社會應(yīng)急救援體系存在的問題，并提出完善我國社會應(yīng)急救援體系的建議。

1.現(xiàn)階段我國風(fēng)險社會風(fēng)險發(fā)展趨勢分析

明確風(fēng)險的類型和表現(xiàn)是構(gòu)建應(yīng)急救援體系的前提和基礎(chǔ)。貝克依據(jù)不同的社會形態(tài)把風(fēng)險分為前工業(yè)社會風(fēng)險（如傳染疾病以及地震等自然災(zāi)害）、工業(yè)社會早期風(fēng)險（如勞資矛盾以及安全事故）和現(xiàn)代風(fēng)險（如環(huán)境污染、生態(tài)惡化等）。前工業(yè)社會風(fēng)險在自然力的作用下產(chǎn)生，工業(yè)社會早期風(fēng)險受資本原始積累的影響，現(xiàn)代風(fēng)險是高科技發(fā)展的產(chǎn)物。根據(jù)貝克對風(fēng)險的分類，可以把我國目前出現(xiàn)的這些風(fēng)險分為四類，對這四類風(fēng)險的發(fā)展趨勢進(jìn)行分析將有助于我國社會應(yīng)急救援體系的構(gòu)建。

1.1自然類風(fēng)險危害效應(yīng)增大

自然類風(fēng)險主要包括地質(zhì)氣候的自然災(zāi)害以及資源短缺和環(huán)境惡化等，一般是由自然環(huán)境本身所導(dǎo)致，大概分為氣象 （如干旱、洪水、雨澇）、地質(zhì) （如泥石流）、地震、農(nóng)作物生物、森林生物以及森林火災(zāi)。我國自然災(zāi)害種類多，且發(fā)生頻率高、破壞力大。2008年僅汶川5.12地震即造成近10萬人遇難和失蹤，直接經(jīng)濟(jì)損失8452億元。2014年南方江西、湖南、廣東、廣西、貴州5省發(fā)生洪澇災(zāi)情，導(dǎo)致121.6萬人受災(zāi)，農(nóng)作物受災(zāi)面積93.1千公頃。此外我國有70%以上的大城市、半數(shù)以上的人口以及大量的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域位于海洋、洪水等受氣候?yàn)?zāi)害影響嚴(yán)重的東部及沿海地區(qū)，隨著全球氣候變化的影響在我國由氣候引發(fā)的災(zāi)害事件也逐漸頻發(fā)，造成的損失也越來越大，近年來氣候引發(fā)的災(zāi)害平均每年經(jīng)濟(jì)損失1000億［2］。

1.2社會類風(fēng)險呈復(fù)雜化趨勢演變

社會類風(fēng)險狹義上是指影響社會穩(wěn)定和諧導(dǎo)致社會失衡乃至動蕩的因素，如社會矛盾、文化沖突以及社會競爭等。我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，不可避免地產(chǎn)生了一些新問題如貧富差距拉大、社會不公平等，這些新問題和風(fēng)險的出現(xiàn)會引發(fā)或加重失業(yè)問題、群體性事件、社會治安等社會問題和社會風(fēng)險， 它們交織在一起使原本個案化的風(fēng)險呈復(fù)雜化趨勢演變，嚴(yán)重危及我國社會的和諧穩(wěn)定。

1.3影響重大的衛(wèi)生、交通、生產(chǎn)、食品等公共安全類風(fēng)險頻發(fā)

新世紀(jì)以來涉及衛(wèi)生、交通、生產(chǎn)、食品等領(lǐng)域影響重大的突發(fā)性公共安全類風(fēng)險增多。2003年SARS事件、2009年的H1N1甲型流感是波及范圍最廣的衛(wèi)生領(lǐng)域的風(fēng)險事件，廣東、湖南、四川等全國20個省被侵?jǐn)_，并造成了一定的社會恐慌。此外生產(chǎn)事故、交通事故、食品安全事件等風(fēng)險也頻發(fā)， 2014年江蘇昆山工廠發(fā)生爆炸，事故造成69人不幸遇難，2015年天津危險品倉庫發(fā)生爆炸導(dǎo)致165人遇難，財(cái)產(chǎn)損失更是難以估量。而地溝油、陳化糧、三聚氰氨奶粉、塑化劑飲料、瘦肉精事件等涉及食品領(lǐng)域的公共安全類風(fēng)險的事件也時有發(fā)生。

1.4恐怖襲擊風(fēng)險增加

近些年來我國受恐怖主義威脅主要來自境內(nèi)外的“東突”恐怖勢力，如2009年新疆烏魯木齊“7·5”事件、2011年“7 ·30”新疆喀什暴力恐怖事件、2012年葉城“2·28”暴力恐怖案件、2013年“4· 23”新疆巴楚縣暴力恐怖案、2014年“3 · 1”云南昆明火車站暴力恐怖案件都與“東突”及國際恐怖主義勢力密切相關(guān)?？梢哉f以“東突”等恐怖襲擊為代表的風(fēng)險增加，給我國社會安定和諧、民族團(tuán)結(jié)帶來了重大隱患。

2.我國社會應(yīng)急救援體系存在的問題

風(fēng)險社會已是我國不可避免的一種境遇，各種風(fēng)險越來越頻繁的發(fā)生，因此必須建立一套完善的應(yīng)急救援體系，把風(fēng)險帶來的損失降低到最小。近年來我國社會應(yīng)急救援體系建設(shè)有了較大突破，政府在應(yīng)急救援方面投入了大量資源，應(yīng)對各種風(fēng)險的救援能力顯著提高。但是救援理念落后、缺乏一體化管理和指揮、聯(lián)動機(jī)制不健全以及專業(yè)救援力量建設(shè)不足等問題仍然存在。

2.1缺乏應(yīng)對風(fēng)險的“大救援”理念

近年來我國各種事故、自然災(zāi)害以及社會沖突等風(fēng)險頻繁涌現(xiàn)，但國家相關(guān)職能部門應(yīng)對各類突發(fā)風(fēng)險的應(yīng)急救援理念還沒有形成，仍局限于防震減災(zāi)等傳統(tǒng)社會風(fēng)險的救援，對我國現(xiàn)已面臨的多種現(xiàn)代風(fēng)險沒有深刻認(rèn)識，一旦關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的多種風(fēng)險突發(fā)，依靠倉促成立的緊急救援指揮機(jī)構(gòu)很難立即形成有效指揮，必然造成重大損失。

2.2缺乏主體管理部門和一體化指揮平臺

我國現(xiàn)有的社會應(yīng)急救援力量主要分為三部分， 第一部分是由公安消防、特警等組成的公共應(yīng)急救援力量，目前主要承擔(dān)撲救火災(zāi)、重大安全生產(chǎn)和交通事故、防暴反恐、自然災(zāi)害等19類應(yīng)急救援任務(wù)。第二部分是由醫(yī)療急救、危險化學(xué)品處置、地震應(yīng)急救援以及水上救援等本行業(yè)專業(yè)力量組成，一般都分散在各行業(yè)以及個個相關(guān)企業(yè)之中，其規(guī)模也較小。以危險化學(xué)品處置救援隊(duì)為例，其均分散于中石油、中石化等大型與危險化學(xué)品相聯(lián)系的企業(yè)之中。第三部分是由樂清水下志愿救援隊(duì)、北京“綠野” 山地救援隊(duì)以及廣州“青基會救援輔助隊(duì)”等民間志愿隊(duì)組成的應(yīng)急救援力量，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)我國目前這類民間志愿應(yīng)急救援隊(duì)伍約有350余支［3］。然而這么多的救援力量在國家層面上卻沒有設(shè)立統(tǒng)一的綜合領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這些救援力量隸屬于不同的部門，其管理都分散于各職能部門，各自相對獨(dú)立，指揮平臺互聯(lián)互通困難，一旦發(fā)生重大風(fēng)險災(zāi)難事故，政府往往臨時成立指揮機(jī)構(gòu)進(jìn)行指揮協(xié)調(diào)，指揮信息系統(tǒng)難以在各類救援組織中實(shí)現(xiàn)銜接，因此很難適應(yīng)對風(fēng)險災(zāi)害的預(yù)警與快速反應(yīng)。

2.3應(yīng)對風(fēng)險災(zāi)害的聯(lián)動機(jī)制不健全

我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《防震減災(zāi)法》、《消防法》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，突發(fā)風(fēng)險災(zāi)害應(yīng)由政府牽頭組織，成立由水電部門、通信部門、醫(yī)療部門以及武警、公安、交警等其他相關(guān)單位組成的應(yīng)急救援組織，并規(guī)定各部門職責(zé)制定救援預(yù)案［4］。但是由于不同突發(fā)公共事件之間的協(xié)調(diào)機(jī)制還沒有建立，社會應(yīng)急救援力量相互之間分割，平時缺少配合演練，導(dǎo)致協(xié)調(diào)合作能力及信息溝通渠道缺乏，經(jīng)常出現(xiàn)風(fēng)險災(zāi)害發(fā)生時各種應(yīng)急救援力量不能形成統(tǒng)一力量， 救災(zāi)資源也得不到及時有效的配置。以“119”、“ 120”為例，兩個應(yīng)急調(diào)度指揮平臺相互獨(dú)立，風(fēng)險災(zāi)害突發(fā)時無法做到緊急救援中的聯(lián)動、協(xié)調(diào)和配合。

2.4專業(yè)應(yīng)急救援力量建設(shè)不足

我國風(fēng)險事故應(yīng)急救援的骨干力量仍以公安消防、特警現(xiàn)役部隊(duì)為主，專業(yè)應(yīng)急救援力量的建設(shè)十分不足，一旦突發(fā)特殊風(fēng)險事故，需要進(jìn)行水下救援、醫(yī)療救援時經(jīng)常出現(xiàn)因缺乏專業(yè)化的救援技術(shù)和裝備而難以高效地參與救援的困境。

3.西方國家應(yīng)對風(fēng)險災(zāi)害的應(yīng)急救援體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

面對層出不窮的風(fēng)險西方發(fā)達(dá)國家對應(yīng)急救援體系的建設(shè)越來越重視，很多做法對我國應(yīng)急救援體系的完善具有重要的借鑒作用。

3.1建立了比較統(tǒng)一的應(yīng)急救援指揮平臺體系

美國1979年以前還沒有統(tǒng)一的應(yīng)急救援指揮平臺體系，100多個政府部門具有風(fēng)險災(zāi)害處置職能，這些部門相互獨(dú)立各行其是，但由于有的部門之間部分組織功能重疊，有時還會出現(xiàn)相互沖突的情形。1979年在卡特總統(tǒng)的干預(yù)下美國成立了由總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)的“聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署”，合并了原100多個具有風(fēng)險災(zāi)害處置的獨(dú)立部門， 以統(tǒng)一對應(yīng)急救援的指揮和管理。2003年美國又成了國土安全部，進(jìn)一步加強(qiáng)對聯(lián)邦調(diào)查局、緊急事務(wù)管理署、環(huán)境保護(hù)署、移民局、海岸警衛(wèi)隊(duì)等22個具有風(fēng)險災(zāi)害處置部門的管理，統(tǒng)一指揮全美的突發(fā)風(fēng)險救援工作。日本建立了以內(nèi)閣府為中樞的風(fēng)險突發(fā)應(yīng)急救援體制，內(nèi)閣府作為全國風(fēng)險突發(fā)應(yīng)急救援指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)中央防災(zāi)會議日常工作、制訂防災(zāi)和減災(zāi)政策以及突發(fā)風(fēng)險應(yīng)急救援的統(tǒng)一指揮。德國應(yīng)急救援力量主要由聯(lián)邦技術(shù)救援署、紅十字會等組織組成，這些組織分布在全國各地，并建立了統(tǒng)一的應(yīng)急救援指揮平臺體系，以聯(lián)邦技術(shù)救援署 （ THW） 為例，其在全國有668個地方協(xié)會，擁有 13類專業(yè)救援隊(duì)伍，由聯(lián)邦內(nèi)政部垂直統(tǒng)一管理，一旦突發(fā)風(fēng)險災(zāi)害，在聯(lián)邦內(nèi)政部的指揮下可以迅速集結(jié)全國668個地方協(xié)會13 類專業(yè)救援隊(duì)伍參與救援。

3.2高效運(yùn)轉(zhuǎn)的聯(lián)動機(jī)制

美國緊急事務(wù)管理署建立了由20多個部門組成的聯(lián)邦緊急情況及準(zhǔn)備理事會，其在全美設(shè)立了10個分局，并配備了消防、地震、醫(yī)療、交通等28類各種專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)，當(dāng)風(fēng)險災(zāi)害突發(fā)時緊急情況及準(zhǔn)備理事會將根據(jù)需要協(xié)調(diào)各種專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)參與救援。在德國救援與救護(hù)相結(jié)合的聯(lián)動機(jī)制也比較完善，很多地區(qū)負(fù)責(zé)救援的消防隊(duì)和負(fù)責(zé)救護(hù)的醫(yī)療救援隊(duì)經(jīng)常共同使用同一個辦公場所或共享接警信息，以便于在風(fēng)險災(zāi)害發(fā)生后第一時間同時出動。日本制定了《大規(guī)模災(zāi)害時消防及自衛(wèi)隊(duì)相互協(xié)助的協(xié)議》，以法律的形式明確消防和自衛(wèi)隊(duì)等應(yīng)急救援隊(duì)伍之間的互助協(xié)作。

3.3專業(yè)化的應(yīng)急救援力量

美國建立了多個專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍，其成員必須經(jīng)過相關(guān)嚴(yán)格培訓(xùn)，培訓(xùn)合格后才可以持證上崗。德國應(yīng)急救援力量包括1950年成立的聯(lián)邦技術(shù)救援署、1864年成立的紅十字會、1913年成立的生命救助協(xié)會以及1952年成立的約翰尼特事故救援等，這些組織分別負(fù)責(zé)技術(shù)救援、醫(yī)療救援、水上救援以及交通救援，專業(yè)化程度極高。

4.風(fēng)險社會理論視角下完善我國社會應(yīng)急救援體系建設(shè)的建議

風(fēng)險社會已是當(dāng)今各個國家不可避免的一種境遇，我們面臨的風(fēng)險在不斷增加，因此政府相關(guān)部門應(yīng)在借鑒國外社會應(yīng)急救援力量體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實(shí)際情況，構(gòu)建政府應(yīng)對風(fēng)險災(zāi)害的統(tǒng)一指揮調(diào)度平臺、不斷完善應(yīng)對風(fēng)險災(zāi)害的聯(lián)動機(jī)制并加強(qiáng)專業(yè)化應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，從而最大限度降低風(fēng)險所帶來的損失。

4.1更新應(yīng)對風(fēng)險的應(yīng)急救援理念

當(dāng)今我國所面臨的風(fēng)險不僅僅局限于防震減災(zāi)等傳統(tǒng)社會風(fēng)險，因此我們必須更新應(yīng)對風(fēng)險的應(yīng)急救援理念。首先要充分調(diào)動社會力量，樹立全社會參與救援的理念。我國現(xiàn)有的社會應(yīng)急救援力量主要分為公安消防、特警等組成的公共應(yīng)急救援力量，醫(yī)療急救、危險化學(xué)品處置等本行業(yè)專業(yè)力量組成以及民間志愿隊(duì)三部分，僅僅依靠公共應(yīng)急救援力量難以抵抗日益復(fù)雜的風(fēng)險災(zāi)害，民間應(yīng)急救援力量的出現(xiàn)，能夠有效提高我國的應(yīng)急救援水平，也填補(bǔ)了許多救援領(lǐng)域的空白，因此我們必須更新理念，樹立全社會參與救援的理念，鼓勵民間組織參與到應(yīng)急救援體系之中。其次要加大對應(yīng)急救援隊(duì)伍的經(jīng)費(fèi)投入，完善應(yīng)急救援隊(duì)伍的業(yè)務(wù)訓(xùn)練基地，從而大力提高應(yīng)急救援隊(duì)伍處置多種風(fēng)險災(zāi)害的能力，以滿足當(dāng)前應(yīng)對復(fù)雜風(fēng)險災(zāi)害的需要。如采取政府撥款和社會捐助相結(jié)合的方式對應(yīng)急救援組織成立專項(xiàng)基金，以保障應(yīng)急救援隊(duì)伍人員的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)以及應(yīng)急救援過程中必要的開支。

4.2規(guī)范對應(yīng)急救援力量的管理

針對當(dāng)前我國應(yīng)急救援力量缺乏主體管理部門的問題，我們可以借鑒美國經(jīng)驗(yàn)成立專門負(fù)責(zé)處置風(fēng)險事故的國家應(yīng)急救援部，其在國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，統(tǒng)一管理和指揮全國所有應(yīng)急救援隊(duì)伍。同時各省、市、縣也要成立相應(yīng)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，受國家應(yīng)急救援部垂直管理。此外還要制定應(yīng)急救援指揮的相關(guān)規(guī)章制度，規(guī)范指揮過程的程序和權(quán)責(zé)，如指揮失誤必須追究相關(guān)指揮人員的責(zé)任。

4.3建立統(tǒng)一指揮平臺以加強(qiáng)不同應(yīng)急救援力量之間的聯(lián)動和協(xié)調(diào)

風(fēng)險事故高效的應(yīng)急救援離不開統(tǒng)一的指揮和救援力量間的聯(lián)動協(xié)調(diào)，因此各級政府必須建立應(yīng)急救援一體化指揮平臺，達(dá)到快速反應(yīng)、應(yīng)急聯(lián)動、有效處置的目的。各級政府可以對現(xiàn)有的平臺如“119”、“110”、“120”、“122”等指揮平臺進(jìn)行整合，并將海上搜救、危險品生產(chǎn)以及民航、礦山等行業(yè)的應(yīng)急救援指揮中心與政府的總平臺聯(lián)網(wǎng)，一旦風(fēng)險災(zāi)害突發(fā)可以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一接警、快速反應(yīng)、資源共享、聯(lián)合行動的效果，徹底改變目前部門與部門以及部門與行業(yè)應(yīng)急中心并存的離散狀況。

4.4在風(fēng)險識別基礎(chǔ)上加強(qiáng)專業(yè)應(yīng)急救援力量的建設(shè)

我國是一個風(fēng)險災(zāi)害頻發(fā)的國家，僅僅依靠以公安消防、特警現(xiàn)役部隊(duì)為主的應(yīng)急救援力量難以應(yīng)對各類風(fēng)險災(zāi)害，必須在風(fēng)險識別基礎(chǔ)上加強(qiáng)專業(yè)應(yīng)急救援力量建設(shè)。在此我們可以借鑒德國專業(yè)應(yīng)急救援力量建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，在德國經(jīng)過相關(guān)政府部門和權(quán)威機(jī)構(gòu)的風(fēng)險評估，確定該區(qū)域存在某種特定風(fēng)險后，再根據(jù)需要設(shè)立專業(yè)救援隊(duì)伍，并對這些專業(yè)救援隊(duì)伍進(jìn)行嚴(yán)格培訓(xùn)。如聯(lián)邦技術(shù)救援署 （ THW）設(shè)立的油污清理救援專業(yè)隊(duì)，其只有在沿海并有化學(xué)品泄漏污染可能性地區(qū)才設(shè)立，且專業(yè)化救援程度極高。因此我國也可以在風(fēng)險識別基礎(chǔ)上，如一些沿海地區(qū)或大河流域、礦區(qū)等設(shè)立相應(yīng)的專業(yè)救援隊(duì)伍，并加大經(jīng)費(fèi)投入，提高其專業(yè)化救援程度。

作者單位： 湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院

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