新常態(tài)下避災(zāi)移民城鎮(zhèn)化安置模式研究
——以陜南移民搬遷為例

周君璧

新常態(tài)下避災(zāi)移民城鎮(zhèn)化安置模式研究
——以陜南移民搬遷為例

周君璧

隨著人地矛盾的日趨加重，傳統(tǒng)大農(nóng)業(yè)安置方式面臨越來越大的困難。以城鎮(zhèn)化安置作為避災(zāi)移民安置思路，不僅能很好地解決人地矛盾問題，而且會促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)一舉多得。以陜南移民為例，提出在新常態(tài)下，因地制宜，采取城鎮(zhèn)化安置模式，以實(shí)現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的目標(biāo)。

新常態(tài)；避災(zāi)移民；城鎮(zhèn)化安置；陜南

1 引言

新中國成立以來，在移民安置方面，尤其是重大建設(shè)工程移民安置，有很多種方式，按照是否外遷，可以分為就地安置和外遷安置；按照是否給移民土地生產(chǎn)資料，可以分為有土安置和無土安置；按照移民搬遷后的生產(chǎn)生活方式，可以分為農(nóng)業(yè)安置和非農(nóng)業(yè)安置；按照移民的居住方式，可以分為集中安置和分散安置。其他類型的還有避災(zāi)移民、生態(tài)移民、扶貧移民等，而“以農(nóng)為主，以土為本”的大農(nóng)業(yè)安置方式是傳統(tǒng)移民安置所遵循的原則。

避災(zāi)移民是指為躲避頻發(fā)的自然災(zāi)害，在災(zāi)害發(fā)生前，自發(fā)或有組織的大規(guī)模人口遷移現(xiàn)象。與傳統(tǒng)的事后救援不同，避災(zāi)移民改變了人與天斗的舊思維，旨在把居住在危險地帶、偏僻山區(qū)的群眾集中搬遷到宜居地區(qū)，保障生命和財產(chǎn)安全，改善生存發(fā)展條件，實(shí)現(xiàn)脫貧致富。近年來，由政府組織進(jìn)行的避災(zāi)移民，是國際社會常態(tài)，遷移原因則包括躲避頻發(fā)的干旱、洪水、狂風(fēng)、滑坡、泥石流、山崩、暴雨、冰雹、蝗蟲、海嘯、火山爆發(fā)、瘟疫、地震等自然災(zāi)害。面對頻發(fā)的自然災(zāi)害，將人們從災(zāi)害頻發(fā)的山區(qū)搬遷出來，既減少了人類活動對大自然的干擾，又減少了災(zāi)害對人類生命財產(chǎn)的威脅，是雙贏的選擇。

陜南地區(qū)地處秦巴山區(qū)腹地，地形地貌復(fù)雜，地質(zhì)環(huán)境脆弱，長期以來深受地質(zhì)、洪澇等自然災(zāi)害威脅。據(jù)統(tǒng)計，2001-2010年間，共發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害兩千多起，造成590多人死亡或失蹤，直接經(jīng)濟(jì)損失460億多元。面對這種局面，從2011年5月起，陜南啟動了中國有史以來最大規(guī)模的避災(zāi)移民工程。

我國是一個耕地資源緊張的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口自然增長和耕地逐年減少所帶來的人地矛盾正日趨嚴(yán)重，傳統(tǒng)“以農(nóng)為主，以土為本”的大農(nóng)業(yè)安置方式面臨越來越大的困擾?；谌硕嗟厣佟h(huán)境容量有限的客觀現(xiàn)狀，本文以陜南避災(zāi)移民為例，論述在移民安置工作新常態(tài)背景下，符合我國國情的避災(zāi)移民城鎮(zhèn)化安置模式。

2 避災(zāi)移民城鎮(zhèn)化安置模式的內(nèi)涵及外延

2.1 避災(zāi)移民城鎮(zhèn)化安置模式含義

我國學(xué)者對于移民城鎮(zhèn)化安置模式中，與城鎮(zhèn)化安置相關(guān)的研究有：高奇（2000）提出興建“移民城”，集中實(shí)現(xiàn)農(nóng)村移民非農(nóng)化的觀點(diǎn)；楊文?。?004）以飛來峽水庫為例，提出城鄉(xiāng)聯(lián)動移民安置模式；蔡依平（2006）、鄭瑞強(qiáng)（2011）提出移民安置模式選擇必須考慮多種因素，因地制宜，根據(jù)實(shí)際情況，進(jìn)行多樣化合理組合安置；馮海軍等（2013）將水庫移民城鎮(zhèn)化安置界定為一種“無土、少土”的農(nóng)村移民安置模式，是指將移民搬遷到城鎮(zhèn)或新建移民集鎮(zhèn)進(jìn)行生活安置，將移民勞動力逐步由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，最終實(shí)現(xiàn)移民人口轉(zhuǎn)移的新型安置方式。施國慶等（2015）按照空間選擇模式將移民城鎮(zhèn)化安置模式分為集鎮(zhèn)安置、縣城安置和中心城市安置。

本文涉及的避災(zāi)移民城鎮(zhèn)化安置是廣義上的城鎮(zhèn)化，是將處于災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)的居民轉(zhuǎn)移出來，向現(xiàn)有城鎮(zhèn)靠攏或集中新建城鎮(zhèn)社區(qū)，把移民的發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)結(jié)合起來。生產(chǎn)安置采取因地制宜，以二、三產(chǎn)業(yè)安置為主；生活安置在市、縣或離城鎮(zhèn)較近的區(qū)域，移民安置區(qū)配有相應(yīng)的水電醫(yī)校等基礎(chǔ)設(shè)施，采取城鎮(zhèn)社區(qū)管理模式。城鎮(zhèn)化安置模式又以小城鎮(zhèn)為主，因為小城鎮(zhèn)是聯(lián)系農(nóng)村和城市的紐帶，兼具城市性和農(nóng)村性，生活成本相對低，移民更容易適應(yīng)。

與傳統(tǒng)大農(nóng)業(yè)安置最大的區(qū)別在于，由農(nóng)村向小城鎮(zhèn)靠近，由較分散到相對集中，因地制宜，結(jié)合產(chǎn)業(yè)形成移民區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持久動力，原有的自留山、自留地實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，使避災(zāi)移民和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相結(jié)合。生產(chǎn)方式則較為靈活，采取“政府引導(dǎo)，群眾自愿”，以二、三產(chǎn)業(yè)為主，大部分移民不再從事以農(nóng)業(yè)為主的生產(chǎn)，移民原有的土地可以自愿流轉(zhuǎn)，也可以既打工又務(wù)農(nóng)。按照“移民搬遷、小城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”三位一體的創(chuàng)新思路，將避災(zāi)移民搬遷與產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合、與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)結(jié)合、與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合。陜南移民搬遷可以視為在特定范圍內(nèi)進(jìn)行的以政府為主導(dǎo)，市場為輔助的城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式。但是，這個特定范圍的新型城鎮(zhèn)化絕對不能以一元化方式來推進(jìn)，而要結(jié)合小城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新農(nóng)村建設(shè)、新型社區(qū)建設(shè)等，以人為本、多元并舉的戰(zhàn)略思維來推進(jìn)。

2.2 避災(zāi)移民城鎮(zhèn)化安置的政策背景

2．2．1 新型城鎮(zhèn)化大背景

黨的十八大強(qiáng)調(diào)，要堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。2014年政府工作報告提出，要著重解決好“三個一億人”問題，其中包括引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。《國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃(2014-2020)》于2014年3月16日頒布，并且在城鎮(zhèn)規(guī)劃目標(biāo)中提出，要有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)，推動小城鎮(zhèn)發(fā)展與疏解大城市中心城區(qū)功能相結(jié)合、與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合、與服務(wù)“三農(nóng)”相結(jié)合。大城市周邊的重點(diǎn)鎮(zhèn)，要加強(qiáng)與城市發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃與功能配套，逐步發(fā)展成為衛(wèi)星城。

2．2．2 新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)

中央在關(guān)于新型農(nóng)村建設(shè)的政策中提出，小城鎮(zhèn)建設(shè)要同壯大縣域經(jīng)濟(jì)、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、移民搬遷結(jié)合起來，從財政、金融、稅收和公共品投入等方面為小城鎮(zhèn)發(fā)展創(chuàng)造條件，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律支持小城鎮(zhèn)發(fā)展，引導(dǎo)更多的農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)，逐步形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口聚集、市場擴(kuò)大的良性互動機(jī)制。政府依托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)和旅游景區(qū)建設(shè)，引導(dǎo)搬遷戶從事務(wù)工、經(jīng)商、旅游服務(wù)等二、三產(chǎn)業(yè)，搬遷戶收入由單一的種養(yǎng)業(yè)，逐步向加工業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、服務(wù)業(yè)、勞務(wù)輸出等多元化轉(zhuǎn)變，拓寬增收渠道，加快致富步伐。

2.3 避災(zāi)移民城鎮(zhèn)化安置的優(yōu)勢

2．3．1 移民城鎮(zhèn)化安置緩解山區(qū)貧困

山區(qū)的一般特點(diǎn)是，地廣人稀，生產(chǎn)生活條件惡劣，人均耕地不足，產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，商品化程度較低，發(fā)展困難，脫貧致富難度大。如果村民始終在山里，惡劣的生存條件會像無底洞一樣吞噬掉所有投入。在尊重群眾意愿的基礎(chǔ)上，如果能夠把移民引導(dǎo)聚集到城鎮(zhèn)等經(jīng)濟(jì)條件好的人口密集區(qū)，分類引導(dǎo)農(nóng)民就地、就近有序進(jìn)城入鎮(zhèn)，就能為群眾從事規(guī)模農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和商貿(mào)服務(wù)業(yè)創(chuàng)造條件；另一方面，隨著山區(qū)人口有序進(jìn)城入鎮(zhèn)，促進(jìn)了農(nóng)民承包地、山林等經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，較好化解了以戶為主的生產(chǎn)經(jīng)營模式對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的問題。近兩年，陜南農(nóng)民人均純收入增長幅度高于全國和全省平均水平，充分證明移民城鎮(zhèn)化安置的顯著作用。

2．3．2 城鎮(zhèn)化移民安置整合公共資源

山區(qū)群眾居住分散，解決基礎(chǔ)設(shè)施問題成本高。相比而言，城鎮(zhèn)的交通、通訊、供電、供水以及科教文衛(wèi)等方面的公共基礎(chǔ)設(shè)施更為齊全，建設(shè)、維護(hù)成本也相對較低，而且由于人口相對集中，公共設(shè)施的利用率也較高，更為經(jīng)濟(jì)。通過移民搬遷，較好地發(fā)揮了資源聚集效應(yīng)，探索加快“城”“鄉(xiāng)”融合、促進(jìn)公共服務(wù)均等化的途徑，這是陜南移民搬遷“穩(wěn)得住，能致富”的關(guān)鍵之舉。

2．3．3 城鎮(zhèn)化移民安置緩解人地矛盾

陜南三市絕大部分地區(qū)耕地少、坡地多、土層薄、質(zhì)量差、產(chǎn)量低，生態(tài)環(huán)境敏感度高，人地矛盾突出。多數(shù)移民安置后，人地矛盾更加突出，面臨環(huán)境容量不足，基礎(chǔ)設(shè)施落后，產(chǎn)業(yè)單一等問題。另一方面，安置區(qū)土地資源緊張，農(nóng)業(yè)安置難度較大。避災(zāi)移民城鎮(zhèn)化安置既能節(jié)約土地，提高資源利用效率，又能達(dá)到較好的防災(zāi)減災(zāi)效果。

2．3．4 城鎮(zhèn)化安置促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

隨著山區(qū)人口有序進(jìn)城入鎮(zhèn)，必然為農(nóng)民耕地、山林等經(jīng)營權(quán)的分離和流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件，為化解以戶為主的生產(chǎn)經(jīng)營模式對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的制約奠定基礎(chǔ)，為小農(nóng)經(jīng)濟(jì)向社會化大生產(chǎn)邁進(jìn)提供現(xiàn)實(shí)需要。以城鎮(zhèn)化安置為契機(jī)，可促進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“三化”協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”同步發(fā)展。

2.4 避災(zāi)移民城鎮(zhèn)化安置的可行性

2．4．1 自然資源可行性

遷入地資源環(huán)境條件是影響生態(tài)移民安置模式選擇的首要因素，因此，選擇什么樣的移民安置模式，必須綜合考慮區(qū)域內(nèi)資源環(huán)境條件和資源環(huán)境的人口承載能力。遷出地一般地質(zhì)環(huán)境脆弱、氣候變化頻繁、擁有大型建筑工程，以滑坡、崩塌、泥石流等為主的地質(zhì)災(zāi)害隱患數(shù)量多、分布廣、密度大、發(fā)生頻繁的區(qū)域，通過搬遷讓群眾徹底離開“災(zāi)害源”，有效保障人民群眾生命財產(chǎn)安全。安置區(qū)主要為資源環(huán)境承載能力強(qiáng)、地質(zhì)、氣象災(zāi)害風(fēng)險小、產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景好、可以較大規(guī)模集聚人口的區(qū)域，適宜在縣城、建制鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)進(jìn)行移民安置。同時，城鎮(zhèn)的區(qū)域承載力要強(qiáng)于同等條件下的農(nóng)村，能夠確保遷入地的生態(tài)環(huán)境不致遭到破壞，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會與自然、生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2．4．2 經(jīng)濟(jì)可行性

安置區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r是影響移民安置效果的另一重要因素。把貧困人口聚集到城鎮(zhèn)等經(jīng)濟(jì)條件好的地區(qū)，徹底刨掉窮根，可促進(jìn)貧困人口脫貧致富；另外，搬遷實(shí)現(xiàn)了公共財政資金與人口“兩集中”，較好地發(fā)揮了資源聚集效應(yīng)，促進(jìn)“城”“鄉(xiāng)”融合和公共服務(wù)均等化。在進(jìn)行安置區(qū)選擇時，要評估安置區(qū)環(huán)境容量，尤其是產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，是否有較強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐能力和發(fā)展?jié)摿Γx擇經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平較快速的縣、建制鎮(zhèn)。選擇條件主要包括兩個方面：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)。遷入地要具有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢，能夠為移民發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)或從事第二、第三產(chǎn)業(yè)提供空間和條件，避免移民因搬遷而失業(yè)或失去收入來源，即經(jīng)濟(jì)陷入邊緣化，進(jìn)而產(chǎn)生社會和心理的邊緣化，對安置區(qū)的社會穩(wěn)定產(chǎn)生影響。二是公共服務(wù)設(shè)施。城鎮(zhèn)社區(qū)相比較農(nóng)村社區(qū)具有較為完善的公共服務(wù)設(shè)施，能夠有效滿足移民對公共服務(wù)設(shè)施的需要。

2．4．3 社會可行性

城鎮(zhèn)化安置能夠?qū)ⅰ耙泼癜徇w、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)”結(jié)合起來，有效改善受災(zāi)害影響的農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件和發(fā)展環(huán)境，加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)培育和農(nóng)村勞動力素質(zhì)培訓(xùn)，加快農(nóng)場內(nèi)人口外遷步伐，促進(jìn)農(nóng)民向而、三產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移。搬遷屬于相對集中安置，并沒有大規(guī)模破壞移民原有的交際圈子，不會成為影響安置區(qū)社會穩(wěn)定的因素。

2．4．4 移民自身可行性

采用不同的安置模式，移民的社會適應(yīng)過程不同，因而對移民在經(jīng)濟(jì)條件、文化素質(zhì)、適應(yīng)能力等方面的要求也不一樣。從經(jīng)濟(jì)條件看，由于移民大多屬于貧困人口，在安置模式的選擇上要考慮脫貧的因素。而采取有土安置，即一家一戶的傳統(tǒng)耕作，沒有形成集約化與規(guī)模效應(yīng)的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，移民的收入仍不能保證。從文化素質(zhì)看，移民遷入新的城鎮(zhèn)安居，原有的生產(chǎn)、生活方式大多會發(fā)生改變，原有的生產(chǎn)技術(shù)、謀生技能難以運(yùn)用，需要進(jìn)行必要的技術(shù)技能培訓(xùn)。從適應(yīng)能力看，現(xiàn)在農(nóng)村的年輕人外出務(wù)工頻繁，城鎮(zhèn)生活的適應(yīng)能力較強(qiáng)，部分老年人適應(yīng)能力較弱，因此需要更加注重老年人城鎮(zhèn)化的適應(yīng)。

3 陜南移民城鎮(zhèn)化安置路徑及思考

3.1 搬得出——城鎮(zhèn)化安置的必要前提

“搬得出”是實(shí)施陜南移民搬遷安置工程的前提。陜南移民搬遷對象主要為受地質(zhì)災(zāi)害、洪澇災(zāi)害或其他自然災(zāi)害影響嚴(yán)重的村、戶，他們大多距離行政村中心較遠(yuǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)設(shè)施落后，發(fā)展條件較差，經(jīng)濟(jì)收入來源少。陜南的移民安置應(yīng)當(dāng)與城鎮(zhèn)化建設(shè)一并推進(jìn)。在充分尊重移民意愿的基礎(chǔ)上，凡是有條件在城鎮(zhèn)安置的，盡可能采用城鎮(zhèn)化安置模式。在靠近城鎮(zhèn)、川道的安全地帶上建設(shè)安置房，一方面，城鎮(zhèn)附近的水電路基礎(chǔ)設(shè)施較完備，能夠改善移民的生活居住條件；另一方面，有些移民有進(jìn)城意愿，希望在外面務(wù)工，城鎮(zhèn)化安置更能滿足其愿望。

城鎮(zhèn)化安置的核心問題是安置方式、安置地點(diǎn)、戶型標(biāo)準(zhǔn)和新社區(qū)建設(shè)這幾個方面。在移民搬遷安置方式上，要盡量以集中、非農(nóng)化為主，充分考慮陜南山區(qū)的實(shí)際，因地制宜，實(shí)行集中安置、分散安置和有土安置、非農(nóng)安置相結(jié)合；在安置地點(diǎn)的選址上，繼續(xù)遵循“三避開，三靠近”原則，即避開地災(zāi)隱患點(diǎn)、避開洪澇災(zāi)害隱患區(qū)、避開自然保護(hù)區(qū)；向城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、中心村靠近；在戶型標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)充分考慮群眾的生活習(xí)慣和傳統(tǒng)習(xí)俗，建設(shè)不同面積戶型供移民自主選擇，滿足不同搬遷移民需求；對于集中安置點(diǎn)新建社區(qū)，要加強(qiáng)搬遷移民的管理與服務(wù)，以滿足不同搬遷移民的需求；在新社區(qū)建設(shè)上，要實(shí)施社區(qū)綜合配套工程，妥善解決搬遷群眾關(guān)心的交通、飲水、廣播電視、通訊覆蓋、就醫(yī)、購物、娛樂、子女上學(xué)等民生問題。同時，已搬遷入住的移民，應(yīng)當(dāng)向其頒發(fā)國有土地使用證和房屋產(chǎn)權(quán)證，為將來移民房屋進(jìn)入市場流通奠定基礎(chǔ)。

城鎮(zhèn)化的核心是人口城鎮(zhèn)化，通過城鎮(zhèn)化安置，改變了農(nóng)民的居住條件、生活環(huán)境和生活理念。一方面讓移民享受著城鎮(zhèn)的居住條件、生活環(huán)境、便捷交通、教育與醫(yī)療衛(wèi)生資源。并且，其住房的產(chǎn)權(quán)歸屬又從法律層面得以明確，這種激勵措施能夠讓一部分有積極性的老百姓先搬遷出來，通過他們的示范帶動效應(yīng)，讓更多的老百姓自愿加入到搬遷隊伍中來，從而有效解決“搬得出”的問題。

3.2 穩(wěn)得住——享受權(quán)益的城鎮(zhèn)化

只有原有的收益和權(quán)利得到保障，移民才能“穩(wěn)得住”，否則移民還是要回去種地，不會安心在小城鎮(zhèn)居住。從目前的情況看，農(nóng)民越來越看重土地的價值。無論是出于傳統(tǒng)的“戀土”情結(jié)，還是出于經(jīng)濟(jì)效益考慮，移民搬遷后對土地的訴求都應(yīng)當(dāng)受到保障。2011年國務(wù)院出臺的第9號文件明確規(guī)定了“現(xiàn)階段，農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農(nóng)民個人意愿，不得強(qiáng)制或變相強(qiáng)制收回?！钡且泼褚驗榘徇w而失去了原有的土地收益，這是對移民權(quán)益的侵害，是影響搬遷穩(wěn)定的重要因素。

保留農(nóng)村居民的宅基地、承包地等權(quán)利，即“帶著土地權(quán)利城鎮(zhèn)化”，符合新型城鎮(zhèn)化以人為本的核心要義。搬遷戶搬遷后原來承包的耕地、林地應(yīng)維持包關(guān)系不變，對于原土地，可以借助鎮(zhèn)、村兩級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，建立價格形成機(jī)制和風(fēng)險保障機(jī)制，依靠市場將原土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型生產(chǎn)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)。

保障移民的社會保障權(quán)益，也是“穩(wěn)得住”的一個重要方面。移民是一個非常脆弱的群體，搬遷后他們的生產(chǎn)、生活面臨一定的風(fēng)險和困難。要確保新型農(nóng)村養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等基本社會保障的繼續(xù)推廣落實(shí)，同時也要做好搬遷后與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險的接軌，對于沒有工作崗位、沒有生活來源者，應(yīng)當(dāng)納入城鄉(xiāng)居民最低生活保障體系。

移民搬遷后，在經(jīng)濟(jì)、文化、社會心理等方面都面臨著過渡期的一系列不適應(yīng)問題：一是物質(zhì)上的經(jīng)濟(jì)貧困；二是文化上的困惑和與諸多不適應(yīng)。雖然過渡期的移民貧困是短暫的，但這個過渡期非常關(guān)鍵。若不從長遠(yuǎn)發(fā)展的角度來解決經(jīng)濟(jì)貧困、文化心理失衡等現(xiàn)實(shí)問題，移民的搬遷樂業(yè)就會打折扣，潛伏下來的問題就會成為區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。

3.3 能致富——穩(wěn)定的生產(chǎn)生活來源

產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、移民勞動技能缺乏是制約搬遷移民致富的因素之一。為此，首先要注重城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，只有產(chǎn)業(yè)發(fā)展了，才能為移民提供大量的就業(yè)機(jī)會。在陜南移民搬遷中，要充分發(fā)揮市場的力量，簡政放權(quán)，培育更多民營資本進(jìn)入生態(tài)型產(chǎn)業(yè)。如陜南的紫陽縣已積極探索發(fā)揮本地富硒茶的資源，構(gòu)造以民營資本為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，既解決了城鎮(zhèn)化的就業(yè)問題，又解決政府資金壓力。具有區(qū)位優(yōu)勢的小城鎮(zhèn)，要通過規(guī)劃引導(dǎo)、市場運(yùn)作，將自己培育成為集文化旅游、商貿(mào)物流、資源加工、交通樞紐為一體的專業(yè)特色鎮(zhèn)。遠(yuǎn)離中心城市的小城鎮(zhèn)、林場、農(nóng)場等，要完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，將自己發(fā)展成為服務(wù)農(nóng)村、帶動周邊地區(qū)的綜合性小城鎮(zhèn)，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、旅游業(yè)開發(fā)?？紤]到城鎮(zhèn)化必須有產(chǎn)業(yè)作為支撐這一關(guān)鍵點(diǎn)，過去兩年陜南三市通過移民搬遷共流轉(zhuǎn)土地1．86萬畝，建成各類農(nóng)業(yè)園區(qū)267個，推動了陜南偏遠(yuǎn)山區(qū)一家一戶的自然經(jīng)濟(jì)形態(tài)向規(guī)模化農(nóng)業(yè)市場經(jīng)濟(jì)形態(tài)的過渡，實(shí)施了山上是園區(qū)、山下是社區(qū)，以各種產(chǎn)業(yè)類型為支撐的城鎮(zhèn)化路徑探索。

要讓有勞動能力的移民有一個就業(yè)的崗位，可以從以下幾個方面著手考慮：第一，可以開發(fā)農(nóng)家樂、生態(tài)旅游服務(wù)、中藥材加工、小型民營企業(yè)等產(chǎn)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民從事服務(wù)工作，這是重要的崗位來源。第二，充分利用搬遷移民所在區(qū)域的特點(diǎn)，加強(qiáng)與周邊企業(yè)聯(lián)系，合理調(diào)劑城鎮(zhèn)就業(yè)崗位，努力為搬遷移民就業(yè)提供更多機(jī)會。第三，加強(qiáng)技能培訓(xùn)，通過提高移民的勞動技能，鼓勵移民勞務(wù)輸出，以增加收入；對于有創(chuàng)業(yè)意愿的移民，應(yīng)予以扶持和鼓勵，如提供小額貸款、加大實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)力度，不斷增強(qiáng)搬遷移民創(chuàng)業(yè)致富本領(lǐng)。最后，要搞好社區(qū)建設(shè)，對于特別困難的移民家庭，政府應(yīng)負(fù)責(zé)為其提供公益性崗位，保證最困難的家庭每戶至少有一個人進(jìn)入公益性崗位。例如安康市所實(shí)行的“一區(qū)一策、一戶一法”的政策，要求實(shí)現(xiàn)搬遷戶每戶主要勞動力至少掌握1-2門致富技能、至少一人穩(wěn)定就業(yè)，確保搬遷群眾有穩(wěn)定的就業(yè)增收渠道，為搬遷戶提供了發(fā)揮所長、增收致富的平臺。

3.4 建立實(shí)施保障制度

避災(zāi)移民城鎮(zhèn)安置模式將會帶來移民生產(chǎn)生活方式的重大轉(zhuǎn)型。因此，根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，在對移民安置過程中，必須著力解決好以下幾個問題。

3．4．1 城鎮(zhèn)的選擇

由于在城鎮(zhèn)安置模式下移民沒有土地或土地很少，他們必須通過轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)維持生計，因而安置區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，是否有較強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐能力和發(fā)展?jié)摿τ葹橹匾?。因此，在選擇安置點(diǎn)時，要搞好小城鎮(zhèn)規(guī)劃和布局，充分評估當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、區(qū)位特點(diǎn)和資源條件，結(jié)合城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，選擇勞動力就業(yè)潛力大，特別是服務(wù)行業(yè)就業(yè)吸納能力強(qiáng)的城鎮(zhèn)。對于一些周邊環(huán)境惡劣、發(fā)展?jié)摿π?、資源缺乏的小城鎮(zhèn)，不應(yīng)作為移民安置的選擇之地。

3．4．2 城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)均等化

移民遷入城鎮(zhèn)后，必然增加對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的需求，如水、電、路、醫(yī)、校等。建立節(jié)約集約、人與自然和諧、生態(tài)宜居的社區(qū)是新型城鎮(zhèn)化的重要目標(biāo)，要堅持共建共享原則，提高基礎(chǔ)設(shè)施的使用效率，不斷完善城鎮(zhèn)功能體系和社區(qū)公共服務(wù)體系，優(yōu)化城鎮(zhèn)功能，科學(xué)管理公用設(shè)施。要讓移民享有與當(dāng)?shù)卦擎?zhèn)社區(qū)居民同等基本公共服務(wù)、社會保障等權(quán)益，真正實(shí)現(xiàn)安居樂業(yè)。

3．4．3 移民的培訓(xùn)與就業(yè)

如何創(chuàng)造非農(nóng)就業(yè)崗位、提高移民非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)能力，是依托城鎮(zhèn)集中安置能否成功的關(guān)鍵。目前，全國城鎮(zhèn)就業(yè)形勢嚴(yán)峻，而移民文化程度偏低，尤其是年齡較大且文化素質(zhì)低的移民就業(yè)難度更大，而要使移民勞動力在雙向選擇的競爭中處于較為有利地位，就必須加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)。一方面要抓住工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化快速發(fā)展的機(jī)遇，大力發(fā)展生態(tài)工業(yè)園、物流業(yè)、服務(wù)業(yè)等第二、第三產(chǎn)業(yè)，為移民創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會，并對吸收移民的企業(yè)給予政策優(yōu)惠和扶持，另一方面，可以按照市場和企業(yè)的需求，開展定單式培訓(xùn)，提高培訓(xùn)的針對性、有效性。

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責(zé)任編輯：蔣亞林

With the increasing contradiction between human and arable land, the traditionalagriculture-basedway of relocation is facing more and more difficulties．Urban-based relocation, as a new solution not only to the problem but a promotion to urbanization as well, is considered a win-win choice． We put forward the urban-based relocation under the New Normal background according to the local conditions, in orderto achieve the goal of "move out, live firmly, and become rich"．

new normal ; disaster-averse resettlement ; urbanbased relocation ; southern Shanxi

C912

A

1674-4144（2016）-11-25（5）

周君璧，河海大學(xué)公共管理學(xué)院中國移民研究中心博士研究生。