民主的悖論：20世紀(jì)40年代甘肅鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)民選及其異化

柳德軍

(山西大學(xué)　近代中國(guó)研究所，山西　太原　030006)

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民主的悖論：20世紀(jì)40年代甘肅鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)民選及其異化

柳德軍

(山西大學(xué)近代中國(guó)研究所，山西太原030006)

摘要：抗戰(zhàn)后國(guó)民政府迫于輿論壓力，開(kāi)始沿承總理遺教，實(shí)施“憲政”統(tǒng)治。為了使其憲政之治初備民主色彩，國(guó)民政府決定將鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)的產(chǎn)生模式由委派制轉(zhuǎn)變?yōu)檫x舉制。甘肅鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)民選亦在國(guó)民政府的一再催促下于1945年開(kāi)始實(shí)施，然因其地僻處西陲，財(cái)力、人力均極缺乏，民眾思想陳陋痼弊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)民選一開(kāi)始便舉步艱難。加之內(nèi)戰(zhàn)的爆發(fā)和田賦兵役的持續(xù)加重進(jìn)一步加劇了村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)的矛盾,鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)職位不再成為鄉(xiāng)村精英競(jìng)逐的對(duì)象，隨選即辭或被迫就任者屢見(jiàn)不鮮，本欲借助選舉以提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)素質(zhì)的民選制度卻進(jìn)一步加劇了鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的失衡。面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)群體性劣化和鄉(xiāng)村秩序的紊亂，甘肅省政府在內(nèi)戰(zhàn)尾歇之際被迫將鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)的產(chǎn)生模式再次由選舉回溯為委派。鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)民選的異化及最終失敗的結(jié)局，宣告了國(guó)民政府在天時(shí)、地利、人和均處不利的時(shí)境下試圖通過(guò)民主的幻象來(lái)挽救日趨消亡的政治聲譽(yù)，其結(jié)果只能是一場(chǎng)民主的濫觴。

關(guān)鍵詞：國(guó)民政府時(shí)期；鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)；民主選舉；甘肅省政府

抗戰(zhàn)后的中國(guó)政局風(fēng)雨飄搖，國(guó)共內(nèi)戰(zhàn)一觸即發(fā)?？箲?zhàn)的勝利并未給中國(guó)人民帶來(lái)一個(gè)和平安定的生活環(huán)境，相反，新一輪的戰(zhàn)爭(zhēng)將再一次考驗(yàn)著中國(guó)人民的承受力和忍耐度。面對(duì)戰(zhàn)后全國(guó)人民對(duì)和平的殷切期望，重返南京的國(guó)民政府為了贏取輿論民心，開(kāi)始沿承總理遺教，實(shí)施“憲政”統(tǒng)治。然憲政之基在于地方自治，如何在基層社會(huì)貫徹自治精神并使其初具“民主色彩”，國(guó)民政府將目光集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)的選舉上。因?yàn)樵跁r(shí)人眼里“民主就是選舉,選舉就是民主。有了選舉就有了民主，沒(méi)有選舉就沒(méi)有民主”*王振民：《關(guān)于民主與憲政關(guān)系的再思考》，《中國(guó)法學(xué)》2009年第5期。。然而，戰(zhàn)后的中國(guó)社會(huì)艱難困窘，戰(zhàn)爭(zhēng)與貧窮始終困擾著這個(gè)遼闊的國(guó)家，國(guó)民政府推行基層政制民主化的努力，無(wú)論基于何種理由，都難以找到一片適宜于生存的土壤。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)民選的異化及最終失敗的結(jié)局，宣告了國(guó)民政府在天時(shí)、地利、人和均處不利的環(huán)境下試圖通過(guò)民主的幻象來(lái)挽救日漸消亡的政治聲譽(yù)，其結(jié)果只能是一場(chǎng)民主的濫觴。以往研究者對(duì)于民國(guó)時(shí)期保甲制度的研究主要集中在制度本身及社會(huì)層面的影響*對(duì)于這一問(wèn)題的主要研究成果有：朱德新：《二十世紀(jì)三四十年代河南冀東保甲制度研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1994年版；冉綿惠：《民國(guó)時(shí)期四川保甲制度與基層政治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版；張濟(jì)順：《淪陷時(shí)期上海的保甲制度》，《歷史研究》1996年第1期；王先明：《從自治到保甲：鄉(xiāng)治重構(gòu)中的歷史回歸問(wèn)題——以20世紀(jì)三四十年代兩湖鄉(xiāng)村社會(huì)為范圍》，《史學(xué)月刊》2008年第2期，等。，而對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)群體的研究缺乏應(yīng)有關(guān)注，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)民選制度的研究則更為少見(jiàn)。有鑒于此，筆者以甘肅省檔案館館藏之鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)資料為中心，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)民選為契點(diǎn)，系統(tǒng)梳理20世紀(jì)40年代甘肅鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)由委派轉(zhuǎn)變?yōu)檫x舉，再由選舉回溯為委派的歷史進(jìn)程，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步分析國(guó)民政府推行基層政制民主化的努力及其限度。

一

在國(guó)民政府的行政體系中，國(guó)家權(quán)力的末梢不再是王權(quán)時(shí)代的縣政府，而是國(guó)民政府在保甲制度推行中設(shè)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所。鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)作為國(guó)家行政體系的組織細(xì)胞，成為執(zhí)行各種政令不可或缺的一份子。在國(guó)民政府的政制視閾內(nèi)，無(wú)論鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所抑或保甲公所，他們都是保甲制度的有效組織，而國(guó)民政府正是憑借這些組織將國(guó)家權(quán)力滲透于基層社會(huì)，從而加強(qiáng)對(duì)基層社會(huì)迅捷有效的管理與控制。

回溯20世紀(jì)三四十年代保甲制度的發(fā)展軌跡，不難發(fā)現(xiàn)，南京國(guó)民政府推行的保甲制度不再是中國(guó)傳統(tǒng)保甲制度的翻版，而是當(dāng)中國(guó)被卷入國(guó)際化的巨潮之后，面對(duì)西方政治制度與思想文化的強(qiáng)烈沖擊而產(chǎn)生的一種自覺(jué)式的反應(yīng)：即試圖將西方基層民主模式之自治與中國(guó)傳統(tǒng)基層控制模式之保甲融為一爐。雖然國(guó)民政府的這一政治理想看似完美，然任何一項(xiàng)政治制度的改革歸根結(jié)底均將以人為本?！捌胀ǔＳ幸浴酥巍汀ㄖ巍鄬?duì)稱(chēng)，而且認(rèn)為西洋是法治的社會(huì)，我們是‘人治’的社會(huì)。其實(shí)這個(gè)對(duì)稱(chēng)的說(shuō)法并不很清楚的。法治的意思并不是說(shuō)法律本身能統(tǒng)治，能維持社會(huì)秩序，而是說(shuō)社會(huì)上人和人的關(guān)系是根據(jù)法律來(lái)維持的。法律還得靠權(quán)力的支持，還得靠人來(lái)執(zhí)行，法治其實(shí)是‘人依法而治’，并非沒(méi)有人的因素。”*費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國(guó)》，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店1985年版，第48頁(yè)。正所謂“法由人立”，“法賴(lài)人行”，“所謂王安石治法雖善，終為無(wú)治法之人而歸敗績(jī)”*⑤⑥宰時(shí)：《新縣制之研究與人事之關(guān)系》，甘肅省檔案館藏，檔號(hào)：15-9-7。。因此“有合理之制度，尚須有健全之人事，茍所用非人，則不啻交利器與拙匠之手，不徒無(wú)益，反收僨事?！雹菔Y介石對(duì)此亦有感觸：“為政之道，首在得人，人事之成否，即效能之高下與政治之成敗所連?！雹蘅梢?jiàn)制度執(zhí)行者素質(zhì)之良寙，對(duì)于一項(xiàng)政治制度的改革和推行影響甚巨。正是鑒于人事問(wèn)題的重要性，國(guó)民政府在推行保甲制度的過(guò)程中，一方面通過(guò)各種法令制度對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)的行為進(jìn)行規(guī)范約束，另一方面則以轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)的產(chǎn)生模式來(lái)對(duì)其群體加以改良。

1932年南京國(guó)民政府重置保甲時(shí)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的產(chǎn)生主要由縣政府委派，并呈報(bào)該省民政廳備案；保甲長(zhǎng)的產(chǎn)生雖表面上由當(dāng)?shù)孛癖娺x舉，但事實(shí)上仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所推薦，由當(dāng)?shù)厮劓诼曂壹业酪髮?shí)之人擔(dān)任，并呈報(bào)縣政府備案。至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)賢與不肖，“當(dāng)縣長(zhǎng)的多半是照例不管，隨便委任。還有些縣長(zhǎng)甚至專(zhuān)找些壞蟲(chóng)去充任，因此才可以上下呼應(yīng)，狼狽為奸，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的，只要一張委狀在手，于是在鄉(xiāng)壩里，就可以作威作福，刮盡地皮?！?保自春：《關(guān)于人民選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)》，《現(xiàn)代農(nóng)民》1944年第9卷第13期，第13頁(yè)。對(duì)此情形，時(shí)任甘青寧監(jiān)察使的戴槐生亦有感觸：“洮河隴南各縣吏治，亟待整頓，蓋縣長(zhǎng)對(duì)省府政令，例多敷衍，無(wú)切實(shí)奉行者。而縣以下之區(qū)長(zhǎng)，多不識(shí)字，對(duì)政令不但多不了解，且挾勢(shì)橫行鄉(xiāng)里，民受其殃?！?戴槐生：《巡視隴南公畢返蘭》，《申報(bào)》1936年4月24日，第7版。為了推進(jìn)基層政治改革，增加行政效率，1939年9月19日《縣各級(jí)組織綱要》對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)的產(chǎn)生模式進(jìn)行了如下修訂：(1)保設(shè)保民大會(huì)，選舉保長(zhǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)，選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)。(2)保民大會(huì)的出席人員以戶(hù)為單位，每戶(hù)出席1人；鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表會(huì)的代表由保民大會(huì)直接產(chǎn)生，每保選舉代表2人。國(guó)民政府稱(chēng)，這種規(guī)定只是為了適應(yīng)我國(guó)目前農(nóng)業(yè)社會(huì)的實(shí)際情形，求其簡(jiǎn)便易行的初步規(guī)定，如果將來(lái)自治事業(yè)行有成效，則將依據(jù)《綱要》第六條之規(guī)定，“中華民國(guó)人民無(wú)論男女，在縣區(qū)域內(nèi)屆往六個(gè)月以上，或有住所達(dá)一年以上，年滿(mǎn)二十歲者，為縣公民，有依法行使選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決之權(quán)。”到那時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲的民意機(jī)關(guān)一定將以個(gè)別的公民為單位，行使直接民權(quán)*高清岳：《新縣制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲組織之檢討》，《地方自治半月刊》1940年第1卷第12—13期合刊，第12頁(yè)。。國(guó)民政府之所以如此改制，則是鑒于過(guò)去鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)的人選困難，往往賢者不為，為者不賢，基層政權(quán)機(jī)構(gòu)往往被土劣把持操縱，違法舞弊，殘害人民，而上級(jí)機(jī)關(guān)又不易糾察。如果設(shè)立民意機(jī)關(guān)，就可以運(yùn)用民主方法，采取民主監(jiān)督制，使直接發(fā)生利害關(guān)系的全體人民公開(kāi)選舉，以此產(chǎn)生出優(yōu)良盡職的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)。然而，民意機(jī)關(guān)的設(shè)立并未改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)對(duì)一切事務(wù)的執(zhí)行仍然只以上級(jí)命令為依據(jù)，并未通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)和保民大會(huì)。究其原因，一則因地方行政基層人員唯恐鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)和保民大會(huì)的健全，使他們不能假借政令，殃民自肥。二則民眾對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)和保民大會(huì)的認(rèn)識(shí)只停留在聽(tīng)報(bào)告、簽受命令而已，并沒(méi)有給他們更多可以發(fā)揮權(quán)力的機(jī)會(huì)*秦柳方：《鄉(xiāng)村長(zhǎng)實(shí)行民選問(wèn)題》，《國(guó)民公論》1940年第4卷第8期，第272頁(yè)。。盡管如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)和保民大會(huì)的成立標(biāo)志著國(guó)民政府的保甲制度開(kāi)始在自治精神的規(guī)約下朝著民主的方向發(fā)展，雖然這種民主意象的背后蘊(yùn)藏著諸多的政治目的。

新縣制實(shí)施后，國(guó)民政府即要求各省辦理鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)之民選工作，然由于受諸多因素的影響，甘肅省政府直至1944年底才開(kāi)始著手此項(xiàng)事宜。1944年11月10日國(guó)民政府內(nèi)政部函詢(xún)甘肅省政府：“查鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織暫行條例規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)及保長(zhǎng)、副保長(zhǎng)分別由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)及保民大會(huì)選舉，貴省此項(xiàng)選舉已否開(kāi)始辦理，利弊得失如何？又關(guān)于辦理此項(xiàng)工作，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織暫行條例已規(guī)定者外，是否有由中央另頒補(bǔ)充法規(guī)之必要?！?④內(nèi)政部公函：《函請(qǐng)將貴省辦理鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)選舉情形見(jiàn)示由》，甘肅省檔案館藏，檔號(hào)：4-8-620。對(duì)于內(nèi)政部的詢(xún)問(wèn)，甘肅省政府回函稱(chēng)：“查三十三年度本省正趕辦縣各級(jí)民意機(jī)構(gòu)之建立，尚未辦理鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)選舉事宜，擬于三十四年由各縣市擇條件優(yōu)越之鄉(xiāng)鎮(zhèn)先行試辦，如有成效，再推廣其他地區(qū)，并定于上半年現(xiàn)行試辦民選保長(zhǎng)副，下半年再試辦民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)副，經(jīng)將實(shí)施限度及實(shí)施方法厘訂編入本府三十四年度工作計(jì)劃。至補(bǔ)充法規(guī)似應(yīng)有中央頒布之必要，俾各級(jí)辦理人員有所遵循步驟。惟本省教育尚未普及，人才缺乏，鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)資格不宜過(guò)高，以免選舉時(shí)發(fā)生困難，所以選舉程序及方式亦宜力求簡(jiǎn)便易行，而予以彈性之規(guī)定，俾地方有權(quán)力伸縮之余地，不致為法所拘?！雹苡纱丝梢?jiàn)，雖然國(guó)民政府從1940年起就要求各省辦理鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)民選事宜，但在異常艱難的抗戰(zhàn)年代，各省對(duì)于此項(xiàng)政制變革不得不一拖再拖，直至抗戰(zhàn)勝利在望，國(guó)民政府才將注意力再一次集中到這一基層政制的改革上。

在內(nèi)政部的督促下，甘肅省政府決定于1945年開(kāi)始辦理鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)選舉事宜，并制定了《甘肅省政府三十四年度工作計(jì)劃關(guān)于民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)條文》，從3個(gè)層面對(duì)甘肅鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)民選事宜作出說(shuō)明。一、創(chuàng)辦緣起?！安楸臼「骺h市鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)、保民大會(huì)三十三年內(nèi)均已辦成，主為訓(xùn)練人民行使人權(quán)、提高參政興趣及健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)?；鶎痈刹科鹨?jiàn)，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)副亟應(yīng)依法實(shí)行民選，以符規(guī)定?！倍?、實(shí)施限度?！安槊襁x鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)副事屬創(chuàng)舉，深恐辦理稍有不善，致滋流弊，為慎重起見(jiàn)，應(yīng)由各縣市擇條件優(yōu)越之鄉(xiāng)鎮(zhèn)先行試辦，如有成效，再推廣其他地區(qū)，并于上半年各縣市先行試辦民選保長(zhǎng)副，下半年再試辦民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)副?！比?shí)施方法。“選舉保長(zhǎng)副、保長(zhǎng)方面：1.各保保民大會(huì)舉行達(dá)六次以上，經(jīng)縣政府考核完畢者，得選舉保長(zhǎng)、副保長(zhǎng)。2.就本保公民中經(jīng)已任公職候選人檢覆及格者選舉之，本保公民中如符此項(xiàng)及格人時(shí)，應(yīng)依照鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織暫行條例第五十四條之規(guī)定辦理。3.保民大會(huì)應(yīng)加倍選出保長(zhǎng)、副保長(zhǎng)各兩人，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所呈請(qǐng)縣政府圈定委任之。選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)副方面：1.各縣民選保長(zhǎng)、副保長(zhǎng)辦理確有成效，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)舉行四次以上，甲種公職候選人檢覆及格完竣，經(jīng)縣政府考核優(yōu)異，呈由省政府核準(zhǔn)者，得實(shí)行民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)副。2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)副時(shí)，應(yīng)就本鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民中經(jīng)甲種公職候選人檢覆及格者選舉之。3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)應(yīng)加倍選出鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)副各二人，繕具各種履歷表，由各縣市政府呈請(qǐng)省政府圈定委任之。”*《甘肅省政府三十四年度工作計(jì)劃關(guān)于民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)條文》，甘肅省檔案館藏，檔號(hào)：4-8-620。

由上可知，初辦選舉的甘肅省政府為了穩(wěn)妥起見(jiàn)，在不違背原則的前提下首先擇區(qū)試辦，同時(shí)為了保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)的質(zhì)量，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)當(dāng)選人數(shù)加倍而有所選擇。然而，擇區(qū)試辦卻遭到了內(nèi)政部的反對(duì)，而當(dāng)選人數(shù)的加倍亦為此后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)選舉增添了諸多困惑。1945年9月內(nèi)政部再次函電甘肅省政府稱(chēng)：“查抗戰(zhàn)已告結(jié)束，今后地方工作，應(yīng)以完成自治為先務(wù)，而舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)副及保長(zhǎng)民選，實(shí)為推進(jìn)自治之主要過(guò)程。貴省各縣市雖以文化水準(zhǔn)不甚齊一，人民政治興趣有欠濃厚，對(duì)于此項(xiàng)事務(wù)，開(kāi)始辦理時(shí)，限于事勢(shì)，自難望悉符理想。然國(guó)策所關(guān)，似不便先擇少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)試辦，候著有成，效及各地，教育發(fā)達(dá)然后普遍舉辦，致稽地方自治之進(jìn)行。所有缺點(diǎn)盡可于辦理過(guò)程中隨時(shí)督導(dǎo)，加以改進(jìn)，以期憲政基礎(chǔ)早日奠定?！?《內(nèi)政部快郵代電渝民字3917號(hào)》，甘肅省檔案館藏，檔號(hào)：4-8-620。在內(nèi)政部的催促下，1946年3月，甘肅省政府決定在全省各縣普遍推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)民選制度。正如甘肅省政府主席谷正倫所說(shuō)：“現(xiàn)值憲政伊始，還政于民之際，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所為自治領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)之產(chǎn)生似應(yīng)由人民選舉賢能素孚眾望者擔(dān)任為宜?！钡臼「骺h除一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)“業(yè)經(jīng)試辦，成效頗佳外，而其他各鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)仍屬委派，以致意見(jiàn)紛岐，工作難達(dá)時(shí)代之要求。茲為健全人事組織，亟宜普遍民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，方能促進(jìn)地方自治，完成建國(guó)工作?！?③《準(zhǔn)蘭州市參議會(huì)函請(qǐng)普遍實(shí)行民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)以符民治一案請(qǐng)鑒核示遵由》，甘肅省檔案館藏，檔號(hào)：4-8-620。因此甘肅省政府決定“本府本年度工作計(jì)劃內(nèi)亦訂定全省各市縣局鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)一律普遍實(shí)施民選”，并分令各市縣局遵照，切實(shí)辦理③。同年7月，甘肅省政府頒發(fā)了《甘肅省各縣市局辦理區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉應(yīng)行注意事項(xiàng)》25條，決定將1945年試辦民選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)一律改選。并通令各縣稱(chēng)：“案查本省各縣市局上年試辦民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)辦法，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選二人呈由本府核定一人，保長(zhǎng)選二人由縣市府核定一人，與民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)辦法不合。刻各縣市已普遍實(shí)施民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，所有上年試辦之民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)似應(yīng)通飭一律另行改選，以符規(guī)定?！?《為簽呈上年試辦之民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)應(yīng)通飭一律另行改選以符規(guī)定請(qǐng)核示由》，甘肅省檔案館藏，檔號(hào)：4-8-620。

就在甘肅省政府積極籌備民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)之時(shí)，內(nèi)政部再次特電催促甘肅省政府稱(chēng)：“奉主席手諭，將各省實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)民選情形迅速呈核，貴省實(shí)施情形如何，請(qǐng)依下列各項(xiàng)：一、已成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)及已舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)民選之鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)字；二、全省所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)，預(yù)計(jì)須在何時(shí)始可完全出自民選；三、已否訂有鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)選舉單行規(guī)章；四、各縣舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)民選之年月；五、各地舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)民選之實(shí)施情形；六、各地實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)民選有何困難及流弊；七、地方公正士紳及優(yōu)秀青年，是否踴躍競(jìng)選；八、各候選人有無(wú)利用不當(dāng)及非法方法競(jìng)選情事；九、民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)素質(zhì)是否較未民選前為高；十、各縣政府及人民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)民選之觀念如何。請(qǐng)迅速分別縣市查報(bào)，并請(qǐng)將一、二、五三項(xiàng)提前電復(fù)?！?《南京內(nèi)政部致甘肅省政府函電》，甘肅省檔案館藏，檔號(hào)：4-8-620。

二

國(guó)民政府為何要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)的產(chǎn)生模式由委派轉(zhuǎn)變?yōu)檫x舉，而且辦理得如此迫切呢？事實(shí)上，這與戰(zhàn)后中國(guó)國(guó)內(nèi)政治的劇烈變動(dòng)緊密相連。因?yàn)榭谷諔?zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)“完全改變了國(guó)共兩黨政治斗爭(zhēng)的條件。問(wèn)題變成了那個(gè)黨能在這個(gè)國(guó)家的農(nóng)業(yè)比較重要而現(xiàn)代化程度較差的地區(qū)，最充分地動(dòng)員民眾，建立軍事力量，戰(zhàn)爭(zhēng)使這種競(jìng)爭(zhēng)從官僚政治的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)向社會(huì)革命?！?[美]費(fèi)正清、費(fèi)維愷編：《劍橋中華民國(guó)史》下卷，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1994年版，第11頁(yè)。

自抗戰(zhàn)進(jìn)入相持階段后，蔣介石便將注意力由對(duì)外轉(zhuǎn)向?qū)?nèi)，如何在中國(guó)取得合法有效的領(lǐng)導(dǎo)地位成為其考慮的首要問(wèn)題。1939年9月9日國(guó)民黨參政會(huì)一屆四次會(huì)議召開(kāi)，蔣介石在開(kāi)幕詞中為此次會(huì)議設(shè)置了三個(gè)議題：集中人力，建設(shè)后方；加強(qiáng)軍事，爭(zhēng)取勝利；注意國(guó)際形勢(shì)，推進(jìn)戰(zhàn)時(shí)外交。盡管蔣介石閉口不談結(jié)束黨治與實(shí)行憲政，但參議員提交的眾多提案還是將會(huì)議的主題拉到結(jié)束黨治與實(shí)施憲政上。為了使憲政之路在預(yù)設(shè)的軌道中運(yùn)行,在蔣介石的允諾下，由國(guó)民黨籍的參政員孔庚等59人聯(lián)署提交了《請(qǐng)政府遵照中國(guó)國(guó)民黨第五次全國(guó)代表大會(huì)決議案定期召集國(guó)民大會(huì)制定憲法開(kāi)始憲政案》。內(nèi)稱(chēng)：“抗戰(zhàn)兩年，所流者全國(guó)國(guó)民之赤血，所竭者全國(guó)國(guó)民之脂膏，在現(xiàn)在黨治之下，政府僅能對(duì)黨負(fù)責(zé)，對(duì)全國(guó)國(guó)民幾無(wú)責(zé)任之可言?！睘榇藝?guó)民政府必須重視民意，珍重民力，實(shí)施如下措施：“一、由政府授權(quán)國(guó)民參政會(huì)本屆大會(huì)，推選若干人組成憲法起草委員會(huì)，以制定一可使全國(guó)共同遵守之憲法。二、在國(guó)民大會(huì)未召集以前，行政院暫時(shí)對(duì)國(guó)民參政會(huì)負(fù)責(zé)，省市縣政府分別暫對(duì)各級(jí)臨時(shí)民意機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。三、于最短期內(nèi)頒布憲法，結(jié)束黨治，全國(guó)各黨各派一律公開(kāi)活動(dòng)，平流并進(jìn)，永杜糾紛，共維國(guó)命?！?孟廣涵主編：《國(guó)民參政會(huì)紀(jì)實(shí)》上卷，重慶出版社1987年版，第596頁(yè)。然此時(shí)抗戰(zhàn)正酣,憲政之議只能成為文牘案卷。

太平洋戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)和美國(guó)參戰(zhàn)進(jìn)一步堅(jiān)定了蔣介石抗戰(zhàn)必勝的信念，也加速了其對(duì)戰(zhàn)后國(guó)內(nèi)政治的安排。蔣認(rèn)為隨著抗戰(zhàn)的勝利，由“訓(xùn)政”進(jìn)入“憲政”無(wú)疑是國(guó)民政府贏取民心、奠定統(tǒng)治的不二選擇。然如何才能實(shí)現(xiàn)憲政之治？完成地方自治無(wú)疑是其通向成功的康莊大道，因?yàn)榈胤阶灾问恰皯椪贫鹊淖钪匾某煞?，沒(méi)有地方自治，憲政制度只是徒具其表的形式”*Min Tu-ki,NationalPolityandLocalPower:theTransformationofLateImperialChina,Cambridge,Mass,1989,P.159.。對(duì)于憲政與地方自治的關(guān)系，孫中山在《建國(guó)大綱》中早有論述。“凡一省過(guò)半數(shù)以上之縣皆達(dá)成完全自治者，則為憲政開(kāi)始時(shí)期”及“全國(guó)有過(guò)半數(shù)省份達(dá)至憲政開(kāi)始時(shí)期，則開(kāi)國(guó)民大會(huì)決定憲法而頒布之”*高經(jīng)：《推行憲政促進(jìn)地方自治平議》，《新中華》(復(fù)刊)1944年第2卷第11期，第5、7頁(yè)。。胡漢民在1929年國(guó)民黨三大開(kāi)幕詞中也稱(chēng)：“所謂訓(xùn)政，是以黨來(lái)訓(xùn)政，是以國(guó)民黨來(lái)訓(xùn)政。在訓(xùn)政時(shí)期中，國(guó)民大會(huì)的政權(quán)乃由本黨的全國(guó)代表大會(huì)代行?！睘榱藢?lái)實(shí)現(xiàn)憲政，訓(xùn)政期間“最重要的就是要靠實(shí)現(xiàn)總理所詳細(xì)規(guī)定的地方自治了。地方自治實(shí)在是人民的一種基本團(tuán)結(jié)、基本組織。有了這個(gè)組織以后，眾人才能變成人民，才能談到一切民權(quán)的行使?！?榮孟源主編：《中國(guó)國(guó)民黨歷次代表大會(huì)及中央全會(huì)資料》上冊(cè)，光明日?qǐng)?bào)出版社1985年版，第617—618頁(yè)。由此可見(jiàn),地方自治與憲政實(shí)同為民權(quán)運(yùn)動(dòng)之產(chǎn)物，憲政之基礎(chǔ)?！叭嗣裾闻d趣、政治能力及政治道德，固有賴(lài)地方自治之培養(yǎng)訓(xùn)練，而地方自治又必借憲政為之領(lǐng)導(dǎo)促進(jìn)與保障，二者實(shí)相輔相成，互為表里，無(wú)先后之可爭(zhēng)。而以地方自治充實(shí)憲政，以憲政促進(jìn)地方自治，乃今后中國(guó)政治建設(shè)的必由之路?！雹鄹呓?jīng)：《推行憲政促進(jìn)地方自治平議》，《新中華》(復(fù)刊)1944年第2卷第11期，第5、7頁(yè)。

然而，自20世紀(jì)30年代初南京國(guó)民政府推行保甲以來(lái)，地方自治被遺落于歷史的角落。雖然國(guó)民政府表面上為遵循總理遺教而不得不對(duì)地方自治時(shí)加提及，但事實(shí)上地方自治在基層社會(huì)中已失去了往昔的光彩。在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)還未結(jié)束而國(guó)共競(jìng)逐日趨激烈的特殊年代，如何借用保甲制度來(lái)加強(qiáng)對(duì)基層社會(huì)的有效控制，充實(shí)與中國(guó)共產(chǎn)黨最后攤牌的力量，同時(shí)又使這一傳統(tǒng)制度披上民主的外衣，保甲制度與地方自治的融合便成為國(guó)民政府解決這一難題的理想選擇。正如梁漱溟所說(shuō)，在消極散漫的中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)步入近代以來(lái)，隨著交通的發(fā)達(dá)和歐風(fēng)美雨的浸潤(rùn)，已經(jīng)很難維持原來(lái)的模樣，“要求中國(guó)復(fù)興，必定要轉(zhuǎn)到一個(gè)新的方向去，什么新的方向呢，就是要由消極的境界轉(zhuǎn)到積極的境界，由散漫的狀態(tài)轉(zhuǎn)到組織的狀態(tài)，這樣新生活的轉(zhuǎn)變，才是實(shí)行地方自治的精義所在?！?梁漱溟：《中國(guó)地方自治問(wèn)題》，《蘇聲月刊》1934年第1卷第5期，第91頁(yè)。

雖然國(guó)民政府曾致力于保甲與自治的融合，但僅僅理論層面的融合并不能解決面臨的現(xiàn)實(shí)困局。為了能使現(xiàn)有的基層政制確具民主色彩，國(guó)民政府便將希望寄托在鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)的民主選舉上。盡管這一單調(diào)的民主模式不能盡顯國(guó)民政府改革基層政制之本意，但即使這樣簡(jiǎn)單的民主表達(dá)在遼闊封閉的中國(guó)農(nóng)村也不見(jiàn)得能夠順利推行。因?yàn)椤靶沃T法制如歐洲所有者，始終不見(jiàn)于中國(guó)”，“權(quán)利自由這類(lèi)觀念，不但是中國(guó)人心目中從來(lái)所沒(méi)有的，并且是至今看了不得其解的”*陳序經(jīng)：《選舉，憲政與東西文化》(二)，《現(xiàn)實(shí)文摘》1948年第1卷第9期，第9頁(yè)。，何況鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)民選制度在理論上亦遭到了時(shí)人的質(zhì)疑。他們認(rèn)為軍政時(shí)期及訓(xùn)政時(shí)期最先注重者“在以縣為自治單位，蓋必如是，然后民權(quán)有所讬始，主權(quán)在民之規(guī)定便不至成為空文也。今于此忽之，其流弊遂不可勝言?！钡谝?，“以縣為自治單位，所以移官治于民治也，今既不行，則中央及省仍保其官治狀態(tài)，專(zhuān)制舊習(xí)何由打破?！钡诙?，“事之最切于人民莫如縣以?xún)?nèi)之事，縣自治尚未經(jīng)訓(xùn)練，對(duì)于中央及省何怪其茫味津涯。”第三，“人口清查，戶(hù)籍厘定，皆縣自治最先之務(wù)，此事已辦，然后可言選舉。今先后顛倒，則所謂選舉，適為劣紳土劣之求官捷徑，無(wú)怪選舉舞弊所在皆是?！钡谒?，“人民有縣自治以為憑借，則進(jìn)而參與國(guó)事可綽綽然有余裕，與份子構(gòu)成團(tuán)體學(xué)理乃不相違，茍不如是，則人民失其參與國(guó)事根據(jù)，無(wú)怪國(guó)事操縱于武人及官僚之手?！?鄭拔駕：《憲政與地方自治》，《臺(tái)灣訓(xùn)練》1947年第5卷第5期，第20頁(yè)。雖然上述說(shuō)法不無(wú)道理，但事實(shí)上則是以短視的目光誤讀孫中山的思想。在孫中山看來(lái)，如果想讓中國(guó)的政治達(dá)到民有、民治、民享的地步，即須從最下層做起。實(shí)行地方自治，使人民有參與本地地方政治事務(wù)的機(jī)會(huì)，直接選舉地方的官吏，自由制定地方的法令，獨(dú)立經(jīng)營(yíng)地方的特種事業(yè)，人民并得運(yùn)用四個(gè)政權(quán)(選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決)以監(jiān)督促進(jìn)地方的政治效率。以其本人話來(lái)說(shuō)：“地方自治者，國(guó)之礎(chǔ)石也，礎(chǔ)不堅(jiān)，則石不固。觀五年來(lái)之現(xiàn)象，可以知之。今后當(dāng)注全力于地方自治?！?莊心在：《中國(guó)政治建設(shè)與地方自治》，《新聲月刊》1931年第3卷第3期，第3頁(yè)。可見(jiàn)，孫中山的地方自治思想并非僅僅局限在縣一級(jí)，相反，培育鄉(xiāng)民四權(quán)意識(shí)，選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)才是其自治思想的核心內(nèi)容。

事實(shí)上，國(guó)民政府將鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)的產(chǎn)生模式由委派制轉(zhuǎn)變?yōu)檫x舉制，除了迎合國(guó)民黨即將由“訓(xùn)政”邁向“憲政”的政治因素外，也隱含了國(guó)民政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲人員素質(zhì)的深切關(guān)懷。在近代中國(guó)推行的各種政制改革中均會(huì)遇到一個(gè)致命的問(wèn)題，那就是人才的選拔與任用。觀諸民國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)之現(xiàn)狀，誠(chéng)如時(shí)人所稱(chēng)：“沿至今日，去古愈遠(yuǎn)，人心愈壞，而地方保甲愈趨愈下，其弱者頂名充數(shù)，一無(wú)能為；其強(qiáng)者則交結(jié)官差，私通胥吏，或曰縣中某頭腦其親戚也，衙前某先生其好友也，鄉(xiāng)愚無(wú)知，以為與官府聲氣相通，不敢稍有觸犯，以罹咎戾，于是乎擅作威福，魚(yú)肉鄉(xiāng)間。每節(jié)須送節(jié)規(guī)者有之，做壽分帖苛派禮物者有之，稍有事端，便生枝葉，肆其貪狼之性，逞其狡兔之謀。其在名鄉(xiāng)望族，或尚斂跡而不敢恣肆，倘在窮鄉(xiāng)僻壤，去城較遠(yuǎn)，官府耳目有所不及，則若輩更肆無(wú)忌憚，無(wú)所不為矣?！?《舊報(bào)新抄：地?！罚渡陥?bào)》1940年8月1日，第12版。這種不良現(xiàn)象之存在，“大之足以妨得國(guó)策的貫徹，小之亦使地方有志人士不屑置身于地方政治，人才既不肯到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，于是基層政治永無(wú)起色。”*《社評(píng)：改進(jìn)地方基層政治》，《申報(bào)》1943年3月14日，第2版 。

國(guó)民政府推行地方自治，其目的就是要求地方人民處理地方事務(wù)，以避免上述問(wèn)題的再度發(fā)生。然中國(guó)地大物博，人口眾多，如果想讓如此眾多的民眾處理自己的事務(wù)顯然不切實(shí)際，這就需要“少數(shù)思想清楚、精力強(qiáng)健的現(xiàn)代化人物”為之代表。但20世紀(jì)40年代的中國(guó)民眾智識(shí)水準(zhǔn)“普通低淺，知識(shí)青年競(jìng)向城市活動(dòng)，鄉(xiāng)村社會(huì)的文化和經(jīng)濟(jì)都操縱在土豪劣紳的手里，人民自身對(duì)自治漠不關(guān)心，一切舊勢(shì)力的活躍足以窒息這萌芽的自治運(yùn)動(dòng)而有余。所以過(guò)去推行自治，其結(jié)果不出二途：或是成立了機(jī)關(guān)，但無(wú)實(shí)際活動(dòng)，所謂自治，名存實(shí)亡；或是自治機(jī)關(guān)由土豪劣紳支持，使得土豪劣紳的統(tǒng)治合法化、衙門(mén)化。在老百姓看來(lái)，根據(jù)自治條則產(chǎn)生的鄉(xiāng)長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)，仍不過(guò)是昔日之保正、團(tuán)總等等的化身而已。”*陳柏心：《完成地方自治的途徑》，《現(xiàn)代讀物》1939年第4卷第4期，第40—41頁(yè)。同時(shí)上級(jí)委派的鄉(xiāng)保長(zhǎng)，“常以政府一員的姿態(tài)出現(xiàn)，一切政令設(shè)施，都是自上而下，一味以命令為主，而不問(wèn)民情的是否適合，只求功令的敷衍，而不顧民眾的要求如何，因是要想動(dòng)員而不能徹底，即令努力推行，亦無(wú)法獲得置效。”*秦柳方：《鄉(xiāng)村長(zhǎng)實(shí)行民選問(wèn)題》，《國(guó)民公論》1940年第4卷第8期，第271頁(yè)。加之“近年以來(lái)，差傜繁興，鄉(xiāng)務(wù)特忙，支應(yīng)軍差，尤為難事。稍有不周，便遭凌辱，因之對(duì)鄉(xiāng)長(zhǎng)一職，率多裹足不前，視為畏途?！?郭昌齡：《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)》，《鄉(xiāng)村工作》1937年第6期，第18—19頁(yè)?！吧杂匈Y產(chǎn)或稍有知識(shí)者，皆逃避一空，不肯承乏。而夤緣得此者，又擅作威福，以土皇帝自居，一?；蛞患字耍圆坏昧纳??！?成駿：《湖北農(nóng)村雜寫(xiě)》，《申報(bào)》1936年4月8日，第8版。有見(jiàn)于此，國(guó)民政府決心借用民選模式以改良已處劣化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)，并認(rèn)為民選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)或能“充分代表民意，深知民間疾苦，為民眾所擁護(hù)，受民眾的愛(ài)戴，動(dòng)員工作固能順利進(jìn)行，民力也易于發(fā)揮”⑦秦柳方：《鄉(xiāng)村長(zhǎng)實(shí)行民選問(wèn)題》，《國(guó)民公論》1940年第4卷第8期，第271頁(yè)。。

三

綜上所述，國(guó)民政府將鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)的產(chǎn)生模式由委派轉(zhuǎn)變?yōu)檫x舉，其目的固然是為了爭(zhēng)取輿論民心、迎合憲政之需；但同時(shí)亦想借用民選的方式徹底清除原有委派之鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)的種種弊病，為鄉(xiāng)村社會(huì)治理添加一種新的領(lǐng)導(dǎo)力量，并在此基礎(chǔ)上緩解民眾與鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)之間的緊張關(guān)系。然而，國(guó)民政府的這一政治理想能否實(shí)現(xiàn)，面對(duì)國(guó)民政府功利激進(jìn)之態(tài)度，時(shí)人評(píng)論稱(chēng)：“選舉的意義在求才，而不在騖名，粗制濫造的選舉，只在騖名，而非求才。欲速則不達(dá)，這句話固然可以作為故意拖延選舉的借口，但無(wú)計(jì)劃、無(wú)步驟的選舉，適足以?xún)f事?！?王蘊(yùn)卿：《論民選保甲長(zhǎng)之重要性》，《民治》1945年第1卷第3—4期，第7—8、7頁(yè)。事實(shí)證明，上述說(shuō)法實(shí)非危言聳聽(tīng)。自1946年實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)民選以來(lái)，“曾經(jīng)造成許多使人啼笑皆非的場(chǎng)面。假造民意的選舉票一大把一大把塞進(jìn)選舉柜，兩個(gè)集團(tuán)因?yàn)閯?shì)均力敵，竟因此造成團(tuán)毆的場(chǎng)面?！敝詴?huì)出現(xiàn)如此怪現(xiàn)象，是因?yàn)椤爸袊?guó)人民一向不習(xí)慣民主國(guó)家人民應(yīng)享受的權(quán)利，對(duì)于民意選舉向來(lái)更漠不關(guān)心。因此，雖然政府已經(jīng)把選舉權(quán)交給人民，但人民大多都沒(méi)有好好地運(yùn)用這個(gè)基本權(quán)利?！?十郎：《談“選舉”》，《申報(bào)》1947年7月12日，第2版。正是源于上述問(wèn)題的諸多制約，甘肅省政府在內(nèi)政部的不斷催促下倉(cāng)促實(shí)行普遍民選，一開(kāi)始便遇到了諸多困難。

第一，民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)對(duì)于偏僻閉塞的甘肅鄉(xiāng)村來(lái)說(shuō)簡(jiǎn)直是“千年未有之巨變”，毋庸說(shuō)普通鄉(xiāng)民，即使縣政府行政人員對(duì)于民選之事亦聞所未聞，試辦之初，未免疑慮重重。加之民選初行之時(shí)，制度本身的不健全及朝令夕改，更使執(zhí)行者茫然若失。時(shí)人評(píng)論稱(chēng)：“十年以來(lái)，許多人感覺(jué)盡管鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村、閭、鄰等編制已經(jīng)改名為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、保、甲，但是據(jù)行政當(dāng)局的報(bào)告，除了廣西省已普遍實(shí)行保長(zhǎng)民選，安徽省已開(kāi)始試行民選保長(zhǎng)而外，其余各省縣市的保長(zhǎng)，不免大多數(shù)仍由政府委派，即使有的省份實(shí)行民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)，仍不過(guò)是選出加倍人數(shù)呈送政府擇委?！雹馔跆N(yùn)卿：《論民選保甲長(zhǎng)之重要性》，《民治》1945年第1卷第3—4期，第7—8、7頁(yè)。甘肅省在試行民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)時(shí)情形亦是如此。

第二，甘肅地處西北邊陲，地瘠民貧，教育文化極為落后，要想在這一鄉(xiāng)村區(qū)域選拔出一批品能兼優(yōu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)，無(wú)疑于水中望月。因此甘肅各縣之民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)雖然表面上實(shí)行民主選舉，但實(shí)際上卻是“換湯不換藥”，民選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)仍大多由原來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)充任。例如1946年莊浪縣政府代電稱(chēng)：“本縣民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)于奉令辦理后，即發(fā)動(dòng)黨團(tuán)各學(xué)校力量，宣傳鼓勵(lì)地方公正士紳及具有革命性之有為青年踴躍競(jìng)選，同時(shí)一面通告登記候選人并公布選舉日程，一面根據(jù)頒發(fā)注意事項(xiàng)訂定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)行注意事項(xiàng)、選舉日程表，并制發(fā)各項(xiàng)應(yīng)用表冊(cè)、選舉票等分飭各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所遵照，積極準(zhǔn)備，擴(kuò)大舉行。自八月十六日開(kāi)始選舉，由縣長(zhǎng)并派員會(huì)同黨團(tuán)參議會(huì)負(fù)責(zé)人依照日程表親赴各鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)選，及函請(qǐng)各鄉(xiāng)縣參議員就地參加指導(dǎo)選舉，截止本月二十日，本縣維新、臥龍、寧陽(yáng)、安東等四鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)副已依法選出。經(jīng)核當(dāng)選人均為青年黨團(tuán)員，悉曾任公教人員多年，資歷多佳，尚屬合法。至選舉時(shí)會(huì)場(chǎng)秩序嚴(yán)整，并因擴(kuò)大宣傳，人民情緒頗為興奮。”*《莊浪縣政府快郵代電》，甘肅省檔案館藏，檔號(hào)：15-14-113。不難看出莊浪縣政府對(duì)于此次民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)贊譽(yù)有加。然而，莊浪縣民選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)果真是當(dāng)?shù)赜袨榍嗄辏壳f浪縣長(zhǎng)陳永康在隨后的呈電中道出了實(shí)情：“本縣定于八月無(wú)法開(kāi)始選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，據(jù)臥龍等鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)呈請(qǐng)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)責(zé)繁任重，本鄉(xiāng)人才缺乏，稍不勝任，貽誤實(shí)深，為利公便民計(jì)，擬懇仍選舉現(xiàn)任鄉(xiāng)長(zhǎng)連任。”*《莊浪縣呈甘肅省政府電》，甘肅省檔案館藏，檔號(hào)：15-14-113。對(duì)此甘肅省政府認(rèn)為，“查籍隸本鄉(xiāng)鎮(zhèn)之現(xiàn)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)原有被選權(quán)，如果當(dāng)選，自可連任”*《甘肅省政府代電》，甘肅省檔案館藏，檔號(hào)：15-14-113。。由此觀之，迫于政治、經(jīng)費(fèi)、人才等諸多因素困擾，20世紀(jì)40年代甘肅各縣所謂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)民選其實(shí)仍不過(guò)是新瓶裝舊酒，名異而實(shí)同。

第三，甘肅各縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)民選的主動(dòng)權(quán)和決定權(quán)始終掌握在少數(shù)人的手中。由于民國(guó)時(shí)期的甘肅鄉(xiāng)村社會(huì)仍然延承著封建時(shí)代的鄉(xiāng)村治理模式，士紳階層與知識(shí)份子掌控著鄉(xiāng)村社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)命脈,在中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的等級(jí)體系中，無(wú)論鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)的產(chǎn)生模式是委派還是選舉,其結(jié)果均將代表少數(shù)精英的利益。但事實(shí)上，鄉(xiāng)村精英的利益并非與普通民眾的利益完全相悖。首先讓我們看一看當(dāng)時(shí)民選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)是何許人？1946年4月?lián)尢m縣北辰鄉(xiāng)民稱(chēng)：該鄉(xiāng)“第五保第八甲民戶(hù)張子述者，出身軍人，前在國(guó)民革命第五路軍總司令部屬充軍，做事勇敢，忠誠(chéng)樸實(shí)，為長(zhǎng)官素所贊許者也，時(shí)賜獎(jiǎng)?wù)?，以資其功。后因作戰(zhàn)代傷，下伍旋里，自該張某到吾鄉(xiāng)之后，仗義疏財(cái)，專(zhuān)為慈善，親老扶幼，言辭和悅，拯危救困，本鄉(xiāng)長(zhǎng)幼男女勿不欽敬感懷，誠(chéng)吾鄉(xiāng)公正之偉人也。曾在趙老灣募緣化布，修建廟宇，又在溝中募建佛堂，見(jiàn)義勇為，雖死不辭。吾鄉(xiāng)去歲大旱，餓殍盈野，張某即以身作則，辦理荒旱，親至鄰華堂處，不非口舌，不辭勞苦，敦請(qǐng)鄰君施舍白米百石，每人分散二斗，此情此德，不啻再造。所作之善，不能盡述，張某一身清白熱心，赴湯蹈火，亦所不避，誠(chéng)吾鄉(xiāng)貧民之救星也，是以公舉?！?《呈為公舉得人忠誠(chéng)樸實(shí)服務(wù)熱心公眾選舉得專(zhuān)委任事》，甘肅省檔案館藏，檔號(hào)：15-15-664?？梢?jiàn)該鄉(xiāng)所舉之張某不僅擁有充軍的經(jīng)歷，殷實(shí)的家資，而且在當(dāng)?shù)匾灿幸欢ǖ穆曂＿@種鄉(xiāng)村精英不僅能夠得到鄉(xiāng)民的普遍認(rèn)同，同時(shí)也能得到鄉(xiāng)村士紳和政府的信任。透過(guò)甘肅鄉(xiāng)村社會(huì)的政治實(shí)景，我們?nèi)阅芸吹竭@樣一種場(chǎng)景：雖然歐風(fēng)美雨飄蕩在中國(guó)社會(huì)已近百年，但地處西陲的甘肅鄉(xiāng)村仍然延續(xù)著傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)和生產(chǎn)方式，制度的變革僅僅改變著基層政制機(jī)構(gòu)的名稱(chēng)，卻未真正觸及到鄉(xiāng)村社會(huì)治理的內(nèi)核和本質(zhì)。在自給自足的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)形態(tài)下，普通鄉(xiāng)民與鄉(xiāng)村精英的利益在某種程度上仍然是吻合的,這種利益的吻合亦決定了民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)應(yīng)有的標(biāo)準(zhǔn)。

相反，如果當(dāng)選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)不能符合鄉(xiāng)村社會(huì)的這一標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，無(wú)論是鄉(xiāng)村士紳、知識(shí)階層，還是普通民眾均會(huì)伸出彈劾之手。1946年8月當(dāng)隴西縣云田鄉(xiāng)民得知該鄉(xiāng)民選鄉(xiāng)長(zhǎng)為雷虎卿時(shí)，即聯(lián)名呈請(qǐng)甘肅省政府稱(chēng)：“竊查云田鄉(xiāng)奉令選舉鄉(xiāng)長(zhǎng)，結(jié)果雷虎卿為鄉(xiāng)長(zhǎng)，究其原因，地方劣紳李馪勾結(jié)趙鳳翔及雷虎卿三人大花金錢(qián)，設(shè)擺酒宴，邀本保鄉(xiāng)民代表活動(dòng)鄉(xiāng)長(zhǎng)。唯查該代表多系先年保長(zhǎng)，劣紳李馪任意挑撥，故不以民眾意見(jiàn)，而以狼狽為奸，漁利自肥，失了民意主旨，誤了選舉規(guī)則。又查趙鳳翔、雷虎卿皆先年鄉(xiāng)長(zhǎng)，種種貪污案件民等告發(fā)縣府及專(zhuān)署者不勝枚舉，即被勒令停職，縣府有卷可考，迄今懸案未結(jié)，依法不宜當(dāng)選。再查李棟、李馥品學(xué)兼優(yōu)，秉公正直，人地相宜，按照當(dāng)選法規(guī)，李棟為正鄉(xiāng)長(zhǎng)，李馥為副鄉(xiāng)長(zhǎng)。”*《為呈報(bào)隴西縣云田鄉(xiāng)選舉鄉(xiāng)長(zhǎng)雷虎卿懸案未結(jié)依法不宜充任由》，甘肅省檔案館藏，檔號(hào)：15-15-651。云田鄉(xiāng)中心國(guó)民學(xué)校校長(zhǎng)唐仲藩，教員雷霖、李彬、李馥、王俊杰等亦呈報(bào)甘肅省政府：“竊查隴西云田鄉(xiāng)選舉鄉(xiāng)長(zhǎng)，結(jié)果雷虎卿為正鄉(xiāng)長(zhǎng)，李棟為副鄉(xiāng)長(zhǎng)。唯查雷虎卿曾任過(guò)云田鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)，民眾多不滿(mǎn)意，言舊案未結(jié)不應(yīng)當(dāng)選，但舊案是否結(jié)束，職等不明，邇來(lái)本鄉(xiāng)一般民眾情形風(fēng)潮迭起，大不安寧。職等因雷虎卿人地不宜，上恐誤公，下怕累民，依照地方實(shí)際情形與民眾意念，李棟為正鄉(xiāng)長(zhǎng)，李馥為副鄉(xiāng)長(zhǎng)，方可上不誤公，下不累民?！?《為懇請(qǐng)隴西云田鄉(xiāng)選舉鄉(xiāng)長(zhǎng)實(shí)情伏乞核準(zhǔn)由》，甘肅省檔案館藏，檔號(hào)：15-15-651。從雷虎卿個(gè)人簡(jiǎn)歷看，雷雖然擔(dān)任過(guò)鄉(xiāng)長(zhǎng)、聯(lián)保主任，并取得了甲乙兩種公職候選人資格*《甘肅省隴西縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉當(dāng)選人名簿》，甘肅省檔案館藏，檔號(hào)：15-15-651。，其職位亦得到上級(jí)行政部門(mén)的庇護(hù)，但由于其行為已經(jīng)背離了該鄉(xiāng)士紳及民眾的普遍認(rèn)同，最終仍逃脫不了“并案核辦”，改選下課的政治命運(yùn)。

第四，國(guó)共內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后，田賦兵役日趨加重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)開(kāi)始在上級(jí)命令與民眾抵觸間艱難斡旋，一些深得民望的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)鑒于形勢(shì)險(xiǎn)惡，均紛紛請(qǐng)辭。就以隴西縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)更迭為例。1947年5月21日隴西縣萊子鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)伍昌麟辭函稱(chēng)：“查本鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)一職，前由第一期代表會(huì)選昌麟接充，現(xiàn)已將近二載之久，任勞任怨，奉公守法，未能有益于桑梓，亦未貽害于地方。昌麟本應(yīng)用全力暫將應(yīng)付，但近月內(nèi)身得惡疾，精神錯(cuò)亂，認(rèn)事不清，反輕反重，若不及早辭卸，不免上誤下累，貽害終身，相應(yīng)函請(qǐng)，查照轉(zhuǎn)報(bào)縣府另選賢達(dá)接替，推進(jìn)一切，則昌麟感德無(wú)涯矣?！?《呈轉(zhuǎn)本縣萊子鎮(zhèn)長(zhǎng)伍昌麟辭職請(qǐng)核示由》，甘肅省檔案館藏，檔號(hào)：15-15-651。9月16日隴西縣政府稱(chēng)：“查四月份本縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)副動(dòng)態(tài)情形計(jì)，紫來(lái)鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長(zhǎng)顏希賢被選為鄉(xiāng)民代表，首陽(yáng)鎮(zhèn)長(zhǎng)原祥麟病故，復(fù)興鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長(zhǎng)汪啟齊因事他往，昌谷鄉(xiāng)長(zhǎng)羅錦山因推動(dòng)工作困難，碧巖鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長(zhǎng)張希漢因就學(xué)深造，鄉(xiāng)長(zhǎng)包廷選被選為鄉(xiāng)民代表，均經(jīng)先后辭職?！?《電復(fù)紫來(lái)鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長(zhǎng)顏希賢等辭職案情形請(qǐng)核示由》，甘肅省檔案館藏，檔號(hào)：15-15-651。事實(shí)上，這種情形不惟甘肅獨(dú)有。1946年1月張曉崧在談?wù)撋虾Ｕ幈＜滓饬x時(shí)稱(chēng)：“本市整編保甲工作自本月15日開(kāi)始以來(lái)，已歷數(shù)日，一般情形，堪稱(chēng)良好，惟有一部分市民被任為甲長(zhǎng)或保長(zhǎng)時(shí)，頗多不愿就職?！?《張曉崧談?wù)幈＜滓饬x》，《申報(bào)》1946年1月19日，第2版。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的頻繁更迭不僅加劇了資金的浪費(fèi)和社會(huì)的紊亂，同時(shí)也造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)不良，鄉(xiāng)村社會(huì)陷于權(quán)力的真空狀態(tài)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲機(jī)構(gòu)是國(guó)民政府行政體系的重要組成部分，是國(guó)家權(quán)力深入鄉(xiāng)村社會(huì)的重要一級(jí)，也是國(guó)民政府加強(qiáng)基層社會(huì)控制的橋梁和紐帶。如果說(shuō)20世紀(jì)40年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的處境艱難，那么保長(zhǎng)的處境則更如水火。因此在鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)紛紛請(qǐng)辭的同時(shí)，無(wú)人應(yīng)選保長(zhǎng)遂成為保長(zhǎng)選舉的瓶頸。1949年4月28日皋蘭縣中正鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)王子豐報(bào)稱(chēng)：“該鄉(xiāng)第十保保長(zhǎng)管意，自本年二月十六日當(dāng)選，迄今抗不接辦，致政令無(wú)法推行，附送管意一名，請(qǐng)予法辦。”但管意稱(chēng)自己“目不識(shí)丁，恐有貽誤”，因而請(qǐng)求辭退。經(jīng)縣政府派員調(diào)查稱(chēng)“中正鄉(xiāng)第十保前次選舉保長(zhǎng)實(shí)欠合法，茲為解決該保糾紛，免誤要公計(jì)，當(dāng)會(huì)同該鄉(xiāng)長(zhǎng)于十九日前往該保，召集保民代表管如、劉竹軒及紳耆民眾等七十五人”，重新選舉，“結(jié)果仍將管意以六十二票當(dāng)選為該保保長(zhǎng)”。為了能使該保長(zhǎng)順心就職，皋蘭縣政府決定“管意第一次被選為保長(zhǎng)，因系前任鄉(xiāng)長(zhǎng)陳森章主持監(jiān)選，確實(shí)不合選舉保長(zhǎng)法令手續(xù)，該鄉(xiāng)長(zhǎng)王子豐不查明原委，竟勒令管意接充保長(zhǎng)，如此處理，殊屬失當(dāng)。除將該鄉(xiāng)長(zhǎng)王子豐記大過(guò)一次，以示懲戒外，已令飭該新任保長(zhǎng)管意即日接辦?！?《據(jù)本縣中正鄉(xiāng)長(zhǎng)王子豐報(bào)以新任保長(zhǎng)管意抗不接充一案處理經(jīng)過(guò)情形電請(qǐng)核備由》，甘肅省檔案館藏，檔號(hào)：15-15-666。從上述材料中不難看出，無(wú)論選舉手續(xù)是否合法，管意當(dāng)選保長(zhǎng)并非心甘情愿，然迫于上級(jí)政令及行政處罰，管意就職也只能是無(wú)奈之舉。

既然民選保長(zhǎng)已經(jīng)成為一種形式，那么被選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)素質(zhì)則不言而喻。1947年1月，據(jù)靖遠(yuǎn)縣大廟鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)杜興泰稱(chēng)：“查上年本鄉(xiāng)當(dāng)選之保長(zhǎng)副確能得到民眾信仰，辦事穩(wěn)練，成績(jī)較好者固多，而有少數(shù)之保長(zhǎng)副以近來(lái)對(duì)保政之不能推行而致落后者有之，因無(wú)辦事能力已失保民素望，經(jīng)保民大會(huì)開(kāi)會(huì)罷免者有之，此種情形實(shí)由于初次選舉，民眾尚不明瞭選舉意義，以致當(dāng)選者未得其人。經(jīng)查應(yīng)予更換之保長(zhǎng)副，需要另行選舉精干者接充，以期推行保政效率之易速，以故擬據(jù)保民大會(huì)之要求，飭即另選?！?《為呈未屆期滿(mǎn)之民選保長(zhǎng)副如遇辦事不力或失民望時(shí)如何辦理請(qǐng)鑒核示遵由》，甘肅省檔案館藏，檔號(hào)：15-15-666。然而，這種稍現(xiàn)規(guī)則的民選制度在1947年以后開(kāi)始發(fā)生質(zhì)的改變。內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)和田賦兵役的持續(xù)加重將普通民眾逼到了生死邊緣，淪落為國(guó)民政府征兵納稅的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲機(jī)構(gòu)開(kāi)始成為民眾發(fā)泄仇恨的對(duì)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)不再成為鄉(xiāng)村精英競(jìng)逐的對(duì)象，即使普通鄉(xiāng)民對(duì)于競(jìng)選該職亦避猶不及。然而，為了完成上級(jí)政令，各縣政府不得不按照規(guī)定選舉出足夠數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)。正是在這一特殊的時(shí)境交替中，各地土劣分子乘虛而入，鳩占鵲巢。據(jù)稱(chēng)貴州某縣長(zhǎng)甚至“大批出售鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，以三堂鄉(xiāng)長(zhǎng)而言，包張爭(zhēng)贖，竟出資達(dá)六百萬(wàn)元；勝龍鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)出資四百萬(wàn)元；其余二三百萬(wàn)不等，最低亦需百萬(wàn)元?！?《某縣長(zhǎng)大賣(mài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)》，《貴州民意》1945年第1卷第4期，第18頁(yè)。本欲改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)素質(zhì)的民選制度此時(shí)卻成了各地土豪劣紳發(fā)財(cái)致富、爭(zhēng)權(quán)奪利的護(hù)身符。

面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)素質(zhì)的嚴(yán)重劣化和欺壓民眾之情事接連發(fā)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)與民眾之間的矛盾開(kāi)始加劇，甘肅省政府在無(wú)力提高待遇、加強(qiáng)培訓(xùn)的情境下，唯有一途便是加重對(duì)不稱(chēng)職之鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)的懲處。1947年1月21日甘肅省政府規(guī)定：“民選保長(zhǎng)副如有辦事不力或已失民望情事時(shí)，除所處保民大會(huì)得自動(dòng)提議予以罷免外，該管鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)并得依‘修正各縣市辦理地方自治人員考核及獎(jiǎng)懲暫行條例’第三條及第六條之規(guī)定，按其情節(jié)酌予懲處?！?甘肅省政府代電：《電釋民選保長(zhǎng)副懲處辦法》，甘肅省檔案館藏，檔號(hào)：15-15-666。然而，正可謂“徒善不足以為政，徒法不能以自行”，甘肅省政府對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)的懲處既不能制止保長(zhǎng)的頻繁辭職和拒不就任，亦無(wú)法提高當(dāng)選保長(zhǎng)的個(gè)人素質(zhì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)的民選模式并未給國(guó)民政府的鄉(xiāng)村社會(huì)治理帶來(lái)更高的效率。

隨著戰(zhàn)爭(zhēng)的持續(xù)進(jìn)行和田賦兵役負(fù)擔(dān)的不斷加重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)與普通鄉(xiāng)民之間的矛盾日益尖銳，詆毀、呈訟鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)的案卷多如牛毛。如皋蘭縣八堡鄉(xiāng)民眾匿名控訴該鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)施子寅，稱(chēng)其“本無(wú)鄉(xiāng)長(zhǎng)之資格，更非民眾之悅服，不過(guò)此次經(jīng)選鄉(xiāng)長(zhǎng)者，純系一種運(yùn)動(dòng)手段。況我八堡鄉(xiāng)共分七保，心悅誠(chéng)服之人不過(guò)三四人也，其余民眾均在敢怒不言。政府此次民選鄉(xiāng)長(zhǎng)，一為地方治安，二要減輕民眾負(fù)擔(dān)，方合政府法令與地方治安之條例。此人做事心似狼毒，視財(cái)如命，與地方不為無(wú)益，反而害之?！币虼苏?qǐng)求甘肅省府“戀念苦情，以救民命，速派賢員接替”*《呈為減輕民眾負(fù)擔(dān)更換棘手鄉(xiāng)長(zhǎng)由》，甘肅省檔案館藏，檔號(hào)：15-15-666。。靖遠(yuǎn)縣大廟鄉(xiāng)民匿名控訴該鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)楊興泰，稱(chēng)其“為人狡詐，武斷鄉(xiāng)曲，吸食鴉片，蔑視法紀(jì)，種種劣跡，筆難盡述。前于民選鄉(xiāng)長(zhǎng)時(shí)，曾以磕索人民血汗之資——前為本鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長(zhǎng)，賄買(mǎi)各保之鄉(xiāng)民代表，大肆活動(dòng)，選伊為鄉(xiāng)長(zhǎng)，強(qiáng)奸民意，把持鄉(xiāng)政，殊失‘民主’之至意。所可痛者，該鄉(xiāng)長(zhǎng)身為公務(wù)人員，而竟吸食鴉片，誅求人民之血汗，供一己之享樂(lè)，每至各保巡查，各保長(zhǎng)深以大煙之無(wú)法供應(yīng)為苦?！币蚨蟾拭C省府將其徹查究辦，以維法紀(jì)，而維憲政*《為吸食鴉片賄選鄉(xiāng)長(zhǎng)把持鄉(xiāng)政魚(yú)肉人民祈鑒核徹查究辦以肅法紀(jì)而維憲政由》，甘肅省檔案館藏，檔號(hào)：15-15-666。。面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)與鄉(xiāng)民矛盾的不斷加劇，為了維持鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定，完成戰(zhàn)亂年代地方自衛(wèi)及征兵征糧等工作，甘肅省政府對(duì)于上述民眾之訴訟，一般采取“匿名稟告，應(yīng)予不理”的態(tài)度而匆匆收?qǐng)?。這一方面表明隨著中國(guó)國(guó)內(nèi)政治環(huán)境的劇烈變動(dòng)，甘肅省政府已無(wú)暇處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)的優(yōu)良寡窳，維持現(xiàn)狀成為這一時(shí)期甘肅省政府的最佳選擇；另一方面甘肅省政府也認(rèn)識(shí)到戰(zhàn)爭(zhēng)年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)的特殊使命與普通民眾利益之間的尖銳矛盾，處于夾縫中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)成為民眾控訴攻擊的對(duì)象已成見(jiàn)怪不怪的平常事。

四

面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)民選而引發(fā)的諸多問(wèn)題，1947年7月甘肅省鎮(zhèn)遠(yuǎn)縣縣長(zhǎng)崔汝峻呈報(bào)稱(chēng)：“查現(xiàn)值剿匪緊張之際，軍差供應(yīng)日益浩繁，本縣現(xiàn)任民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員多不理事，遇事敷衍諉卸，貽誤匪輕，為求政令運(yùn)用靈活配合軍事之需要，計(jì)擬請(qǐng)?jiān)诮椌钙陂g，凡鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員因故去職或開(kāi)缺時(shí)，準(zhǔn)由縣府暫派干員代理，一俟軍事平定再行補(bǔ)行民選?！?《據(jù)鎮(zhèn)遠(yuǎn)縣政府電請(qǐng)綏靖期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員去職開(kāi)缺準(zhǔn)由縣暫派員代理一案請(qǐng)核示由》，甘肅省檔案館藏，檔號(hào)：4-8-622。對(duì)于崔的建議，內(nèi)政部認(rèn)為“與規(guī)定不合，未便準(zhǔn)行。如民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)因故去職或開(kāi)缺時(shí)，得由原選舉之民意機(jī)關(guān)依法改選或選補(bǔ)，并報(bào)民政廳查核，以免藉口情形特殊，任意由縣遴員派任，滋生流弊?！?《內(nèi)政部復(fù)甘肅省政府電》，甘肅省檔案館藏，檔號(hào)：4-8-622?？梢?jiàn)在內(nèi)戰(zhàn)初始，民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)雖給國(guó)民政府控制鄉(xiāng)村社會(huì)帶來(lái)了一系列的問(wèn)題，但基于對(duì)憲政和地方自治的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，國(guó)民政府仍然不想在此時(shí)脫掉為其鄉(xiāng)村社會(huì)控制披上的民主外衣。

然而，國(guó)民政府的這種堅(jiān)持并未延續(xù)多久，隨著國(guó)共內(nèi)戰(zhàn)的全方位展開(kāi)和國(guó)民黨軍隊(duì)的不斷失利，使得國(guó)民政府對(duì)基層社會(huì)的汲取愈來(lái)愈多，而民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)在諸多因素的困擾下已無(wú)法完成戰(zhàn)爭(zhēng)年代對(duì)人力、物力和財(cái)力的大規(guī)模征運(yùn)。1948年6月甘肅省政府電呈內(nèi)政部稱(chēng)：“1.本省各縣市局鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)系三十五年七月起辦理民選，依照縣各級(jí)組織綱要第三十三條、市組織法第三十四條之規(guī)定，區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)任期定為二年，瞬將屆滿(mǎn)，自應(yīng)分別改選。為行憲政府業(yè)已成立，省縣自治通則即將頒布，此項(xiàng)通則公布后，縣以下各級(jí)自治機(jī)構(gòu)均將全部改組，預(yù)計(jì)時(shí)日至多當(dāng)不出一年。區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)如在此時(shí)改選，將來(lái)自治通則頒行后，在新選之鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)任期未滿(mǎn)前又須改選。值茲動(dòng)員戰(zhàn)亂時(shí)期，安定為先，人事變更頻繁，不特影響業(yè)務(wù)之推行，尤恐因選舉之爭(zhēng)競(jìng)滋生事端，似應(yīng)重加考慮，酌予變通，以期法令事實(shí)，兼籌并顧。2.在此過(guò)渡期間，各縣市局鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)任期屆滿(mǎn)者，擬援照省縣參議員延長(zhǎng)任期例，一律延長(zhǎng)至自治通則頒布后，區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治機(jī)關(guān)改組成立后，正式區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選出之日為止?！?《民政廳長(zhǎng)馬繼周致甘肅省政府代電》，甘肅省檔案館藏，檔號(hào)：4-8-622。對(duì)于甘肅省政府的這一提議，內(nèi)政部認(rèn)為不可，令其“于期滿(mǎn)后依法改選，不得延長(zhǎng)”*《內(nèi)政部函甘肅省政府代電》，甘肅省檔案館藏，檔號(hào)：4-8-622。。但此時(shí)的甘肅省政府迫于形勢(shì)之嚴(yán)峻，已不再遵循內(nèi)政部的意見(jiàn)，而于同年7月訓(xùn)令各縣市局長(zhǎng)、專(zhuān)員稱(chēng)：“各區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)任期已再電內(nèi)政部準(zhǔn)予延長(zhǎng)在案，在未奉令前，各區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)任期屆滿(mǎn)者一律暫緩改選，仰飭遵照?！?甘肅省政府：《區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)任期屆滿(mǎn)者暫緩改選》，甘肅省檔案館藏，檔號(hào)：4-8-622。

雖然甘肅省政府已對(duì)內(nèi)政部的政令進(jìn)行了變通處理，但戰(zhàn)爭(zhēng)年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)的馭重角色已不容其朝選夕辭，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)的產(chǎn)生模式由選舉轉(zhuǎn)變?yōu)槲稍僖淮纬蔀檫@一時(shí)期甘肅省縣政府的共同意愿。1949年5月，甘肅省第四區(qū)行政督察專(zhuān)員高增級(jí)、天水縣縣長(zhǎng)高德卿、秦安縣縣長(zhǎng)杜凌云、清水縣縣長(zhǎng)楊貽書(shū)、禮縣縣長(zhǎng)閻廣、通渭縣縣長(zhǎng)李志謨、甘谷縣縣長(zhǎng)陳永康、武山縣縣長(zhǎng)柴慶榮、西和縣縣長(zhǎng)張孝友、兩當(dāng)縣縣長(zhǎng)劉世英、徽縣縣長(zhǎng)胡晉一聯(lián)名提議“鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲長(zhǎng)暫時(shí)采用派任辦法”。其理由是“民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲長(zhǎng)施行以來(lái)，利弊互見(jiàn)，如選賢與能、推行政令、維護(hù)桑梓、不負(fù)民望者固多，其有文化閉塞、知識(shí)水準(zhǔn)低落之區(qū)域，礙于法令，限于人才，以削足適履之拙策，奉行民選之功令，非特不堪稱(chēng)職，且足以誤國(guó)誤民。值茲非常時(shí)期，為應(yīng)付萬(wàn)一，配合上級(jí)政府之要求，對(duì)民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲長(zhǎng)亟應(yīng)予以調(diào)整?！?《鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲長(zhǎng)暫時(shí)采用派任辦法案》，甘肅省檔案館藏，檔號(hào)：4-8-622。其調(diào)整辦法為：“1.民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)經(jīng)縣府考核如有才不勝任，貽誤要公者，準(zhǔn)由縣長(zhǎng)撤換，報(bào)請(qǐng)省府核備。2.如本鄉(xiāng)無(wú)適當(dāng)人選，準(zhǔn)由縣長(zhǎng)另派其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員充任。3.各鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲長(zhǎng)由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)切實(shí)考核，其不稱(chēng)職者由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)另派其他公正精干富有熱情人士充任。”②《鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲長(zhǎng)暫時(shí)采用派任辦法案》，甘肅省檔案館藏，檔號(hào)：4-8-622。

對(duì)于上述提議，其他各縣亦隨之附和。如西和縣政府呈電稱(chēng)：“查本鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)實(shí)行民選以來(lái)，固有選舉得人，工作順利者，而因選舉造成地方派系意見(jiàn)分裂，糾紛迭出者亦復(fù)不少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)當(dāng)選后應(yīng)付人事足感困難，每一工作輒有人出而反對(duì)，藉端攻擊，希圖再選，且有鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)希求人民之所好，不顧國(guó)家之大計(jì)者，以致影響工作效率甚大。值此軍事時(shí)期，地方事務(wù)繁多，實(shí)有改選為派之必要?！?西和縣政府：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)之選舉改由縣政府委派任用案》，甘肅省檔案館藏，檔號(hào)：4-8-622。通渭縣縣長(zhǎng)李志謨稱(chēng)：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)實(shí)施民選以來(lái)，所有地方自治及政府委派事項(xiàng)無(wú)形降低效率，揆厥原因，多由代表會(huì)代表偏重情感，所選出之鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)間有不合政府選賢與能之意旨，以致能者退藏，庸碌當(dāng)?shù)?，?duì)一切政令之推動(dòng)，率多遲誤。值茲非常時(shí)期，似應(yīng)權(quán)衡本省實(shí)際需要，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織予以變通，以求切合?！?《各縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)擬將民選改由政府遴派以增效率而利政令案》，甘肅省檔案館藏，檔號(hào)：4-8-622。莊浪縣縣長(zhǎng)嚴(yán)德駿稱(chēng)：“本省文化落后，人民水準(zhǔn)、文化水準(zhǔn)較低，一般下級(jí)工作干部選任困難，尤自民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)以來(lái)，常因人事不宜或因辦事能力太差，對(duì)工作不明緩急，屢有遺誤。茲當(dāng)戒嚴(yán)期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作應(yīng)以精強(qiáng)干練者充任，故民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)有酌改由政府委派之必要?！?《為戒嚴(yán)期間民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)酌量改由政府委派以利工作由》，甘肅省檔案館藏，檔號(hào)：4-8-622。華亭縣縣長(zhǎng)李曉白稱(chēng)：“本縣系接戰(zhàn)地區(qū)，軍差繁重，工作緊張，選任之鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)礙于情面，辦事敷衍，工作推進(jìn)至感困難，亟應(yīng)由縣府遴派干員暫行接辦，以利事功?！?《接戰(zhàn)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)擬請(qǐng)一律派任以利行政案》，甘肅省檔案館藏，檔號(hào)：4-8-622。面對(duì)各縣之提案，甘肅省政府認(rèn)為：“1.民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)在現(xiàn)行法令未變更前未便遽行廢止，惟有不能勝任情事，為適應(yīng)當(dāng)前非常情勢(shì)，便利縣政之推行，自應(yīng)于法令事實(shí)兼籌并顧之下，酌予變通辦理。2.民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)如確有不能勝任情事，得予免職另選，報(bào)府核備，但在接戰(zhàn)地域各縣得由各該縣府暫行遴派妥員代理，仍將代理人員姓名、資歷報(bào)府備查?！?甘肅省政府：《核飭行政院會(huì)議有關(guān)民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)改由縣政府委派》，甘肅省檔案館藏，檔號(hào)：4-8-622。

由上可知，近代中國(guó)連綿不絕的戰(zhàn)爭(zhēng)使得鄉(xiāng)村社會(huì)青壯年勞力極度缺乏，而勞力的缺乏和社會(huì)的動(dòng)蕩進(jìn)一步加劇了鄉(xiāng)村社會(huì)的貧困。在這個(gè)人力、物力極度缺乏的年代，國(guó)民黨政權(quán)為了維持戰(zhàn)爭(zhēng)機(jī)器的運(yùn)行，只能任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行無(wú)休止的索取。然而，這種索取遭到了鄉(xiāng)民們的拼死抵制，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)的頻繁更迭更使國(guó)民政府的征運(yùn)計(jì)劃屢受挫折。為了進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)基層社會(huì)的控制與索取，同時(shí)避免因鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)頻繁更迭而引發(fā)的諸多問(wèn)題，甘肅省政府在內(nèi)戰(zhàn)行將結(jié)束之時(shí)最終決定將鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)的產(chǎn)生模式由選舉回溯到委派。鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)產(chǎn)生模式的回流，在一定程度上隱現(xiàn)出國(guó)民黨政府推行基層民主的限度，盡管這種限度的背后隱藏著諸多無(wú)奈。誠(chéng)如蔣廷黻在談?wù)摳母锏胤叫姓r(shí)所言：“健全行政不外組織緊湊、運(yùn)用靈活、職權(quán)相當(dāng)；人才得宜、才盡其用；經(jīng)費(fèi)充足、支配合理。我國(guó)地方政府對(duì)此三方面殊欠健全?！?《蔣廷黻談改革地方行政》，《申報(bào)》1936年4月30日，第6版。正是在政治、經(jīng)濟(jì)、人才等諸多因素的制約下，國(guó)民政府所實(shí)施之“地方民選，既無(wú)民選制度之前提條件存在，又無(wú)民選制度之真正內(nèi)容，一切還是以一黨包辦作中心，其結(jié)果，當(dāng)然是包辦、操縱、賄選、劫持等怪象也就層出不窮，而牛波馬勃，敗鼓之皮也都成為人民代表，即使有一二正紳，也不外是點(diǎn)綴而已。”*黃道庸：《現(xiàn)行地方民選制度平議》，《民主星期刊》1945年第8期，第2頁(yè)。

[本文為國(guó)家社科基金項(xiàng)目“南京國(guó)民政府甘肅保甲制度與基層社會(huì)控制研究”(13BZS061)的階段性成果。]

責(zé)任編輯：汪謙干

A Paradox of Democratization:the Democratic Elections of Town-chief in Gansu during the period of 1940s

LIU De-jun

(School of Modern China Research，Shanxi University，Taiyuan 030006，China)

Abstract:After the Anti-Japanese War,the Nationalist Government inherited the triple demise of Sun Yat-sen and began to implement the constitutional democracy under the public pressure.In order to make the preparation of constitutionalism democracy,National Government decided to turn the appointment system into election system for finding qualified town-chief.In 1945,Gansu also started to elect town-chief because of the National Government’s repeatedly urged.Gansu’s ground is remote in the northwest China,economic situation and rural elite are extremely lacking,people’s thinking was backward,therefore town-chief was hardly elected in these small towns and villages.Coupled with the outbreak of civil war and increasing land tax for military service,it further exacerbated the conflict between villagers and town-chief.The position of town-chief was no longer contested objects for the rural elite.It was not uncommon town-chief resigned the position or was forced to work.They had wanted to use this election to improve the quality of town-chief,but it became imbalance of rural power structure.Facing with unqualified of town-chief and disordered in the towns,Gansu Provincial Government was forced to appoint the leader again at the end of the civil war.With the failure of election system for town-chief in town,it declared that it was just the democratic illusion at last for the Government which were in the adverse circumstances trying to save the reputation of nationalist party.

Key words:The period of National Government；town-chief；democratic elections；Gansu Provincial Government

作者簡(jiǎn)介：柳德軍(1979-)，男，甘肅靜寧人，山西大學(xué)近代中國(guó)研究所講師，歷史學(xué)博士后。

中圖分類(lèi)號(hào)：K265.9；K266.9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-605X(2016)01-0083-10