完善農(nóng)村社區(qū)治理體制機(jī)制路徑探析

摘要：完善農(nóng)村社區(qū)治理體制機(jī)制，確?；鶎由鐓^(qū)從管理到治理的順利轉(zhuǎn)型，努力把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的基層生活共同體是現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志。肥西縣在農(nóng)村社區(qū)治理過程中存在著民主不暢、關(guān)系復(fù)雜等問題。針對農(nóng)村社區(qū)治理中存在的問題，尋找對策，不斷完善基層社區(qū)治理體制機(jī)制意義重大。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社區(qū)治理；民主選舉；家族勢力；兩委關(guān)系

當(dāng)前，我國正處在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、政治體制變革、社會結(jié)構(gòu)變遷的轉(zhuǎn)型時期。為了實(shí)現(xiàn)肥西縣加快發(fā)展、統(tǒng)籌發(fā)展、融合發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展，推動城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)治理體制機(jī)制，重構(gòu)治理結(jié)構(gòu)，完善治理制度，確?；鶎訌墓芾淼街卫淼捻樌D(zhuǎn)型，努力把農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的基層生活共同體尤為重要。

一、肥西縣農(nóng)村社區(qū)治理中存在的主要問題

（一）自治民主流于形式

盡管村民委員會組織法和省、市、縣有關(guān)文件規(guī)定了村民委員會的選舉程序，但是在實(shí)際操作中不依法定程序進(jìn)行選舉的現(xiàn)象還時有發(fā)生。肥西縣有些農(nóng)村社區(qū)為了圖方便、省事，僅由極少數(shù)黨員干部內(nèi)定甚至指定村民選舉委員會，在提名村民委員會候選人時，黨政組織采取各種辦法指定村民提名自己的“意中人”作為村民委員會的候選人，或者勸說競爭對手退出選舉放棄競選，在投票選舉時，變相的委托投票、戶代表投票，不公開計(jì)票，不當(dāng)場公布選舉結(jié)果的現(xiàn)象仍有發(fā)生。一些在民主選舉方面堪稱典范的農(nóng)村社區(qū)在民主決策、民主管理和民主監(jiān)督方面也常常流于表面化和形式化，出現(xiàn)民主選舉的干部辦事不民主的現(xiàn)象：在決策上不民主，依然由少數(shù)村民委員會成員說了算；在民主管理不落實(shí)，村民會議、村民代表會議形同虛設(shè)，或者干脆不設(shè)；在民主監(jiān)督上理財(cái)小組、村務(wù)監(jiān)督小組全部由村委會干部的心腹組成，監(jiān)督小組成了掩護(hù)小組。

（二）家族勢力抬頭

在鄉(xiāng)村政治社會生活中，家族勢力歷來是一支不可忽視的力量。家族勢力增加了村民自治的難度，因?yàn)樵诖逦瘯x舉中，人數(shù)眾多的家族勢力往往決定了選舉的結(jié)果，村中大姓的村民容易當(dāng)選，而有能力、素質(zhì)高的少數(shù)姓的村民落選的情況并不鮮見，產(chǎn)生的村干部絕大多數(shù)成為家族利益的代言人，在村委會行使自治職能的過程中，自然傾向于維護(hù)本家族利益，甚至為此而犧牲國家利益，或者對非本族村民在管理上區(qū)別對待，影響村民自治組織應(yīng)有的公正性，從而可能使得村民自治發(fā)生變異。

（三）“兩委”關(guān)系緊張

在肥西縣農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)踐中，兩委矛盾主要表現(xiàn)在黨支部和村民委員會對村莊公共事務(wù)管理權(quán)力以及通過掌握這種公共權(quán)力而產(chǎn)生的各種利益的爭奪。強(qiáng)調(diào)基層黨組織對村級具體事務(wù)的組織和管理，就會弱化甚至放棄村民自治，因?yàn)榇迕褡灾蔚暮诵膬?nèi)容就是村民對村級具體事務(wù)的自我組織和自我管理。相反，強(qiáng)調(diào)村民自治，就會弱化基層黨的領(lǐng)導(dǎo)，兩委關(guān)系只能在劇烈地摩擦中運(yùn)行。

（四）鎮(zhèn)村關(guān)系尷尬。

《村民委員會組織法》明確地否定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村民委員會之間為“指導(dǎo)”與“協(xié)助”的關(guān)系。但是，兩者關(guān)系在實(shí)踐中往往演變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，村民自治的“當(dāng)家人”演變?yōu)檎姓芾硎恰按砣恕?。在肥西縣村民自治實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取各種方式對農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行控制，例如行政干預(yù)、村委會選舉罷免、財(cái)務(wù)管理監(jiān)督、黨的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)助管理、情感溝通等等，其中村委會選舉罷免、財(cái)務(wù)管理監(jiān)督及黨的領(lǐng)導(dǎo)都是最有效的控制措施。

二、肥西縣農(nóng)村社區(qū)治理體制機(jī)制的完善路徑

（一）完善民主選舉程序，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理的規(guī)范化和制度化。

村民自治的前提和基礎(chǔ)就是依法進(jìn)行村民直接選舉，選舉素質(zhì)過硬、作風(fēng)正派、村民信任、有能力的人成為村民委員會成員，帶領(lǐng)村民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展。要真正實(shí)現(xiàn)村民自治首先必須依法進(jìn)行民主選舉?，F(xiàn)行的《中華人民共和國村民委員會組織法》以及地方制定的村民委員會選舉辦法較以前更貼近實(shí)際，但仍需進(jìn)一步修改和完善，如選民資格的認(rèn)定、村民代表選舉時間與方式、候選人條件的限制、候選人辭退、違法選舉的處理等問題需要進(jìn)一步明確，使村委會選舉制度更加細(xì)化，更具有可操作性。在選舉產(chǎn)生村民委員會之后，首先要健全村民會議、村民代表會議、村民小組等村民自治組織，在民主推舉的基礎(chǔ)上建立民主理財(cái)小組、村務(wù)監(jiān)督小組。其次，規(guī)范村民自治的運(yùn)行程序，根據(jù)國家及地方法規(guī)，并利用村民自治章程和村規(guī)民約等建立健全村民委員會各組織機(jī)構(gòu)的運(yùn)行規(guī)則，使得村民會議、村民代表會議的召開有明確的程序，會議的決策能夠得到切實(shí)的執(zhí)行。再次，強(qiáng)化民主監(jiān)督制度，尤其是強(qiáng)化村務(wù)公開。村務(wù)公開是村民當(dāng)家作主的真正體現(xiàn)，是村民自治的核心內(nèi)容，離開村務(wù)公開，村民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)和一切民主權(quán)利都將流于形式。

（二）正確引導(dǎo)與綜合治理相結(jié)合，給基層民主建設(shè)創(chuàng)造一個良好的社會治安環(huán)境。

家族勢力在肥西縣農(nóng)村是客觀存在的，在影響村民自治的各種因素中，家族勢力是其中不可忽視的因素之一。在目前的農(nóng)村社區(qū)治理中，首先要對家族勢力進(jìn)行正確的引導(dǎo)，使他們在法律允許的范圍內(nèi)積極參加民主政治建設(shè)，使其從通過侵害少數(shù)人謀取利益的不法渠道轉(zhuǎn)變到通過促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展為大多數(shù)人謀取利益的正確渠道上來。其次，在社區(qū)治理中，不僅要堅(jiān)持少數(shù)服從多數(shù)的原則，而且還要建立保護(hù)少數(shù)人的合法權(quán)益的機(jī)制，使得少數(shù)人可以通過這一機(jī)制避免合法權(quán)益受到多數(shù)人的侵害。在農(nóng)村社區(qū)，要防止黑惡勢力借助宗族勢力操縱民主選舉進(jìn)入村級組織，當(dāng)前，要進(jìn)一步落實(shí)社會治安綜合治理各項(xiàng)措施，推進(jìn)社會治安防控體系建設(shè)，通過社會治安綜合治理，或者通過打黑專項(xiàng)治理對各種黑惡勢力進(jìn)行進(jìn)一步打擊。同時，對農(nóng)村家族勢力、強(qiáng)勢群體以及基層黨政干部要加以正確的教育和引導(dǎo)，使其在法律允許的范圍內(nèi)正當(dāng)行使其權(quán)力，確保基層民主政治的有效推進(jìn)。

（三）采取多種措施，化解“兩委矛盾”。endprint

村民自治背景下的“兩委”矛盾提出了黨的領(lǐng)導(dǎo)對村民自治新體制的適應(yīng)問題。為緩解“兩委矛盾”，切實(shí)改善村級黨的領(lǐng)導(dǎo)，建議可以采取如下三個方面的措施：首先，改進(jìn)黨支部的產(chǎn)生方式，實(shí)行“兩票制”。黨支部成員首先要先經(jīng)過村民全體投票或者村民代表投票，只有得到村民所投信任票較高的幾名黨員，才有資格出任村黨支部書記。其次再由村里黨員投票，根據(jù)黨員投票結(jié)果產(chǎn)生村支部書記。使用兩票制推選村支部書記的方法把黨內(nèi)民主和人民民主有機(jī)地結(jié)合起來，使得村支部書記不但得到黨員的認(rèn)可，也得到廣大村民的認(rèn)可，從而擴(kuò)大了黨支部的群眾基礎(chǔ)。其次，在村支部書記和村委會主任兩個職位上推行由同一個人擔(dān)任，即“一肩挑”。提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會的選舉，獲得群眾承認(rèn)以后，再推薦為黨支部書記人選；如果選不上村委會主任，就不再推薦為黨支部書記人選。再次，建立“兩委”聯(lián)動的村級管理運(yùn)行機(jī)制。實(shí)行“兩委”聯(lián)席會議制度，可以減少決策層次、協(xié)調(diào)“兩委”關(guān)系。凡是需要集體研究的村務(wù)工作，都由村黨支部書記召集“兩委”成員商定，其后統(tǒng)一分配任務(wù)由“兩委”成員去完成。對涉及到村民利益的一些重大村務(wù)則由“兩委”聯(lián)席會議提出議案，提交給村民會議、村民代表會議討論作出決策，并將此決策交給村民委員會執(zhí)行。

（四）完善法律和監(jiān)督，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會間的關(guān)系。

在目前我國法律法規(guī)框架下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村之間的職權(quán)邊界及權(quán)限范圍是模糊的、變動著的。例如，現(xiàn)行的《村民委員會組織法》在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系問題上只規(guī)定了兩者之間的指導(dǎo)和協(xié)助關(guān)系，而沒有規(guī)定具體的需要指導(dǎo)和協(xié)助的事項(xiàng)，也沒有規(guī)定不作為或者不正當(dāng)作為應(yīng)承擔(dān)的法律后果。在立法滯后的情況下，應(yīng)建立健全監(jiān)督機(jī)制，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各種不正當(dāng)行為，防止權(quán)力任性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民群眾行使當(dāng)家作主民主權(quán)利的主要形式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。為了強(qiáng)化監(jiān)督，有必要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的選舉制度和程序，通過制度化的渠道使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大更多地體現(xiàn)和表達(dá)村民的要求愿望，增強(qiáng)代表參政議政的水平，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主決策水平。通過完善的操作程序建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會規(guī)范的指導(dǎo)監(jiān)督制度，變事后監(jiān)督為主為事前監(jiān)督為主，使行政干預(yù)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法監(jiān)督轉(zhuǎn)變，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會的指導(dǎo)規(guī)范化、制度化。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會控制的問題，當(dāng)前尤其要通過強(qiáng)化民主選舉程序，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會干部選任罷免的非法干預(yù)，使村民委員會干部的選舉和罷免按照法定程序得到切實(shí)的執(zhí)行。同時，改變“村財(cái)鄉(xiāng)管”，剝奪村民自治財(cái)產(chǎn)權(quán)的狀況，將集體財(cái)產(chǎn)的管理權(quán)還歸村民，通過完善村級財(cái)務(wù)管理制度，完善民主理財(cái)程序，完善村級財(cái)務(wù)審計(jì)，切實(shí)加強(qiáng)對集體財(cái)產(chǎn)的管理。

參考文獻(xiàn)

[1]“治理理論視角下我國農(nóng)村社區(qū)管理體制創(chuàng)新研究”胡文秀 李壯 《福建行政學(xué)院學(xué)報》2015年3月

[2]“新型城鎮(zhèn)化背景下社區(qū)治理和服務(wù)”韓啟德 《民主與科學(xué)》2016年5月

作者簡介： 蘆葦 安徽省肥西縣委黨校 （1966年5月 女 安徽肥西 講師 本科學(xué)歷 研究方向：縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展）endprint