公共行政過(guò)程中的理性官僚制
——組織、機(jī)制與制度三種鏡像下的剖析*

林雪霏

?

公共行政過(guò)程中的理性官僚制
——組織、機(jī)制與制度三種鏡像下的剖析*

林雪霏

公共行政；理性官僚制；組織形式；生產(chǎn)機(jī)制；制度安排

在當(dāng)代的公共行政過(guò)程中，理性官僚制并非是龐大、低效而難以擺脫的“鐵籠”，而是同時(shí)扮演著公共行政的組織形式、公共產(chǎn)品的生產(chǎn)機(jī)制以及現(xiàn)代民主體制的基本性制度三重關(guān)鍵性的角色。在這三種鏡像下的官僚制具有各自不同的概念內(nèi)涵、基本形態(tài)以及理論張力與演進(jìn)。厘清官僚制的不同理論內(nèi)涵有助于我們擺脫整體主義的主觀判斷，并在具體的情境中進(jìn)行主題定位、理論工具選擇與理性評(píng)斷。

在目前的公共行政研究中彌散著一種強(qiáng)烈的、整體性的“反官僚制”認(rèn)知。官僚制已經(jīng)由理性與效率的象征演化為墨守成規(guī)、效率低下與文牘主義的代名詞，并且在日常生活中時(shí)常與“官僚主義”“官僚習(xí)氣”等帶有貶義色彩的詞匯交疊在一起。于是，大量理論或政策研究都高舉起“摒棄官僚制”“后官僚制改革”等旗幟，迫切地要求引入市場(chǎng)機(jī)制或社會(huì)力量以求“重塑政府”。然而，對(duì)于“官僚制”這種負(fù)面的整體性評(píng)價(jià)背后帶有一定的價(jià)值先行和線性的發(fā)展主義預(yù)設(shè)，移植過(guò)來(lái)的改革對(duì)策也常常由于缺乏對(duì)官僚制的準(zhǔn)確定位而屢遭失敗。本文認(rèn)為理性官僚制在公共行政過(guò)程中具有組織形態(tài)、生產(chǎn)機(jī)制以及政治制度三重鏡像，通過(guò)對(duì)官僚制理論的歷史脈絡(luò)和發(fā)展演化的梳理，一方面勾勒出官僚制在這三重角色的內(nèi)涵和形式，以修正整體性的刻板印象，另一方面反思這三者內(nèi)在的矛盾和張力，為本土化的理論分析和改革實(shí)踐劃定明確的分析界域與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

一、作為組織的官僚制

作為一種組織形式的官僚制有著悠久的歷史，也最早被納入社會(huì)科學(xué)的研究視野。尼古拉斯·亨利就曾指出官僚體制的出現(xiàn)甚至先于人類最早的民主實(shí)踐與世界宗教的崛起。[1]但是作為“現(xiàn)代國(guó)家”基本標(biāo)志的官僚組織形態(tài)則是建立在馬克斯·韋伯所設(shè)計(jì)的“現(xiàn)代理性官僚制”這一理想類型基礎(chǔ)上。然而從設(shè)計(jì)走向?qū)嵺`，在理想與現(xiàn)實(shí)之間存在諸多困境與悖論，也使得官僚制組織遭遇到“鐵籠”“低效率”“功能失調(diào)”等詰問(wèn)以及新公共管理的市場(chǎng)化改造。

1.現(xiàn)代理性官僚制組織：理性與效率的典范。

韋伯是最早對(duì)理性官僚制進(jìn)行組織設(shè)計(jì)和功能闡釋的，其理論建構(gòu)依托于工業(yè)化大生產(chǎn)的推進(jìn)與近代歐洲理性主義的興起。為了突破對(duì)于傳統(tǒng)的順從和克里斯瑪式的人格化依附，他試圖通過(guò)最大限度的理性化形式設(shè)計(jì)在技術(shù)上準(zhǔn)確、可靠、嚴(yán)整和精密管理的組織形式。[2](P296)具體而言，理想型的官僚組織體系(bureaucratic ideal type)具有嚴(yán)密的組織架構(gòu)：首先是橫向上的專業(yè)化與職業(yè)化。在官僚體制內(nèi)部按照職能專業(yè)化的原則進(jìn)行勞動(dòng)分工，并要求行政官員將所擁有的公共職位視為畢生追求的職業(yè)。為此他要求官員通過(guò)選拔、教育和訓(xùn)練具備勝任職務(wù)的專門知識(shí)和技能，同時(shí)為保障官僚制的職業(yè)化，官員的報(bào)酬與晉升要隨著資歷、年限與經(jīng)驗(yàn)的增長(zhǎng)而提升。其次是縱向上的等級(jí)制和任命制。按照職位等級(jí)序列在組織內(nèi)部形成“金字塔式”的上下級(jí)隸屬體系。民選官員的權(quán)力是通過(guò)選舉形式，自下而上地實(shí)現(xiàn)權(quán)力的授予與轉(zhuǎn)讓，但是官僚制不同，等級(jí)序列中的職位是具有明確的權(quán)限和責(zé)任范圍、命令與服從的邊界，同時(shí)授權(quán)與委托是自上而下、通過(guò)行政任命的方式實(shí)現(xiàn)。再次是運(yùn)行中的非人格化與制度化。在體制運(yùn)行中“要求擺脫個(gè)人動(dòng)機(jī)與個(gè)人感情的影響，排除任意性和隨意性，遵守與職務(wù)相對(duì)應(yīng)的原則并承擔(dān)任務(wù)” ，[3](P38)這種非人格化是由制度化作為保障，無(wú)論是官員的職能權(quán)限、等級(jí)結(jié)構(gòu)以及管理評(píng)價(jià)都嚴(yán)格受到規(guī)章制度以及操作流程的約束。

從歷史的比較視角看，理性官僚制的根本價(jià)值在于以客觀的形式理性消解了經(jīng)驗(yàn)管理的人治因素。相比于集權(quán)體制等其他行政體系，訓(xùn)練有素的執(zhí)行官員與嚴(yán)密的等級(jí)結(jié)構(gòu)確保官僚體制在執(zhí)行官職任務(wù)時(shí)，能夠精確快速、持續(xù)統(tǒng)一并且確保嚴(yán)格服從與節(jié)約人力物力資源，從而實(shí)現(xiàn)最佳的效果和最高的效率?？陀^來(lái)看，至今為止官僚制仍然是目前完成大規(guī)模社會(huì)工作、唯一可行的組織形式，這也是為何韋伯的“官僚制鐵律”預(yù)言——“一旦充分實(shí)行官僚制，就會(huì)形成最難摧毀的社會(huì)實(shí)體”[2](P309)始終難以破除。

2.來(lái)自實(shí)踐的詰問(wèn)：官僚組織的功能失調(diào)與改造。

韋伯對(duì)官僚制的功能設(shè)計(jì)意在應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)，特別是國(guó)家統(tǒng)治中龐雜的管理任務(wù)。吊詭的是，官僚制的功能失調(diào)恰恰是在現(xiàn)代公共行政的實(shí)踐運(yùn)作中暴露得最為充分。“可預(yù)見(jiàn)的規(guī)則”原本是確保有效實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段，然而在實(shí)踐中卻發(fā)生了“目標(biāo)置換”現(xiàn)象，即規(guī)則由原本工具性的價(jià)值轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖尤藛T所奉行的終極價(jià)值，[4](P114-158)這便是對(duì)于官僚制功能失調(diào)最早的闡釋，其后的研究沿著組織內(nèi)部運(yùn)行與組織—環(huán)境互動(dòng)兩個(gè)維度拓展。在組織內(nèi)部的運(yùn)行中，其一，官僚制的等級(jí)制和專業(yè)化特征將個(gè)人隔離在某一定點(diǎn)的等級(jí)類型空間內(nèi)；其二，極致的非人格化特征剝奪了他們作為主體的主動(dòng)權(quán)；其三，決策權(quán)力向上集中的等級(jí)權(quán)力與現(xiàn)實(shí)行政對(duì)平行權(quán)力的需求之間存在緊張。因而克羅齊埃斷定官僚制是天生低效率的組織形式。[5]與此同時(shí)，布勞在官僚制組織與環(huán)境相互作用的維度補(bǔ)充了官僚制的反功能，包括規(guī)則運(yùn)用的過(guò)度剛性減弱了官僚制對(duì)外界變化的回應(yīng)性；官僚制作為組織會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈抵制革新的保守主義，強(qiáng)烈抵制革新；隨著官僚制組織的普及，它甚至?xí)?qiáng)調(diào)乃至固化社會(huì)階級(jí)分裂。[6]所以盡管韋伯本人也承認(rèn)典型的現(xiàn)代理性官僚體制只是一種理想類型，在歷史上并未真正得以復(fù)制，但是來(lái)自現(xiàn)實(shí)越來(lái)越尖銳的詰問(wèn)則在不斷地消解人們?cè)?jīng)寄托于官僚組織的美好愿望。

上述對(duì)官僚制反功能的研究主要立足于結(jié)構(gòu)主義，分析結(jié)構(gòu)與制度的安排對(duì)其間個(gè)體行為、組織運(yùn)行以及與環(huán)境互動(dòng)的影響。官僚政治學(xué)的研究則沿著后現(xiàn)代主義和公共選擇兩條路徑對(duì)官僚個(gè)體自主性進(jìn)行理論關(guān)照。后現(xiàn)代理論重新反思基于工具—目標(biāo)導(dǎo)向的理想型官僚制，認(rèn)為組織理性與個(gè)人價(jià)值之間存在著巨大的張力，由于官僚制要求無(wú)限逼近專業(yè)化與制度化，從根本上壓制了組織內(nèi)部成員自主行動(dòng)與自我滿足的內(nèi)在訴求，“從而在根本上否定了人，這無(wú)異于在官僚之中宣布人的死亡” 。[7]而從公共選擇路徑看，盡管存在著官僚制的“鐵籠”與異化的“組織人”，但是這并不意味著官僚自主意識(shí)的喪失，而是為其利益最大化傾向提供了特定的激勵(lì)與機(jī)會(huì)。在此存在兩個(gè)具有較強(qiáng)解釋力的模型，分別是效用最大化模型和委托—代理模型。效用最大化模型將“理性人”假設(shè)運(yùn)用于官僚政治，將官僚偏好的效用函數(shù)界定為權(quán)力、薪金、福利津貼、公共聲譽(yù)與機(jī)關(guān)產(chǎn)出等，這些函數(shù)都與機(jī)關(guān)預(yù)算規(guī)模高度正相關(guān)。因而官僚為了自身效用的最大化，就會(huì)盡可能地?cái)U(kuò)大可支配的預(yù)算規(guī)模，但是官僚追求個(gè)體效用的結(jié)果常常是偏離公共效用最大化的方向。[8]第二個(gè)模型是委托—代理模型。同樣建立在理性選擇基礎(chǔ)上的該模型認(rèn)為在官僚制內(nèi)部存在政治家與官僚之間復(fù)雜的委托與代理關(guān)系。由于信息不對(duì)稱，作為委托者的政治家在授權(quán)過(guò)程中面臨著逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)等委托—代理困境，因?yàn)楣倭抛鳛榇碚邥r(shí)的個(gè)體利益與政治家的目標(biāo)總是不一致，在這種情況下就可能出現(xiàn)劣幣驅(qū)逐良幣或轉(zhuǎn)嫁成本、逃避責(zé)任等狀況。

學(xué)者們?cè)谄瞥艾F(xiàn)代理性官僚制”迷信的同時(shí)，也試圖為該組織形式的種種功能失調(diào)尋求應(yīng)對(duì)之道。為了控制個(gè)人效用最大化傾向和可能的代理?yè)p失，監(jiān)管環(huán)節(jié)以其矯正、威懾功能成為修繕官僚制的重要途徑?，F(xiàn)有西方政治體制中主要的監(jiān)管形式除了官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部的權(quán)威監(jiān)管與制度監(jiān)管外，還包括來(lái)自與行政權(quán)力并行的議會(huì)監(jiān)督與司法監(jiān)督，來(lái)自社會(huì)的利益集團(tuán)、公益組織以及媒體監(jiān)督等。[9]新公共行政理論主張變革行政部門的組織精神，利用公共性、民主與公平等主導(dǎo)價(jià)值來(lái)修正理性官僚制的效率導(dǎo)向，在工具理性與價(jià)值理性的張力中尋求融合。[10]

這些主張基本延續(xù)著理性官僚制的框架，而奧斯本等倡導(dǎo)的新公共管理運(yùn)動(dòng)則在改造官僚制的道路上走得更遠(yuǎn)。他們高舉著“摒棄官僚制”旗幟，主張利用市場(chǎng)原則和工商管理方法改造政府，[11]包括將照章辦事的過(guò)程導(dǎo)向變?yōu)樽⒅乜?jī)效的結(jié)果導(dǎo)向與顧客導(dǎo)向；以合同雇傭與臨時(shí)聘用沖擊永久職業(yè)化；以分權(quán)化和放松管制打破官僚等級(jí)制等。然而，這場(chǎng)替代性的新范式在實(shí)踐中遭致種種挫敗，重新喚起了學(xué)者對(duì)強(qiáng)國(guó)家和官僚制的重視，提出國(guó)家及其健全的官僚組織在維護(hù)公共利益上依舊發(fā)揮著重要作用，于是一場(chǎng)旗鼓相當(dāng)?shù)摹靶马f伯式國(guó)家”思潮在歐洲大陸開(kāi)始。[12]

二、作為機(jī)制的官僚制

無(wú)論在何種時(shí)空?qǐng)鼍跋拢鐣?huì)生產(chǎn)總是需要一定的運(yùn)作機(jī)制將生產(chǎn)者、生產(chǎn)要素與產(chǎn)品組織起來(lái)。傳統(tǒng)社會(huì)占主導(dǎo)地位的生產(chǎn)機(jī)制有家庭生產(chǎn)制、手工作坊—學(xué)徒制等。向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的顯著標(biāo)志之一就是不論政府、企業(yè)還是政黨，各種團(tuán)體組織都開(kāi)始呈現(xiàn)出理性官僚制的組織特征，或徹底利用這種組織形式進(jìn)行重構(gòu)與生產(chǎn)，它逐漸演化為現(xiàn)代資本主義社會(huì)中能夠與市場(chǎng)并重的基本生產(chǎn)機(jī)制。人們對(duì)于機(jī)制鏡像下的官僚制認(rèn)知是在圍繞著市場(chǎng)機(jī)制的挖掘和反思中逐漸明朗的。與此同時(shí)，將公共產(chǎn)品與官僚組織、公共行政劃等號(hào)的傳統(tǒng)理念，也在這一過(guò)程中不斷遭遇理論上的質(zhì)疑與修正。

1．從“公—私”的領(lǐng)域界分到“官僚—市場(chǎng)”的機(jī)制替換。

社會(huì)生產(chǎn)的研究普遍存在一個(gè)共識(shí)性前提，即私人產(chǎn)品應(yīng)該由市場(chǎng)生產(chǎn)，而公共產(chǎn)品則應(yīng)該交給政府。這種簡(jiǎn)單的二元認(rèn)知根源于西方主流理論中的市場(chǎng)本位邏輯和“公—私”領(lǐng)域觀。波蘭尼在經(jīng)濟(jì)史回顧中提到當(dāng)市場(chǎng)脫嵌于社會(huì)而成為“自我調(diào)節(jié)的機(jī)制”時(shí)，人們主觀上對(duì)于自由主義經(jīng)濟(jì)的信仰也相伴而生，[13]換言之，市場(chǎng)被認(rèn)定是社會(huì)產(chǎn)品生產(chǎn)的基礎(chǔ)性機(jī)制，依托市場(chǎng)交易的價(jià)格信號(hào)來(lái)協(xié)調(diào)或決定生產(chǎn)。“公—私”領(lǐng)域的界分源自市場(chǎng)本位的公共產(chǎn)品供給“失靈”。

公共產(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性，如果通過(guò)市場(chǎng)生產(chǎn)，不僅價(jià)格機(jī)制難以發(fā)揮作用，還會(huì)面臨到諸如公地悲劇、囚徒困境和外部負(fù)效應(yīng)等治理難題。此時(shí)由官僚政府來(lái)組織供給則能有效地節(jié)約交易費(fèi)用，解決上述“搭便車”問(wèn)題，保證公共產(chǎn)品供給的效率和質(zhì)量。另一個(gè)理由則是由官僚政府提供公共產(chǎn)品能夠更好地滿足公共利益。市場(chǎng)這雙“看不見(jiàn)的手”在追逐利潤(rùn)時(shí)忽略了公平和正義，而現(xiàn)代政府作為社會(huì)成員“權(quán)力讓渡”的結(jié)果，能夠基于“公意”更好地滿足公共產(chǎn)品的公正性和公益性。于是，在由市場(chǎng)機(jī)制主宰、生產(chǎn)私人產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)“私”領(lǐng)域之外，開(kāi)辟出彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、生產(chǎn)公共產(chǎn)品的“公”領(lǐng)域。官僚政府組織在此是作為公共領(lǐng)域的活動(dòng)主體被認(rèn)知，扮演的角色是公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者與公共利益的維護(hù)者。

所謂“機(jī)制”，是一種社會(huì)有機(jī)系統(tǒng)，涉及系統(tǒng)運(yùn)行的動(dòng)力、方式與調(diào)控條件等內(nèi)容。圍繞著價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)和供求的市場(chǎng)機(jī)制，經(jīng)歷了包括古典學(xué)派、福利學(xué)派、凱恩斯學(xué)派等不同理論流派的沿承與交鋒，其輪廓日益清晰、評(píng)判愈發(fā)理性。相較而言，機(jī)制鏡像下的官僚制研究則經(jīng)歷較為曲折的過(guò)程。林德布洛姆曾經(jīng)提及市場(chǎng)制度以交換為基礎(chǔ)，而政治制度則建立在權(quán)威關(guān)系之上，[14]他隱約意識(shí)到在公共領(lǐng)域的組織結(jié)構(gòu)中也存在與市場(chǎng)機(jī)制相對(duì)應(yīng)的某種運(yùn)作機(jī)制。明確將官僚制視為生產(chǎn)機(jī)制進(jìn)行研究的是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派。這一學(xué)派將“企業(yè)”與“市場(chǎng)”視為兩種截然不同卻可以相互替代的生產(chǎn)方式進(jìn)行討論，其中“企業(yè)”就是一種官僚制(科層制)形式，特征為層級(jí)結(jié)構(gòu)、權(quán)威決策與自愿服從，精確的獎(jiǎng)懲辦法與晉升激勵(lì)等。官僚制在應(yīng)對(duì)以市場(chǎng)機(jī)制的失靈方面具有獨(dú)特的結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)，例如以適應(yīng)性強(qiáng)、有秩序的決策過(guò)程應(yīng)對(duì)變化環(huán)境的不確定性(復(fù)雜性)；組織內(nèi)部的審計(jì)能力與仲裁規(guī)則在應(yīng)對(duì)機(jī)會(huì)主義與解決爭(zhēng)端方面更具優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也連帶緩解信息阻塞的動(dòng)力、克服信息阻礙的條件。因而，科斯明確提出“企業(yè)的顯著特征就是作為價(jià)格機(jī)制(市場(chǎng))的替代物” 。[15]

該學(xué)派的學(xué)者對(duì)于官僚機(jī)制的討論主要聚焦于企業(yè)組織與私人產(chǎn)品的生產(chǎn)，但也開(kāi)始關(guān)注政府組織(更典型的官僚制組織)與公共產(chǎn)品的生產(chǎn)。哈特和格羅斯曼提出基于有限理性與信息不完備，在契約明確界定的特定權(quán)利之余必然存在“剩余控制權(quán)”。在官僚制的雇傭關(guān)系中，對(duì)于資產(chǎn)與行動(dòng)的剩余控制權(quán)屬于雇主，而在市場(chǎng)的發(fā)包關(guān)系中則配置給承包人。[16]沿著這一模型，哈特等進(jìn)一步探討政府供給公共產(chǎn)品時(shí)應(yīng)該通過(guò)官僚機(jī)制進(jìn)行內(nèi)部生產(chǎn)還是通過(guò)合約形式外包，私人組織相對(duì)于政府雇員有更大激勵(lì)去降低成本和提高質(zhì)量，但是他們?cè)诮档统杀旧线^(guò)強(qiáng)的激勵(lì)可能導(dǎo)致質(zhì)量上的反作用。[17](P1127-1161)至此官僚制的機(jī)制樣態(tài)開(kāi)始變得清晰，它特指依托理性官僚組織形式整合生產(chǎn)資料并進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)，具有區(qū)別于市場(chǎng)機(jī)制的所有權(quán)結(jié)構(gòu)、權(quán)威來(lái)源、信息溝通方式和激勵(lì)方向。它既存在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的企業(yè)內(nèi)部，更突顯于以典型官僚制組織起來(lái)的政府機(jī)構(gòu)。

2.公共產(chǎn)品生產(chǎn)的官僚機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制與多中心治理機(jī)制。

官僚與市場(chǎng)間的區(qū)別經(jīng)歷了從領(lǐng)域認(rèn)知到機(jī)制認(rèn)知的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變意味著在識(shí)別公私產(chǎn)品屬性的同時(shí)，也將產(chǎn)品的生產(chǎn)與供應(yīng)環(huán)節(jié)進(jìn)行了分離。產(chǎn)品的生產(chǎn)過(guò)程可以是兩種機(jī)制的組合，至于組合原則，能夠從“市場(chǎng)失靈”向“政府失靈”的理論轉(zhuǎn)變中尋找到依據(jù)。19世紀(jì)與20世紀(jì)上半葉是自由市場(chǎng)大行其道之際，市場(chǎng)失靈也得到充分的暴露，不僅需要政府通過(guò)官僚組織供給公共產(chǎn)品，也需要官僚制形式的企業(yè)通過(guò)縱向一體化組織生產(chǎn)。20世紀(jì)70年代以來(lái)的福利國(guó)家危機(jī)和新自由主義興起則大范圍引發(fā)了對(duì)于政府供給失靈現(xiàn)象的反思。首先，上文提及的效用最大化模型與委托—代理模型打破官僚政府的“公共利益論”，官僚個(gè)體效用最大化與部門利益追求妨礙到社會(huì)公共效用最優(yōu)函數(shù)的實(shí)現(xiàn)；其次，壟斷非競(jìng)爭(zhēng)的生產(chǎn)環(huán)境和照章辦事的形式理性使得官僚政府在公共產(chǎn)品供給上缺乏提高效率與質(zhì)量的激勵(lì)，反而存在預(yù)算最大化、自由裁量權(quán)最大化等自我擴(kuò)張傾向；再則，相當(dāng)部分公共產(chǎn)品缺乏可以客觀衡量好與壞的評(píng)價(jià)指標(biāo)，信息不對(duì)稱問(wèn)題使得立法、司法、公眾等監(jiān)督主體難以有效監(jiān)督。

基于此，沃爾夫提出一種改革思路：過(guò)去總是考慮由公共領(lǐng)域干預(yù)私有領(lǐng)域，面對(duì)政府失靈，也可以反向?qū)⑹袌?chǎng)過(guò)程擴(kuò)展到政府領(lǐng)域當(dāng)中。[18](P146)為此需要突破的便是公共物品的非排他屬性及由此產(chǎn)生的外部效應(yīng)。首先，針對(duì)公共產(chǎn)品的類型學(xué)研究顯然是基礎(chǔ)性的突破，經(jīng)濟(jì)學(xué)家在公共產(chǎn)品范疇內(nèi)進(jìn)一步區(qū)分出兩類非典型產(chǎn)品，即“俱樂(lè)部物品”(club goods)和“公共池塘資源”(common-pool resources)，俱樂(lè)部物品雖然仍具有非競(jìng)爭(zhēng)屬性，卻可以低成本地排他，轉(zhuǎn)變?yōu)橄嗷サ幕蚣w的消費(fèi)所有權(quán)；公共池塘資源則與之相反，由于資源有限或不可再生，它在消費(fèi)上存在競(jìng)爭(zhēng)，卻無(wú)法有效地排他。現(xiàn)實(shí)生活中的公共產(chǎn)品往往介于純粹的私人物品與公益物品之間，越接近于私人物品與俱樂(lè)部物品，由于其排他性越高，越能有效減少外部消費(fèi)效用，而推向市場(chǎng)的可能性越高。其次，技術(shù)、管理與制度層面的完善也有助于控制公共產(chǎn)品的外部性并投入市場(chǎng)化生產(chǎn)。哈維·羅森指出“對(duì)公共產(chǎn)品的區(qū)分不是絕對(duì)的，要取決于市場(chǎng)和技術(shù)條件” 。[19](P58)公共物品的消費(fèi)存在兩種狀況：“平等進(jìn)入”與“選擇性進(jìn)入”，后者是指只有當(dāng)消費(fèi)者滿足一定的限制條件才能夠消費(fèi)。產(chǎn)權(quán)制度和排他性消費(fèi)門檻等技術(shù)手段能夠創(chuàng)造出“選擇性進(jìn)入”條件，有效地應(yīng)對(duì)“搭便車”問(wèn)題，從而激勵(lì)私人企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制提供公共產(chǎn)品。科斯對(duì)英國(guó)早期燈塔制度的研究便論證了完整而明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系有可能將公共產(chǎn)品的“市場(chǎng)失靈”變成“市場(chǎng)有效”，[20](P357-376)而產(chǎn)權(quán)的變更則可能將純粹的公益產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為俱樂(lè)部產(chǎn)品并推向市場(chǎng)。再則，對(duì)政府在公共產(chǎn)品供給中的角色界分，為市場(chǎng)化提供了行動(dòng)空間。新公共管理運(yùn)動(dòng)除了提出對(duì)官僚制的改造，另一個(gè)創(chuàng)造性貢獻(xiàn)就是對(duì)政府在供給公共產(chǎn)品時(shí)的“規(guī)劃者”與“生產(chǎn)者”角色進(jìn)行了區(qū)分。承擔(dān)公共服務(wù)職責(zé)的官僚政府不必親自投入生產(chǎn)，可以由經(jīng)“市場(chǎng)化”利用私營(yíng)部門的效率優(yōu)勢(shì)來(lái)完成，盡管在這一過(guò)程中仍然需要政府在前期設(shè)定資源投放的優(yōu)先目標(biāo)，并在全過(guò)程設(shè)置有效的監(jiān)督、驗(yàn)收制度。薩瓦斯將政府市場(chǎng)化改革形式分為委托授權(quán)、政府撤資和政府淡出三大類，包括合同外包、特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助與法令委托等十一種制度設(shè)計(jì)。在他看來(lái)公營(yíng)還是私營(yíng)并不是關(guān)鍵，公共產(chǎn)品生產(chǎn)的核心問(wèn)題是壟斷與競(jìng)爭(zhēng)，顯然競(jìng)爭(zhēng)更有利于提供低成本、高質(zhì)量的產(chǎn)品或服務(wù)。[21](P161)

新公共管理運(yùn)動(dòng)引發(fā)了公共產(chǎn)品生產(chǎn)在傳統(tǒng)官僚機(jī)制與準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)。正當(dāng)人們感慨準(zhǔn)市場(chǎng)模式戰(zhàn)勝傳統(tǒng)官僚模式進(jìn)而在全球取得近乎霸權(quán)地位時(shí)，“治理”作為一種新的公共產(chǎn)品生產(chǎn)機(jī)制開(kāi)始萌生，在理念上提出了一些區(qū)別于官僚機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制的主張。首先是引入公益取向的非營(yíng)利組織作為公共產(chǎn)品的生產(chǎn)主體。在公益性的前提下，非營(yíng)利組織自身所具有的廣泛性、靈活性與專業(yè)性，能夠更為有效地滿足公眾個(gè)性化和多元化的需求。其次它主張組織的去權(quán)威化和權(quán)力的多中心化，主張多元主體參與到公共領(lǐng)域，通過(guò)平等交往、多元合作、互動(dòng)協(xié)商進(jìn)行優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的生產(chǎn)。其三是培育公民參與，使社會(huì)成為政府與市場(chǎng)之外的“第三只手”。通過(guò)發(fā)展社會(huì)領(lǐng)域一方面增強(qiáng)公眾對(duì)政府的責(zé)任監(jiān)督，另一方面積累公民的社會(huì)資本與公共意識(shí)。然而，盡管治理機(jī)制在理念上走得更遠(yuǎn)，但是具體制度的構(gòu)建和運(yùn)行則還有很長(zhǎng)的路要走。

三、作為制度的官僚制

除了是公共行政的基本組織形態(tài)、公共產(chǎn)品的主要生產(chǎn)機(jī)制，政治鏡像中的理性官僚制作為一種制度安排，始終伴隨著現(xiàn)代國(guó)家的成長(zhǎng)，也是現(xiàn)代國(guó)家管理結(jié)構(gòu)和民主體制的重要組成。根據(jù)政治與行政兩分法，主流民主理論認(rèn)為理性官僚制與民主代議制是構(gòu)成現(xiàn)代民主體制的根本性制度安排。然而伴隨著政策實(shí)踐的深入，民主代議制的平等性、理性官僚制的客觀性與“政治—行政”兩分的可行性都在現(xiàn)實(shí)政治中不斷地遭遇“民主悖論”，使人們不由質(zhì)疑：公共行政中民主與理性的分割是一種科學(xué)的設(shè)置，還是一種人為的烏托邦？

1．“政治—行政”兩分下的理性官僚制。

明確將理性官僚制納入現(xiàn)代民主體制設(shè)計(jì)是在古德諾提出的“政治—行政”兩分原則中，他指出所有政治體制都具有國(guó)家意志的表達(dá)和國(guó)家意志的執(zhí)行這兩種功能，前者是政治，后者是行政。[22](P12-13)這種兩分法同時(shí)對(duì)政治過(guò)程和政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行了功能上的界分與對(duì)接，承擔(dān)國(guó)家意志表達(dá)功能的政治過(guò)程通過(guò)民主代議機(jī)構(gòu)完成，而國(guó)家意志的執(zhí)行部分則限定由專才、職業(yè)化、功績(jī)制的理性官僚組織完成，試圖將行政引向一條專注于專業(yè)化、科學(xué)化與追求效率的道路。傳統(tǒng)的公共行政理論延續(xù)這種分析思路，將這種“兩分”完整地投射到政策過(guò)程中，劃分為政策制定與政策執(zhí)行兩個(gè)環(huán)節(jié)。在公共政策生產(chǎn)過(guò)程中，政策制定的實(shí)質(zhì)就是政治過(guò)程，由包括政黨、利益集團(tuán)以及議員等多元組織協(xié)商與博弈形成，政策制定過(guò)程就是公共利益再分配的過(guò)程。

韋伯式的理性官僚組織與之無(wú)涉，它主導(dǎo)的是政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，任務(wù)是確保政策目標(biāo)得到科學(xué)、高效地執(zhí)行。為此，主流的政策執(zhí)行研究大量地借鑒組織理論與管理科學(xué)的分析思路與概念方法，伍德認(rèn)為政策執(zhí)行研究就應(yīng)該像經(jīng)濟(jì)學(xué)家分析完全競(jìng)爭(zhēng)模型一樣，從考察“完美行政”開(kāi)始，看看完美的行政究竟是什么樣子，需要具備哪些條件。[23](P6)沿著這一思路，學(xué)者們便從政策內(nèi)容、執(zhí)行過(guò)程以及資源環(huán)境等方面構(gòu)建“完美行政”的模型。此后，普雷斯曼和懷爾德夫斯基提出“如果行動(dòng)的成功與否取決于執(zhí)行鏈條上的各個(gè)節(jié)點(diǎn)，那么機(jī)構(gòu)間的合作的程度要求那些節(jié)點(diǎn)必須達(dá)到近乎完美，否則一些微小的偏差會(huì)累積成一個(gè)大失誤”。[24](P455-488)于是部分研究者轉(zhuǎn)變了視角，從“執(zhí)行不足”對(duì)阻礙完美行政的因素進(jìn)行研究。官僚制在上述研究中始終占有重要比重，因?yàn)檎咝畔⒌膫鬟f與執(zhí)行都依托于官僚制形式的層級(jí)政府，解決執(zhí)行問(wèn)題的出路就在于組織的內(nèi)部管理與組織間的協(xié)調(diào)合作，明確的目標(biāo)、有效的溝通、規(guī)則約束以及對(duì)自由裁量權(quán)的限制等等。其實(shí)無(wú)論是“完美行政”還是“執(zhí)行不足”都停留在管理科學(xué)的思維方式中，即通過(guò)外部環(huán)境、執(zhí)行過(guò)程和行動(dòng)者等要素的控制為執(zhí)行機(jī)構(gòu)提供相對(duì)封閉的組織環(huán)境與理性、科學(xué)的管理控制，使之不斷趨近于韋伯式的現(xiàn)代理性官僚制形式。

國(guó)家構(gòu)建(state building)理論試圖從更廣闊的時(shí)空視野，為政治與行政兩分和官僚制如何成為一種制度安排提供注腳。國(guó)家構(gòu)建研究的學(xué)者普遍認(rèn)為現(xiàn)代國(guó)家的構(gòu)建過(guò)程就是公共權(quán)力不斷增強(qiáng)和向下延伸的過(guò)程。埃利亞斯在歐洲現(xiàn)代國(guó)家的形成歷史時(shí)指出，在與封建力量的較量中，伴隨著中央政權(quán)逐漸壟斷暴力、賦稅和土地，就需要專門化的管理組織應(yīng)對(duì)國(guó)家權(quán)力的膨脹和國(guó)家職能的社會(huì)化。這不僅要求組織規(guī)模擴(kuò)張，也要求組織在技術(shù)上的效率、方法、過(guò)程、訓(xùn)練等更加趨向理性。[25]這就是理性官僚制的歷史發(fā)生，并且隨著國(guó)家對(duì)外摩擦面的擴(kuò)大和對(duì)內(nèi)行政管理統(tǒng)一的需求越來(lái)越迫切，官僚制結(jié)構(gòu)將愈發(fā)地普及與牢固，因?yàn)橹艺\(chéng)且有技能的官員與充足的財(cái)政資源并列為國(guó)家有效實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的兩個(gè)根本保障。

2．行政中的政治：從管理化執(zhí)行到政治化行政。

政策執(zhí)行過(guò)程中對(duì)于“完美行政”的追求源自于對(duì)于理性官僚制的推崇和政治與行政兩分原則的信仰。然而隨著政策研究的細(xì)化與深入，理性官僚制的行政環(huán)境變得復(fù)雜，政治與行政相分離的理念不斷被解構(gòu)， 立足于“管理化執(zhí)行”的研究取向開(kāi)始向“政治化行政”轉(zhuǎn)變。普林斯曼與威爾達(dá)夫斯基提出“政策執(zhí)行是政治過(guò)程”的觀點(diǎn)，在他們看來(lái)“政策執(zhí)行在本質(zhì)上是一種政治過(guò)程，在這一過(guò)程中，以政策執(zhí)行名義而發(fā)生的行為決定著誰(shuí)從政府中得到什么，什么時(shí)候得到，以及如何得到?！盵26](P213)研究焦點(diǎn)集中于后置決策與基層官僚“自由裁量權(quán)”兩個(gè)方面。

政治與行政兩分原則將政治活動(dòng)限制于決策階段，而將執(zhí)行過(guò)程交托給官僚機(jī)構(gòu)。然而在政策實(shí)踐中，決策權(quán)處于分散狀態(tài)，導(dǎo)致政策制定過(guò)程在執(zhí)行環(huán)節(jié)仍在延續(xù)，即“政策在執(zhí)行中建構(gòu)，也在建構(gòu)中執(zhí)行” 。[27](P79)執(zhí)行環(huán)節(jié)的政策建構(gòu)首先表現(xiàn)為“后向的規(guī)劃”，也就是說(shuō)政策的部分核心內(nèi)容包括政策目標(biāo)群體的范圍、政策執(zhí)行的規(guī)則程序以及相關(guān)的政策工具等，這些原本應(yīng)該在制定環(huán)節(jié)就明確規(guī)定的內(nèi)容被推移至執(zhí)行過(guò)程中進(jìn)行實(shí)質(zhì)性決策。造成決策后置的主客觀原因有很多，黑堯?qū)⑵淇偨Y(jié)為六個(gè)方面：在政策制定過(guò)程中出現(xiàn)無(wú)法解決的沖突；為使執(zhí)行者在條件具備的情況下完成關(guān)鍵性的決定；執(zhí)行者比其他人都更加具備條件進(jìn)行關(guān)鍵決策；新措施出臺(tái)的實(shí)際后果預(yù)先無(wú)法知曉；日常決定不得不牽扯與利益集團(tuán)的談判和妥協(xié)；嘗試在政治過(guò)程中解決相關(guān)問(wèn)題可能引發(fā)大規(guī)模沖突。[28](P118)決策后置的趨勢(shì)使得“公共利益分配”的政治過(guò)程延伸到行政機(jī)構(gòu)中，由此也使執(zhí)行過(guò)程添加了一定的“政治活動(dòng)的基本元素”，例如動(dòng)用權(quán)力資源、結(jié)成聯(lián)盟、策略性地重塑政策問(wèn)題等，也許這些表現(xiàn)與在政策制定階段有所差別，但是其性質(zhì)與目標(biāo)是一致的。對(duì)于如何保障決策后置中的民主價(jià)值，主流觀點(diǎn)還是延續(xù)管理主義的思路，試圖通過(guò)更加嚴(yán)格的控制措施和更加多元的監(jiān)督渠道來(lái)應(yīng)對(duì)。此外也有觀點(diǎn)認(rèn)為既然決策與執(zhí)行的邊界是模糊的，而且存在復(fù)雜的政治性互動(dòng)，則應(yīng)該將政策決策權(quán)力放置于“接近底層”的地方，才能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)人民的回應(yīng)性。[29](P131-143)

除了決策后置，街頭官僚的“自由裁量權(quán)”也使得政策執(zhí)行嚴(yán)重背離“政治—行政”二分的原則。作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的一線官員，這些街頭官僚們?cè)谂袛嗾吒＠驊土P的具體對(duì)象和數(shù)量方面擁有相當(dāng)大的自主權(quán)力，這種不可避免的“自由裁量權(quán)”使得這一群體在實(shí)質(zhì)上擁有公共利益分配的決策權(quán)，利普斯基總結(jié)到“街頭官僚的決策、他們建立的工作程序以及他們?cè)O(shè)計(jì)來(lái)對(duì)付不確定性和工作壓力的機(jī)制有效地成為他們實(shí)行的公共政策” 。[30](Pxii)自利普斯基從組織條件提出街頭官僚具有自由裁量權(quán)這一事實(shí)以后，致力于探索限制自由裁量權(quán)的研究不斷涌現(xiàn)，主要有管理的、法律的、道德的和政治的四種途徑。管理視角主要通過(guò)設(shè)立組織目標(biāo)和行為標(biāo)準(zhǔn)的量化指標(biāo)、制定工作手冊(cè)或操作說(shuō)明以及完善績(jī)效評(píng)估與獎(jiǎng)懲體系等方式，試圖約束該群體行動(dòng)的自由度。法律視角則認(rèn)為不斷完善的行政行為合法性原則(包括決策過(guò)程、決策結(jié)構(gòu)與決策質(zhì)量方面)有助于將街頭官僚機(jī)構(gòu)限制于“法治”框架內(nèi)，此外獨(dú)立的司法體系也能夠?yàn)楣裉峁┍Ｕ闲缘脑V訟渠道。道德視角指出“街頭的決策和行動(dòng)更少的遵循規(guī)則、訓(xùn)練或程序，而更多地依賴于信念和規(guī)范，特別是何為公平的信仰和規(guī)范” ，[31]所以應(yīng)該側(cè)重于倫理道德資源的開(kāi)發(fā)，通過(guò)專門訓(xùn)練或職業(yè)社會(huì)化等過(guò)程來(lái)強(qiáng)化公務(wù)人員的職業(yè)道德水平。而政治視角則主張以公民參與、官員問(wèn)責(zé)、行政透明度與回應(yīng)性形成制度約束，同時(shí)也指出街頭官僚的自由裁量權(quán)具有一定程度上的先在合法性與合理性，因?yàn)樗鼮閼?yīng)對(duì)復(fù)雜多樣的現(xiàn)實(shí)執(zhí)行環(huán)境存留了靈活應(yīng)對(duì)的空間，并且伴隨著信息化社會(huì)它又將衍生出新的實(shí)踐形式，它在本質(zhì)上是無(wú)法消除的。

決策后置現(xiàn)象與基層官僚的自由裁量權(quán)充分展現(xiàn)出現(xiàn)實(shí)行政過(guò)程所面臨的復(fù)雜性和難以避免的政治影響。公共行政過(guò)程并不具備理想官僚組織運(yùn)行所需要的客觀封閉環(huán)境，行政機(jī)構(gòu)在執(zhí)行過(guò)程中也難以保持絕對(duì)的“價(jià)值中立”和嚴(yán)格的技術(shù)理性，主動(dòng)或被動(dòng)地進(jìn)行政治性的決策。

四、結(jié) 語(yǔ)

公共行政過(guò)程中的理性官僚制為我們透視現(xiàn)代社會(huì)，特別是公共領(lǐng)域的組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制提供了核心而多元的理論視角。組織鏡像下的現(xiàn)代理性官僚制試圖以等級(jí)制、規(guī)則與非人格化的組織形式追求極致的形式理性，卻在實(shí)踐中遭遇功能失調(diào)與市場(chǎng)化改造；作為機(jī)制的官僚制以其等級(jí)結(jié)構(gòu)、權(quán)威決策與監(jiān)督獎(jiǎng)懲形式，補(bǔ)充了圍繞價(jià)格、交易與契約的市場(chǎng)機(jī)制，在社會(huì)產(chǎn)品，特別是公共產(chǎn)品的生產(chǎn)上與市場(chǎng)機(jī)制形成了復(fù)雜的組合；而在現(xiàn)代政治體制視角下，理性官僚制與民主代議制的分工與整合被視為理性與民主價(jià)值的組合，是民主體制的基石，而政治與行政間不可避免的交織狀況使得“行政政治化”變成常態(tài)。透過(guò)這種多元鏡像下的理論梳理和追蹤，可以大致勾勒出理性官僚制在行政過(guò)程中的所扮演的角色、基本樣態(tài)與實(shí)踐張力。

佐藤慶幸在《官僚制社會(huì)學(xué)》開(kāi)篇就提及“官僚制雖然是一種理性的支配形式，但其現(xiàn)象狀態(tài)卻因各個(gè)時(shí)期的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)及文化的特點(diǎn)而具有多種表現(xiàn)形式?！盵32](P1)在中國(guó)場(chǎng)域中，長(zhǎng)達(dá)兩千年的傳統(tǒng)官僚實(shí)踐在現(xiàn)代國(guó)家官僚制構(gòu)建中留下了或深或淺的印記，后工業(yè)社會(huì)包括信息革命和知識(shí)經(jīng)濟(jì)等時(shí)代特點(diǎn)和價(jià)值理念也在沖擊和革新著官僚治理的理念和模式。由于處于傳統(tǒng)、現(xiàn)代與后現(xiàn)代多元要素的共時(shí)性交織之中，中國(guó)官僚制形成了偏離于西方經(jīng)驗(yàn)的鏡像組合與本土樣態(tài)。倘若只是在“前理性官僚制—理性官僚制—摒棄官僚制”這一線性邏輯下?tīng)?zhēng)論中國(guó)官僚制現(xiàn)狀的發(fā)展定位，無(wú)論是理論分析還是改革建議都容易陷入片面的整體認(rèn)知與西方主義困境。改革開(kāi)放將中國(guó)帶入以行政為中心的時(shí)代，無(wú)論是政治改革還是公共治理都依托于公共行政及其產(chǎn)出——公共政策來(lái)推行，這將官僚制組織與官僚制體制置于更為顯著而重要的位置。也正因如此，質(zhì)疑、批判乃至改革官僚制，特別是“官僚主義體制”的呼聲越來(lái)越強(qiáng)烈。由于對(duì)官僚制整體性的負(fù)面認(rèn)知導(dǎo)致改革官僚制走向徹底地否定官僚制組織與體制，大規(guī)模削減、重組政府機(jī)構(gòu)，引入企業(yè)管理機(jī)制并且將公共服務(wù)大規(guī)模推向市場(chǎng)。從實(shí)際效果來(lái)看，改革并未有效實(shí)現(xiàn)官僚制的“瘦身”，反而一再陷入“一抓就緊，一放就亂”的怪圈當(dāng)中，公共行政的效率與回應(yīng)性之間的矛盾凸顯，在社會(huì)問(wèn)題無(wú)論是貧困、不平等還是環(huán)境資源的治理上，都不見(jiàn)起色。由此可見(jiàn)，以市場(chǎng)機(jī)制整體性地取代官僚制組織、機(jī)制與體制并無(wú)法有效地解決傳統(tǒng)政府的治理問(wèn)題，反而會(huì)滋生出新的價(jià)值危機(jī)。

本文區(qū)分官僚制的三種形態(tài)意在突破對(duì)官僚制的整體認(rèn)知，勾勒出它在當(dāng)代公共行政中所扮演的多元角色，以便于在具體的問(wèn)題情境中準(zhǔn)確定位官僚制的內(nèi)在意涵和表現(xiàn)形態(tài)。同時(shí)通過(guò)相關(guān)的理論交鋒呈現(xiàn)現(xiàn)有研究對(duì)西方式改革工具的效用與價(jià)值評(píng)述。官僚制在資本主義早期的歷史進(jìn)步性已經(jīng)開(kāi)始被遺忘，但在當(dāng)前的公共行政運(yùn)行甚至未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，其合理性內(nèi)核仍然具有持續(xù)的、強(qiáng)大的生命力。因而，在傳統(tǒng)和變革中厘清現(xiàn)有官僚制研究的面向、流派與論爭(zhēng)是重要的基礎(chǔ)性工作，它將有助于更為深入地關(guān)照和反思中國(guó)場(chǎng)域內(nèi)的官僚制，為公共行政的本土化研究和政府體制的實(shí)踐改革提供理性思考的參考坐標(biāo)。

[1] [美]尼古拉斯·亨利.公共行政與公共事務(wù)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.

[2] [德]馬克斯·韋伯.經(jīng)濟(jì)與社會(huì)(下)[M].林遠(yuǎn)榮譯.北京：商務(wù)印書館，1997.

[3] [日]博森，矢澤修次郎.官僚制統(tǒng)治[M].吳春波譯.北京：民族出版社,1988.

[4] [美]羅伯特·K·默頓.社會(huì)理論和社會(huì)結(jié)構(gòu)[M].唐少杰，齊心譯.南京：譯林出版社，2006.

[5] [法]米歇爾·克羅齊埃.科層現(xiàn)象[M].劉漢全譯.上海：上海人民出版社，2002.

[6] [美]彼得·布勞，馬歇爾·梅耶.現(xiàn)代社會(huì)中的科層制[M].馬戎，時(shí)憲民，邱澤譯.上海：學(xué)林出版社，2001.

[7] 張康之.韋伯官僚制合理性設(shè)計(jì)的悖論[J].江蘇社會(huì)科學(xué)，2001，(2).

[8] [美]文森特·奧斯特羅姆.美國(guó)公共行政的思想危機(jī)[M].毛壽龍譯.上海：上海三聯(lián)書店，1999.

[9] [美]小威廉·T·格姆雷，斯蒂芬·J·巴拉.官僚機(jī)構(gòu)與民主——責(zé)任與績(jī)效[M].俞沂暄譯.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2007.

[10] [美]H·喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].張成福譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013.

[11] [美]B·蓋伊·彼得斯.政府未來(lái)的治理模式[M].吳愛(ài)明，夏宏圖譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001.

[12] Johan P.0lsen.Maybe It Is Time to Rediscover Bureaucracy. Journal of Public Administration[J]. Research and Theory，2006,(1).

[13] [匈]卡爾·波蘭尼.大轉(zhuǎn)型：我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源[M].馮鋼，劉陽(yáng)譯.杭州：浙江人民出版社，2007.

[14] [美]查爾斯·林德布洛姆.政治與市場(chǎng)：世界的政治—經(jīng)濟(jì)制度[M].王逸舟譯.上海：上海三聯(lián)書店，1992.

[15] [美]羅納德·科斯.企業(yè)的性質(zhì)[A].羅納德·科斯.論生產(chǎn)的制度結(jié)構(gòu)[C].盛洪，陳郁譯.上海：上海三聯(lián)書店，1994.

[16] [美]桑福德·格羅斯曼,奧利弗·哈特.所有權(quán)的成本和收益：縱向一體化和橫向一體化的理論[A].陳郁編.企業(yè)制度與市場(chǎng)組織[C].上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1996.

[17] Oliver Hart,Andrei Shleifer,Robert W.Vishny.The Proper Scope of Government:Theory and an Application to Prisons[J]. The Quarterly Journal of Economics,Vol.112,No.4,1997.

[18] [美]查爾斯·沃爾夫.市場(chǎng)或政府——權(quán)衡兩種不完善的選擇[M].陸俊，謝旭譯.北京：中國(guó)發(fā)展出版社，1994.

[19] [美]哈維·S·羅森.財(cái)政學(xué)[M].郭慶旺,趙志耘譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2000.

[20] Coase,R.H. The Lighthouse in Economics[J].Journal of Law and Economics，Vol.17,No.2,1974.

[21] [美]E·S·薩瓦斯.民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].周志忍譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,2002.

[22] [美]弗蘭克·J·古德諾.政治與行政[M].王元譯.北京：華夏出版社，1987.

[23] Christopher C.Hood. The limits of Administration[M]. London: Wiley，1976.

[24] Van Meter,D. and Van Horn,C.E.The Policy Implementation Process:A Conceptual Frame-work[J].Administration and Society,Vol.6,No.4,1975.

[25] [德]諾貝特·埃利亞斯.文明的進(jìn)程——文化的社會(huì)起源和心理起源的研究[M].袁志英譯.上海：上海三聯(lián)書店，1999.

[26] [美]杰伊·M·沙夫里，茨卡倫·萊恩， 克里斯托弗·博里克.公共政策經(jīng)典[M].彭云望譯.北京：北京大學(xué)出版社，2006.

[27] Anderson J.E. Public Policy-Making[M]. NewYork:Pracger Publishers，1975.

[28] [英]米切爾·黑堯.現(xiàn)代國(guó)家的政策過(guò)程[M].趙成根譯.北京：中國(guó)青年出版社，2004.

[29] Hjern, B.，C. Hull.Implementation Research as Empirical Constitutionalism[A]. in B.Hjern,C.Hull(eds).Implementation Beyond Hierarchy[J]. Special Issue of European Journal of Political Research,Vol.10,No.2,1982.

[30] Lipsky,Michael.Street-level Bureaucracy:Dilem-mas of the Individual in Public Services[M].New York:Russell Sage Foundation,1980.

[31] Maynard Moody, Musheno，M．Cops，Teac-hers，Counselors: Narratives of Street-level Judgment[M].Ann arbor，MI: University of Michigan Press,2003．

[32] [日]佐藤慶幸.官僚制社會(huì)學(xué)[M].樸玉，蘇東花，金洪云譯.北京：三聯(lián)書店，2009.

[Key words] In the process of public administration, the rational bureaucracy plays a key role in the organization of public administration, the production mechanism of public goods and the basic system of modern democratic system. In these three fields the bureaucracy has its own different concepts, basic forms and theories. The modern rational bureaucracy in the field of organization is trying to pursue the ultimate form of rationality, but in the practice it often faces the challenge of functional disorder and market transformation. As a mechanism bureaucracy forms a complex combination in the production of social products, especially in providing the public goods and market mechanism. In the field of modern political system, the division and integration of rational bureaucracy and democracy, is regarded as a combination of rational and democratic values, which is the cornerstone of democracy. To clarify the different areas of the bureaucracy, subjective judgment can help us get rid of holism, select theoretical tools and make rational judgment in specific circumstances.

[責(zé)任編輯 劉蔚然]

Rational Bureaucracy in the Process of Public Administration——An Analysis from the Three Perspectives of Organization, Mechanism and Institution

Lin Xuefei

(National Academy of Development and Strategy, Renmin University of China, Beijing 100872)

public administration; rational bureaucracy; organizational form; production mechanism; institutional arrangement

* 該研究獲中國(guó)博士后科學(xué)基金面上資助課題“基層協(xié)商民主的運(yùn)行與制度化研究”(項(xiàng)目號(hào)：2015M580161)資助。

林雪霏，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院博士后(北京 100872)。