農(nóng)村貧困退出中的“低保悖論”及路徑設(shè)計(jì)*
——基于黑龍江省5個(gè)貧困縣的調(diào)查

余志剛

（東北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱 150030）

農(nóng)村貧困退出中的“低保悖論”及路徑設(shè)計(jì)*
——基于黑龍江省5個(gè)貧困縣的調(diào)查

余志剛

（東北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱 150030）

長期以來，農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)工作存在內(nèi)容交叉與重疊的問題。在精準(zhǔn)扶貧背景下，貧困戶退出中二者矛盾凸顯，可將其概括為“低保悖論”。主要體現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)和人口數(shù)量不一致、“以低保換脫貧”扶貧方式、存在“年頭進(jìn)、年底出”短期貧困戶、低保評(píng)定中腐敗性偏離、“低保熱、貧困冷”農(nóng)戶選擇傾向等方面。在問題現(xiàn)狀及原因剖析基礎(chǔ)上，提出分類救助制度設(shè)計(jì)、整合部門職能、制定科學(xué)合理低保標(biāo)準(zhǔn)、建立信息公開平臺(tái)等對(duì)策建議。

農(nóng)村低保；扶貧開發(fā)；低保悖論；精準(zhǔn)扶貧

一、引言

2016年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》，提出全國貧困退出指導(dǎo)思想、基本原則、退出標(biāo)準(zhǔn)和程序及工作要求。同年9月19日，黑龍江省委省政府印發(fā)《關(guān)于確立貧困退出機(jī)制的實(shí)施意見》細(xì)化和解釋貧困退出，從具體指標(biāo)和做法上確認(rèn)并規(guī)范貧困退出。兩個(gè)“意見”分別從國家宏觀和省級(jí)操作層面上對(duì)貧困退出提出方向與要求，為貧困退出工作制定操作細(xì)則和具體規(guī)范。但從縣鄉(xiāng)貧困退出實(shí)際操作情況看，尚存諸多問題。特別是在貧困戶識(shí)別和退出中，農(nóng)村最低生活保障制度（以下簡(jiǎn)稱農(nóng)村低保）實(shí)施與貧困退出實(shí)施和操作混淆，造成農(nóng)民對(duì)相關(guān)政策認(rèn)識(shí)混亂、理解模糊、信任度低、滿意度差等問題。

事實(shí)上，貧困線與低保線間矛盾在農(nóng)村低保實(shí)施后即已存在。為解決農(nóng)村貧困人口基本生活問題，我國部分地區(qū)從20世紀(jì)90年代開始探索農(nóng)村低保制度。2007年，國務(wù)院正式頒布《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，標(biāo)志農(nóng)村低保制度在國家層面正式建立，各地紛紛出臺(tái)細(xì)則推行實(shí)施。近十年來，農(nóng)村低保在維護(hù)農(nóng)村貧困人口基本生存權(quán)利、保障基本生活需要方面取得明顯成效，成為國家社會(huì)救助體系重要組成部分（楊艷東等，2016）。低保和扶貧開發(fā)作為反貧困兩大主要手段，各司其職，取得較好效果。但隨著我國貧困標(biāo)準(zhǔn)變化及扶貧力度不斷加大，二者業(yè)務(wù)領(lǐng)域不斷交叉，矛盾日益增加，“關(guān)系保”“人情?！薄梆B(yǎng)老保”“輪換?！薄鞍仓帽！薄熬S穩(wěn)?！薄板e(cuò)?！薄奥┍！?、從“低保戶”到“低保人”等問題層出不窮①相應(yīng)內(nèi)容可參考謝宏斌等（2016）、張開云等（2016）、劉磊（2016）、韓華為等（2014）、楊艷東等（2016）等論文。，甚至成為普遍現(xiàn)象，背離低保政策設(shè)計(jì)初衷，降低黨員干部在群眾中的公信力，造成不良社會(huì)影響。

農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)中存在的問題引起黨和政府高度重視。2009年“一號(hào)文件”明確指出，要“堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針，制定農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)有效銜接辦法”，隨后，河北、江蘇、福建省等地相繼開展兩項(xiàng)制度銜接試點(diǎn)工作。2016年下半年，各省相繼出臺(tái)兩項(xiàng)制度銜接工作文件，制定了標(biāo)準(zhǔn)和日程表。本文在以往研究基礎(chǔ)上，依據(jù)統(tǒng)計(jì)資料及2016年6月在黑龍江省延壽、甘南、樺南、林甸、蘭西縣5個(gè)國家級(jí)貧困縣調(diào)查中搜集的數(shù)據(jù)資料，重點(diǎn)闡述、分析貧困退出中“低保悖論”現(xiàn)象，并提出對(duì)策建議，為黑龍江省乃至全國精準(zhǔn)扶貧工作開展提供決策依據(jù)和參考。

二、貧困退出中“低保悖論”的表現(xiàn)及原因分析

（一）悖論1：低保線比貧困線高

“貧困線”和“低保線”指貧困和低保識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于貧困線，我國始終實(shí)施全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)②各?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）也可根據(jù)實(shí)際情況制定標(biāo)準(zhǔn)。如黑龍江省貧困識(shí)別有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，一是國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，即“國標(biāo)”；另一個(gè)略高于國家標(biāo)準(zhǔn)，即“省標(biāo)”。目前，黑龍江省“國標(biāo)”和“省標(biāo)”分別采用2010年不變價(jià)2 300元和2 800元，每年按價(jià)格指數(shù)調(diào)整。。自改革開放以來，我國采用過三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)（鮮祖德等，2016），分別是“1978年標(biāo)準(zhǔn)”“2008年標(biāo)準(zhǔn)”和“2010年標(biāo)準(zhǔn)”。其中，“1978年標(biāo)準(zhǔn)”是指1978年農(nóng)民人均年收入100元標(biāo)準(zhǔn)，屬于低水平“果腹”標(biāo)準(zhǔn)；“2008年標(biāo)準(zhǔn)”于2000年使用，2008年正式作為國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，按2000年農(nóng)民人均年收入865元標(biāo)準(zhǔn)，屬于“基本溫飽”標(biāo)準(zhǔn)；“2010年標(biāo)準(zhǔn)”是現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，按2010年不變價(jià)2 300元農(nóng)民人均純收入標(biāo)準(zhǔn)，主要測(cè)定依據(jù)是“兩不愁、三保障”③“兩不愁、三保障”指吃穿“兩不愁”，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全“三保障”。，屬于“基本穩(wěn)定溫飽”標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于低保線，我國自2003年開始實(shí)施農(nóng)村低保制度，2007年正式頒布《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，標(biāo)志著農(nóng)村低保制度在國家層面正式建立。目前執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)未達(dá)到發(fā)達(dá)國家水平，仍屬于財(cái)政決定型標(biāo)準(zhǔn)④鄭功成（2008）將我國低保由各地政府自主定線的做法稱為“財(cái)政決定型”低保線，即此低保不是根據(jù)貧困者維持最低生活實(shí)際需要的支出標(biāo)準(zhǔn)。目前國際低保線確定主要采用最低需求法，美國和英國均采用此方法（加雷斯，2001），具體給出維持最低生活水平所需實(shí)際支出。如世界銀行（2009）提出相對(duì)貧困線標(biāo)準(zhǔn)，具體規(guī)定國際貧困標(biāo)準(zhǔn)，為各國低保線確定提供參考依據(jù)。，低保標(biāo)準(zhǔn)由當(dāng)?shù)刎?cái)力決定，標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低。2015年全國農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每年3 177.6元，全國農(nóng)村低保年人均補(bǔ)助水平1 766.5元⑤國家民政部數(shù)據(jù)庫，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201607/20160700001136.shtml。。

比較全國貧困標(biāo)準(zhǔn)和低保標(biāo)準(zhǔn)可知，即使按2010年貧困標(biāo)準(zhǔn)，考慮物價(jià)指數(shù)、生活指數(shù)等因素并動(dòng)態(tài)調(diào)整后，2015年貧困標(biāo)準(zhǔn)達(dá)2 800元，依然低于全國平均農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)3 177.6元。根據(jù)民政部數(shù)據(jù)，2015年黑龍江省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為3 477元，高于同期2 800元貧困國標(biāo)線，高于黑龍江省3 331元貧困省標(biāo)線。貧困人口和低保人口數(shù)量方面，從全國看，由于采取不同貧困標(biāo)準(zhǔn)，貧困人口數(shù)量隨之變化，表1反映出此趨勢(shì)特點(diǎn)。按2010年貧困標(biāo)準(zhǔn)，2000年以來，我國貧困人口數(shù)量遠(yuǎn)大于低保人口數(shù)量。由此產(chǎn)生一個(gè)悖論，低保線高于貧困線，但低保人口遠(yuǎn)小于貧困人口。

黑龍江省5個(gè)貧困縣調(diào)查數(shù)據(jù)同樣說明此問題。延壽、甘南、樺南、林甸、蘭西5縣實(shí)施的貧困識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)分別為國標(biāo)2 800元（2010年2 300元不變價(jià)）和省標(biāo)3 331元（2010年2 800元不變價(jià)），均分別低于5縣農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)3 500元。但從貧困人口和低保人口數(shù)量看（見表2），5縣中有4縣低保人口數(shù)量小于貧困人口數(shù)量，特別是延壽、甘南和林甸縣，低保人口僅占貧困人口1/3左右，僅蘭西縣低保人口略高于貧困人口。5個(gè)貧困縣低保人口總數(shù)占貧困人口總數(shù)1/2左右。

表1 我國主要年份農(nóng)村貧困狀況統(tǒng)計(jì)(1978～2015)

表2 2016年初樣本縣貧困人口和低保人口數(shù)量

此悖論有兩個(gè)可能的解釋：一是貧困和低保分別由扶貧辦和民政部門負(fù)責(zé)，二者在貧困人口家計(jì)調(diào)查時(shí)因采取標(biāo)準(zhǔn)不同產(chǎn)生誤差；二是農(nóng)村低保并未做到“應(yīng)保盡保”，僅保障部分最需要保障的人群。許多學(xué)者研究我國農(nóng)村低保存在問題，如張開云等（2016）從農(nóng)村低保政策制度非公平、制度非效率兩個(gè)角度分析論述，劉磊（2016）從低保評(píng)定單位偏離（從“低保戶”到“低保人”）、目標(biāo)對(duì)象偏離（腐敗性偏離、治理性偏離和救助性偏離）等方面分析農(nóng)村低保中存在問題。無論政策設(shè)計(jì)不公平、非效率還是政策實(shí)施偏離，均反映出我國農(nóng)村低保制度設(shè)計(jì)不完善。該保誰，如何保，是否應(yīng)分類設(shè)計(jì)、部門整合，這些均是下一步需要思考和完善的問題。

（二）悖論2：“貧困向左、低保向右”“以低保換脫貧”成為多地扶貧工作主要操作方式

楊艷東等（2016）將農(nóng)村低保制度看作保障農(nóng)村貧困群眾基本生活“最后的安全網(wǎng)”，形象地說明了低保制度托底保障功能，是精準(zhǔn)扶貧“五個(gè)一批”⑥精準(zhǔn)扶貧“五個(gè)一批”指發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批。中“社會(huì)保障兜底一批”最主要體現(xiàn)。但調(diào)查樣本縣情況卻不樂觀，很多地方為減少矛盾，先將獲得低保部分最貧困群體脫貧。

根據(jù)調(diào)查結(jié)果，2015年脫貧戶主要脫貧原因有兩個(gè)，一是外出務(wù)工，二是低保五保，約有1/4貧困戶獲得低保后喪失貧困戶資格（見圖1）。實(shí)際上現(xiàn)有低保標(biāo)準(zhǔn)高于貧困標(biāo)準(zhǔn)，獲得低保認(rèn)定后，農(nóng)民收入自然超出貧困標(biāo)準(zhǔn)，脫貧在情理之中。但在基層執(zhí)行脫貧政策時(shí)忽略了以下內(nèi)容：一是貧困戶脫貧條件不只是一個(gè)收入標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)按照“兩不愁，三保障”要求執(zhí)行，而實(shí)際中低保戶恰恰是農(nóng)村中最貧困群體，即使獲得低保，也未必能完全解決吃穿住用行等困難；二是在精準(zhǔn)扶貧中，低保等政策性保障措施應(yīng)針對(duì)生活最困難人群使用，但目前低保認(rèn)定情況并非如此，很多時(shí)候是作為貧困戶積極“脫貧”的一種獎(jiǎng)勵(lì)措施而存在，致使低保作為政策性保障的“兜底”功能無法體現(xiàn)，無法體現(xiàn)社會(huì)公平。

圖1 樣本縣脫貧戶主要脫貧原因及比重

（三）悖論3：“年頭進(jìn)、年底出”，農(nóng)戶對(duì)國家扶貧政策穩(wěn)定性表示懷疑

基層扶貧部門的做法是在建檔立卡時(shí)先將低保人口納入貧困人口，在貧困退出時(shí)將其“脫貧”。因此在部分農(nóng)村地區(qū)，年初剛確定的貧困戶，年底即成功“脫貧”。許多農(nóng)戶對(duì)此表示不理解，對(duì)基層扶貧工作人員抵觸情緒嚴(yán)重，對(duì)國家扶貧政策穩(wěn)定性表示懷疑。

從五縣調(diào)研情況看，24.15%脫貧戶靠低保和五保政策脫貧。在低保人群訪談時(shí)，約有1/5的人在年初剛被確認(rèn)為貧困戶。其原因可能有兩個(gè)：一是2014年開始建檔立卡，為完成上級(jí)制定的貧困“指標(biāo)”⑦調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分地方貧困指標(biāo)實(shí)際大于原來一直扶持的貧困戶數(shù)量，主要原因在于指標(biāo)分配未經(jīng)過調(diào)查和科學(xué)設(shè)計(jì)，僅按各地區(qū)人口大致分配，造成部分困難村貧困戶得不到保障，而富裕村存在指標(biāo)“富余”現(xiàn)象。，將原來領(lǐng)取低保五保的農(nóng)戶全部列為貧困戶，年底為完成任務(wù)作脫保處理；二是貧困戶間差距不大，為完成脫貧“指標(biāo)”⑧調(diào)查發(fā)現(xiàn)，脫貧“指標(biāo)”普遍存在于所有調(diào)查村莊里，是從上至下的工作任務(wù)，很多村莊并未考慮貧困戶實(shí)際生活水平是否得到改善，造成很多“數(shù)字脫貧”現(xiàn)象。，防止“被脫貧”農(nóng)戶提意見、上訪鬧事，往往采用低保作為交換，作為對(duì)部分貧困戶脫貧的“獎(jiǎng)勵(lì)”，即相關(guān)文獻(xiàn)中提到的“維穩(wěn)?！薄叭后w保”現(xiàn)象（張開云等，2016；楊艷東等，2016）。

（四）悖論4：“沒有錢怎么吃得上低?！薄捅Ｔu(píng)定中腐敗性偏離

對(duì)于低保評(píng)定，各地一般均按“個(gè)人申請(qǐng)——家計(jì)調(diào)查——評(píng)議審核——審批公示”辦法開展。但各樣本縣調(diào)查情況表明，低保評(píng)定環(huán)節(jié)存在諸多問題。

一是家計(jì)調(diào)查結(jié)果不客觀。由于家庭財(cái)產(chǎn)難以準(zhǔn)確核算，農(nóng)民外出務(wù)工、轉(zhuǎn)移性收入等不易核查，調(diào)查中存在瞞報(bào)、漏報(bào)現(xiàn)象，在以家庭為基本單位核查情況下，農(nóng)戶存在拆戶、分戶、并戶等行為（韓華為等，2014），加之家計(jì)調(diào)查中人員不足、專業(yè)性不強(qiáng)等問題，很多調(diào)查流于形式。

二是低保評(píng)定結(jié)果不公平。評(píng)議小組一般由村委會(huì)成員和村民代表組成，但在農(nóng)村宗族環(huán)境里，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)很難做到科學(xué)客觀，“優(yōu)親厚友”“關(guān)系?！薄叭饲楸！薄膀_?！钡痊F(xiàn)象頻發(fā)。部分真正有困難的群眾作為弱勢(shì)群體，在民主評(píng)議環(huán)節(jié)被忽視。

三是政策操作層面變通執(zhí)行、違法違規(guī)等現(xiàn)象并不鮮見。在申請(qǐng)者眾多但指標(biāo)有限情況下，部分村莊采取村民小組分指標(biāo)甚至全村“抓閹”方式確定；部分地方存在“一戶保一人”“低保戶”變“低保人”現(xiàn)象；甚者出現(xiàn)村干部與低保戶達(dá)成“合謀交易”（楊艷東等，2016），“我?guī)湍隳玫捅?、你給我吃回扣”等現(xiàn)象。

由于低保評(píng)定中存在諸多違規(guī)甚至違法現(xiàn)象，一些貧困戶慨嘆“沒有錢怎么評(píng)低?！?。此現(xiàn)象違背低保制度設(shè)計(jì)初衷，損害基層黨員干部形象。

（五）悖論5：“低保熱、貧困冷”，政策導(dǎo)向不及利益吸引

調(diào)查中還存在一個(gè)重要現(xiàn)象，村民對(duì)低保戶身份的渴望遠(yuǎn)高于貧困戶。訪談得知，低保戶與貧困戶待遇不同，低保戶享有明確待遇，而貧困戶具體享受待遇不明確。低保戶除每月拿低保金外，還享受一系列低保身份帶來的“福利”，如享受重大疾病醫(yī)療補(bǔ)助，重大疾病報(bào)銷比例可達(dá)40%以上甚至100%；高齡老人每月150元（殘疾人）或100元（非殘疾人）補(bǔ)貼；學(xué)生助學(xué)金申請(qǐng)等。

究其原因，精準(zhǔn)扶貧重在“扶”，而農(nóng)村低保重在“?！?，二者側(cè)重點(diǎn)不同，但在農(nóng)戶層面，體現(xiàn)在個(gè)人收益和集體收益區(qū)別上。如農(nóng)村低保保障形式簡(jiǎn)單現(xiàn)實(shí)，扶持方式不外乎發(fā)放低保金和實(shí)物；而扶貧開發(fā)則重在開發(fā)，國務(wù)院于2016年12月2日印發(fā)《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》，進(jìn)一步明確和細(xì)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧、轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧、易地搬遷脫貧、教育扶貧、健康扶貧、生態(tài)保護(hù)扶貧和兜底保障等7大扶貧重點(diǎn)任務(wù)，但更多措施是實(shí)施到貧困村，實(shí)現(xiàn)扶貧項(xiàng)目“整村推進(jìn)”。農(nóng)戶面臨個(gè)人利益和集體利益獲取對(duì)比問題，理性經(jīng)濟(jì)人必然會(huì)將個(gè)人利益放在集體利益之前，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分貧困戶存在“等靠要”心理，僅對(duì)現(xiàn)金和物資救濟(jì)感興趣，這是農(nóng)戶“重低保、輕貧困”主要原因。

三、農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)有效銜接融合的理論構(gòu)架及操作建議

針對(duì)扶貧開發(fā)和農(nóng)村低保政策執(zhí)行中諸多問題，學(xué)者（楊成波等，2010；朱玲，2011；向德平等，2014；左停，2016）提出兩項(xiàng)政策銜接融合設(shè)想。從兩者融合實(shí)際進(jìn)程看，在中央政府推動(dòng)下，全國各地相繼出臺(tái)促進(jìn)二者銜接融合辦法。但從本研究調(diào)查結(jié)論看，二者間銜接融合不僅僅是將貧困線和低保線“雙線合一”，或是兩部門間協(xié)調(diào)合作那么簡(jiǎn)單。從短期看，通過部門協(xié)調(diào)合作完成扶貧攻堅(jiān)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)2020年全面小康社會(huì)建成可行，但“運(yùn)動(dòng)式”扶貧非長遠(yuǎn)之策；長期看，從扶貧開發(fā)和農(nóng)村低保二者的性質(zhì)、任務(wù)出發(fā)，從理論層面和頂層設(shè)計(jì)著手，構(gòu)建一個(gè)層次清晰、權(quán)責(zé)明確的理論架構(gòu)，保障后續(xù)扶貧開發(fā)和社會(huì)保障工作順利開展才是治本之策。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立系統(tǒng)全面、分類救助的制度設(shè)計(jì)

針對(duì)農(nóng)村低保制度設(shè)計(jì)非公平和非效率性，首先應(yīng)規(guī)范頂層設(shè)計(jì)。從扶貧開發(fā)和農(nóng)村低保性質(zhì)看，前者重在通過產(chǎn)業(yè)、教育、醫(yī)療等方面“開發(fā)”，增強(qiáng)貧困戶“造血”能力，實(shí)現(xiàn)脫貧致富；后者則主要通過政策保障，“兜底”解決貧困戶生計(jì)問題。因此需建立一個(gè)針對(duì)不同類型貧困戶的扶貧制度設(shè)計(jì)，強(qiáng)化扶貧開發(fā)中“開發(fā)”定位及低?！岸档住倍ㄎ唬瑢?duì)農(nóng)村低保功能進(jìn)一步細(xì)分，實(shí)現(xiàn)“分類施保”。

具體而言，一是提高低保救助精準(zhǔn)性，重點(diǎn)針對(duì)無勞動(dòng)能力的“病、殘、老、幼”群體實(shí)施精準(zhǔn)救助；二是借鑒日本、美國等發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，對(duì)農(nóng)村不同低保對(duì)象分類救助（鐘玉英，2015），對(duì)無勞動(dòng)能力家庭成員的農(nóng)戶實(shí)行醫(yī)療、養(yǎng)老、殘疾、助學(xué)等專項(xiàng)救助，對(duì)有勞動(dòng)能力家庭成員實(shí)行就業(yè)援助；三是針對(duì)目前越來越多的“支出型”貧困，制定臨時(shí)救助政策，實(shí)行短期針對(duì)性援助，助其度過難關(guān)后退出低保。

（二）整合部門職能，建立清晰明確的部門職能體系

從扶貧開發(fā)和農(nóng)村低保救助沖突現(xiàn)狀看，各級(jí)部門均存在重復(fù)救助現(xiàn)象，多頭管理和多頭救助導(dǎo)致部分貧困群體享受多重救助，而部分群體救助出現(xiàn)空白。因此，通過整合部門職能，建立分工明確的部門職能體系非常必要。

一是應(yīng)明確扶貧開發(fā)和社會(huì)救助兩大體系分別由扶貧辦和社保部門統(tǒng)一行使相關(guān)職責(zé)；二是將低保和農(nóng)村其他社保統(tǒng)一歸口至社會(huì)保障部門管理，避免扶貧職能分散，有效避免因部門分散造成的多頭管理、重復(fù)保障等問題；三是建議在2020年全面建設(shè)小康社會(huì)后，將扶貧辦相應(yīng)職能統(tǒng)一協(xié)調(diào)至社會(huì)保障部門，扶貧開發(fā)中公共產(chǎn)品供給等工作可采取政府購買社會(huì)服務(wù)方式完成。

（三）“雙線合一”，制定科學(xué)合理的低保標(biāo)準(zhǔn)

黑龍江省扶貧工作文件⑨可參見《關(guān)于全省扶貧開發(fā)建檔立卡動(dòng)態(tài)調(diào)整和“回頭看”工作的指導(dǎo)意見》（黑政扶組辦字〔2016〕23號(hào)文件）。要求，“如全縣國家標(biāo)準(zhǔn)人口規(guī)模指標(biāo)出現(xiàn)較大剩余，要確保據(jù)實(shí)識(shí)別貧困人口一個(gè)不落，并適當(dāng)提高低保、五保和殘疾人家庭人口進(jìn)入國家標(biāo)準(zhǔn)貧困人口的比例，直至將農(nóng)村低保、五保和殘疾人戶全部納入”，即“雙線合一”。目前低保標(biāo)準(zhǔn)制定還由各貧困縣據(jù)財(cái)政情況分別設(shè)定，從未來看，統(tǒng)一后貧困線（低保線）要根據(jù)各地區(qū)貧困人口基本生活需要分別制定，允許不同地區(qū)存在一定差異。長期看，低保線設(shè)定不宜過高，應(yīng)提高標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量，達(dá)到救助貧困目的。同時(shí)，將節(jié)省下來的經(jīng)費(fèi)通過大病救治、失業(yè)救助、短期救助等專項(xiàng)救助形式對(duì)特殊人群開展臨時(shí)性救助。

（四）建立信息公開平臺(tái)，廣泛接受社會(huì)監(jiān)督

為解決精準(zhǔn)扶貧中腐敗性偏離問題，建議為貧困戶建立信息公開平臺(tái)，及時(shí)向社會(huì)發(fā)布，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督力度。一些發(fā)達(dá)省份已建立貧困家庭和個(gè)人數(shù)據(jù)庫，不僅可為相關(guān)工作開展提供便利，節(jié)約信息獲取和發(fā)布成本，有利于扶貧資金真正發(fā)揮作用，且為社會(huì)公眾提供監(jiān)督平臺(tái)。在未來，圍繞貧困戶信息，可建立全國統(tǒng)一的社會(huì)救助信息核對(duì)和社會(huì)幫扶平臺(tái)，充分利用平臺(tái)向社會(huì)各界發(fā)布信息，最終起到降低行政成本、加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督及充分吸引社會(huì)幫扶資源的作用。

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"Subsistence Paradox"and Path Design in Rural Poverty Withdrawal——Based on Investigation of Five Impoverished Counties in Heilongjiang Provincee

YU Zhigang
（School of Economics and Management,Northeast Agricultural University,Harbin 150030,China）

For a long time,there is a function overlapping problem of rural subsistence allowances residents and poverty alleviation and development.Under the background of precise poverty,during the period of poor household withdrawal,there is a highlighted contradiction between the two,which is summarized as"living paradox".Mainly reflected in the number of inconsistent standards and population, and using"subsistence allowances replace poverty"as a form of poverty alleviation,then there exists the phenomenon of short-term poor households and corruption deviation in subsistence allowance evaluation, such as"becoming poor household at the beginning of the year and by the end of the year,not belonging to the poor household";"hot enthusiasm of subsistence allowance and cold enthusiasm of poverty";farmers' choice tendency and so on.Put forward classification relief system design,integration of departmental functions,formulate scientific and reasonable minimum standards,and establish public information platform and other countermeasures.

rural subsistence allowance;poverty alleviation and development;subsistence allowance paradox;precision poverty alleviation

F124.7

A

1674-9189（2016）06-0015-07

*項(xiàng)目來源：國家精準(zhǔn)扶貧工作成效第三方評(píng)估重大任務(wù)黑龍江省調(diào)查評(píng)估課題。

余志剛（1983-），男，博士，副教授，研究方向：食品安全、糧食經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)政策。