論國家賠償司法一體化

●唐明

論國家賠償司法一體化

●唐明

一、問題緣起：國家賠償“一法兩制”

（一）國家賠償立法的基本情況

國家賠償是近代確立和發(fā)展起來的法律制度，其立法例雖有判例式、法典式、綜合式之不同，①參見房紹坤、畢可志：《國家賠償法學》（第二版），北京大學出版社2011年版，第2頁。但對于申請國家賠償不服義務(wù)機關(guān)處理的救濟途徑不外乎復(fù)議和訴訟，而訴訟是一種更普遍的形式，②參見皮純協(xié)、何壽生：《比較國家賠償法》，中國法制出版社1998年版，第197頁。且均由法院司法終決，只是在具體訴訟制度的選擇上有民事訴訟還是行政訴訟等差異。③參見江必新、梁鳳云、梁清：《國家賠償法理論與實務(wù)》，中國社會科學出版社2010年版，第1149-1156頁。我國國家賠償立法實行法典式，國家賠償?shù)姆删葷鸀閺?fù)議與訴訟搭配，行政賠償實行訴訟制，刑事賠償實行“復(fù)議+賠償委員會決定”制，“其他”賠償亦即民事、行政訴訟中的司法賠償亦實行賠償委員會決定制（蓋因民事、行政訴訟中的司法賠償義務(wù)機關(guān)均系法院）。由于刑事賠償復(fù)議的屬性為行政救濟，不過是法院賠償委員會決定的前置程序而已，可以將法院賠償委員會決定作為最終法律救濟的標志；又由于法院賠償委員會決定一經(jīng)作出即發(fā)生法律效力，體現(xiàn)了司法終決，故概言之：我國國家賠償司法救濟中行政賠償實行訴訟制，刑事賠償和非刑事司法賠償實行法院賠償委員會決定制，可簡稱“一法兩制”。

在實行法典式立法的國家，或者在基本法性質(zhì)的國家賠償法外還有專項立法，或者其國家賠償法實為行政賠償法，不包括刑事賠償，刑事賠償另行立法。我國則是將行政賠償、刑事賠償以及非刑事司法賠償諸種國家賠償一體規(guī)定，沒有其他專項立法。顯然，我國的國家賠償法最具法典意義，然而同一部國家賠償法實行兩種司法救濟制度，也較為罕見。

（二）賠償委員會決定制概說

根據(jù)我國國家賠償法的規(guī)定，刑事賠償和非刑事司法賠償?shù)姆删葷绦驗椋合认蛸r償義務(wù)機關(guān)提出賠償請求，對賠償義務(wù)機關(guān)決定（包括逾期不作決定）不服的，申請賠償義務(wù)機關(guān)的上一級機關(guān)復(fù)議（法院為賠償義務(wù)機關(guān)的除外），對復(fù)議機關(guān)決定（包括逾期不作決定）不服的，申請復(fù)議機關(guān)所在地的同級法院賠償委員會作決定。

賠償委員會決定制看似與韓國的審議會制度類同，實則不然。韓國在法務(wù)部設(shè)立的本部審議會、在國防部設(shè)立的特別審議會以及在其他地方設(shè)立的地區(qū)審議會，是處理國家賠償申請的組織，其審議為訴前審議程序，當事人對其審議決定不服的，可向法院提起訴訟。④參見林準、馬原主編：《外國國家賠償制度》，人民法院出版社1992年版，第204-207頁。我國國家賠償法規(guī)定的賠償委員會設(shè)立在中級以上法院，“賠償委員會決定”是對賠償請求人不服賠償義務(wù)機關(guān)或者復(fù)議機關(guān)處理決定的決定，該決定的性質(zhì)為司法審查。實際上，賠償委員會決定制是立法機關(guān)為規(guī)避訴訟制而產(chǎn)生的。⑤正是由于這種規(guī)避，引發(fā)了賠償委員會審查決定案件是不是審判的爭論。盡管最高法院歷來將其作為法院的一項審判工作對待，畢竟“名不正”（法院組織法中找不到賠償委員會的審判組織之名）“言不順”（說是審判卻不實行訴訟制）。修改國家賠償法過程中，“訴訟制”一派堅持將賠償委員會改為國家賠償審判庭，遭到另一派的抵制，“左鄰右舍”難以調(diào)和，立法機關(guān)只好“維持原判”。無奈之下，最高法院推行賠償委員會實體化改組，將賠償委員會下設(shè)的辦公室即“賠償辦”改為賠償委員會，但全國高院中只有遼寧、黑龍江、湖南三個高院的賠償委員會是獨立編制的辦案機構(gòu)。這就導(dǎo)致了非賠償委員會組成人員的賠償辦法官只能“違法”承辦案件，審理后再提交不負責審理的賠償委員會組成人員討論決定，“審者不判，判者不審”現(xiàn)象成為眾多法院賠償委員會司法的自然景觀。

（三）國家賠償“一法兩制”的三維考察

“一法兩制”的立法成因。我國國家賠償立法之所以實行行政賠償?shù)脑V訟制、刑事賠償和非刑事司法賠償?shù)馁r償委員會決定制，主要是由于國家賠償法制定之前已經(jīng)有了行政賠償制度，國家賠償立法無需改變原狀，僅在已有規(guī)定基礎(chǔ)上加以完善即可，而對于刑事賠償和非刑事司法賠償則需要根據(jù)國情作出規(guī)范。⑥據(jù)立法資料記載，國家賠償法草案對于刑事賠償和非刑事司法賠償?shù)乃痉ň葷九c行政賠償一樣實行訴訟制，但有關(guān)機關(guān)提出反對意見，經(jīng)協(xié)調(diào)，立法機關(guān)根據(jù)最高法院、最高檢察院和專家的意見，修改為賠償委員會決定制，賠償委員會決定程序?qū)儆谌嗣穹ㄔ禾貏e程序。參見蔡誠：《全國人大法律委員會關(guān)于〈中華人民共和國國家賠償法（草案）〉審議結(jié)果的報告》。

“一法兩制”的實踐觀察。我國法律規(guī)定的國家賠償只有行政賠償和刑事賠償以及非刑事司法賠償（人們習慣于將刑事賠償與非刑事司法賠償合稱司法賠償）。受立法制約，我國對行政賠償和刑事賠償案件分立兩個不同的司法程序，⑦胡仕浩、楊磊：《法、英刑事賠償制度的幾個特點與啟示》，載《國家賠償辦案指南》（總第9輯），法律出版社2015年版，第180頁。行政賠償案件由各級法院行政審判庭審理，實行兩審終審制；刑事賠償以及非刑事司法賠償案件由賠償義務(wù)機關(guān)（法院）的上一級法院賠償委員會或者復(fù)議機關(guān)的同級法院賠償委員會審查決定，賠償委員會決定實行一決生效制。兩相比較，賠償委員會決定的效力似乎更強，但實際情況并非如此。據(jù)調(diào)查，各級法院賠償委員會作出的賠償決定執(zhí)行率并不高，申訴率卻不低。⑧參見胡仕浩、張玉娟、梁清：《關(guān)于人民法院賠償委員會生效賠償決定執(zhí)行情況的調(diào)研報告與思考》，載《國家賠償辦案指南》（總第9輯），法律出版社2015年版，第159頁。反觀各級法院行政審判庭作出的生效行政賠償判決，執(zhí)行難的問題并不突出。俗話說，有為才有位，國家賠償工作雖然重要，但從收案數(shù)量看，有些中級法院賠償委員會受理案件寥寥無幾，有的甚至幾年才一件，遠遠少于各級法院行政審判庭受理的行政賠償案件。以2014年為例，全國法院新收一審行政訴訟案件141880件，其中一審行政賠償訴訟案件8050件，同比上升8.58%，行政賠償訴訟案件中單獨提起行政賠償訴訟的占74.89%；新收司法賠償案件2831件，同比上升38.1%。⑨《中華人民共和國最高人民法院公報》總第222期，第14-15頁。需要說明的是，在全國2831件司法賠償案件中包括各級法院作為賠償義務(wù)機關(guān)的自賠案件，如果減去這部分案件，賠償委員會受理的案件還要少。

“一法兩制”的修法期待。不管國家賠償“一法兩制”的立法初衷如何，實踐證明難遂其愿，已經(jīng)長期影響并將繼續(xù)影響國家賠償司法的統(tǒng)一乃至法制的統(tǒng)一，需要進行修改，希望立法機關(guān)從法制的統(tǒng)一和實踐的需求著想，再行將國家賠償法的修改列入立法規(guī)劃，并針對國家賠償法實施中需要解決的問題制定修改方案。

二、現(xiàn)實考量：一個部門統(tǒng)轄國家賠償司法

在現(xiàn)有制度框架下，各級法院仍可以對國家賠償司法進行整合，力求實現(xiàn)國家賠償司法的統(tǒng)一。

（一）改革試點：將行政賠償案件劃歸賠償委員會審理

行政賠償案件由行政審判庭審理、司法賠償案件由賠償委員會審理是我國現(xiàn)行國家賠償司法救濟制度的規(guī)定。但山東省和湖南省高級人民法院根據(jù)國家賠償案件不均衡、司法不統(tǒng)一等實際情況，以改革精神進行了國家賠償司法合一的先行試點。試點的共同特征是，將單獨提起行政賠償訴訟的案件由行政審判庭劃歸賠償委員會審理。此項改革試點的案件均衡意義是淺層次的，深層意義是有利于國家賠償司法的統(tǒng)一，有利于賠償請求人權(quán)利的保護和司法效率的提高。例如山東省高院實行將單獨提起行政賠償訴訟的案件劃歸賠償委員會審理后，在審查一件賠償請求人因刑事拘留轉(zhuǎn)勞動教養(yǎng)不服刑事賠償決定的申訴案件過程中，發(fā)現(xiàn)刑事賠償決定與行政賠償判決兩份法律文書均忽略了刑事拘留至作出勞教決定之日13天的侵犯人身自由賠償問題。山東省高院賠償委員會利用國家賠償司法合一的優(yōu)勢，兩案一并審查，認定賠償請求人在被決定勞教前刑事拘留的13天已經(jīng)折抵勞教期限，勞教決定經(jīng)判決確認違法后，行政賠償判決認定其賠償屬于刑事賠償不屬于行政賠償是錯誤的，并通過審判監(jiān)督程序依法作出了糾正。

山東和湖南省高院的國家賠償司法合一改革是務(wù)實的選擇。湖南省高院現(xiàn)已完成賠償委員會的實體化改組，山東省高院盡管未完成實體化改組，但已多年由賠償辦代行賠償委員會職責，兩個省高院的國家賠償辦案機構(gòu)均由原來與行政審判庭合署辦公獨立而來，不少法官具有行政審判經(jīng)驗，審理行政賠償訴訟案件并無障礙。目前先將單獨提起行政賠償訴訟的案件而非所有行政賠償訴訟案件劃歸賠償委員會審理，說明兩個省高院的改革試點是慎重的。全國各級法院國家賠償辦案機構(gòu)基本與這兩個省高院相仿，國家賠償辦案機構(gòu)大都與行政審判庭有著千絲萬縷的聯(lián)系，不乏國家賠償司法合一的條件。

需要注意的是，全國法院的司法賠償案件呈倒金字塔結(jié)構(gòu)，審級越高的法院案件越多，審級越低的法院案件越少。將行政賠償訴訟案件劃歸賠償委員會審理后，在解決地方各級法院賠償委員會尤其是中級法院賠償委員會案源不足的問題時，也會加大高級法院尤其最高法院賠償委員會的辦案壓力。好在行政賠償訴訟案件每年全國僅8000件左右，單獨提起行政賠償訴訟的不過6000件左右，且多數(shù)集中在下級法院，不會產(chǎn)生過分的改革壓力。

從國家賠償司法合一對行政審判工作和司法賠償工作的影響看。對于行政審判工作而言，行政賠償訴訟案件劃歸賠償委員會審理后，一定程度上減輕了各級法院行政審判法官的辦案壓力，可以使其專注于行政行為的合法性審查，提高辦案質(zhì)效。對于司法賠償工作而言，每年增加6000-8000件行政賠償訴訟案件，基層法院國家賠償辦案機構(gòu)有了數(shù)量可觀的案源，中級以上法院賠償委員會的案件相應(yīng)增多，法院各審判業(yè)務(wù)部門辦案趨于均衡。更重要的是，能為立法上統(tǒng)一國家賠償司法提供切實可行的實踐依據(jù)。

在各級法院國家賠償辦案機構(gòu)關(guān)系問題上，由賠償委員會統(tǒng)轄國家賠償司法后，不存在上下級法院機構(gòu)不對口不方便審判監(jiān)督指導(dǎo)的問題。按照最高法院《關(guān)于人民法院辦理自賠案件程序的規(guī)定》，基層法院辦理本院自賠案件的組織為國家賠償小組，實踐中辦理自賠案件的機構(gòu)大都附設(shè)在行政審判庭，少數(shù)例如沒有行政審判職責的鐵路法院設(shè)在審判監(jiān)督庭，其國家賠償辦案機構(gòu)與中級以上法院賠償委員會為審判監(jiān)督關(guān)系。因此，各級法院統(tǒng)一國家賠償司法不存在體制性障礙。

（二）工作拓展：構(gòu)建國家責任業(yè)務(wù)格局

最高法院副院長陶凱元在2014年全國法院國家賠償工作座談會上指出：“當今國家賠償法理論與實踐發(fā)展呈現(xiàn)一個重要趨勢，就是將‘國家責任’作為國家賠償、國家補償、司法救助等其他關(guān)聯(lián)救濟模式的上位概念，并以此構(gòu)建國家賠償延伸適用的框架。國家補償、司法救助等其他關(guān)聯(lián)救濟作為國家賠償工作的核心環(huán)節(jié)和延伸環(huán)節(jié)，都屬于國家責任的范疇，其都是以‘國庫理論’‘公共負擔’理論為法理基礎(chǔ)，都是化解矛盾、救濟受害弱者的國家責任。各級法院應(yīng)提高國家賠償工作的能動性和創(chuàng)新性，以集約化的形式提升涉賠矛盾化解的效能，在人民法院賠償委員會辦公室的平臺上，構(gòu)建‘國家責任’的業(yè)務(wù)格局，進一步加強國家賠償銜接機制建設(shè)，確保國家賠償與法律援助、司法救助、社會救助的相互銜接，解決保障不完善、體系不完整、制度‘碎片化’等問題，充分發(fā)揮國家責任‘托底線’的功能，避免困難群眾得不到應(yīng)有的法律救濟?！?016 年7月6日，最高法院發(fā)布《關(guān)于加強和規(guī)范人民法院國家司法救助工作的意見》，確定各級法院成立司法救助委員會，司法救助委員會下設(shè)辦公室，由法院賠償委員會辦公室行使其職能，基層法院則由負責國家賠償工作的職能機構(gòu)承擔司法救助委員會辦公室的職能。

在國家賠償辦案機構(gòu)平臺上構(gòu)建“國家責任業(yè)務(wù)格局”，釋放了拓展國家賠償工作的信號。由于國家賠償實行法定賠償原則，決定了國家賠償?shù)挠邢扌?，許多涉賠矛盾難以化解，將國家補償、司法救助等其他關(guān)聯(lián)救濟引入國家賠償工作，有利于國家賠償糾紛的協(xié)調(diào)解決，因此最高法院推出的該項改革是推動國家賠償工作發(fā)展的英明之舉。

筆者贊同構(gòu)建國家責任業(yè)務(wù)格局，但對國家賠償辦案機構(gòu)負責國家補償、司法救助等其他關(guān)聯(lián)救濟性工作也存在一些憂慮。例如法院的司法救助包括刑事被害人救助、信訪救助、執(zhí)行救助等等，這些救助對象與國家賠償請求人不同甚至沒有關(guān)聯(lián)，如果將司法救助與辦案分離，國家賠償法官孤立地開展司法救助能比刑事、信訪、執(zhí)行法官統(tǒng)籌運用的效果好嗎？當事人面對國家賠償法官會否產(chǎn)生國家賠償?shù)恼`解反而要價更高、矛盾更難化解？再如國家補償，2014年修改行政訴訟法時明確吸收進法條，但是司法賠償中，通常只有國家賠償沒有國家補償，或者依法不應(yīng)當由國家賠償?shù)?，給予補償也沒有法律依據(jù)。如果在決定國家賠償?shù)耐瑫r再予以國家補償，或者在依法不予國家賠償?shù)耐瑫r給予國家補償，會不會造成思想的混亂？故而，構(gòu)建國家責任業(yè)務(wù)格局需要審慎地適用國家賠償與國家補償、司法救助等其他關(guān)聯(lián)救濟方式。

在國家責任業(yè)務(wù)格局構(gòu)建中還需要注意與國家賠償相關(guān)聯(lián)的多因一果侵權(quán)案件。最高法院副院長江必新指出：“國家賠償案件的成因較為復(fù)雜，很多案件表現(xiàn)為共同致害、混合過錯等多因形態(tài)，既可能是國家侵權(quán)和民事侵權(quán)交織，又可能牽涉多個公權(quán)力機關(guān)侵權(quán)，也可能同時涉及民事侵權(quán)賠償案件、行政賠償案件、刑事賠償案件及非刑事司法賠償案件，從而造成多因一果賠償案件歸責難的問題……現(xiàn)行審判模式下，多因一果賠償案件分別由民事審判庭、行政審判庭、賠償委員會審理，不利于減少群眾訴累、合理劃分責任和實現(xiàn)裁判統(tǒng)一。要順應(yīng)司法改革的要求，積極探索侵權(quán)賠償合并審理機制?？梢钥紤]在部分地方人民法院先行試點，探索由賠償委員會統(tǒng)一歸口審理的模式?！雹饨匦拢骸渡罨婪ㄙr償認識，破解制約發(fā)展難題，在新的起點上開創(chuàng)國家賠償工作新局面》，載《國家賠償辦案指南》（總第6輯），法律出版社2014年版，第10-11頁。山東省東營市中級人民法院率先將多因一果情形引發(fā)的賠償案件統(tǒng)一歸口賠償委員會審理，既增加了國家賠償辦案機構(gòu)的案源，又對推動構(gòu)建國家責任業(yè)務(wù)格局、統(tǒng)一國家賠償司法做了有益嘗試。

三、未來構(gòu)想：一統(tǒng)國家賠償司法制度

（一）國家賠償司法制度設(shè)計

在德國，申請國家賠償如需以致害公權(quán)行為違法為前提時要先經(jīng)過確認，確認的司法終決權(quán)在行政法院，行政法院僅對行政行為的合法性進行審查，賠償問題要訴請普通法院的民事法庭審理。在法國，行政法院和普通法院都有國家賠償案件管轄權(quán)，其權(quán)限按照行政賠償抑或司法賠償?shù)男再|(zhì)進行分工，行政賠償案件由各級行政法院管轄，司法賠償案件由相應(yīng)的普通法院管轄，如果發(fā)生管轄爭議，則由權(quán)限爭議法庭裁決。也就是說，德國的國家賠償訴訟有對違法行為先行確認一說，法國則沒有。德國聯(lián)邦行政法院院長Hien先生說，合法性問題由行政法院決定，賠償問題由普通法院民事法庭決定，這是權(quán)力分割的結(jié)果，是歷史沿續(xù)下來的，并不是說這么做有多么好。他還補充說，如果公權(quán)侵權(quán)行為已經(jīng)在刑事訴訟中指控，就無需行政法院審查，由刑事法庭一并審查即可。簡言之，德國的行政法院只負責對公權(quán)力行使的合法性審查，無權(quán)處理賠償問題，普通法院審理賠償案件涉及公權(quán)力行使的合法性問題時，要由行政法院審查決定，這與法國法院實行的國家賠償案件分別管轄、互不相擾制度不同。

德法兩國的國家賠償司法制度與我國有相似之處，頗具研究借鑒價值。在案件分工管轄方面，法國的制度與我國現(xiàn)行法律制度大體相同。該國實行的行政法院和普通法院都有國家賠償案件管轄權(quán)，發(fā)生爭議由權(quán)限爭議法庭裁決的制度，理論上很好，但實踐效果不無疑問。即如英國學者卡羅爾?哈洛所批評的那樣，“這種雙重管轄權(quán)無疑是非常復(fù)雜的，并且為管轄權(quán)爭端進行界定的代價也是高昂的?！??〔英〕卡羅爾?哈洛：《國家責任：以侵權(quán)法為中心展開》，涂永前、馬佳昌譯，北京大學出版社2009年版，第167頁。比較而言，德國的合法性問題由行政法院決定、賠償問題由普通法院民事法庭決定的制度，對我國統(tǒng)一國家賠償司法制度更具借鑒意義。如此制度可以發(fā)揮行政審判庭合法性審查的專長，也便于國家賠償辦案機構(gòu)統(tǒng)一國家賠償尺度，但是與我國現(xiàn)行確賠合一的制度相佐。同時我們也有制度上的優(yōu)勢：我國法院沒有行政法院、普通法院之分，在法院內(nèi)部設(shè)立了不同的審判業(yè)務(wù)機構(gòu)，各審判業(yè)務(wù)機構(gòu)的分工可以根據(jù)實踐需要進行調(diào)整，具有較大靈活性。因此，我們只需立法明確國家賠償司法實行訴訟制，規(guī)定何種情況下可以向法院提起訴訟即可。至于國家賠償訴訟制是否區(qū)分行政賠償中單獨提起賠償?shù)倪€是一并提起賠償?shù)那樾?，可以酌情而定?/p>

（二）刑事賠償和非刑事司法賠償實行訴訟制需一并修改賠償義務(wù)機關(guān)制度

社會各界多年吁請刑事賠償與非刑事司法賠償實行訴訟制未被立法機關(guān)接受，一個重要原因是受刑事賠償和非刑事司法賠償?shù)牧x務(wù)機關(guān)制度所困擾。其一，刑事賠償義務(wù)機關(guān)為法院、檢察院、公安機關(guān)等，檢察院以其是法律監(jiān)督機關(guān)等理由拒絕作為刑事賠償案件的被告。其二，由法院審法院或者檢察院不成體統(tǒng)。其三，司法機關(guān)不作被告為法治國家通例。因此，不結(jié)合賠償義務(wù)機關(guān)制度改革，單純實行訴訟制是行不通的。筆者認為，可以將法院、檢察院從賠償義務(wù)機關(guān)中剝離出來，由政府法制部門代表國家暨相關(guān)政府處理刑事賠償與非刑事司法賠償事務(wù)并到法院出庭應(yīng)訴。政府法制部門處理賠償事務(wù)時可以進行調(diào)查，出庭應(yīng)訴時可以提請侵權(quán)行為機關(guān)的工作人員出庭作證，賠償后依法行使追償權(quán)。司法機關(guān)不作被告，刑事賠償與非刑事司法賠償實行訴訟制也就順暢了。此制度設(shè)計有先例可鑒，例如西歐的德國、法國由司法部，東亞的韓國由法務(wù)部，日本由法務(wù)省，專門處理國家賠償事務(wù)并負責應(yīng)訴。我國的政府法制部門與這些國家的司法部、法務(wù)部（?。┑穆氊熛鄬?yīng)，由政府法制部門代表國家處理國家賠償事務(wù)并出庭應(yīng)訴是可行的。??參見唐明：《人民法院國家賠償工作回顧與展望》，載《紀念人民法院建院60周年理論研討會暨中國法學會審判理論研究會2009年年會論文集》，人民法院出版社2010年版，第367-368頁。

(作者單位：山東省高級人民法院)

責任編校：馮波