法官員額制的功能分析及其路徑探析

●劉娜

法官員額制的功能分析及其路徑探析

●劉娜

本文通過引用莫頓的功能分析范式對法官員額制功能進(jìn)行全角度解讀，揭示制度不被預(yù)期的潛功能隱患，并分析其產(chǎn)生原因機(jī)制，在此基礎(chǔ)上探索一條順應(yīng)司法規(guī)律的員額制路徑——提出審判流程的“環(huán)節(jié)問責(zé)”與權(quán)限的“分離設(shè)置”。

法官 員額制 功能 審判責(zé)任

一、問題引出：法官員額制潛功能初探

（一）現(xiàn)象：員額制遭遇法官離職

2013年11月，十八屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“審理者裁判，裁判者負(fù)責(zé)”等改革任務(wù)。之后，十八屆四中全會《決定》再次詳述改革要求，提出建立以審判為中心的司法體制，保障司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)。2014年7月，最高法《四五綱要》明確提出堅(jiān)持以法官為中心、以服務(wù)審判工作為重心的法院人員管理制度，對法官、審判輔助人員和司法行政人員實(shí)行分類管理，建立法官員額制；完善法官等級定期晉升機(jī)制等。自此，以法官員額制為核心的司法改革進(jìn)入全面啟動期。

據(jù)媒體報道，近年來基層法官流失現(xiàn)象日益嚴(yán)重，北上廣深等地最為典型，有人甚至稱為“離職潮”。例如，今年兩會期間，“法官流失”現(xiàn)象被寫入北京市高院工作報告，北京市高院院長慕平介紹近5年來北京法院系統(tǒng)500多人辭職調(diào)動離開法院，年流失人員數(shù)量還有增加趨勢。離開的法官大部分經(jīng)驗(yàn)較豐富，能力較強(qiáng)。①溫薷：《北京高院院長慕平：5年流失500余法官》，載http://roll.sohu.com/20140312/n396449457.shtml，于2015年6月1日訪問。

（二）思考——法官壓力增加等潛功能初見端倪

在問題探討之初，對法官離職解釋之聲最高的莫過于青年法官擔(dān)憂員額制按照論資排輩入額，自身前途渺茫而選擇離去，但此解釋過于片面。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，關(guān)于個人作出決策的基本結(jié)論是，人們面臨不同目標(biāo)之間的交替關(guān)系，任何一種行動的成本可以用作放棄的機(jī)會來衡量，理性人通過比較邊際成本與邊際收益作出決策，以及人們根據(jù)他們所面臨的激勵而改變自己的行為?？梢姡绊懛ü僮鞒龀鲎邲Q策的因素除利益考量外，邊際成本更應(yīng)當(dāng)引起關(guān)注。單純將法官作為一項(xiàng)工作，其成本無外乎工作量和工作壓力，身為法官的成本還有一個重要的原因就是辦案數(shù)量增加，責(zé)任增大。

二、探索：法官員額制的功能分析

筆者援引社會學(xué)家羅伯特·金·默頓提出的功能分析范式，以期撬開法官員額制適用效果的大門。

（一）項(xiàng)目和機(jī)制

員額制是將法院人員分為法官、審判輔助人員和司法行政人員三類，根據(jù)法院轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、人口數(shù)、案件數(shù)等確定法官數(shù)量，對法官在編制限額內(nèi)實(shí)行員額管理的一項(xiàng)人力資源管理機(jī)制。以提高法官薪酬，同時實(shí)行主審法官責(zé)任制。從試點(diǎn)法院來看，法官員額比例均控制在中央政法專項(xiàng)編制39%或33%以下。

（二）功能表達(dá)

1.員額制正功能（顯功能）表達(dá)

——促進(jìn)法官職業(yè)化和專業(yè)化。員額制設(shè)計(jì)的初衷在于促成法官職業(yè)化、專業(yè)化、類型化。

——促進(jìn)司法質(zhì)量和效率。法院人員分類管理使法院各項(xiàng)事務(wù)由專人專職負(fù)責(zé)，法官負(fù)責(zé)案件審理，法官助理、書記員負(fù)責(zé)案件其他事務(wù)性和程序性工作，其他工作人員負(fù)責(zé)案件之外的事務(wù)工作，將促進(jìn)法院各項(xiàng)工作的類別化、程序化和專職化，提升司法服務(wù)效率。同時，法官從繁瑣的事務(wù)性工作中解脫出來，專注于案件審理和裁判，確保案件質(zhì)量。

——促進(jìn)司法公平和公正。體制變革要求“去行政化”,保障法官依法獨(dú)立辦案,推行主審法官辦案責(zé)任制依法對案件審理全程、全權(quán)負(fù)責(zé)。改變以往“審者不判、判者不審”的怪狀，實(shí)現(xiàn)審判權(quán)的良性正態(tài)運(yùn)行，從而確保每一起案件的公平公正。

2.員額制反功能（潛功能）表達(dá)

——案多人少矛盾未減甚至加劇。目前，我國各地法院普遍存在的“案多人少”矛盾尚未緩解，與改革前各法院“一致”采取擴(kuò)充審判人員的方式所不同，法官員額制則是要求在現(xiàn)有審判人員分母基礎(chǔ)上，提取一定比例的人數(shù)確定主審法官，其他人則不再是法官。根據(jù)試點(diǎn)數(shù)據(jù)，這個分子的比例將會是33%②參見《上海市高級人民法院司法體制改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》?；蚴?9%。③試點(diǎn)省份中，廣東省、湖北省和貴州省均稱將通過5年過渡期實(shí)現(xiàn)法官比例為39%。雖然改革是要把主審法官從事務(wù)性工作中解脫出來，但辦案數(shù)量比以前大幅增加，其工作量很難說有所減輕，甚至?xí)羌又亍?/p>

——主審法官全程負(fù)責(zé)制④對于案件從送達(dá)、庭前證據(jù)交換、庭審到筆錄記錄、裁判文書、卷宗裝訂等各個環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題，均應(yīng)由法官負(fù)責(zé)的情況，筆者稱之為“全程負(fù)責(zé)制”。不公平。與員額制相配套的改革措施——司法責(zé)任制，該制度要求主審法官對所辦案件全程、全權(quán)負(fù)責(zé)。無論案件哪一環(huán)節(jié)出了問題，最終都會落到法官的責(zé)任。對法官而言，一方面因所審理的案件量增多導(dǎo)致很多事務(wù)性工作不得不交由司法輔助人員完成，另一方面，又要對這些事務(wù)性工作承擔(dān)責(zé)任，但去行政化下的審判團(tuán)隊(duì)中的法官對法官助理、書記員是沒有管理、懲戒權(quán)限的，在沒有管理權(quán)限的條件下卻要為二者的行為負(fù)責(zé)，很顯然對法官來說不公平。

——審判團(tuán)隊(duì)“隱性”再行政化矛盾應(yīng)予重視。改革前法院內(nèi)部采取的是“庭長-法官-書記員”模式，庭長對庭內(nèi)法官、書記員進(jìn)行的是行政管理。而去行政化之后建立的是“主審法官＋法官助理＋書記員”模式，是以主審法官為核心的審判團(tuán)隊(duì)，由主審法官帶領(lǐng)審判團(tuán)隊(duì)審理案件，審判團(tuán)隊(duì)成員之間理論上是一種分工協(xié)作的關(guān)系，沒有行政管理權(quán)的實(shí)質(zhì)。這里就會產(chǎn)生矛盾，如真正的去行政化，法官的團(tuán)隊(duì)指導(dǎo)、組織和指揮地位必將有所影響，在缺失有效組織力和指揮力的情況下，審判程序?qū)⑷绾螄?yán)謹(jǐn)有序開展？如過于強(qiáng)調(diào)法官在團(tuán)隊(duì)中的指導(dǎo)、組織和指揮地位，又如何實(shí)現(xiàn)團(tuán)隊(duì)平等分工？是否會出現(xiàn)以主審法官為中心的“隱性”再行政化？這是機(jī)制在構(gòu)建中應(yīng)慎重的一環(huán)。

——未入額的法官積極性受挫。數(shù)量上的“縮水”，就必然是一部分人從法官崗位上離去的結(jié)果。從各試點(diǎn)法院來看，司法輔助人員多數(shù)為30歲左右的年輕人，他們負(fù)責(zé)在法官指導(dǎo)下，“協(xié)助”法官進(jìn)行各項(xiàng)審判輔助性工作，沒有裁決權(quán)，沒有較高的職業(yè)保障，還從事“幕后”工作。而按照改革前的路徑，一名新入職的基層法院公務(wù)員在從事一到兩年書記員工作后即可以成為一名“助理審判員”，擁有獨(dú)立裁判權(quán)，還享有法官待遇。前后的反差顯而易見，所以部分助理審判員在轉(zhuǎn)為司法輔助人員后難免會出現(xiàn)積極性受挫。

三、反思：審判責(zé)任的輻射演變與權(quán)責(zé)異化

（一）審判責(zé)任的輻射演變

1.主審法官的司法責(zé)任界定

責(zé)任在現(xiàn)代漢語中通常有兩種含義：一是分內(nèi)應(yīng)做的事，如盡責(zé)任；二是沒有做好分內(nèi)應(yīng)做的事，因而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的過失，如追究責(zé)任。主審法官責(zé)任制所使用的責(zé)任也應(yīng)該具有兩種含義：一是主審法官在審理活動中的職權(quán)；二是主審法官在行使審判權(quán)過程中違反法律規(guī)定或者不當(dāng)行使職權(quán)時，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。⑤石東洋、劉新秀：《主審法官責(zé)任制的理論邏輯與制度設(shè)計(jì)》，載《太原師范學(xué)院學(xué)報》2015年第2期。

2.主審法官的應(yīng)然責(zé)任

依據(jù)《上海市司法改革試點(diǎn)工作方案》，主審法官的職責(zé)是“參加合議庭審判或獨(dú)任審判案件及法律規(guī)定的其他職責(zé)”，按照有權(quán)必有責(zé)的歸責(zé)理論，主審法官對所受理的案件應(yīng)該只對其審判負(fù)責(zé)即可。即使“法律規(guī)定的其他職責(zé)”有所指，也應(yīng)該是法官所“實(shí)質(zhì)參與”或“有管理權(quán)限”才可進(jìn)而歸責(zé)，倘若法官僅僅在訴訟程序上享有訴訟程序指揮權(quán)，則即要求其對案件全權(quán)負(fù)責(zé)太歸于苛求，也違背管理學(xué)權(quán)責(zé)一致的原則。

3.審判責(zé)任的輻射演變

主審法官責(zé)任制讓主審法官成為案件的責(zé)任主體無可詬病，但主體不等于全權(quán)或全程，審判責(zé)任也不等于案件全權(quán)負(fù)責(zé)或全程負(fù)責(zé)。而現(xiàn)行實(shí)行的審判管理責(zé)任考核制度貌似將兩者等同，在過去因法院審判輔助人員的稀缺，法官往往需要自己送達(dá)、排期、整卷，有的多名法官共用一名書記員，甚至“自審自記”，更談不上法官助理。反正所有工作幾乎都是法官一人完成的，要追究責(zé)任也只能找法官，所以審判責(zé)任指代案件責(zé)任順理成章，久而久之的司法實(shí)踐中，我們也漸漸將法律規(guī)定的“審判責(zé)任”輻射為案件全權(quán)負(fù)責(zé)、全程負(fù)責(zé)。

（二）權(quán)責(zé)異化的表現(xiàn)

1.法官案件全程負(fù)責(zé)的延續(xù)

基于傳統(tǒng)的法院審判業(yè)務(wù)部門的工作模式是案件自立案庭立案分至業(yè)務(wù)庭，由業(yè)務(wù)庭庭長將案件分至各承辦法官，也就說自立案后所有流程和工作都是由承辦法官來完成。而員額制所實(shí)行的樣本法院仍是延續(xù)這種工作形式，所不同的只是承辦法官換成了主審法官，再由主審法官指揮案件工作安排。

2.法官與司法輔助人員權(quán)責(zé)分工異化

法官案件全程負(fù)責(zé)的延續(xù)導(dǎo)致法官與法官助理、書記員之間不是常態(tài)的分工協(xié)作的關(guān)系，而是指揮與被指揮的關(guān)系，二者之間無法達(dá)到各司其職，是一種異化的權(quán)責(zé)再分配。以《上海市司法改革試點(diǎn)工作方案》為例，《方案》僅規(guī)定了主審法官、合議庭的辦案責(zé)任制和法官懲戒制度，并沒對法官助理、書記員在辦案中的責(zé)任及其懲戒作規(guī)定。至于主審法官在審判團(tuán)隊(duì)中的主導(dǎo)地位，以及主審法官如何行使其對團(tuán)隊(duì)其他成員的指導(dǎo)和管理更沒有做規(guī)定。

3.庭長與主審法官、合議庭關(guān)系未厘清

從試點(diǎn)法院運(yùn)行來看，由主審法官、合議庭行使審判權(quán)，庭長行使審判管理權(quán)和審判監(jiān)督權(quán)即成規(guī)則，分工貌似合理有序，但卻將人員管理遺漏?；蛟S，試點(diǎn)法院認(rèn)為主審法官指揮法官助理、書記員共同完成案件裁判，主審法官即具有對法官助理、書記員的工作調(diào)配和管理權(quán)，但對此筆者持否定觀點(diǎn)，因?yàn)檫@非但沒有正確定位庭長與主審法官、合議庭關(guān)系，且容易形成審判團(tuán)隊(duì)的行政化。

4.審判長職權(quán)配置的異化

賦予審判長對審判團(tuán)隊(duì)管理權(quán)，容易形成審判團(tuán)隊(duì)成員之間權(quán)責(zé)關(guān)系不平等以及合議庭成員對審判長過多依賴，影響合議庭依法獨(dú)立行使審判權(quán)，也制約合議庭成員抵抗內(nèi)部行政干預(yù)能力，有造成“審判長行政化的風(fēng)險”。⑥杜豫蘇、何育凱：《明晰權(quán)力邊界：審判權(quán)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制改革路徑探索》，載《司法體制改革與民商事法律適用問題研究》，第223頁。

四、路徑：責(zé)任的“對號入座”與權(quán)限的“分離配置”

（一）環(huán)節(jié)問責(zé)——責(zé)任的“對號入座”

1.人員分類縱向管理

筆者建議建立法官、法官助理和書記員的單獨(dú)職務(wù)序列，嚴(yán)格劃分類別，三類人員按照獨(dú)自的序列縱向管理。法官、法官助理和書記員分別有獨(dú)立的任職、選任、職責(zé)、考核、晉升、獎懲規(guī)定和程序，各類人員之間不是管理和被管理的關(guān)系，而是有著不同分工、各司其職、各負(fù)其責(zé)的關(guān)系。

2.隸屬獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)

將三類人員歸類不同的管理機(jī)構(gòu)，如法官管理處、法官助理管理處、書記員管理處，實(shí)行不同的管理方法、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)方式、晉升標(biāo)準(zhǔn)和模式。依然沿用現(xiàn)行“集中管理、分散使用”的管理模式，由各管理處對各類人員實(shí)行統(tǒng)一管理、調(diào)度、考核、培訓(xùn)，按照審判工作的規(guī)律和特點(diǎn)，結(jié)合崗位設(shè)置，把各類人員合理安排到各個業(yè)務(wù)庭。

3.變法官全程負(fù)責(zé)為環(huán)節(jié)問責(zé)

首先，設(shè)立大前提——明確案件審理流程，如送達(dá)、組織庭前證據(jù)交換、接待訴訟參與人、庭審、（法官依職權(quán)）調(diào)查取證、調(diào)解、撰寫法律文書、結(jié)案、紙質(zhì)卷宗整理、電子卷宗錄入等工作；明確規(guī)定法官、法官助理和書記員的各崗位職責(zé)，如法官負(fù)責(zé)案件審理和判決書撰寫。

其次，設(shè)立小前提——劃分各環(huán)節(jié)責(zé)任，并將這些環(huán)節(jié)包產(chǎn)到實(shí)施的具體人員，按崗定責(zé)。

最后，欲達(dá)目標(biāo)——變主審法官案件全程負(fù)責(zé)制為案件環(huán)節(jié)問責(zé)，法官、法官助理、書記員對其所參與的環(huán)節(jié)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。誰的環(huán)節(jié)出了問題由誰負(fù)責(zé)，不是從案件分到承辦人手中后就由承辦法官對案件負(fù)責(zé)到底。例如，當(dāng)案件因主審法官或合議庭適用法律錯誤導(dǎo)致的裁判不當(dāng)，依法追究主審法官或合議庭的責(zé)任。當(dāng)案件送達(dá)程序不合法，則追究相應(yīng)法官助理或書記員的責(zé)任。

歸責(zé)體系圖示：

結(jié)論，欲達(dá)效果——真正意義上的權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、管理有序的司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

4.強(qiáng)化責(zé)任約束，實(shí)現(xiàn)效率和公正的價值統(tǒng)一

于法官而言，可以真正從事務(wù)性工作中解脫出來。環(huán)節(jié)問責(zé)讓審判團(tuán)隊(duì)成員都有了約束性和自律性。

于審判輔助人員而言，是選拔、獎懲、晉升的重要依據(jù)。實(shí)行環(huán)節(jié)問責(zé)后，將司法輔助人員工作中的責(zé)任問題記錄在案，作為其選拔、獎懲、晉升的重要依據(jù)，符合評價的科學(xué)性。

于法院而言，有利于建立司法公信力。對環(huán)節(jié)問責(zé)就是要保證案件的每一個程序都是合法、公正，無瑕疵的，司法公信力才能經(jīng)受住群眾的檢驗(yàn)。

5.審判權(quán)運(yùn)行管理機(jī)制的“扁平化”和“單向化”

所謂“扁平化”，就是在法官等人員充足、收案量多的中、基層法院，嘗試推行“大庭制”，審判業(yè)務(wù)庭涵蓋數(shù)個合議庭，主審法官和合議庭獨(dú)立行使審判權(quán)。所謂“單向化”，就是案件在立案庭實(shí)行隨機(jī)分案，進(jìn)入業(yè)務(wù)庭后除主審法官、合議庭負(fù)責(zé)對案件的審理和裁判外，由庭長安排送達(dá)人員（司法輔助人員）排期送達(dá)、書記員整卷等事務(wù)性工作。庭長負(fù)責(zé)審判管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)和司法輔助人員的工作指揮和調(diào)度。

（二）界定權(quán)限——權(quán)限的“分離配置”

1.審判權(quán)為三權(quán)中心

審判權(quán)由主審法官帶領(lǐng)的審判團(tuán)隊(duì)行使，負(fù)責(zé)審理全院所有案件，形成公正高效的審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制，主審法官、合議庭、審判委員會等審判組織依法獨(dú)立發(fā)揮法定的審判權(quán)限，不受任何個人和組織的干預(yù)。法官可以通過對法官助理、書記員工作的指導(dǎo)和評價打分來實(shí)現(xiàn)其團(tuán)隊(duì)主導(dǎo)地位，該評價分?jǐn)?shù)是法官助理、書記員選拔、獎懲、晉升的重要依據(jù)。筆者還認(rèn)為有必要建立一定數(shù)額的團(tuán)隊(duì)資金作為獎懲基金，團(tuán)隊(duì)資金由各主審法官自由支配，主要用于年終按照團(tuán)隊(duì)成員的工作質(zhì)量、數(shù)量等發(fā)放給各成員。

2.院長、庭長的審判管理權(quán)

審判管理權(quán)由審判管理辦公室集中行使，院長、庭長、審判長分別負(fù)責(zé)分管部門、審判庭、審判團(tuán)隊(duì)的部分審判管理事務(wù)。其中，院長通過審判管理辦公室從宏觀方面掌握全院的案件質(zhì)效，進(jìn)行程序性和實(shí)體性監(jiān)督；庭長通過月度報表掌握庭室各審判團(tuán)隊(duì)的案件質(zhì)效，進(jìn)行程序性監(jiān)督；作為審判權(quán)運(yùn)行的獨(dú)立操作者——審判長對其審判團(tuán)隊(duì)案件質(zhì)效的實(shí)時管理與監(jiān)督責(zé)任更不在話下。

3.行政權(quán)不得越界

行政管理權(quán)由行政管理部門集中行使，院長、副院長、庭長分別負(fù)責(zé)全院、分管部門、審判庭的行政事務(wù)，但不能干預(yù)審判權(quán)的獨(dú)立行使。

4.庭長對司法輔助人員工作的支配和調(diào)度

在實(shí)行“單向化”的審判權(quán)運(yùn)行模式下，庭長對庭室內(nèi)司法輔助人員的工作負(fù)責(zé)支配和調(diào)度，支配和調(diào)度的向度應(yīng)以審判質(zhì)效為方向，如送達(dá)人員的送達(dá)效率與規(guī)范；書記員的記錄與整卷規(guī)范等。通過日常工作支配，結(jié)合法官的定期評價，庭長負(fù)責(zé)對司法輔助人員的勤、績、廉等監(jiān)督和考核。

（作者單位：日照市中級人民法院）

責(zé)任編校：劉曉華