預(yù)算救濟(jì)視域的延展
——法律責(zé)任的契合

◆謝 捷

預(yù)算救濟(jì)視域的延展
——法律責(zé)任的契合

◆謝 捷

預(yù)算法律責(zé)任在法治國家領(lǐng)域深刻影響著預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整等運(yùn)行機(jī)制和動(dòng)態(tài)過程，因此預(yù)算法律責(zé)任的實(shí)踐運(yùn)轉(zhuǎn)必須接受理論的檢驗(yàn)和制度的考量。預(yù)算法律責(zé)任由預(yù)算違法行為、損害結(jié)果、因果關(guān)系和主觀過錯(cuò)等構(gòu)成要件組成，還受到歸責(zé)原則的約束。預(yù)算法律責(zé)任涵蓋違憲責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任等責(zé)任形式區(qū)分。追究行政責(zé)任實(shí)際上是我國現(xiàn)階段處理預(yù)算違法行為和失序行為的主要手段，但預(yù)算法律責(zé)任不應(yīng)等同于簡單的行政處罰。預(yù)算法律責(zé)任規(guī)制的最終目的是遏制政府收支行為中的鋪張浪費(fèi)和貪污腐敗等問題，實(shí)現(xiàn)公共財(cái)產(chǎn)在中央和地方之間的合理分配，使公共財(cái)產(chǎn)真正物盡其用，落到人民迫切需要的實(shí)處。為此在實(shí)際操作中，須加強(qiáng)預(yù)算法的剛性，具體表現(xiàn)為加強(qiáng)預(yù)算法律責(zé)任的剛性，在落實(shí)預(yù)算法律責(zé)任的同時(shí)應(yīng)維護(hù)憲法權(quán)威，尊重人大權(quán)力，同時(shí)須考慮預(yù)算的公共性和財(cái)產(chǎn)性，審視實(shí)體和程序的一體性，配套落實(shí)預(yù)算法律責(zé)任。

預(yù)算；法律責(zé)任；財(cái)稅法；領(lǐng)域法

一、預(yù)算法律責(zé)任創(chuàng)制的邏輯起點(diǎn)

何謂法律責(zé)任？法律責(zé)任的法理依據(jù)是什么？無可否認(rèn)的是，法律責(zé)任是法學(xué)范疇體系的重要要素，法理學(xué)界不少學(xué)者曾對法律責(zé)任進(jìn)行過或深或淺的探討和研究，提出各自的學(xué)說理念，形成了大量的研究成果，為法律責(zé)任理論的未來發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。在這些研究中，學(xué)者的觀點(diǎn)有處罰論、后果論、責(zé)任論、義務(wù)論、新義務(wù)論等法理學(xué)說。①張文顯：《法哲學(xué)范疇研究》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2001年版，第129-130頁。這幾類學(xué)說各自具有不同的特點(diǎn)，整合以上學(xué)說，能得出關(guān)于法律責(zé)任的較為全面完整的論述。在這些學(xué)說中，學(xué)者的論述主要從以下幾個(gè)層面展開：第一，研究“法律責(zé)任”的指稱范疇，劃分中心詞，以明確法律責(zé)任的內(nèi)部定義范圍；第二，研究承擔(dān)“法律責(zé)任”的前提基準(zhǔn)，明確承擔(dān)法律責(zé)任的條件和原因是相應(yīng)行為人所作出的具體行為；第三，探討“法律責(zé)任”的外部范圍以及與其他概念的區(qū)分，從外部范式入手嘗試描述法律責(zé)任的獨(dú)特內(nèi)涵；第四，探索法律責(zé)任的本質(zhì)，將法律責(zé)任置于法的邏輯聯(lián)系之中，凸顯法律責(zé)任存在于法律體系中的必要性和重要性。

在這幾個(gè)方面的研究中，學(xué)者們充分描述第一方面的內(nèi)涵，紛紛以不同中心詞作為法律責(zé)任概念的核心深入挖掘和探討法律責(zé)任的概念。概括而言，從不同側(cè)面審視法律責(zé)任的特點(diǎn)會得出不同的結(jié)論。但對同一范疇的不同內(nèi)涵解析也必然存在一定共通之處。無論是將法律責(zé)任定義為處罰、后果，還是將法律責(zé)任定義為義務(wù)、第二性義務(wù)，都從不同角度揭示了“違法行為與法律責(zé)任之間的因果關(guān)系,即違法行為是產(chǎn)生法律責(zé)任的原因和依據(jù)，法律責(zé)任是違法行為引起的后果?！雹購埼娘@：《法哲學(xué)范疇研究》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2001年版，第120-121頁。綜合不同學(xué)說的研究，可以得出法律責(zé)任內(nèi)涵的如下特點(diǎn)：法律責(zé)任的認(rèn)定和歸結(jié)依托于違法行為；法律責(zé)任是國家權(quán)力機(jī)制運(yùn)作的必然后果和具體表現(xiàn)；責(zé)任者違反義務(wù)后必須承擔(dān)不良后果，此不良后果可能具有懲罰性、補(bǔ)償性和救濟(jì)性；此責(zé)任具有強(qiáng)制性，責(zé)任者無法推脫和拒絕。這四個(gè)特點(diǎn)相互滲透、相互牽連，強(qiáng)調(diào)責(zé)任主體在和法律的良性互動(dòng)中，應(yīng)以規(guī)范化視角衡量自身行為，承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，以實(shí)現(xiàn)社會關(guān)系和諧穩(wěn)定、社會秩序穩(wěn)健運(yùn)行的“良治”目標(biāo)。

在法律責(zé)任的研究方面，傳統(tǒng)學(xué)者一般認(rèn)為法律責(zé)任只有在部門法領(lǐng)域下才能煥發(fā)出自身的活力。實(shí)際上，對于領(lǐng)域法學(xué)科而言，法律責(zé)任的界定也是必不可少的。然而在部門法話語體系下，領(lǐng)域法學(xué)科的法律責(zé)任研究相對單薄和缺失，在實(shí)然層面也沒有達(dá)到特別深入的階段。伴隨著領(lǐng)域法學(xué)科的勃然興起，對法律責(zé)任的研究需求方興未艾，學(xué)者們對領(lǐng)域法學(xué)科的法律責(zé)任譬如預(yù)算法律責(zé)任進(jìn)行了一些涉獵，使得領(lǐng)域法學(xué)科的法律責(zé)任在領(lǐng)域法理論體系中逐漸凸顯出自身價(jià)值。

預(yù)算法律責(zé)任對于領(lǐng)域法學(xué)科如財(cái)稅法具有重大意義和價(jià)值。將預(yù)算法律責(zé)任作為突破口，以小見大，以點(diǎn)帶面，牽引出財(cái)稅法律責(zé)任的范疇構(gòu)造。作為財(cái)稅法律責(zé)任的一部分，預(yù)算法律責(zé)任的理論研究和實(shí)踐成果對其具有很強(qiáng)的借鑒意義。事實(shí)上，財(cái)稅法層面上的稅收法律責(zé)任、審計(jì)法律責(zé)任、國債法律責(zé)任等概念在財(cái)稅法學(xué)科已有初步的學(xué)科成果，不過由于研究目的和思維的局限性、相應(yīng)法律條文的零散性和前人法律成果的有限性，導(dǎo)致財(cái)稅法律責(zé)任體系的構(gòu)建尚未成型。財(cái)稅法律責(zé)任的獨(dú)立性考察還有待進(jìn)一步深入，財(cái)稅法律責(zé)任的基礎(chǔ)構(gòu)造還有待進(jìn)一步磨合。所以，預(yù)算法律責(zé)任可以在規(guī)范構(gòu)造和體系擴(kuò)充上給予財(cái)稅法律責(zé)任一定的契機(jī)和啟示。

“預(yù)算法律責(zé)任應(yīng)是一種對不當(dāng)預(yù)算行為或預(yù)算決策的批判、審查、撤銷以及糾正等，同時(shí)對決策失誤者和不當(dāng)行為者進(jìn)行懲罰，從而使減損的公共利益得到復(fù)歸，并消除預(yù)算過程中潛藏威脅?！雹谥齑笃欤骸哆~向公共財(cái)政：〈預(yù)算法修正案(二次審議稿)>之評議》，《中國法學(xué)》，2013年第5期。對預(yù)算法而言，預(yù)算法律責(zé)任是一種預(yù)算治理的規(guī)范機(jī)制?！巴暾姆梢?guī)范包括事實(shí)構(gòu)成、當(dāng)為規(guī)定和法律后果安排。借助于事實(shí)構(gòu)成與法律后果之間具有約束力的連接，法律制度同時(shí)也部分地表達(dá)了社會理想（也就是處于主導(dǎo)地位的正義觀）。立法者這樣調(diào)整生活領(lǐng)域，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為這具有實(shí)質(zhì)合理性?！雹踇德]伯恩·魏德：《法理學(xué)》，丁小春、吳越譯，北京：法律出版社，2003年版，第72頁。作為違反當(dāng)為規(guī)定的一種法律后果，法律責(zé)任在規(guī)范義務(wù)人行為的法律治理過程中有著不可替代的作用。這種規(guī)范機(jī)制不僅包含了配置在不同主體之間的預(yù)算權(quán)力運(yùn)行體系，還包含了預(yù)算行為主體和客體之間的持續(xù)互動(dòng)，還涵蓋了預(yù)算治理過程中的爭議化解模式。預(yù)算法律責(zé)任不等同于單一的行政責(zé)任，不等同于簡單的后果處罰。它并非以淺層的行政處罰為核心，而是以預(yù)算權(quán)力配置和預(yù)算行為規(guī)制為核心；它不僅限于預(yù)算編制、批準(zhǔn)、執(zhí)行、調(diào)整的過程，而是一種規(guī)制觀念下人大和政府之間、上下級政府之間、中央和地方之間的思維導(dǎo)向。

因此，對預(yù)算法律責(zé)任的概念和分類的明確界定是不可或缺的，相比起美國、俄羅斯等國家對預(yù)算法律責(zé)任的較為充分和成熟的規(guī)定，我國現(xiàn)行預(yù)算法律責(zé)任規(guī)定的疏失呈現(xiàn)出較為窘迫的局面。我國現(xiàn)行預(yù)算法雖然將預(yù)算法律責(zé)任列為單獨(dú)一章，體現(xiàn)出對預(yù)算法律責(zé)任的相對重視，但是關(guān)于預(yù)算法律責(zé)任的規(guī)定還是呈現(xiàn)出粗放的特點(diǎn)?！额A(yù)算法》第九十二條至第九十六條羅列出作為預(yù)算主體的各級政府及有關(guān)部門單位的可能違法行為，并分別給予“責(zé)令改正”、“降級、撤職、開除”、“警告或者通報(bào)批評”等行政處罰，嚴(yán)重的會給予刑事處罰。但是這些法律條文中規(guī)定的預(yù)算法律責(zé)任“僅僅局限在預(yù)算編制審查過程等狹義的預(yù)算法律關(guān)系中，而未拓展到以預(yù)算法引領(lǐng)的整個(gè)公共財(cái)產(chǎn)法的思維框架中，進(jìn)而產(chǎn)生了《預(yù)算法》控制的核心問題——鋪張浪費(fèi)和腐敗等政府收支行為方面的問題僅僅用一個(gè)與狹義預(yù)算過程相關(guān)的法條所概括。”①侯 卓，胡瑞琪：《創(chuàng)制與延展——治理語境下預(yù)算法實(shí)施若干配套制度的思考》，《學(xué)術(shù)與實(shí)踐》，2014年第7期。《預(yù)算法》作為公共財(cái)產(chǎn)法的重要一環(huán)，與政府的財(cái)政收入和支出息息相關(guān)，是對政府處分公共財(cái)產(chǎn)的用益行為的重要監(jiān)管手段和工具?！额A(yù)算法》對法律責(zé)任的規(guī)定還有進(jìn)一步深入和延展的必要性，僅僅在狹義預(yù)算過程等較淺層次的規(guī)制是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。伴隨著“依法治國”的推進(jìn)，《預(yù)算法》改革還應(yīng)對政府收支過程中的違法行為進(jìn)行深層次的探查和監(jiān)管。

二、預(yù)算法律責(zé)任的構(gòu)造模式

在國外，法學(xué)家們在研究法律責(zé)任本質(zhì)的過程中形成了三種比較流行的學(xué)說，即“道義責(zé)任論”?！吧鐣?zé)任論”、“規(guī)范責(zé)任論”和“社會關(guān)系和社會秩序說”。②張文顯：《法哲學(xué)范疇研究》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2001年版，第124頁。追究法律責(zé)任的本質(zhì)，無論是道義責(zé)難，還是對受侵權(quán)益的補(bǔ)救責(zé)任，抑或是對違反義務(wù)的責(zé)任者的制裁手段、對社會秩序的恢復(fù)方式，都彰顯出法律責(zé)任作為糾錯(cuò)機(jī)制的一面。具有可操作性和可推廣性的法律責(zé)任機(jī)制，必須擁有完整的構(gòu)造模式，反映出法律責(zé)任本身與社會關(guān)系和社會秩序之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。強(qiáng)調(diào)法律責(zé)任始終是法律體系中的有機(jī)組成部分，與國家法治思路、國家權(quán)力以強(qiáng)制力為重心等治理策略是保持一致的。預(yù)算法律責(zé)任的評價(jià)指標(biāo)體系可以借鑒傳統(tǒng)部門法領(lǐng)域的研究模式和方法，以優(yōu)化評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到具體領(lǐng)域的協(xié)調(diào)和平衡。

（一）構(gòu)成要件

預(yù)算法律責(zé)任的構(gòu)成要件，一般可借鑒其他部門法法律責(zé)任的構(gòu)成要件大致分為預(yù)算主體、預(yù)算違法行為、損害后果、預(yù)算違法行為與損害后果間存在因果關(guān)系、預(yù)算主體存在主觀過錯(cuò)等因素，考察這些因素可得出以下結(jié)論：(1)預(yù)算違法行為。預(yù)算違法行為被視作承擔(dān)預(yù)算法律責(zé)任的前提條件，只有當(dāng)預(yù)算主體實(shí)施了違反預(yù)算法的行為時(shí)，才能被追責(zé)。預(yù)算違法行為在預(yù)算法等法律法規(guī)里被列舉出來，主要包括預(yù)算編制和執(zhí)行過程中的行為，涵蓋預(yù)算收入和預(yù)算支出兩大方面。(2)損害結(jié)果?！额A(yù)算法》是公共財(cái)產(chǎn)收支之法，違反《預(yù)算法》的行為可能會導(dǎo)致公共財(cái)產(chǎn)的損失。這種損失表現(xiàn)在資金的保有和流動(dòng)過程中，收入不上繳，支出不核用，都會導(dǎo)致資金流失，不能盡其所用。(3)因果關(guān)系。預(yù)算違法行為和損害后果之間應(yīng)該存在因果關(guān)系。有時(shí)是一因一果，有時(shí)是一因多果，還有可能會出現(xiàn)多因一果、多因多果的情況。如何去判定行為與損害之間的關(guān)系，從而界定當(dāng)事方責(zé)任，需要細(xì)致考察和追究。（4）主觀過錯(cuò)。民法上將當(dāng)事人過錯(cuò)作為民法責(zé)任的構(gòu)成要件，是因?yàn)槊穹ㄒ砸馑急硎緸楹诵囊?，因此?dāng)事人主觀心理狀況須明確界定。但在公法領(lǐng)域，特別是行政法領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)不存在是否有過錯(cuò)的問題，因其是一個(gè)組織體而非自然人。對于行政系統(tǒng)內(nèi)部的公職人員可以判斷其是否有過錯(cuò)，可能是故意也可能是過失。一般而言，故意相較于過失而言，導(dǎo)致的處罰會更重。

事實(shí)上，由于預(yù)算法律責(zé)任的特殊性，上述構(gòu)成要件的塑造反映在責(zé)任形式層面是作為一般標(biāo)準(zhǔn)而設(shè)定。即，通常情況下判定預(yù)算違法行為是否應(yīng)承擔(dān)預(yù)算法律責(zé)任的一般標(biāo)準(zhǔn)。至于具體須承擔(dān)違憲責(zé)任、行政責(zé)任或刑事責(zé)任等不同責(zé)任形式時(shí)，會依據(jù)不同責(zé)任形式要求而產(chǎn)生構(gòu)成要件的變化。預(yù)算刑事責(zé)任重視對當(dāng)事人的主觀心理狀態(tài)的判斷，強(qiáng)調(diào)故意和過失的區(qū)別。而預(yù)算行政責(zé)任則不然，只要求符合法律規(guī)定的違法形態(tài)便可以認(rèn)定應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任，當(dāng)事人的主觀心理如何，不在考慮范圍之內(nèi)。但不論如何，行為——后果的因果關(guān)系構(gòu)造模式是普遍適用的，也是認(rèn)定責(zé)任的基本范式。

（二）歸責(zé)原則

“預(yù)算責(zé)任的歸責(zé)原則是違反《預(yù)算法》或預(yù)算的行為與預(yù)算責(zé)任之間的連接點(diǎn)?！雹廴~ 姍：《財(cái)政赤字的法律控制》，北京：北京大學(xué)出版社，2013年版，第240頁。在判定預(yù)算行為是否違反《預(yù)算法》以及是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)預(yù)算責(zé)任時(shí)，應(yīng)受到歸責(zé)原則之約束。公法上特別是行政法上強(qiáng)調(diào)依法行政、合理行政，《預(yù)算法》領(lǐng)域亦可參照適用之，作為《預(yù)算法》領(lǐng)域下的一般判斷原則和標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為應(yīng)遵循以下歸責(zé)原則：首 先，遵循預(yù)算責(zé)任法定原則，即法無規(guī)定不處罰。依法治國要求公法機(jī)關(guān)必須依法行使職權(quán)，同樣的，在對公職人員施加行政處分、行政處罰時(shí)也應(yīng)順法而為，不可逆法而施，甚至無法亂為。預(yù)算法定原則蘊(yùn)含著多層意思，其中最重要的一項(xiàng)是預(yù)算的形成及其運(yùn)作過程受到法律約束，即預(yù)算的要素法定、預(yù)算的程序法定、預(yù)算的責(zé)任法定。①陳 治：《邁向?qū)嵸|(zhì)意義的預(yù)算法定》，《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2014年第2期。其次，遵循預(yù)算責(zé)任合理原則。參照行政合理原則中的比例原則，在認(rèn)定預(yù)算行為是否應(yīng)追責(zé)時(shí)應(yīng)考慮到：(1)預(yù)算行為是否擁有合法目的，即是否為了預(yù)算立法目的的實(shí)現(xiàn)，預(yù)決算的編制、執(zhí)行、調(diào)整和公開便利性等正當(dāng)性目的；(2)預(yù)算行為是否具有適當(dāng)性，即此種行為有沒有超出做出該行為的機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，并能證明該行為可以取得正當(dāng)效果；(3)預(yù)算行為是否具有必要性，即由該機(jī)關(guān)做出此行為是最優(yōu)的選擇，包括該預(yù)算行為在眾多手段中成本最低，或者只能由此種手段予以實(shí)現(xiàn)；(4)“手段與目的的適應(yīng)性，即調(diào)整手段和必要的目的之間構(gòu)成適當(dāng)?shù)谋壤?，并對利益相關(guān)者的訴愿予以充分的考慮?！雹赑 Craig and G de Burca, EU Law (5th edn OUP 2011)，p.526。再次，遵循預(yù)算責(zé)任效率原則，即考慮預(yù)算違法行為所致?lián)p害是否與責(zé)任相匹配，該種責(zé)任形式是否是效率最優(yōu)的解決違法行為的手段。在追責(zé)時(shí)，盡可能降低追責(zé)成本和耗費(fèi)，取得最大程度彌補(bǔ)損害的效果。追責(zé)機(jī)關(guān)應(yīng)提高調(diào)查效率，在工作程序的安排上，以便利調(diào)動(dòng)人事物為中心，高效處理違法行為，不能久拖不決。

三、預(yù)算法律責(zé)任的形式探討

在本文開頭處論述到，法律責(zé)任的認(rèn)定和歸結(jié)依托于違法行為。要遏制預(yù)算違法行為，單單靠部門自覺是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，預(yù)算法治的觸角須延伸至法律責(zé)任一環(huán)。在實(shí)然角度上，預(yù)算法律責(zé)任的設(shè)置可以對預(yù)算治理法治化、規(guī)范化和民主化帶來許多積極作用。從正面上看，它可以使預(yù)算管理理念和運(yùn)行機(jī)制由內(nèi)而外得到改善；從反面上看，它可以消除大眾對預(yù)算編制和執(zhí)行的質(zhì)疑和不安。在面對一些具體的違法行為時(shí)，追責(zé)機(jī)制往往最直接、有效、生機(jī)勃勃。責(zé)任者違反義務(wù)就必須接受懲罰，或進(jìn)行補(bǔ)救。因而可以解釋為何預(yù)算法治較為發(fā)達(dá)的國家一般具有較為完善的預(yù)算法律責(zé)任機(jī)制。但是，相較于其他部門法更偏重于單一的法律責(zé)任和明晰劃分法部門間的界限的傾向，《預(yù)算法》強(qiáng)調(diào)的是以結(jié)果為導(dǎo)向，探尋治理機(jī)制的最優(yōu)化，即融合多元研究范式于一體的整合性知識體系。預(yù)算法律責(zé)任糅合傳統(tǒng)部門法責(zé)任范式，是交叉于部門法研究的有機(jī)結(jié)合。學(xué)者對預(yù)算法律責(zé)任廣泛探討之時(shí)，產(chǎn)生了諸如違憲責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任的責(zé)任形式區(qū)分等觀點(diǎn)。③事實(shí)上，已有不少學(xué)者在研究預(yù)算法律責(zé)任時(shí)產(chǎn)生了諸如違憲責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任的責(zé)任形式區(qū)分等觀點(diǎn)。參見葉姍：《財(cái)政赤字的法律控制》，北京：北京大學(xué)出版社，2013年版，第240-244頁，以及周剛志：《財(cái)政轉(zhuǎn)型的憲法原理》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2014年版，第152-154頁。

（一）違憲責(zé)任

在我國，由于預(yù)算編制的技術(shù)性與專門性，出于提高效率的考慮，政府是享有預(yù)算編制權(quán)的法律主體。而作為制約政府權(quán)力的重要一環(huán)，人大則享有預(yù)算的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。人大通過行使審查和批準(zhǔn)預(yù)算的權(quán)力，對政府的預(yù)算行為進(jìn)行審視和監(jiān)督。根據(jù)財(cái)政民主原則的要求，人大在預(yù)算過程中的職能行使頗為重要。實(shí)踐中，人大每年行使審查批準(zhǔn)和通過預(yù)算的職能，但若政府預(yù)算草案編制粗糙敷衍，人大拒絕審批通過預(yù)算的情況應(yīng)如何處理？現(xiàn)行《預(yù)算法》似乎并未考慮人大不予核準(zhǔn)通過預(yù)算案的情形，設(shè)置的法律責(zé)任條款中也并未規(guī)定此類情形下應(yīng)如何追責(zé)?！罢嵴埲舜髮徸h的預(yù)算案被全部或部分否決，或被建議修正，都是人大對政府預(yù)算案的否定，其主要原因是財(cái)政資金的分配和使用不合理，因此，政府必須為此承擔(dān)違憲責(zé)任?！雹苋~ 姍：《財(cái)政赤字的法律控制》，北京：北京大學(xué)出版社，2013年版，第241頁。實(shí)踐中我國也鮮見人大否決政府預(yù)算的先例。

在實(shí)行三權(quán)分立制的美國，國會對政府預(yù)算案享有否決權(quán)，國會與政府分立制衡。國會在接收聯(lián)邦政府預(yù)算建議草案后可以自行舉辦聽證會，亦可要求總統(tǒng)或部門首長對預(yù)算做出詳細(xì)說明，國會還可根據(jù)聽證和調(diào)查的結(jié)果對預(yù)算做出修改的報(bào)告。①搜狐新聞：《美國的聯(lián)邦預(yù)算是怎樣產(chǎn)生的：都有哪些步驟？產(chǎn)生預(yù)算依賴公開性和透明度》，http://news. sohu.com/s2012/shijieguan-257/，訪問日期為2012年3月2日。國會否決政府預(yù)算草案甚至?xí)?dǎo)致聯(lián)邦政府關(guān)門的后果。我國人大和政府的關(guān)系更強(qiáng)調(diào)同一性和合致性。但作為預(yù)算審批權(quán)行使的主體，人大在管理公共財(cái)產(chǎn)時(shí)應(yīng)強(qiáng)調(diào)政府需嚴(yán)格符合預(yù)算編制權(quán)行使的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，要強(qiáng)調(diào)預(yù)算編制實(shí)踐需符合科學(xué)性和民主性要求。對于預(yù)算編制中出現(xiàn)的問題，人大可以經(jīng)過法定程序借鑒美國國會拒絕審批通過政府預(yù)算草案或以修改報(bào)告形式加以干預(yù)。

（二）行政責(zé)任

除《預(yù)算法》外，《財(cái)政違法行為處罰處分條例》也規(guī)定了一些預(yù)算違法行為和相應(yīng)法律責(zé)任。②事實(shí)上關(guān)于預(yù)算法律責(zé)任的規(guī)定并不僅僅設(shè)置在《預(yù)算法》和《財(cái)政違法行為處罰處分條例》之內(nèi)，《審計(jì)法》、《預(yù)算外資金管理實(shí)施辦法》、《稅收違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》等法律、法規(guī)和部門規(guī)章等均有涉及預(yù)算法律責(zé)任。因預(yù)算法律責(zé)任零落散見于這些法律文件中，筆者只選取最有代表性和典型性（預(yù)算法律責(zé)任體系相對較為完善）的兩個(gè)法律文本予以考察?？v觀《預(yù)算法》第九十二條至第九十六條的規(guī)定和《財(cái)政違法行為處罰處分條例》第三條至第十二條的規(guī)定，筆者發(fā)現(xiàn)我國預(yù)算違法責(zé)任以行政責(zé)任為主。行政責(zé)任是懲戒預(yù)算違法行為的重要方式和手段，這與預(yù)算法是公法及其涉及公權(quán)力在國家機(jī)關(guān)之間的配置是有緊密聯(lián)系的。如果行政責(zé)任能夠在根本上遏制違法行為、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，那么行政責(zé)任就可以被認(rèn)為是行之有效的。

通過對《預(yù)算法》和《財(cái)政違法行為處罰處分條例》的文本分析，筆者從行政責(zé)任層面對政府預(yù)算權(quán)力進(jìn)行控制的方式主要提出如下思考：

第一，預(yù)算法律責(zé)任都是依托于各種違法行為而設(shè)計(jì)。《預(yù)算法》規(guī)定的預(yù)算違法行為（見表1），從性質(zhì)上看，包括預(yù)算編制和執(zhí)行過程中的各種可能涉及的違法行為，涵蓋了預(yù)算收支行為中政府及有關(guān)部門單位不法納入和運(yùn)用預(yù)算資金的情狀。預(yù)算法構(gòu)建的違法行為體系對違法行為的把握可謂較為全面、具體和深入。2014年修改后的《預(yù)算法》比起1994年《預(yù)算法》的規(guī)定具有跨越式的進(jìn)步，1994年預(yù)算法只規(guī)定了三條法律責(zé)任，對應(yīng)三種違法行為?？梢姺韶?zé)任作為法治工具基礎(chǔ)的觀念在不斷深化。應(yīng)然上，法律責(zé)任一直擁有獨(dú)立的立場和價(jià)值，發(fā)揮著獨(dú)特的效能和作用。但實(shí)然上，法律責(zé)任在法律文本中特別是《預(yù)算法》文本中長期居于次要的地位。法律責(zé)任觀念的進(jìn)步也與政府逐漸重視治理預(yù)算秩序中的違法行為相關(guān)。預(yù)算治理是一個(gè)不斷積累認(rèn)知和經(jīng)驗(yàn)、在互動(dòng)中不斷發(fā)展和修正的過程?！额A(yù)算法》將違法編制、報(bào)送、調(diào)整、公開預(yù)決算案、違法設(shè)立收入項(xiàng)目、違法使用預(yù)備費(fèi)周轉(zhuǎn)金以及違法開設(shè)財(cái)政專戶等等眾多失序行為囊括其中加以管制，體現(xiàn)出隨著社會現(xiàn)實(shí)不斷發(fā)展，靜止的、一成不變的法律會因難以發(fā)揮穩(wěn)定秩序的作用而被摒棄。只有擺脫落后法律體系的藩籬，才能推動(dòng)建設(shè)發(fā)展乃至于改革進(jìn)步。

第二，從主體上看，預(yù)算違法責(zé)任主體包括各級政府及有關(guān)部門和單位，具體而言，包括各級政府、財(cái)政部門及有關(guān)單位、預(yù)算收入征收部門和單位、國庫和其他部門單位等。主體和行為之間緊密不可分割，有行為必有主體，行為主體往往也是最終被追責(zé)的責(zé)任主體。表1可以直觀反映出與散發(fā)的主體結(jié)構(gòu)的范圍是非常廣泛的，政府和政府部門是其中最核心的主體。在行使預(yù)算權(quán)的過程中，不同級次政府之間的分權(quán)和分配非常復(fù)雜，政府內(nèi)部系統(tǒng)之間的溝通和運(yùn)轉(zhuǎn)也無法一目了然。政府決策的復(fù)雜性在于，考慮到經(jīng)濟(jì)、社會、政治層面的諸多問題和因素，如何治理能實(shí)現(xiàn)效率最優(yōu)化、收益最大化。因此，界定政府行為性質(zhì)的難度也在實(shí)體上和程序上面臨著挑戰(zhàn)。通過法律控制政府，可以為政府劃定明確的權(quán)力行使邊界。法律為政府的活動(dòng)范圍劃定一個(gè)圓圈，如何畫出最適合政府的圓圈則是一個(gè)值得深思的問題，這涉及法律實(shí)體規(guī)定的精準(zhǔn)度和成熟度，也涉及法律程序規(guī)定的可操作性和適用性?，F(xiàn)行預(yù)算法實(shí)際上還存在可提升的空間。法律文本在立法之初并不是完美無缺的，需要不斷經(jīng)過實(shí)踐的檢驗(yàn)，通過法律解釋去填補(bǔ)法律漏洞。

第三，《預(yù)算法》以列舉的形式羅列各種違法行為，從系統(tǒng)思維的角度，此舉是否能囊括所有違法行為值得考慮。相應(yīng)的預(yù)算法律責(zé)任的設(shè)置是否能與違法行為程度相適應(yīng)和協(xié)調(diào)也是值得關(guān)注的對象?！额A(yù)算法》中關(guān)于收入項(xiàng)目的違法行為只有第九十二條第三款“違反規(guī)定設(shè)立政府性基金項(xiàng)目和其他財(cái)政收入項(xiàng)目的”的規(guī)定，但是是否意味著對收入項(xiàng)目的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、對象和期限的改變是否就不構(gòu)成違法行為呢？毫無疑問的，答案是否定的。此外，《預(yù)算法》第九十四條關(guān)于舉借債務(wù)或?yàn)樗藗鶆?wù)提供擔(dān)保、挪用重點(diǎn)支出資金以及在預(yù)算外或超預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)樓堂館所的規(guī)定，除責(zé)令改正以及對相關(guān)人員給予撤職、開除處分外，并無追回違法所得的救濟(jì)性責(zé)任和其他懲罰性責(zé)任、補(bǔ)償性責(zé)任等規(guī)定。對此，《預(yù)算法》第九十六條規(guī)定對前列違法行為，“若有其他法律對其處理、處罰另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！比魧⒃摋l文中的法律作廣義理解，則可將國務(wù)院所制定的行政法規(guī)包含其中。國務(wù)院于2004年發(fā)布，在2011年修改的《財(cái)政違法行為處罰處分條例》中第三條第二款規(guī)定“違反規(guī)定擅自改變財(cái)政收入項(xiàng)目的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、對象和期限”的行為應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。第十條規(guī)定對擅自提供擔(dān)保的國家機(jī)關(guān)及其工作人員必須沒收違法所得，第六條規(guī)定對截留、挪用財(cái)政資金的行為必須追回有關(guān)財(cái)政資金、限期退還違法所得。以上規(guī)定似乎彌補(bǔ)了《預(yù)算法》規(guī)定中的不足，并且增加了追究責(zé)任的規(guī)定。

表1 《預(yù)算法》第九十二條至第九十五條

表2 《財(cái)政違法行為處罰處分條例（2011年修訂版）》第三條至第十二條

調(diào)整有關(guān)會計(jì)賬目第四條 違反收入上繳規(guī)定的行為第六條 違規(guī)使用、騙取財(cái)政資金的行為第八條 擅自占有、使用和處置國有資產(chǎn)第九條 違反投資建設(shè)項(xiàng)目規(guī)定的行為第十一條 擅自在金融機(jī)構(gòu)開立、使用賬戶第十二條 其他行為追回有關(guān)財(cái)政資金第六條 違規(guī)使用、騙取財(cái)政資金的行為第七條 違反預(yù)算管理規(guī)定的行為第九條 違反投資建設(shè)項(xiàng)目規(guī)定的行為第十一條 擅自在金融機(jī)構(gòu)開立、使用賬戶第十二條 其他行為限期調(diào)整有關(guān)預(yù)算科目和級次 第七條 違反預(yù)算管理規(guī)定的行為沒收違法所得第九條 違反投資建設(shè)項(xiàng)目規(guī)定的行為第十條 擅自提供擔(dān)保的行為第十一條 擅自在金融機(jī)構(gòu)開立、使用賬戶第十二條 其他行為依法撤銷擅自開立的賬戶 第十一條 擅自在金融機(jī)構(gòu)開立、使用賬戶

第四，責(zé)令改正被視作是責(zé)任者必須承擔(dān)的法律后果，無論是《預(yù)算法》第九十二條至第九十五條規(guī)定的所有違法行為還是《財(cái)政違法行為處罰處分條例》的第三條至第十二條規(guī)定，都將責(zé)令改正定位為法律救濟(jì)的必然手段。關(guān)于責(zé)令改正的性質(zhì)，在行政法部門法領(lǐng)域，責(zé)令改正可謂是非常常見的法律名詞。行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法實(shí)踐活動(dòng)中也常下達(dá)責(zé)令改正的命令，命令一旦發(fā)出，便會對特定的相對人產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)上的影響，形成一定利害關(guān)系?？梢姡?zé)令改正是一種行政行為，就傳統(tǒng)行政法理論而言，責(zé)令改正應(yīng)被歸類為具體行政行為中?！额A(yù)算法》中的責(zé)令改正亦是如此，改正意味著對于相對方停止違法行為、恢復(fù)原狀的期待，帶有救濟(jì)屬性。所以責(zé)令改正是一種事后救濟(jì)，同時(shí)又是一種對違法行為的糾正和懲戒。因此預(yù)算法中的責(zé)令改正應(yīng)被視作行政處罰，帶有制裁性和糾偏性。但責(zé)令改正的指令應(yīng)由誰下達(dá)？改正的限度應(yīng)達(dá)到何種標(biāo)準(zhǔn)？若拒不改正又會承擔(dān)什么樣的后果？這些都沒有明確的答案，還需追索和探究。

第五，《預(yù)算法》規(guī)定的責(zé)任形式較為單一和籠統(tǒng)，第九十二條規(guī)定“追究行政責(zé)任”，卻并未闡明何種行政責(zé)任，是行政處罰？抑或行政強(qiáng)制？處罰和強(qiáng)制內(nèi)部又有具體規(guī)范，應(yīng)采取哪種？這都是預(yù)算法未提及的內(nèi)容。至于“降級、撤職、開除的處分”，應(yīng)與《公務(wù)員法》規(guī)定的行政處分內(nèi)涵一致，針對違法失職的公務(wù)員，屬內(nèi)部行政行為；“對單位給予警告或通報(bào)批評”應(yīng)屬行政處罰中的申誡罰；“追回資金”、“沒收違法所得”應(yīng)屬行政處罰中的財(cái)產(chǎn)罰，其中“追回資金”更偏向補(bǔ)救，而“沒收違法所得”偏向懲罰?！敦?cái)政違法行為處罰處分條例》中規(guī)定的責(zé)任形式除上述之外，還包括警告、記過、記大過的行政處分、收繳應(yīng)當(dāng)收取的財(cái)政收入、限期退還違法所得、調(diào)整有關(guān)會計(jì)賬目、追回有關(guān)財(cái)政資金、限期調(diào)整有關(guān)預(yù)算科目和級次、依法撤銷擅自開立的賬戶等。除第一項(xiàng)應(yīng)為行政處分，后面所列應(yīng)都為行政處罰。相比而言，《財(cái)政違法行為處罰處分條例》的責(zé)任形式似乎更為多樣化，行政處罰和行政處分都有涉及。但應(yīng)注意，收繳應(yīng)當(dāng)收取的財(cái)政收入、限期退還違法所得等責(zé)任形式從立法目的上推敲，都是以扭轉(zhuǎn)失序狀態(tài)、恢復(fù)正常情狀為目標(biāo)的救濟(jì)責(zé)任，進(jìn)一步說，其實(shí)和責(zé)令改正并無區(qū)別，甚至可以說是責(zé)令改正的具體化。如限期調(diào)整有關(guān)預(yù)算科目和級次和依法撤銷擅自開立的賬戶，都是對責(zé)任者增改預(yù)算科目級次和私自開立賬戶行為的糾偏和改正。私法中，損害賠償責(zé)任可分為補(bǔ)償性損害賠償和懲罰性損害賠償。補(bǔ)償性損害賠償以彌補(bǔ)當(dāng)事人損失為原則，懲罰性損害賠償則是在彌補(bǔ)損失之外以懲罰為目的的手段。也許在預(yù)算法律責(zé)任之內(nèi)，除彌補(bǔ)和救濟(jì)損失之外，還應(yīng)加上對責(zé)任者的賠償責(zé)任，加大懲戒和處罰力度。預(yù)算違法行為侵犯的是公共財(cái)產(chǎn)，屬國家利益的范疇，為體現(xiàn)出國家公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的公法屬性，更應(yīng)對違法行為人進(jìn)行嚴(yán)厲懲罰，同時(shí)這也能起到遏制和預(yù)防的效果。

（三）刑事責(zé)任

《預(yù)算法》第九十六條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。《財(cái)政違法行為處罰處分條例》第二十條規(guī)定：“單位和個(gè)人有本條例規(guī)定的財(cái)政違法行為，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！惫P者認(rèn)為，預(yù)算法中的刑事責(zé)任具體應(yīng)為《刑法》中規(guī)定的貪污賄賂罪和瀆職罪兩章中的貪污罪、巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪、私分國有資產(chǎn)罪、私分罰沒財(cái)物罪、濫用職權(quán)罪等罪名?！胺卜县?cái)政預(yù)算之支出目的、支出程序等相關(guān)規(guī)范者，均得構(gòu)成違法及犯罪之阻卻事由，自不得科加以之相關(guān)罪名；相反，如果此類行為違背財(cái)政預(yù)算支出目的、支出程序等合法要件，則難逃合法性之追問?！雹僦軇傊荆骸敦?cái)政轉(zhuǎn)型的憲法原理》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2014年版，第152頁。刑事責(zé)任由司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格依照《刑法》規(guī)定追責(zé)，法無明文規(guī)定不為罪，在追究刑事責(zé)任時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格遵循罪刑法定原則，刑事責(zé)任相比行政責(zé)任而言更為嚴(yán)厲，制裁性更強(qiáng)。刑罰種類包括管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑和死刑等等，涉及對犯罪分子人身自由的剝奪。預(yù)算違法行為若嚴(yán)重至上升到犯罪的程度，必然應(yīng)以刑事處罰予以制裁。

（四）反思和升華

在探討預(yù)算法律責(zé)任的形式時(shí)，需注意將預(yù)算法律責(zé)任區(qū)分為預(yù)算違憲責(zé)任、預(yù)算行政責(zé)任、預(yù)算刑事責(zé)任，指的是在預(yù)算關(guān)系中，運(yùn)用違憲責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任的責(zé)任方式，并不意味著預(yù)算法律關(guān)系演變?yōu)閼椃P(guān)系、行政法律關(guān)系或刑事法律關(guān)系。②侯 卓，吳 凱：《論稅務(wù)機(jī)關(guān)稅收民事責(zé)任的歸責(zé)原則》，《雞西大學(xué)學(xué)報(bào)》，2012年第8期。在此篇文章中，作者認(rèn)為稅收法律關(guān)系中存在民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任等形態(tài)，但只是運(yùn)用此幾種責(zé)任方式便于規(guī)制，而并不意味著稅收法律關(guān)系的本質(zhì)發(fā)生了改變。在法律規(guī)范的基本邏輯結(jié)構(gòu)中，責(zé)任模式必不可少，這是行為——后果——責(zé)任的結(jié)構(gòu)所決定的。作為保障法律強(qiáng)有力實(shí)施的必要手段，一個(gè)科學(xué)有效的預(yù)算法律責(zé)任制度強(qiáng)力維護(hù)和保障預(yù)算秩序的穩(wěn)健運(yùn)行。從以上研究可以看出，追究行政責(zé)任實(shí)際上是我國現(xiàn)階段針對預(yù)算違法行為和失序行為的主要手段，違憲責(zé)任作為未來發(fā)展方向的可能在應(yīng)然上得到學(xué)者們的承認(rèn)，刑事責(zé)任作為比行政責(zé)任的懲罰性更強(qiáng)的手段，是對預(yù)算違法主體的最嚴(yán)厲懲治。那么，預(yù)算法律責(zé)任本身有何特殊之處？溯源至“預(yù)算”本身的性質(zhì)，我們可以發(fā)現(xiàn)，預(yù)算法律責(zé)任不等同于簡單的行政處罰或刑事處罰。換句話說，它并非以淺層的處罰為核心，而是以預(yù)算權(quán)力配置和預(yù)算行為規(guī)制為核心。而預(yù)算權(quán)力配置和預(yù)算行為規(guī)制又涉及人大和政府之間、上下級政府之間、中央和地方之間的關(guān)系等。權(quán)力制約和行為規(guī)制的最終目的是遏制政府收支行為中的鋪張浪費(fèi)和貪污腐敗等問題，實(shí)現(xiàn)公共財(cái)產(chǎn)在中央和地方之間的合理分配，以及使公共財(cái)產(chǎn)真正物盡其用，落到人民迫切需要的實(shí)處。公共資金的流向是民眾最關(guān)心的問題，也是政府最敏感的問題。設(shè)置預(yù)算法律責(zé)任的目的應(yīng)首要保障公共資金的完整性和流動(dòng)性，所以在《預(yù)算法》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》中的法律責(zé)任都反映出資金管理的經(jīng)濟(jì)性特征，如追回有關(guān)財(cái)政資金，沒收違法所得，收繳應(yīng)當(dāng)收取的財(cái)政收入，調(diào)整有關(guān)會計(jì)賬目，撤銷擅自開立的金融賬戶，調(diào)整有關(guān)預(yù)算資金的科目和級次等。對于違法機(jī)關(guān)的警告或通報(bào)批評和對違法人員的警告、記過、降級、撤職、開除等行政處分，實(shí)際上并不能反映出預(yù)算法律責(zé)任對預(yù)算資金合理流動(dòng)秩序的彌補(bǔ)，上述行政處分很大程度上也只是起到精神上的懲罰作用。對于理想的預(yù)算資金運(yùn)轉(zhuǎn)鏈條由于違法行為而產(chǎn)生的斷裂，對于貪污腐敗、鋪張浪費(fèi)等政府收支中的亂象，對于公共財(cái)產(chǎn)的完全合法的處分和用益，預(yù)算法律責(zé)任有進(jìn)一步向科學(xué)的資金管理體制和監(jiān)測體制進(jìn)一步延伸和發(fā)展的必要。只有這樣，《預(yù)算法》才能作為公共財(cái)產(chǎn)法的真正核心，《預(yù)算法》才能真正成為管好國家“錢袋子”的法。

四、預(yù)算法律責(zé)任的發(fā)展路徑

綜合前述預(yù)算法律責(zé)任的構(gòu)造模式和責(zé)任形式，可以對當(dāng)前我國的預(yù)算法律責(zé)任模式進(jìn)行評價(jià)。總體來看，我國預(yù)算法律責(zé)任一般由《預(yù)算法》等法律法規(guī)以成文法的形式確定，散見于法律法規(guī)等規(guī)范性文件之中。法律責(zé)任形式較為單一和籠統(tǒng)，理論上存在解釋和提升的空間，實(shí)踐中操作和執(zhí)行彈性較大。法律責(zé)任的意義在于落實(shí)。目前部門單位對預(yù)算法的認(rèn)識不夠深刻，對預(yù)算違法行為的重視和認(rèn)識程度不夠。預(yù)算編制缺乏制約，編制項(xiàng)目寬泛冗余，立項(xiàng)隨意性大。預(yù)算執(zhí)行率低下，且對不執(zhí)行或執(zhí)行進(jìn)度緩慢的項(xiàng)目很少采取追究責(zé)任的措施。諸如此類種種行為嚴(yán)重?fù)p害了《預(yù)算法》的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，進(jìn)一步損害了國家公共財(cái)產(chǎn)，導(dǎo)致政府貪腐浪費(fèi)等亂象時(shí)有發(fā)生。因此，預(yù)算法律責(zé)任的落實(shí)對公共財(cái)產(chǎn)的治理便顯得尤為重要。只有將責(zé)任落到實(shí)處，構(gòu)建科學(xué)可行的責(zé)任模式和問責(zé)體系，實(shí)行嚴(yán)格的約束和監(jiān)督，才能限制預(yù)算違法行為，最終減少預(yù)算運(yùn)行的阻滯和障礙，實(shí)現(xiàn)公共財(cái)產(chǎn)法治化。為此，在預(yù)算法治化、規(guī)范化、嚴(yán)格化的視角下，強(qiáng)化預(yù)算法律責(zé)任還應(yīng)在如下方面做出重點(diǎn)檢視。

第一，須加強(qiáng)預(yù)算法的剛性，具體表現(xiàn)為加強(qiáng)預(yù)算法律責(zé)任的剛性，強(qiáng)化對部門單位預(yù)算編制和執(zhí)行的過程監(jiān)管，及時(shí)處罰違法行為，處分相關(guān)人員，讓利害關(guān)系人感受到制裁之苦，才能促其遵守法定義務(wù)、合理行使權(quán)限。預(yù)算法律責(zé)任機(jī)制絕不是孤島，而須在合法性要求下經(jīng)過多方主體多方利益協(xié)調(diào)合作的檢驗(yàn)。因此，完善預(yù)算法律法規(guī)，細(xì)化對預(yù)算法律責(zé)任的規(guī)定，以法律作為準(zhǔn)繩，以強(qiáng)制作為后盾，督促相關(guān)人員嚴(yán)格遵法、守法、執(zhí)法。預(yù)決算的編制、執(zhí)行、調(diào)整和公開等預(yù)算行為應(yīng)在法律規(guī)范下嚴(yán)格執(zhí)行，不可越過法律和法律授權(quán)而為。預(yù)算行為不可超出機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，預(yù)算權(quán)力不可超出法律規(guī)定和法律授權(quán)。在職權(quán)范圍下，預(yù)算行為應(yīng)具有必要性和適應(yīng)性。在認(rèn)定預(yù)算責(zé)任時(shí)，應(yīng)遵循預(yù)算責(zé)任效率原則，即考慮預(yù)算違法行為所致?lián)p害是否與責(zé)任相匹配，該種責(zé)任形式是否是效率最優(yōu)的解決違法行為的手段。

第二，在落實(shí)預(yù)算法律責(zé)任的同時(shí)維護(hù)憲法權(quán)威，尊重人大權(quán)力。當(dāng)前我國國家權(quán)力體系框架中，人民代表大會代表國家行使權(quán)力，反映人民意志、代表人民利益。依法追究違憲責(zé)任是維護(hù)憲法權(quán)威的根本保障。①王三秀，楊 芹：《違憲責(zé)任追究與憲法權(quán)威的維護(hù)》，《當(dāng)代法學(xué)》，2003年第12期。權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的關(guān)系是憲法中的重要內(nèi)容。過去的“夜警國家”觀已被徹底揚(yáng)棄，代之而起的是由國家提供種種給付，以確保國民安定生活的“福利國家”觀；以及由國家就環(huán)境保護(hù)、社會安全等領(lǐng)域積極進(jìn)行管制，以保障市民生活之安全與品質(zhì)的“管制國家”思潮。國家機(jī)能的擴(kuò)張，可說已經(jīng)及于國民社會生活之各個(gè)層面，使得國民對行政之依賴程度大幅提高，馴至現(xiàn)代國家有了“行政國家”之目，在極端情況下，甚至可謂“無行政即無現(xiàn)代之社會生活”。②蔡茂寅：《財(cái)政作用之權(quán)力性與公共性——兼論建立財(cái)政法學(xué)之必要性》，《臺大法學(xué)論叢》，1996年第4期。進(jìn)入所謂的“行政國家”后，如何限制和規(guī)范行政機(jī)關(guān)的權(quán)力使其服務(wù)于公眾福祉和利益？從憲法層面考慮，發(fā)揮人大的機(jī)能是確保政權(quán)民主化和公共福利可持續(xù)性的寶貴思路。人大在實(shí)現(xiàn)公共需要最大化和拓寬制度化的公民參與上具有絕對的優(yōu)先性和先進(jìn)性。發(fā)揮人大及其常委會在預(yù)算編制、執(zhí)行和調(diào)整的決策作用，對政府違反人大有關(guān)預(yù)決算決策的行為予以追究違憲責(zé)任；在人大及其常委會審查預(yù)決算時(shí)，舉行直接深入民眾、聽取民眾呼聲的聽證會，擴(kuò)大民主有序參與；對于政府制定的粗化和模糊的預(yù)算草案人大予以否決，提出修正案，并對草草行事的部門單位追究責(zé)任?！敖椪w制下的財(cái)政權(quán)力制約制度，關(guān)鍵就在于通過權(quán)力主體的正確定位、權(quán)力內(nèi)容的合理分工與權(quán)力運(yùn)行程序的理性設(shè)置，確保政府在預(yù)算上向立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，立法機(jī)關(guān)向人民負(fù)責(zé)。這種相互銜接、相互配合的預(yù)算制度，是憲政體制下財(cái)政權(quán)力制約的核心與關(guān)鍵?！雹畚谋祝骸豆藏?cái)政的憲政基礎(chǔ)：人大財(cái)政監(jiān)督制度的改進(jìn)與完善》，《財(cái)政研究》，2006年第4期。深化預(yù)算改革的過程中，人大的角色永遠(yuǎn)是值得聚焦的亮點(diǎn)。

第三，考慮預(yù)算的公共性和財(cái)產(chǎn)性，審視實(shí)體和程序的一體性，配套落實(shí)預(yù)算法律責(zé)任。“具體言之，公共性之法基準(zhǔn)包含兩大要素，其一為“人權(quán)尊重主義”，此乃公共性之“實(shí)體的、價(jià)值的”面向；其二為“民主主義”，此乃公共性之“程序的、制度的（技術(shù)的）”面向。此兩者之間雖然一般而言，存在有目的與手段之關(guān)系（亦即程序的、制度的公共性乃為實(shí)現(xiàn)實(shí)體的、價(jià)值的公共性而存在），兩者亦相對具有各自不同之價(jià)值；然其關(guān)系乃屬密不可分，則應(yīng)先予指明。易言之，實(shí)體的公共性若未伴隨程序的公共性，則其實(shí)現(xiàn)將是戛戛乎甚難；而若將程序的公共性自實(shí)體的公共性切離，必將不免于空洞化、形骸化之虞?！雹佟额A(yù)算法》作為協(xié)調(diào)公共財(cái)產(chǎn)收益、使用和監(jiān)管貫穿始終的法律，不能割裂實(shí)體價(jià)值和程序機(jī)制進(jìn)行片面地觀察。公共財(cái)產(chǎn)法的實(shí)體價(jià)值在于協(xié)調(diào)公共財(cái)產(chǎn)和私人財(cái)產(chǎn)間的關(guān)系。公共財(cái)產(chǎn)取之于民，也應(yīng)用之于民。在取之于民時(shí)，應(yīng)劃定私人財(cái)產(chǎn)征收的限度，防止公權(quán)力侵吞合法的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)益。在用之于民時(shí)，須保障公共財(cái)產(chǎn)的安全，防止公共資金被挪用、侵吞、浪費(fèi)。②《預(yù)算法》作為財(cái)稅法的核心，需要滿足公共財(cái)產(chǎn)治理的回應(yīng)性和流動(dòng)性?；貞?yīng)性從實(shí)體價(jià)值出發(fā)，強(qiáng)調(diào)對公共資金使用路徑的追蹤，充分吸納民意，優(yōu)化解惑機(jī)制，表達(dá)公共利益。流動(dòng)性從程序價(jià)值著手，強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)治理預(yù)算系統(tǒng)內(nèi)部部門單位，重視部門單位之間權(quán)力配置和運(yùn)轉(zhuǎn)中的互動(dòng)，讓可能存在的機(jī)體關(guān)聯(lián)平衡發(fā)展。實(shí)踐中，預(yù)算法律責(zé)任落實(shí)的價(jià)值取向和程序機(jī)制必須聯(lián)動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)。

預(yù)算法律責(zé)任是一個(gè)長期被忽視的領(lǐng)域，需要在當(dāng)今不斷加速的預(yù)算改革步伐中加以透視。學(xué)理上的預(yù)算法律責(zé)任考察和實(shí)踐文本中的預(yù)算法律責(zé)任具有二元偏差性，這是由應(yīng)然和實(shí)然的不同趨向而誘發(fā)的。預(yù)算法律責(zé)任未來的發(fā)展方向必將從構(gòu)造模式、責(zé)任形式等層面予以入手。在衡量預(yù)算法律責(zé)任之時(shí)，切不可單方、片面地判斷，而應(yīng)基于對預(yù)算法律體系的正確塑造、對預(yù)算權(quán)配置的清晰理解和對預(yù)算行為的外部性考察等視域綜合進(jìn)行。法治框架中的預(yù)算決策運(yùn)行的有效性和預(yù)算受益主體的權(quán)利需要預(yù)算法律責(zé)任加以保護(hù)。

（責(zé)任編輯：遠(yuǎn)山）

①蔡茂寅：《財(cái)政作用之權(quán)力性與公共性——兼論建立財(cái)政法學(xué)之必要性》,《臺大法學(xué)論叢》,1996年第4期。

②劉劍文，侯 卓，耿 穎，陳立誠：《財(cái)稅法總論》，北京：北京大學(xué)出版社，2016年版，第142-144頁。

F812.3

A

2095-1280(2016)06-0080-10

謝 捷，女，北京大學(xué)法學(xué)院財(cái)稅法專業(yè)碩士研究生。