論我國行政調(diào)解制度的立法完善

周小勇

四川省社會科學(xué)院法學(xué)研究所，四川　成都　610072

論我國行政調(diào)解制度的立法完善

周小勇

四川省社會科學(xué)院法學(xué)研究所，四川成都610072

摘要：行政調(diào)解作為調(diào)解制度既有自治的特點，但是因為公權(quán)力參與其中，又不同于其他調(diào)解制度。行政調(diào)解在當(dāng)今社會發(fā)揮著越來越重要的作用，本文通過分析行政調(diào)解制度的立法現(xiàn)狀，研究從法律制定方面如何完善我國的行政調(diào)解制度。

關(guān)鍵詞：矛盾糾紛；行政調(diào)解；法律規(guī)范

近年來，人們的經(jīng)濟(jì)生活交往頻繁帶來社會矛盾糾紛頻發(fā)，社會主義法治的建設(shè)增強了人們的法治意識和維權(quán)意識，糾紛的解決呈現(xiàn)出“訴訟爆炸”，信訪的“高燒不退”的現(xiàn)象。行政調(diào)解具有成本低，效率高，自愿平等等優(yōu)勢，對于解決社會矛盾糾紛發(fā)揮著越來越重要的作用，我國行政調(diào)解立法方面的現(xiàn)狀反映了行政調(diào)解需求增長的實際與制度建設(shè)的落后，如何從立法方面完善我國的行政調(diào)解制度是行政調(diào)解制度發(fā)展的關(guān)鍵。

一、行政調(diào)解概述

行政調(diào)解是國家行政機關(guān)根據(jù)法律規(guī)定，對屬于國家行政機關(guān)職權(quán)管轄范圍內(nèi)的民事糾紛，通過耐心的說服教育，使糾紛的雙方當(dāng)事人互相諒解，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成一致協(xié)議，從而合理地、徹底地解決糾紛矛盾。但是這個概念并不是十分準(zhǔn)確，首先行政調(diào)解的主體在當(dāng)代社會不應(yīng)該只限于國家機關(guān)，還應(yīng)該包括行政機關(guān)與法律、法規(guī)授權(quán)的組織，如商標(biāo)評審委員會是依照法律授權(quán)而成立的處理商標(biāo)爭議的專門機構(gòu)。其次，行政調(diào)解所依據(jù)的不僅是包括法律法規(guī)而且還要遵循調(diào)解的一般原則，如公序良俗，自愿，公平等原則。另外，行政調(diào)解的范圍不僅包括民事糾紛還包括部分行政糾紛和勞動糾紛等。行政調(diào)解具有這樣一些特征：行政調(diào)解是訴訟外調(diào)解、主體特定、范圍具有相關(guān)性、是一種行政事實行為。

二、行政調(diào)解制度的立法現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計，目前涉及行政調(diào)解的法律近40部，行政法規(guī)及規(guī)章約78部，地方法規(guī)及地方規(guī)章約115部，另有大量的規(guī)范性文件。但是這些涉及到行政調(diào)解的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件存在以下問題：一是沒有明確統(tǒng)一的立法為行政調(diào)解提供依據(jù)。我國并沒有一部專門規(guī)定行政調(diào)解制度的法律，為行政調(diào)解的實施提供法律依據(jù)，而是散見于大量的行政法律，行政法規(guī)、規(guī)章中，如《中華人民共和國行政訴訟法》《行政復(fù)議法實施條例》《國家賠償法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等等。這些行政法律規(guī)范沒有形成一套統(tǒng)一的體系，內(nèi)容沒有很好協(xié)調(diào)，甚至出現(xiàn)下位法與上位法沖突對立，各部法律“各自為陣”的局面。而國外的多元糾紛解決機制都有法律作為依據(jù)，行政調(diào)解立法更加成熟，如美國的《行政爭議解決法》、法國的《行政調(diào)解專員法》、日本的《公害糾紛處理法》。二是大量存在著層級不高的創(chuàng)設(shè)性立法，如《醫(yī)療事故處理條例》。在上位法沒有明確規(guī)定的情況下，很多行政法規(guī)、規(guī)章根據(jù)實際需要進(jìn)行相應(yīng)的創(chuàng)設(shè)性立法，雖然這些行政法規(guī)、規(guī)章對于解決實際問題更具有針對性，但是由于層級不高沒有廣泛的法律適用效力，并且因為上位法沒有規(guī)定，下位法很可能違背公平正義原則進(jìn)行立法，對于法律的統(tǒng)一性和權(quán)威性造成了損害。三是行政調(diào)解沒有一套完整的運行機制。我國唯一關(guān)于行政調(diào)解程序詳細(xì)的規(guī)定是在《合同爭議行政調(diào)解辦法》中，只規(guī)定五個簡單的程序：申請—受理—調(diào)解—終結(jié)—歸檔。行政調(diào)解雖然是遵循當(dāng)事人意愿的自治性糾紛解決方式，但是因為公權(quán)力參與其中，調(diào)解沒有一套完整細(xì)化的運行機制，政府權(quán)力無法制約，人們權(quán)利無法很好保障。調(diào)解無章可循，人們對調(diào)解公正的期待性也會大打折扣，調(diào)解在解決問題的時候會出現(xiàn)很多問題。

三、行政調(diào)解制度的立法完善

針對立法方面的現(xiàn)狀，制定一部統(tǒng)一的行政調(diào)解法律規(guī)范，來規(guī)定行政調(diào)解原則、行政調(diào)解范圍、行政調(diào)解機構(gòu)和職能、以及行政調(diào)解運行的法律適用和法律效果問題，不僅有利于中國法制的完善和發(fā)展，也能更好地發(fā)揮行政調(diào)解對于解決矛盾糾紛的作用。行政主體在行政調(diào)解時沒有一個統(tǒng)一的法律規(guī)范為依據(jù)，行政機關(guān)很容易利用行政調(diào)解干涉私法自治。對調(diào)解人員如果沒有相關(guān)的業(yè)務(wù)要求，很可能相同案件因為調(diào)解人員不同的引導(dǎo)作用，公平正義實現(xiàn)程度大相徑庭。為了避免行政法規(guī)、行政規(guī)章對行政調(diào)解進(jìn)行創(chuàng)設(shè)性立法，最高人民法院僅依靠意見指導(dǎo)行政調(diào)解司法，我國應(yīng)該把行政調(diào)解的立法權(quán)和法律解釋權(quán)收歸全國人大常委會，避免行政調(diào)解自主立法，損害法律的權(quán)威。在行政調(diào)解立法中，要特別注意三個方面的問題：

(一)注重行政調(diào)解主體的中立，規(guī)范行政調(diào)解主體的資格

行政調(diào)解是訴訟外調(diào)解，訴訟外調(diào)解和訴訟相比公正性欠缺，特別是當(dāng)公權(quán)力參與行政調(diào)解中的時候，如果不對政府干預(yù)加以限制，保障調(diào)解機構(gòu)的獨立性，不僅會滋生權(quán)力尋租，導(dǎo)致貪污腐敗，還會導(dǎo)致司法法治的退步。所以在制定法律的時候要對行政主體的權(quán)力進(jìn)行限制，政府調(diào)解的時候要以法律為依據(jù)，不能違背公序良俗，平等自愿原則進(jìn)行干預(yù)，行政機關(guān)行使調(diào)解職能的時候只能是中立的第三人，只能對行政調(diào)解雙方當(dāng)事人起引導(dǎo)作用，調(diào)解要遵循當(dāng)事人意愿進(jìn)行。另外，當(dāng)事人權(quán)力受到損害時，要有充分的救濟(jì)渠道，確保行政調(diào)解過程受到監(jiān)督和認(rèn)可。調(diào)解人員要實行回避制度，確保調(diào)解的公平公正。

行政調(diào)解主體資格要限定在相關(guān)性范圍以內(nèi)的專門機關(guān)，而不能總是上級機關(guān)大包大攬或者交由其他不相關(guān)機構(gòu)進(jìn)行處理，這樣才能更高效地處理與之相關(guān)的糾紛。行政調(diào)解人員要具備合格的資質(zhì)，具備行政調(diào)解的業(yè)務(wù)素質(zhì)和思想道德水平。根據(jù)條件設(shè)立專門的機關(guān)或者人員履行行政調(diào)解職能，調(diào)解專員可以由人大任免而不是交由行政機關(guān)自主決定，以實現(xiàn)足夠的監(jiān)督制約。并且建立相應(yīng)的追責(zé)制度，調(diào)解人員要對自己的調(diào)解行為負(fù)責(zé)，調(diào)解損害當(dāng)事人利益要承擔(dān)責(zé)任，實施違法行為要受到處罰。

(二)行政調(diào)解運行要有章可循

行政調(diào)解程序的規(guī)范就是將行政調(diào)解具體運行步驟進(jìn)行細(xì)化。行政調(diào)解程序主要包括兩個部分，啟動程序和調(diào)解程序。啟動程序中要注意以依申請啟動為原則，以主動提起為例外，對于涉及到公共利益的案件行政機關(guān)可以為了避免損害結(jié)果的出現(xiàn)和擴大而進(jìn)行主動調(diào)解，而不能因為當(dāng)事人的不解決而對糾紛聽之任之。另外，行政調(diào)解的啟動不應(yīng)該設(shè)置過高的門檻，對當(dāng)事人要求解決的糾紛只進(jìn)行形式審查，確保糾紛的及時解決，避免矛盾的激化。調(diào)解程序包括幾個方面：調(diào)解前的準(zhǔn)備、調(diào)解中的協(xié)商，調(diào)解協(xié)議的達(dá)成和監(jiān)管。調(diào)解過程中要在尊重雙方當(dāng)事人的意見的原則基礎(chǔ)上促成當(dāng)事人協(xié)議的達(dá)成，而且應(yīng)該勸解當(dāng)事人達(dá)到一個利益均衡點，避免矛盾的激化。

(三)確認(rèn)與限制行政調(diào)解協(xié)議的法律效力

對于行政調(diào)解的行政糾紛《行政復(fù)議法》第50條明確規(guī)定：“行政相對人對行政機關(guān)行使自由裁量權(quán)的行政行為不服，或者當(dāng)事人之間就行政賠償或行政補償發(fā)生的糾紛，可以適用行政調(diào)解，復(fù)議機關(guān)制定的行政調(diào)解書，經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字，即具有法律效力?！币虼?，申請人可以依據(jù)調(diào)解協(xié)議書申請人民法院執(zhí)行，要求行政主體履行調(diào)解協(xié)議。而對于民事糾紛，《最高人民法院關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》規(guī)定了調(diào)解協(xié)議具有民事合同性質(zhì)，確認(rèn)后的調(diào)解協(xié)議具有強制執(zhí)行力。我們應(yīng)該承認(rèn)行政調(diào)解的法律效力，因為行政調(diào)解也是國家權(quán)力機關(guān)行使公權(quán)力的一種方式，確認(rèn)其法律效力可以督促行政調(diào)解主體更好地履行其職責(zé)，還可以保障行政調(diào)解協(xié)議被當(dāng)事人遵守，而間接的節(jié)約司法資源。但又要對其效力進(jìn)行限制，讓司法途徑成為解決爭議的最后一道屏障。

四、結(jié)語

行政調(diào)解需求的增長，一方面反映了人民對政府的依賴，政府解決問題具有巨大的公信力和效率，另一方面也對行政調(diào)解的規(guī)范化提出了更高的要求。行政調(diào)解對于解決當(dāng)今社會頻發(fā)的矛盾糾紛具有十分重要的現(xiàn)實意義，我們應(yīng)該充分發(fā)揮行政調(diào)解的優(yōu)勢解決實際問題。針對我國行政調(diào)解的立法現(xiàn)狀，一部統(tǒng)一明確的法律為行政調(diào)解提供依據(jù)是行政調(diào)解健康運行的重要保障。

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[3]劉洪旺.論行政調(diào)解的法制建構(gòu)[J].學(xué)海，2011(02).

中圖分類號：D922.1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)18-0208-02

作者簡介：周小勇(1992-)，男，土家族，湖北利川人，四川省社會科學(xué)院法學(xué)研究所，碩士研究生，研究方向：民商經(jīng)濟(jì)法。