環(huán)境行政公益訴訟原告主體資格的缺失與完善
——以全國首例資源保護型行政公益訴訟為例

王恩澤

華東政法大學，上?！?00042

環(huán)境行政公益訴訟原告主體資格的缺失與完善
——以全國首例資源保護型行政公益訴訟為例

王恩澤

華東政法大學，上海200042

摘要：隨著新修訂的《環(huán)境保護法》和《民事訴訟法》的實施，環(huán)境民事公益訴訟日趨火熱。與之形成鮮明對比的確是門可羅雀的環(huán)境行政公益訴訟，相關立法的缺失使我國環(huán)境保護事業(yè)和公益訴訟的發(fā)展缺少了強勁的力量。因此，本文通過對環(huán)境行政公益訴訟的原告主體資格這一核心問題的立法梳理，提出完善建議，期望對建立我國環(huán)境行政公益訴訟制度在原告資格方面有所幫助。

關鍵詞：環(huán)境行政公益訴訟；原告資格；立法缺失；完善機制

2016年1月19日，安徽省蚌埠市淮上區(qū)人民檢察院因蚌埠市國土資源局不依法履行職責，依法向蚌埠市龍子湖區(qū)人民法院提起行政公益訴訟。這是全國人大常委會授權檢察機關提起公益訴訟試點工作后，全國首例針對市級行政機關提起的資源保護型行政公益訴訟案件。①此案的發(fā)生，將建立環(huán)境行政公益訴訟制度的訴求再次引入人們的視線。在這例行政公益訴訟中，行政公益訴訟的原告并非是《環(huán)境保護法》中規(guī)定的符合一定條件的社會組織，而是人民檢察院，這意味著公益訴訟已由理論層面落到了實踐。然而在我國，環(huán)境行政公益訴訟的相關規(guī)定仍處在缺失狀態(tài)。

一、我國環(huán)境行政公益訴訟原告資格的立法缺失

(一)《憲法》中的立法缺失

作為我國的根本大法，我國《憲法》第3款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務?！彼^的環(huán)境保護，應當是此條款中所規(guī)定的“國家事務”，公眾有權參與到管理國家事務中，而訴訟則是公眾參與管理的最行之有效的手段，也是條文中“各種途徑和形式”中不可或缺的重要部分，但是《憲法》中并沒有對公眾提起環(huán)境行政公益訴訟的相關規(guī)定。

(二)《環(huán)境保護法》中的立法缺失

新修訂的《環(huán)境保護法》第6條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務。”此條文只規(guī)定了相關主體有保護環(huán)境的義務，并沒有明確保護環(huán)境的權利。第58條規(guī)定：“符合條件的社會組織對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為可以向法院提起訴訟?！贝藯l規(guī)定中對污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為是否包括行政機關的不作為和違法行為仍是含糊其辭，沒有明確的規(guī)定。這種不確定使得環(huán)境公益訴訟在司法實務中喪失了環(huán)境行政公益訴訟這一重要部分。從以往的司法實務來看，很多法院在受理案件時尤其是涉及公益訴訟案件時往往對法律規(guī)定作出狹義的理解，而不是從有利于公益訴訟發(fā)展的角度對立法進行解釋。②在此情況下，雖然可以依據(jù)新《環(huán)境保護法》提出環(huán)境公益訴訟，但環(huán)境行政公益訴訟的存在與否就陷入了尷尬局面，各地區(qū)對于相關案件很難接受和處理。文章中所提及的案例在筆者看來確是破冰之舉，但這塊冰是否能被繼續(xù)大面積鑿破，并非僅憑某些地區(qū)的司法實踐就能做到，仍需要有力的法律支撐。

(三)《行政訴訟法》中的立法缺失

新修訂的《行政訴訟法》進一步擴大了原告資格的范圍，并且將“具體行政行為”改變?yōu)椤靶姓袨椤?，擴大行政訴訟的受案范圍。但是行政訴訟要求行政主體的具體行政行為對原告的合法權益造成的侵害或影響必須是是直接明顯的，然而這種直接明顯的侵害或影響很難加以證明，因此將環(huán)境行政公益訴訟付諸實施也成為了紙上談兵。這同時也意味著，在行政機關的行政行為對公共利益產生侵害或影響的情況下，《行政訴訟法》中規(guī)定的公民、法人和其他組織也不能向法院提起訴訟。在司法實踐中，法院將會以行政機關的行政行為沒有直接侵害某個體的合法權益，也沒有對其權利義務產生實際上的影響，原告不符合起訴資格為由不予受理。盡管行政機關的行為可能或者已經(jīng)侵害了公共利益，造成環(huán)境的破壞，但是仍然不能得到法律救濟。

二、環(huán)境行政公益訴訟原告主體的完善

對于我國環(huán)境公益訴訟原告資格的分析，既不能出于臆想和想象，也不能單單援引他山之石，而必須基于我們當前擁有的規(guī)則之上。③將環(huán)境公益訴訟的范圍擴大到環(huán)境行政公益訴訟最重要的一步，就是訴訟主體多元化。筆者將從公民，社會團體和檢察機關三個主體的角度來闡述提起環(huán)境行政公益訴訟原告資格以及相關措施的完善。

(一)確定環(huán)境行政公益訴訟原告主體范圍

1.社會團體

《環(huán)境保護法》第58條對可以向人民法院提起公益訴訟的社會團體作出了規(guī)定。此條規(guī)定正式確立了我國的環(huán)境公益訴訟制度，具有非凡的意義環(huán)保組織也是提起環(huán)境行政公益訴訟保護環(huán)境的中流砥柱，無論是在理論學術界還是司法實踐中，賦予社會團體提起環(huán)境行政公益訴訟的原告資格都沒有太大爭議，因此，怎樣發(fā)展和壯大組織，從理論和實踐兩個方面補充實力成為了該問題的重中之重。

2.檢察機關

在司法實務當中，同本文所提及案件一樣，檢察機關擔任環(huán)境公益訴訟的原告主體不斷的增多，以及部分案件的勝訴也證實一點，那就是檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟有著天然的便利條件。筆者認為，確定檢察院在環(huán)境行政公益訴訟中的原告主體資格是應有之義。然而在《民事訴訟法》中“法律規(guī)定的機關和組織”的不明確，使得這一規(guī)定仍然存在爭議，也導致《民事訴訟法》與新《環(huán)境保護法》脫節(jié)，檢查機關在司法實踐中是否具有提起環(huán)境公益訴訟的原告資格仍無明文規(guī)定。值得關注的是，十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出：“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，這一規(guī)定指明了檢察機關在公益訴訟領域的新要求。同時，全國人大常委會授權檢察機關從2015年7月開始在試點地區(qū)探索環(huán)境公益訴訟的實踐，《檢察機關提起公益訴訟試點方案》中，對檢察機關提起行政公益訴訟規(guī)定了試點范圍以及與其相關的訴前程序。據(jù)不完全統(tǒng)計④，在全國十三個試點地區(qū)中，檢察機關在去年共提起七起環(huán)境公益訴訟，其中有五起是行政公益訴訟。2015年此類案件的出現(xiàn)這是一個好的苗頭，在今后應當將環(huán)境行政公益訴訟以立法的形式明確下來，將試點的工作經(jīng)驗以及成果普及全國，以便于檢察院更好地履行職責和行使權力。

3.公民

公民是環(huán)境污染、生態(tài)破壞的最直接的受害者。在檢察機關監(jiān)督不到位的情況下，作為沒有利害關系的公民也無可奈何，所以面對由于行政機關的違法行為所造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題，賦予公民向法院提起環(huán)境行政公益訴訟的權利是非常有必要的。在筆者看來，《民事訴訟法》中沒有規(guī)定公民提起環(huán)境民事公益訴訟的權利并不妨礙在環(huán)境行政公益訴訟中賦予公民原告資格。在環(huán)境狀況日益惡化的今天，人們的環(huán)保意識和法制意識不斷的提高，在面對環(huán)境受到行政機關的違法行為破壞時，公民提起行政公益訴訟的案件也屢有發(fā)生。法律就是朝著允許公民起訴他們感興趣的任何行政裁決的方向發(fā)展，原告資格的不斷放寬使環(huán)境法發(fā)生了名副其實的革命。⑤

(二)完善相關機制

1.完善環(huán)境行政公益訴訟主體的立法

通過上文對《憲法》中有關環(huán)境行政公益訴訟原告資格相關規(guī)定的梳理，我們可以看出，雖然我國在目前的情況下并沒有直接規(guī)定建立環(huán)境行政公益訴訟制度，但是也顯示出建立此項制度有著憲法依據(jù)。不賦予明確的法律地位，不足以確立公民的環(huán)境權，更不能形成對環(huán)境行政公益訴訟原告資格的依據(jù)。從作為程序保障的《民事訴訟法》、《行政訴訟法》到專門的部門法《環(huán)境保護法》，都應該明確地賦予公民、檢察院提起環(huán)境行政公益訴訟的主體地位，并且進一步完善社會團體作為環(huán)境行政公益訴訟主體的相關立法，以提供充分的法律支撐。

2.完善環(huán)境行政訴訟主體的相關機制

首先，環(huán)保組織作為以保護環(huán)境和維護環(huán)境公共利益最主要的部分，主力軍的地位是無可厚非的，但若是要對其委以重任，就必須注重對環(huán)保組織進行扶植和規(guī)范。通過改進社會團體登記制度，擺脫政府對環(huán)保組織的雙重管理模式，保持其獨立性；加強對環(huán)保團體自身能力建設，完善對社會團體提起公益訴訟的資金和政策的國家層面的支持；采取有效的激勵政策，提高環(huán)保組織進行公益訴訟的能力和信心，例如將訴訟費采取轉嫁方式，即訴訟中的敗訴方必須支付勝訴方部分或全部律師費和其他訴訟成本⑥等方式解決訴訟成本高等問題。

其次，對于檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟的方式，筆者建議應從主動和被動兩方面同時進行。一方面在檢察機關掌握了一定證據(jù)，在履行了前置程序后，直接以原告的身份向法院提起訴訟；另一方面，以其他主體的申請為前提，被動地向法院提起環(huán)境行政公益訴訟。與此同時，還應當注意環(huán)境公益訴訟與刑事犯罪的銜接。環(huán)境行政公益訴訟針對的是造成環(huán)境損害的作出違法行政行為或違法不作為的行政機關的，行政機關在這個過程中很可能有機關工作人員與污染者相勾結，存在貪污、行賄受賄的問題，檢察機關作為貪污受賄犯罪的偵查機關，在刑事案件和環(huán)境行政公益訴訟案件時調查的證據(jù)可以相互使用，更有利的打擊貪污受賄等犯罪行為和破壞環(huán)境公益的違法行政行為。

再次，從公民的角度而言，為調動公民的積極性，需要有一定的機制來激勵。普通公民在訴訟中處于不利的地位，鑒于環(huán)境行政公益訴訟是公民為環(huán)境公共利益所提起，面對訴訟中原被告雙方的懸殊，國家應當將此項內容規(guī)定在法律援助的范圍之內。此外，公民個人訴訟能力較弱，在面對行政機關的違法損害環(huán)境的情況下，向社會團體尋求幫助的同時，社會團體和檢察院與應當支持起訴，使公民的訴權得到更好的保護。

三、結語

本文以全國人大常委會授權檢察機關提起公益訴訟試點工作后，全國首例針對市級行政機關提起的資源保護型行政公益訴訟案件為契機，粗淺地對環(huán)境行政公益訴訟原告主體資格的缺失和完善進行了梳理和討論，除了這個案例，近年來又出現(xiàn)了諸多以環(huán)保社會組織、公民個人和檢察院為原告的環(huán)境行政公益訴訟。這些案件的出現(xiàn)可以視為環(huán)境行政公益訴訟的良好開始，這將是我國法治發(fā)展的潮流和發(fā)展的趨勢，但是環(huán)境行政公益訴訟制度的確立不可急于求成，應當穩(wěn)扎穩(wěn)打，為我國環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展起到大力推動的作用。

[注釋]

①<安徽檢察院提起全國首例環(huán)保行政公益訴訟>[EB/OL].http：//news.sina.com.cn/c/2016-01-20/doc-ifxnqrkc6710169.shtml，2016-1-22.

②王燦發(fā)，程多威.新<環(huán)境保護法>下環(huán)境公益訴訟面臨的困境及其破解[J].法律適用，2014(8)：47.

③沈巋.行政訴訟原告資格適格：司法裁量的空間和限度[A].姜明安，沈巋，張千帆.潤物無聲-北京大學法學院百年院慶文存之中國憲政之路[C].北京：北京大學出版社，2004：261.

④由于缺乏權威、官方的裁判文書公開平臺，使得環(huán)境公益訴訟的統(tǒng)計遇到了很大的困難，遺漏在所難免.此外還有很多尚未正式進入司法程序的環(huán)境公益訴訟也未納入統(tǒng)計.

⑤[美]伯納德·施瓦茨.行政法[M].徐炳譯.北京：群眾出版社，1986：218.

⑥陳亮，劉強.糾纏于正訴激勵與濫訴預防之間——美國環(huán)境公民訴訟中“敗訴方負擔”規(guī)則之考察[J].法律適用，2007(08)：91.

中圖分類號：D925.1；D922.68

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)18-0029-02

作者簡介：王恩澤(1993-)，女，上海人，華東政法大學，2015級環(huán)境與資源保護法學專業(yè)，碩士研究生。