論行政法治下的信賴保護原則

尹仲康

[摘要]信賴保護原則在當(dāng)今世界已被許多國家所確立，并且很多國家將其作為了行政法的一項基本原則。信賴保護原則從產(chǎn)生、發(fā)展到趨于完善經(jīng)歷了一個長期的發(fā)展過程。而在我國，由于引入行政信賴保護原則的時間較晚，對信賴保護原則的研究還處在初級階段，在立法、司法、實踐方面存在很多問題。信賴保護原則在維護法律安定性、建設(shè)誠信政府等方面有著不可替代的重要作用。要使信賴保護原則在我國得到更好適用，必須建立信賴保護原則的完善機制。首先，立法方面應(yīng)作為先導(dǎo)，制定《行政程序法》，將信賴保護原則規(guī)定為行政法的基本原則，完善行政賠償和行政補償制度；其次，在行政方面，要規(guī)范行政機關(guān)的行政管理活動，拓寬信賴保護原則的適用范圍，完善行政復(fù)議制度；最后，在司法方面，加強司法機關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督和規(guī)制，建立行政判例制度，對行政機關(guān)做出行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件進行監(jiān)督。通過各方面的完善機制以實現(xiàn)對公民的存續(xù)保護，保護相對人的信賴利益。

[關(guān)鍵詞]信賴保護原則 存續(xù)保護 完善機制 信賴利益

[中圖分類號]D922.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）16-0017-03

一、信賴保護原則的涵義

對于法律自身來說，通過自身的穩(wěn)定性和強制性，其目的就是要保護公民的合法權(quán)益。而行政行為在執(zhí)行過程中因現(xiàn)實情況在不斷發(fā)展變化，一些行政法律規(guī)范就必須隨著社會現(xiàn)實發(fā)展受到修改，而一些行政行為因違法或不合理而必須對其撤銷或廢止，另外為了維護公共利益的需要，也需要對某些行政行為加以變更等。因此結(jié)合上述情況可知，現(xiàn)實中為了保護相對人因相信法律的安定性以及信任公權(quán)力而產(chǎn)生的合法利益不受損害，建立相關(guān)的保護制度是必要的，行政信賴保護原則便是旨在保護相對人的信賴利益應(yīng)運而生，而我們要深入了解和研究信賴保護原則，首先就要明確信賴保護原則的概念。信賴保護原則被公認最早產(chǎn)生于20世紀50年代的德國，經(jīng)過半個多世紀的發(fā)展，已趨于成熟和完善。但是信賴保護原則的概念至今沒有一個統(tǒng)一的界定。信賴保護原則的概念在不同的國家以及不同的行政法學(xué)家對其表述不一。

目前，國內(nèi)外學(xué)者都有不同的觀點。中國行政法學(xué)界對信賴保護原則也表述不一。姜明安教授認為：“信賴保護原則是指政府對自己做出的行為或承諾應(yīng)守信用，不得隨意變更，不得反復(fù)無常?！雹賾?yīng)松年教授認為：“信賴保護原則通常指，行政行為的相對人基于對公權(quán)力的信任而做出一定的行為，此種行為所產(chǎn)生的正當(dāng)利益應(yīng)當(dāng)予以保護。”②信賴保護原則的基礎(chǔ)是要有信賴利益，其實質(zhì)內(nèi)容是行政相對人信賴行政機關(guān)做出的行政行為能使自己獲得現(xiàn)實的或預(yù)期的并且能夠得到的利益，行政相對人對行政機關(guān)公權(quán)力合理性和合法性的信任，理應(yīng)受到保護。因此，筆者認為行政信賴保護原則是指當(dāng)行政相對人因?qū)π姓C關(guān)做出的行政行為產(chǎn)生合理信賴，并通過安排社會活動進而產(chǎn)生信賴利益時，行政機關(guān)不得隨意變更已做出的行政行為，如若因維護重大公共利益的需要而不得不變更行政行為時，也必須賠償或補償行政相對人的信賴損失，保障行政相對人的合法權(quán)益。

二、信賴保護原則的價值

隨著現(xiàn)代民主、法治進程的不斷推進，政府不僅要實現(xiàn)形式法治，也要實現(xiàn)實質(zhì)法治。信賴保護原則之所以能在世界各國得到越來越普遍的適用，是因為其自身擁有重要的價值。我們只有正確認識到信賴保護原則的現(xiàn)實價值，才能將其更好地引入我國，發(fā)揮出其強大的保護功能。

（一）有利于保護行政相對人的合法權(quán)益

信賴保護原則基于保護相對人的信賴利益而產(chǎn)生，要求行政機關(guān)維護法律的安定性，不得對做出的行政行為隨意變更，這樣相對人因?qū)珯?quán)力的信賴產(chǎn)生的信賴利益才能得到保障。這是行政法其他基本原則的現(xiàn)實要求，為行政執(zhí)法提供了指導(dǎo)，實現(xiàn)依法行政、合理行政。司法者在處理案件維護公共利益的同時，也更加重視了個人利益，充分衡量公共利益與個體利益，有利于切實保障相對人的合法利益。③ （二）有利于建設(shè)“誠信政府”

信賴保護原則有利于緩和行政機關(guān)和相對人之間的矛盾，有利于穩(wěn)定社會秩序，有利于和諧社會的構(gòu)建。國家管理社會生活的方方面面，要想治理好就必須樹立起政府權(quán)威，使人民愿意信賴政府。政府對自己做出的行為要負責(zé)，不能言而無信侵害公民的合法權(quán)益。信賴保護原則保護相對人因信賴公權(quán)力而產(chǎn)生的信賴利益，用法律救濟的途徑保護既得權(quán)益。政府要做到有誠信，就需要行政機關(guān)對自身嚴格要求，迫使行政機關(guān)行使權(quán)力時本著為人民服務(wù)的態(tài)度，法律賦予其權(quán)力是為了保護權(quán)利。④行政機關(guān)與相對人之間應(yīng)是和諧共生的關(guān)系，行政機關(guān)應(yīng)做到讓人民相信自己，贏得人民的信任。只有做到彼此信任，政府才能樹立起權(quán)威，以實現(xiàn)實質(zhì)法治，更好地建設(shè)誠信政府。

（三）有利于塑造“責(zé)任政府”

政府要保護人民的合法權(quán)益，就要對人民負責(zé)，行政機關(guān)如果做了合法或不合理的行政行為，不能逃避責(zé)任。行政機關(guān)要做到依法行政、合理行政。信賴保護原則限制了行政機關(guān)的自由裁量權(quán)，行政機關(guān)不得隨意變更已做出的行政行為，如果不得不變更行政行為而給行政相對人造成損害，必須賠償或補償行政相對人的利益損失，以此逐漸減少乃至杜絕行政機關(guān)做出不合法或者不合理的行政行為。行政機關(guān)做到對人民負責(zé)，有權(quán)必有責(zé)、違法受追究，這樣才能樹立起權(quán)威性和產(chǎn)生公信力，促使我國行政活動實現(xiàn)實質(zhì)法治。只有建立起責(zé)任政府，公民的合法權(quán)利才會得到真正保障。

三、信賴保護原則的具體適用

（一）信賴保護原則在抽象行政行為上的適用

信賴保護原則并不是一開始就適用到抽象行政行為中，隨著信賴保護原則的不斷發(fā)展，其適用范圍才漸漸拓展到了抽象行政行為。因為適用時間較晚，所以信賴保護原則在抽象行政行為領(lǐng)域的適用表現(xiàn)形式相對較少，其適用表現(xiàn)形式一般主要體現(xiàn)在不溯及既往方面。法不溯及既往是有利于保護公民的合法權(quán)益，它也體現(xiàn)了法律的安定性。法不溯及既往，行政相對人的既得權(quán)益就不會輕易受到侵害。行政機關(guān)在確需變更抽象行政行為時，對以往的事件應(yīng)保證不發(fā)生溯及力，否則就要賠償或補償相對人的損失。如果抽象行政行為隨意發(fā)生溯及既往的效力，法律的安定性將會得不到保障，政府的公信力和權(quán)威性也會減弱甚至喪失。信賴保護原則在抽象行政行為中也無法適用。不溯及既往，要求行政機關(guān)本著誠實信用的精神。

（二）信賴保護原則在具體行政行為中的適用

由于信賴保護原則在最初得到適用時就主要適用于具體行政行為，所以其對具體行政行為有較多的適用方式，而在眾多適用方式中主要是限制行政機關(guān)隨意變更行政行為。雖然現(xiàn)在民主法治進程不斷推進，但行政機關(guān)在行使自由裁量權(quán)時依然存在不合理甚至不合法的情況，這些需要信賴保護原則來加以限制。在具體行政行為做出后，其并不是只對行政相對人具有約束力，行政機關(guān)也要受其約束，對做出的行政行為負責(zé)。但已做出的行政行為并不是絕對禁止變更的，其可以于事后被撤銷或廢止。至于具體行政行為在哪些情況下可以被行政主體撤銷或者廢止，這些都涉及了具體行政行為的確定力問題。具體行政行為的確定力包括形式確定力和實質(zhì)確定力。形式確定力表現(xiàn)為對行政相對人的效力，要想變更行政行為，行政相對人必須在法定期間內(nèi)提出請求。而實質(zhì)確定力系針對行政機關(guān)來說的，也是信賴保護原則對具體行政行為的主要適用方式，這表現(xiàn)在行政機關(guān)在做出具體行政行為后，便不能隨意做出變更，只有在因維護重大公共利益而不得已的情況下才能撤銷或廢止。行政行為并不是絕對不能在做出行政行為后自行撤銷或廢止，而是要嚴格限制這種情況，信賴利益受到保護的程度是與該行政行為涉及相對人的利益的重要性成正比的，涉及的利益越重要，就越要限制對該行為變更。

（三）信賴保護原則在事實行政行為中的適用

事實行政行為指的是行政主體做出的不以產(chǎn)生特定的法律效果而以事實效果為目的的行政行為?？傮w來說，信賴保護原則適用到事實行政行為中時間較晚，適用形式也相對較少，主要表現(xiàn)在行政指導(dǎo)行為中。行政指導(dǎo)是指行政主體不以強制性的手段對公民、法人或者其他組織，協(xié)助和指導(dǎo)行政相對人實施或不實施某種行為，以達到行政目的的指導(dǎo)性行為。行政指導(dǎo)也是現(xiàn)實生活中行政機關(guān)實施行政管理活動的一種常見的手段。行政指導(dǎo)行為雖然不具有強制性，但它在實施過程中也會使公民對其產(chǎn)生信賴，如果行政機關(guān)的行政指導(dǎo)行為存在不合理或不合法情況，抑或是因為重大過錯給公民生產(chǎn)、生活造成損失，行政機關(guān)也得賠償或補償公民的損失。⑤

四、信賴保護原則在我國的現(xiàn)狀和完善機制

（一）現(xiàn)狀

在我國，因為長期以來受傳統(tǒng)權(quán)力至上思想的影響，國家行政機關(guān)總是更重視公共利益，個人利益長期被忽視而得不到真正保護，當(dāng)個人利益與公共利益發(fā)生沖突時，國家一向會因保護公共利益而犧牲個人利益，信賴保護問題在我國基本不存在。直到20世紀末，我國對信賴保護的研究還非常少。隨著我國建設(shè)法治國家和民主國家步伐的加快，公民法律意識和權(quán)利意識的提高，政府為樹立威信、保護公民權(quán)利，先后出臺了一些法律法規(guī)，而這些法律法規(guī)都多少體現(xiàn)了信賴保護原則。隨著社會的不斷發(fā)展和進步，我國對信賴保護原則越來越予以重視。

國務(wù)院在2004年3月22日頒發(fā)的《全面推進依法行政實施綱要》，它體現(xiàn)了有限的信賴利益保護的精神?，F(xiàn)在法律要求行政機關(guān)做到合法行政、合理行政，保證行政機關(guān)有權(quán)必有責(zé)、違法受追究。這些方面的規(guī)定也體現(xiàn)了信賴保護原則在約束行政機關(guān)行為的重要性，這對于行政信賴保護原則的確立是一個積極的推動，也說明政府已經(jīng)認識到保護信賴利益的重要性。我國《行政許可法》在立法上第一次體現(xiàn)了信賴保護原則，這對于信賴保護原則在我國明確確立具有重要推動作用。該法第八條第二款規(guī)定：“為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補償?！边@正體現(xiàn)出了信賴保護原則對相對人信賴利益保護的精神。2014年新修訂的《行政訴訟法》修改后的行訴法當(dāng)中許多新規(guī)定的內(nèi)容更加保障了當(dāng)事人的起訴權(quán)利，擴大了行政案件的受案范圍，對行政機關(guān)做出了更多約束。如修訂后的行訴法第三條規(guī)定：“人民法院應(yīng)當(dāng)保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利，對應(yīng)當(dāng)受理的行政案件依法受理。行政機關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件。被訴行政機關(guān)負責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機關(guān)的相應(yīng)的工作人員出庭?！边@條首次規(guī)定了被訴行政機關(guān)負責(zé)人應(yīng)出庭應(yīng)訴，有利于解決以前的告官不見官的難題。這是對我國行政復(fù)議制度的完善，解決現(xiàn)實中復(fù)議機關(guān)的拖延問題，保障相對人的復(fù)議請求得到快速和高效的解決。

雖然《行政許可法》中的許多規(guī)定都體現(xiàn)出了信賴保護原則，新修訂的《行政訴訟法》也更多體現(xiàn)了信賴保護原則的精神，但這還遠遠不夠，我國在立法方面對信賴保護原則的確立還急需完善。信賴保護原則的價值對于今天要建設(shè)誠信政府、服務(wù)型政府的我國來說作用巨大。雖然信賴保護原則近年已越來越受到重視和快速發(fā)展，但由于信賴保護原則在我國的研究起步較晚，還有很多不完善之處，信賴保護原則在我國的發(fā)展之路依然任重而道遠。

（二）信賴保護原則的完善機制

1.制定《行政程序法》，將行政信賴保護原則確立為一項基本原則

要使信賴保護原則在實踐中得到更好適用，就必須用法律來保障，另外還要建立起信賴保護相關(guān)制度?，F(xiàn)如今許多國家在立法上已將信賴保護原則上升到了非常重要的地位，而信賴保護原則在我國立法上僅在《行政許可法》中有所規(guī)定。另外，信賴保護原則在我國的適用范圍還很狹窄，有些行政行為沒有納入其中，如行政指導(dǎo)、行政合同等。值得一提的是，很多國家和地區(qū)如德國和我國臺灣地區(qū)，它們大都通過制定《行政程序法》對信賴保護原則進行了較為細致的規(guī)定，包括信賴保護原則在哪些情況下得以適用，還有信賴保護原則的一些保護方式等等。這些具體規(guī)定為信賴保護原則的具體有效適用提供了明確的法律依據(jù)。只有借助法律來為其保駕護航，信賴保護原則才能得到更好的適用。所以，我國應(yīng)盡快制定出《行政程序法》并將信賴保護原則確立為行政法上的一項基本原則，這為行政機關(guān)開展行政活動的約束提供了法律依據(jù)。還要在《行政程序法》分則中詳細規(guī)定信賴保護原則的具體適用規(guī)則，保證信賴保護原則在實踐中得以有效適用。對信賴保護原則詳細規(guī)定可以促進《行政程序法》的完善，也是我國對信賴保護原則研究的進步。另外，信賴保護原則行政信賴保護原則不應(yīng)只停留在理論上，還應(yīng)該應(yīng)用到實踐當(dāng)中去，在實踐中對其進行完善。應(yīng)將信賴保護原則普遍適用于公法領(lǐng)域，還應(yīng)適用到所有的行政行為中，加快我國民主法治的進程。

此外，還要制定《國家補償法》，完善《國家賠償法》。只有完善行政賠償和行政補償機制，才能當(dāng)出現(xiàn)行政機關(guān)的行政行為侵害相對人的合法權(quán)益時，相對人請求賠償自己的損失擁有法律依據(jù)。國家通過這兩部法律規(guī)定了行政賠償和行政補償?shù)南鄳?yīng)機制和程序。目前，在我國的《國家賠償法》中對行政賠償做出了規(guī)定，使得相對人在現(xiàn)實中請求賠償有法律依據(jù)。但我國現(xiàn)在還沒有一部統(tǒng)一的《行政補償法》，因此在現(xiàn)實實踐中，行政相對人很難順利獲得行政補償。行政補償制度要成為一種健全的制度，一方面是明確補償標準，另一方面是完善行政補償?shù)某绦颉＂抟虼擞斜匾M快制定出《國家補償法》，以保障相對人的信賴利益。

2.通過行政途徑完善

首先，在行政立法方面應(yīng)當(dāng)貫徹不溯及既往原則。在新法制定頒行之后，對相對人以前產(chǎn)生的信賴利益一般是應(yīng)禁止適用的。如果確因維護重大公共利益而必須溯及既往時，必須賠償或補償相對人因此遭受的損失。其次，構(gòu)建公開、透明信息化政務(wù)平臺。公民應(yīng)該享有信息的知情權(quán)，行政機關(guān)應(yīng)改變關(guān)門獨自進行行政活動的做法，那樣會使公民沒有任何的知情權(quán)和參與感。⑦行政機關(guān)在實施行政管理過程中應(yīng)將可以向公眾公開的信息及時公開，便于民眾對行政活動的了解和提出建議，加強行政機關(guān)和公民之間的合作，這是建設(shè)廉潔、高效和服務(wù)型政府的重要途徑。再次，要完善我國的行政復(fù)議制度。行政復(fù)議是除了行政訴訟外相對人保護自己合法權(quán)益的一條重要途徑，這可以糾正行政機關(guān)合法或不合理的行政行為，防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，對行政機關(guān)行使公權(quán)力起到一定的監(jiān)督作用。嚴格行政復(fù)議程序，規(guī)范行政復(fù)議機關(guān)的職責(zé)，使行政相對人通過行政復(fù)議使自己的信賴損失獲得救濟，以此保護自己的合法權(quán)益。在行政相對人提出行政復(fù)議后，復(fù)議機關(guān)經(jīng)審查后認為該信賴利益是值得保護的，應(yīng)當(dāng)宣布行政機關(guān)做出的行政行為是不合法或不合理的，責(zé)令行政機關(guān)改正或賠償損失。

3.通過司法途徑解決

司法救濟作為相對人主張權(quán)益的最后一道屏障，對相對人權(quán)利的保護至關(guān)重要。因此有必要在司法方面進行完善。

首先，建立行政判例制度。為了保護信賴保護原則得以有效適用，一些國家建立了行政判例制度來保障信賴保護原則。在具體案件審判中，法官往往需要使用自由裁量權(quán)。因而要保證法律適用的公平，我國應(yīng)當(dāng)建立行政判例制度，規(guī)范法院的自由裁量權(quán)。其次，對有關(guān)的規(guī)范性文件及行政權(quán)進行監(jiān)督。司法機關(guān)在受理案件時應(yīng)對行政機關(guān)依據(jù)的相關(guān)規(guī)范性文件進行審查，確保其沒有溯及既往。此外，司法機關(guān)要能動司法，對行政機關(guān)隨意變更、撤銷決定以及不信守承諾等行為進行監(jiān)督，對行政權(quán)進行規(guī)制，保障信賴保護原則得到更好的適用。

五、結(jié)語

信賴保護原則在追求民主、公平、法治的今天日益重要，對行政機關(guān)實現(xiàn)實質(zhì)法治起著不可替代的作用。當(dāng)今社會，政府權(quán)威普遍面臨挑戰(zhàn)，塑造誠信政府、提高公信力，是各個國家面臨的一個巨大考驗。信賴保護原則在一些發(fā)達國家和地區(qū)尤其是西方國家已趨于完善，我國應(yīng)加快在立法、行政和司法等方面完善信賴保護原則，結(jié)合我國的實際情況對信賴保護原則加以適用，學(xué)習(xí)和借鑒一些國家有益的經(jīng)驗。盡快建立和完善信賴保護制度，這對于促進我國民主法治社會建設(shè)，構(gòu)建和諧社會具有重要作用。

注釋：

①姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2005：70 .

②應(yīng)松年.當(dāng)代中國行政法[M].北京：中國法制出版社，2000：52.

③孫彩鳳，王紅麗.論行政信賴保護原則[J].連云港職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，2007（01）.

④楊海坤.行政信賴保護原則與人權(quán)保障[J].南京曉莊學(xué)院學(xué)報，2007（04）.

⑤安合紅.論行政法上的信賴保護原則[J].當(dāng)代法學(xué)，2009（27）.

⑥張艷.論我國行政信賴保護原則的適用及完善[J].經(jīng)濟與法，2013（04）.

⑦唐匯西.論行政法上信賴保護的實現(xiàn)[[J].江海學(xué)刊，2010（05）.

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責(zé)任編輯：張麗