中國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)：制度回顧與文化反思

常　亮

?

中國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)：制度回顧與文化反思

常亮

[摘要]土地改革完成后，為了妥善解決農(nóng)村地區(qū)孤老貧弱群體生計(jì)無(wú)著等社會(huì)問(wèn)題，我國(guó)政府推出了內(nèi)嵌于農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)之中的五保供養(yǎng)制度，并且將其基本框架體系沿用至今。通過(guò)追蹤五保制度的緣起歷程，深入挖掘支持政策實(shí)施的文化心理，歸納總結(jié)不同歷史時(shí)期制度運(yùn)行的“得與失”，發(fā)現(xiàn)其制度演進(jìn)充分體現(xiàn)了傳統(tǒng)養(yǎng)老價(jià)值觀及行為慣習(xí)持續(xù)而深層的影響。基于中國(guó)的傳統(tǒng)文化來(lái)探尋五保制度的發(fā)展方向，繼而進(jìn)行符合國(guó)人心理、民眾普遍認(rèn)同的制度設(shè)計(jì)，著眼于國(guó)家、集體、個(gè)人等角色功能的穩(wěn)定性及其可持續(xù)性進(jìn)行調(diào)整定位，才能最終實(shí)現(xiàn)“鰥、寡、孤、獨(dú)、廢疾者皆有所養(yǎng)”。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村五保供養(yǎng)制度； 制度演進(jìn)； 文化反思

農(nóng)村五保供養(yǎng)制度(以下簡(jiǎn)稱五保制度)是一項(xiàng)直接關(guān)系到農(nóng)村最脆弱群體基本生存權(quán)利的社會(huì)救助政策，它是重要的托底性民生制度安排和維護(hù)底線公平的重要手段。在我國(guó)，它自1956年開(kāi)始實(shí)施以來(lái)承擔(dān)著幫扶農(nóng)村鰥寡老人養(yǎng)老的功能*五保是指國(guó)家對(duì)無(wú)子無(wú)女、年老、沒(méi)有勞動(dòng)能力的農(nóng)村特困群體提供的“保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬(年幼的孤兒保教)”等社會(huì)救助措施。由于五保老人占五保戶的絕大部分，因此本文在分析五保制度時(shí)將其對(duì)象主要概括為鰥寡獨(dú)殘的老人。。當(dāng)前，高齡和失能老人的比例不斷增加，五保制度實(shí)施的難度增大。因此，當(dāng)我們還在努力破解五保老人的有效供養(yǎng)路徑之困時(shí)，總結(jié)60年五保制度建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，極富理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。在廓清歷史脈絡(luò)的同時(shí)，我們可以明晰以下理論問(wèn)題：五保制度為什么會(huì)在人民公社時(shí)期產(chǎn)生？支持制度長(zhǎng)期運(yùn)行的文化心理是什么？從制度緣起到實(shí)施過(guò)程，從制度改革到現(xiàn)實(shí)困境，五保制度經(jīng)歷了怎樣的歷史變遷，又引出了哪些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題？制度設(shè)計(jì)究竟該如何完善才能真正讓鰥寡孤貧老人安度晚年？對(duì)這些問(wèn)題做出明確回應(yīng)，不僅關(guān)系到對(duì)五保制度建設(shè)歷史的正確解讀，而且影響著五保制度乃至農(nóng)村養(yǎng)老保障制度改革的方向。

一、制度緣起：社會(huì)主義理想與傳統(tǒng)養(yǎng)老文化的有機(jī)整合

土地改革運(yùn)動(dòng)在徹底消滅封建土地所有制的同時(shí)，也消滅了族田、義田和義倉(cāng)等傳統(tǒng)救助貧弱的保障形式，缺乏或者喪失勞動(dòng)能力的鰥寡老人僅能依靠出租土地和親鄰幫助維持生計(jì)。毛澤東在1953年提出只有將農(nóng)民組織起來(lái)，走合作化道路，才能夠?yàn)轹姽压陋?dú)殘疾等貧弱群體提供基本的生活保障。他認(rèn)為“農(nóng)村有百分之十左右的缺糧戶，其中有一半是很困難的鰥寡孤獨(dú)，沒(méi)有勞動(dòng)力，但是互助組、合作社可以給他們幫點(diǎn)忙”。五保制度設(shè)計(jì)的初衷正是依靠合作社這一集體組織的力量保障鰥寡老人的基本生活，并且在實(shí)際的運(yùn)行過(guò)程中取得了不錯(cuò)的效果。但是，人民公社在改革開(kāi)放之后被新制度模式所取代，至今仍飽受攻擊乃至詛咒[1]。基于這樣的事實(shí)是否可以認(rèn)定五保制度僅僅是我國(guó)在農(nóng)村地區(qū)盲目追求社會(huì)主義理想社會(huì)的產(chǎn)物？其在人民公社解體之后的命運(yùn)又如何呢？

20世紀(jì)80年代初，我國(guó)再次對(duì)農(nóng)村的土地制度作出重大調(diào)整。到1984年末，全國(guó)98%以上農(nóng)戶實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制[2]，人民公社制退出歷史舞臺(tái)。產(chǎn)生于同一時(shí)期的合作醫(yī)療制度與五保制度卻出現(xiàn)不同的命運(yùn)變換。農(nóng)村合作醫(yī)療同樣產(chǎn)生于人民公社時(shí)期，是社員依靠集體組織的力量建立起來(lái)的一種帶有互助性質(zhì)的醫(yī)療制度。到20世紀(jì)70年代末，全國(guó)普及率達(dá)到90%以上[3]。然而，隨著人民公社的解體，到1985年，全國(guó)合作醫(yī)療的覆蓋率僅剩下5%[4]。對(duì)比明顯，五保制度在基層呈現(xiàn)出自發(fā)調(diào)整和良好運(yùn)行的狀態(tài)。例如，湖南省于1984年和1987年先后出臺(tái)了《湖南省農(nóng)村五保戶供養(yǎng)試行條例》和《湖南省農(nóng)村五保戶供養(yǎng)辦法》，在五保資金的籌集方面，明確了村集體經(jīng)濟(jì)組織是主要的責(zé)任主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)承擔(dān)輔助的供養(yǎng)職責(zé)，統(tǒng)籌范圍逐步擴(kuò)展至鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面*據(jù)1957年湖南省出臺(tái)的《湖南省民政廳、農(nóng)業(yè)廳、關(guān)于做好農(nóng)業(yè)社五保工作的意見(jiàn)》記載全省共有五保對(duì)象50余萬(wàn)人，約占全國(guó)五保總?cè)藬?shù)的1/10，在農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期主要通過(guò)提取公益金、定工定產(chǎn)、撥發(fā)救濟(jì)款等辦法解決他們的生活問(wèn)題。。再如，江西省敬老院的數(shù)量由1977年的880所發(fā)展到1987年的2 120所，入院供養(yǎng)的五保老人由1.4萬(wàn)人增加到3.555 6萬(wàn)人，五保老人的生活也明顯改善。江西省還創(chuàng)造性地構(gòu)建了鄉(xiāng)、村、組、戶組成的四個(gè)層次的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，有效解決了分散居住五保老人的日常生活照料問(wèn)題[5]。

可見(jiàn)，五保供養(yǎng)的運(yùn)行能夠在基層實(shí)踐中自發(fā)探索出適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)環(huán)境的制度表達(dá)形態(tài)，從而延續(xù)實(shí)施，而合作醫(yī)療在基層的實(shí)踐不具備自發(fā)調(diào)整的能力，在失去資金支持后迅速瓦解。分析兩種制度不同變換結(jié)果的原因可知：一項(xiàng)社會(huì)福利制度的持續(xù)發(fā)展不僅需要堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，更離不開(kāi)穩(wěn)定的心理基礎(chǔ)。產(chǎn)生于相同時(shí)期的合作醫(yī)療制度與五保制度之所以會(huì)呈現(xiàn)不同的變遷軌跡，正是因?yàn)橄啾容^于更加依賴經(jīng)濟(jì)因素的合作醫(yī)療，以五保供養(yǎng)為代表的老年福利制度的發(fā)展有著更為廣泛的群眾心理基礎(chǔ)，所以制度的運(yùn)行有著極強(qiáng)的慣性。也證明了五保制度的緣起不僅承載了人們追求社會(huì)主義社會(huì)的理想，還有著深厚的歷史文化淵源。那么，我國(guó)的五保制度傳承著哪些傳統(tǒng)文化基因？維系其長(zhǎng)期運(yùn)行的文化心理又源自何處？

五保制度的緣起可以一直追溯到中國(guó)古代社會(huì)救濟(jì)孤貧的傳統(tǒng)和價(jià)值觀念。中國(guó)封建社會(huì)的歷代統(tǒng)治者往往通過(guò)倡導(dǎo)養(yǎng)老之禮，制定土地政策等手段將救助孤寡的主要責(zé)任賦予給基層社會(huì)，宗族組織實(shí)際發(fā)揮了主要作用。例如，明清政府通過(guò)推行里甲、保甲等制度，將救助鰥寡老人的職責(zé)賦予給民間社會(huì)[6]。那么，為什么宗族組織能夠?yàn)楣鹿牙先颂峁┗A(chǔ)性的養(yǎng)老保障功能呢？最關(guān)鍵的是這樣的制度安排利用和強(qiáng)化了村民原本就持有的扶貧助弱的價(jià)值觀念和行為傾向。而救助孤貧的觀念是“老吾老以及人之老”文化基因的具體表達(dá)，直接源自傳統(tǒng)養(yǎng)老文化根脈之一的“孝文化”，根源是國(guó)人自古形成的“敬天法祖”和“慎終追遠(yuǎn)”的文化觀念。中國(guó)古代社會(huì)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式?jīng)Q定了人們選擇聚村而居的生活方式，人口流動(dòng)較少又促進(jìn)了親密的家庭和宗族關(guān)系的形成，為傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念的形成和傳遞創(chuàng)造了良好的福利場(chǎng)域和社會(huì)氛圍。

五保制度的雛形是農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)初期在河南省唐河縣出現(xiàn)的自愿聯(lián)合安置鰥寡老人的辦法*唐河縣安置這些老人遵循雙方自愿，先親后鄰，先近后遠(yuǎn)的原則，被安置老人將土地、房屋等財(cái)產(chǎn)交由安置者統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)使用，由安置者負(fù)責(zé)老人的生養(yǎng)死葬，并繼承其遺產(chǎn)。，被當(dāng)時(shí)的內(nèi)務(wù)部作為經(jīng)驗(yàn)向全國(guó)推廣。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至1953年全國(guó)采用自愿聯(lián)合的辦法安置了50余萬(wàn)鰥寡老人[7]。唐河模式的實(shí)質(zhì)是依托宗族和村落的基礎(chǔ)力量解決孤貧老人的養(yǎng)老問(wèn)題，雖然形式上與傳統(tǒng)做法不盡相同，但其能夠自發(fā)產(chǎn)生并在全國(guó)迅速推廣，證明傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念和生活習(xí)慣還在潛移默化地發(fā)揮作用。隨著農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)的全面開(kāi)展，五保制度的相關(guān)文件陸續(xù)出爐，“五保”的各項(xiàng)基本內(nèi)容得以初步確立*1956年《一九五六年至一九六七年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》規(guī)定：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對(duì)于社內(nèi)缺乏勞動(dòng)力，生活沒(méi)有依靠的鰥寡孤獨(dú)的社員，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一籌劃，指定生產(chǎn)隊(duì)或者生產(chǎn)小組在生產(chǎn)上給以適當(dāng)?shù)陌才牛顾麄兡軌騾⒓恿δ軇偃蔚膭趧?dòng)；在生活上給以適當(dāng)?shù)恼疹櫍龅奖３?、保穿、保?燃料)、保教(兒童和少年)、保葬，使他們的生養(yǎng)死葬都有指靠”。。五保制度的推行發(fā)揮了立竿見(jiàn)影的作用，大多數(shù)鰥寡老人的生活有所依靠。據(jù)統(tǒng)計(jì)至1958年，全國(guó)共有413萬(wàn)戶、519萬(wàn)農(nóng)村居民享受到五保供養(yǎng)待遇[7]。雖然在人民公社框架下五保制度主要通過(guò)社隊(duì)統(tǒng)一分配糧食和提取公益金等形式運(yùn)行，與傳統(tǒng)的族田義倉(cāng)、“給孤貧牌”、將“畸零戶”與“正管戶”進(jìn)行捆綁等幫扶孤老的做法不同。但是，其實(shí)質(zhì)依然是主要依托傳統(tǒng)村落熟人社會(huì)的力量解決鰥寡老人的養(yǎng)老問(wèn)題，延續(xù)了自古以來(lái)宗親鄰里在救濟(jì)貧弱方面的基礎(chǔ)性功能。

在人民公社化運(yùn)動(dòng)階段，合作社的范圍從自然村拓展至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至縣域，我國(guó)政府嘗試通過(guò)生產(chǎn)的高度組織化和分配的按需化來(lái)解決鰥寡老人的生活問(wèn)題*1958年《關(guān)于人民公社若干問(wèn)題的決議》規(guī)定“要辦好敬老院，為那些無(wú)子女依靠的老年人提供一個(gè)較好的生活場(chǎng)所”。。這一時(shí)期建立了大量的敬老院和公共食堂，試圖實(shí)現(xiàn)孤貧贍養(yǎng)的“社會(huì)化”。然而，新的養(yǎng)老形式?jīng)]能持續(xù)太久。據(jù)統(tǒng)計(jì)1958年全國(guó)新建敬老院15萬(wàn)余所，收養(yǎng)300多萬(wàn)人，集中供養(yǎng)率超過(guò)60%。然而，至1962年大部分敬老院被迫解散，僅剩3萬(wàn)所，收養(yǎng)55萬(wàn)人，比1958年減少了80%[7]。1962年“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的基本原則得以全面恢復(fù)，并一直延續(xù)至人民公社制度解體。生產(chǎn)隊(duì)的規(guī)模相當(dāng)于現(xiàn)在的村民小組，社員基本都是自然村內(nèi)的親屬鄰里，農(nóng)民在生產(chǎn)隊(duì)里好似在自然村里。生產(chǎn)隊(duì)成為組織生產(chǎn)和核算分配的單位，也實(shí)際成為落實(shí)五保制度的責(zé)任主體?？梢?jiàn)，受到傳統(tǒng)文化觀念和行為習(xí)慣的影響，五保制度的實(shí)施以傳統(tǒng)村落的范圍為“界限”，因?yàn)橹挥性谶@個(gè)以地緣和血緣關(guān)系為媒介形成的場(chǎng)域內(nèi)才存在著濃厚的相助共濟(jì)的觀念。

綜上所述，五保制度之所以會(huì)在1949年建國(guó)之初的農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期產(chǎn)生有其歷史必然性。一方面，時(shí)代機(jī)緣造就了建設(shè)這樣一個(gè)社會(huì)制度的基本條件，制度的建立又順應(yīng)了人民群眾對(duì)于建立社會(huì)主義和共產(chǎn)主義理想社會(huì)的認(rèn)識(shí)和追求。另一方面，五保制度并不是“舶來(lái)品”，其形成與確立的全過(guò)程充分體現(xiàn)了我國(guó)傳統(tǒng)的養(yǎng)老價(jià)值觀以及制度安排的深層次影響。五保制度之所以能夠在人民公社制度實(shí)行近30年的歷程中持續(xù)發(fā)揮扶危濟(jì)貧的重要作用，正是因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)與古代社會(huì)鄰里互助和睦族敬宗的慣習(xí)一脈相承，迎合了傳統(tǒng)的助老觀念，符合了廣大農(nóng)民的心理期望。

二、政策落空：制度銜接錯(cuò)位與文化認(rèn)同淡化的共同作用

1992年改革開(kāi)放進(jìn)一步深化，在經(jīng)濟(jì)體制、分配政策、戶籍制度等多重政策的有力推動(dòng)下，這一時(shí)期我國(guó)的工業(yè)化和城市化的發(fā)展開(kāi)始提速，農(nóng)村社會(huì)面臨歷史性變遷。在這樣的時(shí)代背景下，國(guó)務(wù)院于1994年頒布了第一版的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)，意圖通過(guò)法律的形式強(qiáng)化村集體組織的五保供養(yǎng)責(zé)任，避免城市化發(fā)展給五保制度實(shí)施帶來(lái)的沖擊。為了促進(jìn)敬老院事業(yè)的健康發(fā)展，1997年民政部又依據(jù)《條例》制定了《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》。但是，本應(yīng)取得更加規(guī)范實(shí)施效果的五保制度卻在20世紀(jì)初的運(yùn)行實(shí)踐中出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的“落空”問(wèn)題，突出表現(xiàn)為應(yīng)保未保、供養(yǎng)水平低、農(nóng)村敬老院建設(shè)落后。根據(jù)民政部提供的數(shù)據(jù)，截至2002年末，全國(guó)共有五保供養(yǎng)對(duì)象570.37萬(wàn)人，但僅有296.82萬(wàn)人獲得保障，占應(yīng)保對(duì)象的52%[8]。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，1999年安徽省有五保戶239 039戶、264 967人，尚有應(yīng)保未保對(duì)象18 008戶，19 997人。93個(gè)縣1～6月份，五保支出8 046.1萬(wàn)元，比上年同期減少35.1%。全省當(dāng)年五保供養(yǎng)資金缺口9 107.8萬(wàn)元[9]。

2003年8月至10月，為了全面了解五保工作落實(shí)的真實(shí)情況，民政部組織了12個(gè)工作組在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)調(diào)研。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)造成五保制度運(yùn)行困難的因素有五保對(duì)象增長(zhǎng)快、五保資金籌措沒(méi)有保障、五保制度調(diào)整滯后、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)滯后、農(nóng)村群眾集體意識(shí)削弱和互助意愿不足等方面[8]。民政部最終的解釋是征收農(nóng)業(yè)稅附加后籌集資金的渠道與《條例》的規(guī)定不一致，使得政策銜接、資金落實(shí)出現(xiàn)了一定困難[10]。上述原因固然是導(dǎo)致五保制度在20世紀(jì)初出現(xiàn)運(yùn)轉(zhuǎn)失靈的重要因素，但問(wèn)題分析仍然停留在制度設(shè)計(jì)層面，未能從制度運(yùn)行的文化認(rèn)同層面進(jìn)行更深層次的挖掘。

深度追問(wèn)這一時(shí)期五保制度運(yùn)行受阻的原因應(yīng)該從制度賴以存續(xù)和落實(shí)的文化心理入手。1993年12月國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體質(zhì)的決定》，該決定對(duì)地方財(cái)政收入影響較大，深刻改變了基層政府的行政角色，中央財(cái)政權(quán)力的加強(qiáng)意味著社會(huì)福利的義務(wù)應(yīng)隨之上移。而《條例》規(guī)定沿用村提留或者鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方式籌集資金，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依然是五保制度的第一責(zé)任人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施。根據(jù)《條例》的內(nèi)容可以判斷，這一時(shí)期五保政策的責(zé)任重心依然在基層，我國(guó)政府依然期待延續(xù)既往的做法，主要依靠基層組織和鄰里親屬的力量解決五保老人的生活問(wèn)題。然而，工業(yè)化和城市化的迅猛發(fā)展，不僅造成以土地為依賴、以農(nóng)耕生產(chǎn)生活方式為支撐、以血緣和地緣關(guān)系為經(jīng)緯的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)面臨解構(gòu)，而且導(dǎo)致傳承千年的鄉(xiāng)村價(jià)值系統(tǒng)遭遇史無(wú)前例的“崩潰”與“撕裂”。五保制度賴以存在的基礎(chǔ)——傳統(tǒng)養(yǎng)老文化的傳承面臨內(nèi)在心理和外在環(huán)境雙向變化的壓力。具體表現(xiàn)為，首先，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)和生活方式逐漸消亡，鄉(xiāng)村文化的傳承面臨“釜底抽薪”的危機(jī)。隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)收入已經(jīng)不足以滿足農(nóng)民日益增長(zhǎng)的消費(fèi)和支出需要，大量農(nóng)民外出打工，農(nóng)業(yè)兼業(yè)化現(xiàn)象嚴(yán)重。城市的生活方式對(duì)農(nóng)村產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，在新農(nóng)村建設(shè)中不少地區(qū)按照建設(shè)城市的思維建設(shè)鄉(xiāng)村，農(nóng)村生活的方式和觀念被貼上落后的標(biāo)簽，許多傳統(tǒng)的習(xí)俗也在悄然消失。其次，人口的大量流動(dòng)和農(nóng)民職業(yè)的迅速分化，深刻改變著傳統(tǒng)村落熟人社會(huì)的人際關(guān)系。外出務(wù)工不僅讓農(nóng)民的就業(yè)和收入多元化，也同時(shí)遭遇多元文化的沖擊，他們開(kāi)始適應(yīng)和接受那些與鄉(xiāng)村社會(huì)不同的陌生化和疏離化的價(jià)值觀念和生活方式。再加上以商品和貨幣為媒介的功利主義文化滲透到農(nóng)村的各個(gè)角落，熟人社會(huì)的倫理價(jià)值體系面臨解體。再次，青年農(nóng)民的流失造成鄉(xiāng)村人口年齡結(jié)構(gòu)的斷裂，讓傳統(tǒng)文化的傳承面臨“后繼無(wú)人”的窘境。外出務(wù)工的農(nóng)民以青壯年為主，他們進(jìn)入城市后對(duì)鄉(xiāng)村文化的親和力和歸屬感減弱。留守老人成為承載鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的最后主體，但由于其被邊緣化的程度日益增加，在傳承和發(fā)展傳統(tǒng)文化之時(shí)常有無(wú)力之感[11]。最后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的倫理與邏輯逐漸取代了鄉(xiāng)土社會(huì)的倫理和邏輯，深刻影響著人們的行動(dòng)選擇[12]。卷入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后農(nóng)民重義輕利的價(jià)值觀受到挑戰(zhàn)，行為選擇不由自主受經(jīng)濟(jì)理性的支配。

在這樣的背景下，五保政策的落實(shí)亟需一系列配套措施以便強(qiáng)化傳統(tǒng)的供養(yǎng)模式，存留文化記憶，約束和引導(dǎo)農(nóng)民的行動(dòng)選擇。而《村委會(huì)組織法》*1998年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》頒布實(shí)施，取消了之前“村民委員會(huì)一般設(shè)在自然村”的規(guī)定，行政村成為新的農(nóng)村基層管理單位，行政村一般由數(shù)個(gè)較小的自然村構(gòu)成。依法選出的村民委員會(huì)有協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展工作和辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)的職責(zé)，實(shí)際成為帶有準(zhǔn)政府性質(zhì)的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)。和農(nóng)村稅費(fèi)改革*2000年中共中央、國(guó)務(wù)院年印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，在安徽省進(jìn)行試點(diǎn)，取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留，采用新的農(nóng)業(yè)稅附加方式統(tǒng)一收取，2002年又將試點(diǎn)范圍擴(kuò)大至20個(gè)省。兩項(xiàng)政策的實(shí)施不僅未能強(qiáng)化五保制度運(yùn)行的內(nèi)在機(jī)制，反而深刻改變了農(nóng)村基層社會(huì)的治理模式和農(nóng)村基層福利事業(yè)的組織模式，進(jìn)一步削弱了制度運(yùn)行的文化認(rèn)同基礎(chǔ)。具體表現(xiàn)為，其一，改變了五保供養(yǎng)的資金籌集方式，村集體經(jīng)濟(jì)組織的保障能力被“抽空”。稅改前，五保供養(yǎng)所需經(jīng)費(fèi)和實(shí)物主要來(lái)自村集體經(jīng)濟(jì)組織(生產(chǎn)隊(duì))的公共提留，后逐漸拓展至鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的統(tǒng)籌。稅改后，五保所需資金先通過(guò)農(nóng)業(yè)稅及其附加征繳，不足部分由上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，再逐級(jí)下?lián)?，由村民委員會(huì)負(fù)責(zé)發(fā)放。這樣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就喪失了公積金、公益金、管理費(fèi)等公共事業(yè)統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)的提取權(quán)和管理權(quán)，其保障能力被嚴(yán)重削弱了。其二，改變了五保供養(yǎng)事業(yè)的組織形式，村干部的積極性明顯下降。稅改前，農(nóng)村公共事業(yè)的組織者——村委會(huì)的辦公經(jīng)費(fèi)和村干部的補(bǔ)貼均源自村提留，村干部不僅要積極帶領(lǐng)村民發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大村提留的收入，而且在興辦五保供養(yǎng)事業(yè)方面也要開(kāi)源節(jié)流，務(wù)求實(shí)效。村提留被取消后，村干部不再?gòu)奶崃舻墓芾碣M(fèi)中支取報(bào)酬，轉(zhuǎn)而領(lǐng)取財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼，村委會(huì)的辦公經(jīng)費(fèi)也不再由村集體承擔(dān)改由稅收負(fù)責(zé)。這項(xiàng)變革實(shí)際上加速了村委會(huì)和村干部角色的轉(zhuǎn)變，村委會(huì)由公共福利事業(yè)的組織者變成了執(zhí)行者，村干部由村落精英變成了“國(guó)家干部”。這樣原本依托同鄉(xiāng)之情和同宗之義開(kāi)展的五保供養(yǎng)事業(yè)就轉(zhuǎn)變成村委會(huì)和村干部落實(shí)上級(jí)政策的一項(xiàng)工作職責(zé)。這一變化帶來(lái)的直接結(jié)果就是村干部帶領(lǐng)村民發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的熱情降低，開(kāi)源節(jié)流搞好五保工作的責(zé)任心下降。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部受民政部的委托于2003年9月選擇了經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，五保工作開(kāi)展較好的山東省進(jìn)行了調(diào)研，結(jié)果發(fā)現(xiàn)制度運(yùn)行存在嚴(yán)重的管理混亂和無(wú)人監(jiān)管的問(wèn)題，鄉(xiāng)村兩級(jí)組織大多數(shù)沒(méi)有制作五保工作臺(tái)賬，信息和檔案管理十分混亂，五保工作基本處于不作為的狀態(tài)[13]。其三，農(nóng)業(yè)稅及附加的收繳超出了傳統(tǒng)村落的范圍和農(nóng)民互助共濟(jì)的心理“界限”，村民的濟(jì)貧責(zé)任意識(shí)淡化。稅改前，五保資金的籌集以自然村落為界，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕y(tǒng)籌，稅改后，農(nóng)業(yè)稅及其附加的收繳以及五保供養(yǎng)資金的發(fā)放都以縣級(jí)為單位。2002年在江西的調(diào)查結(jié)果顯示，HT村只完成收繳了70%農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)稅及附加，130余農(nóng)戶未繳。在征繳不足的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能用本應(yīng)撥付的轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行抵扣，導(dǎo)致五保資金無(wú)法足額發(fā)放[14]。農(nóng)業(yè)稅及附加的征繳工作無(wú)法完成的原因之一是新的籌資形式超出了傳統(tǒng)村落的范圍，也就超出了村民共濟(jì)情結(jié)的心理范圍，并沒(méi)有取得農(nóng)民的情感認(rèn)同。五保制度原本是依托于傳統(tǒng)村落運(yùn)行的公共事業(yè)，由于同宗同族、鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親，所以村民并不認(rèn)為幫扶五保老人是“公家”的事情，而認(rèn)為是村落大家庭的“私事”，所以才愿意不計(jì)成本得失地提供幫助。隨著制度的組織主體和運(yùn)行方式被改變，供養(yǎng)資金的收取和發(fā)放脫離村落范圍，農(nóng)民救助孤貧的意識(shí)淡化了，幫扶鰥寡老人由自家的“私事”變成了公家的“公事”。在國(guó)家財(cái)政尚未承擔(dān)起五保資金責(zé)任的情況下，農(nóng)業(yè)稅及附加又不能足額征繳，五保供養(yǎng)的資金必然出現(xiàn)嚴(yán)重的不足。

總之，20世紀(jì)初五保制度出現(xiàn)落空現(xiàn)象的原因是復(fù)雜的，有制度運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱所導(dǎo)致的資金緊缺的因素，有稅費(fèi)改革后籌資模式與《條例》規(guī)定不一致所造成的制度銜接問(wèn)題，但更加深層次的原因是制度運(yùn)行所依賴的文化心理基礎(chǔ)嚴(yán)重減弱了。在鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)歷重大變革，傳統(tǒng)養(yǎng)老文化的傳承面臨內(nèi)心認(rèn)同感減弱和外部載體消亡的重大危機(jī)的情況下，農(nóng)村基層管理體制的改革和稅費(fèi)改革的推進(jìn)又深刻改變了農(nóng)村基層公共福利事業(yè)的組織模式和基層社會(huì)的治理模式，“擾亂”了五保制度持續(xù)運(yùn)行的內(nèi)在機(jī)制，從根本上動(dòng)搖了五保制度運(yùn)行的文化認(rèn)同，導(dǎo)致《條例》強(qiáng)化農(nóng)村基層組織的保障能力和延續(xù)傳統(tǒng)運(yùn)行模式的政策目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)。

三、制度定性：國(guó)家支持的帶有社會(huì)救助性質(zhì)的農(nóng)村集體福利事業(yè)

從2004年開(kāi)始，中央一號(hào)文件連續(xù)聚焦三農(nóng)問(wèn)題，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策開(kāi)始向農(nóng)村傾斜。這一時(shí)期我國(guó)的社會(huì)保障事業(yè)蓬勃發(fā)展，農(nóng)村的社會(huì)保障制度建設(shè)更是取得了突破性進(jìn)展*2007年全國(guó)31個(gè)省區(qū)市的所有涉農(nóng)縣普遍建立并實(shí)施了農(nóng)村最低生活保障制度。到2008年底新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。從2009年開(kāi)始到2012年，我國(guó)僅用了3年時(shí)間就基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村新型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全覆蓋。。在這樣的背景下，2006年3月1日修訂后的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》(以下簡(jiǎn)稱新《條例》)頒布實(shí)施，明確了國(guó)家財(cái)政承擔(dān)起五保供養(yǎng)資金責(zé)任的基本原則，規(guī)定五保資金由地方政府財(cái)政負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)、村集體收入為補(bǔ)充，中央財(cái)政對(duì)困難地區(qū)給予補(bǔ)助。這就意味著五保供養(yǎng)的第一責(zé)任人由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)變?yōu)榭h級(jí)人民政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從組織者變成管理者。雖然隨著國(guó)家財(cái)力的增強(qiáng)五保供養(yǎng)資金短缺的問(wèn)題得到了緩解，集中供養(yǎng)的比例迅速提高，五保工作的整體運(yùn)行情況良好。但是，新《條例》實(shí)施以來(lái)制度的運(yùn)行又出現(xiàn)了一些新的問(wèn)題。

第一，過(guò)度追求集中供養(yǎng)率，剝奪了五保老人選擇供養(yǎng)形式的自由權(quán)利。各級(jí)政府把集中供養(yǎng)率作為制度運(yùn)行情況的考核指標(biāo)，導(dǎo)致基層實(shí)踐盲目追求提高。如 2008年?yáng)|營(yíng)市共有五保對(duì)象3 387人，集中供養(yǎng)率達(dá)到97%[15]。截至2007年末浙江省共有五保對(duì)象48 263人，集中供養(yǎng)45 501人，集中供養(yǎng)率達(dá)到94.28%[16]。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中由于擔(dān)心自己的私有財(cái)產(chǎn)被“充公”以及觀念、生活上的不適應(yīng)、不愿脫離生活村莊等原因，一些老人并不愿意入住敬老院，因此這種做法違背了部分老人的養(yǎng)老意愿[17]。第二，分散供養(yǎng)老人被邊緣化的現(xiàn)象嚴(yán)重。五保供養(yǎng)資金納入地方政府財(cái)政預(yù)算標(biāo)志著五保制度從一個(gè)主要依靠基層村落力量支持運(yùn)行的非正式福利制度，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽空α窟\(yùn)行的正式社會(huì)保障制度，責(zé)任主體由村落、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層組織轉(zhuǎn)換為地方人民政府。五保對(duì)象的身份也發(fā)生了變化，由村落中需要被照顧的鰥寡老人轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家社會(huì)保障制度瞄準(zhǔn)的一個(gè)特殊群體。隨著村落的角色從主要的幫助者轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家福利的傳送者，基層村干部的責(zé)任意識(shí)也逐漸淡化，五保老人的生活照料經(jīng)常被忽視，逐漸被特殊化和邊緣化了。2006年在湖北省隨機(jī)抽取了六個(gè)縣的調(diào)查結(jié)果顯示，分散供養(yǎng)五保老人的生活條件較差，沒(méi)有親人依靠，精神狀態(tài)不容樂(lè)觀[18]。同期在湖南長(zhǎng)沙、株洲、湘潭等地進(jìn)行調(diào)研也得出了五保老人被嚴(yán)重邊緣化的結(jié)論[19]。第三，五保制度的落實(shí)遭遇失能老人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)和精神需求供給困境。雖然國(guó)家財(cái)政承擔(dān)起五保供養(yǎng)的資金支持，解決了五保老人的基本物質(zhì)需求。但是由于傳統(tǒng)村落在照顧五保老人生活方面的功能下降，照顧失能和半失能老人所產(chǎn)生的護(hù)理費(fèi)用較高又無(wú)法納入醫(yī)療保障范圍，集中供養(yǎng)的老人在養(yǎng)老院中只能通過(guò)相互幫助來(lái)解決生活照料的問(wèn)題，而分散供養(yǎng)老人僅能通過(guò)鄰里的幫助勉強(qiáng)維持[20]。2006年對(duì)福建省南平市的五保制度運(yùn)行情況進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，分散供養(yǎng)五保老人的日常生活照料被嚴(yán)重忽視，生活尚能自理者主要依靠自己，處于失能或者半失能狀態(tài)的老人只有部分能夠幸運(yùn)的得到鄰居親友的幫助，成為農(nóng)村社會(huì)最邊緣的群體[21]。即便選擇了集中供養(yǎng)，離開(kāi)了熟悉的生活空間，潛在的孤獨(dú)苦悶感仍然難以排遣，五保老人的精神供養(yǎng)的缺失嚴(yán)重影響五保老人的生活質(zhì)量[22]。

面對(duì)上述制度運(yùn)行中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，近年來(lái)有關(guān)五保制度的定性和未來(lái)改革方向的問(wèn)題在學(xué)界引發(fā)了思考。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為隨著城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的不斷完善，在保障功能和保障對(duì)象上出現(xiàn)了與五保制度的疊加現(xiàn)象，城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化已是大勢(shì)所趨，可以考慮將五保制度的各項(xiàng)功能由不同的救助項(xiàng)目分別承擔(dān)，逐步將其取消[23]。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為五保制度的性質(zhì)可以確定為國(guó)家支持的社區(qū)福利事業(yè)，應(yīng)納入農(nóng)村社會(huì)保障體系進(jìn)行建設(shè)[24]，政府應(yīng)在充分尊重傳統(tǒng)文化的基礎(chǔ)上發(fā)揮主導(dǎo)作用[25]。2014年頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》把五保制度定位在特困人員救助，并試圖實(shí)現(xiàn)特困人員救助的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。從完善社會(huì)保障體系建設(shè)和推進(jìn)社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的角度分析，把五保對(duì)象納入特困救助范疇未嘗不可，嘗試從社會(huì)平等的角度實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的做法也是正確的。但問(wèn)題是城鄉(xiāng)公共服務(wù)的供給嚴(yán)重不均衡，居住在落后農(nóng)村地區(qū)的五保老人僅享受與城市“三無(wú)”人員同樣的救助待遇顯然無(wú)法實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老的目的。

農(nóng)村五保供養(yǎng)制度在短時(shí)間內(nèi)尚不能被其他制度所替代。第一，社會(huì)救助制度的性質(zhì)決定了其無(wú)法涵蓋五保制度的所有內(nèi)容，現(xiàn)行的城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度也不足以替代五保制度的全部功能。社會(huì)救助制度作為一項(xiàng)扶危濟(jì)貧的托底性民生政策，其實(shí)施通常以向被救助者提供資金和實(shí)物的形式進(jìn)行。而五保制度作為解決農(nóng)村鰥寡老人生活問(wèn)題的綜合性制度安排，不僅提供物質(zhì)方面的供養(yǎng)，還覆蓋生活照料和精神撫慰等方面。因此，社會(huì)救助制度可以將五保對(duì)象納入其救助范圍，但僅能滿足五保對(duì)象的部分需求，顯然無(wú)法替代五保制度的全部功能。逐步完善的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度的功能確實(shí)與現(xiàn)行的五保制度存在一定范圍的疊加，但是仍未能完全覆蓋五保制度給予生活照顧和物質(zhì)幫助的作用范疇，尤其是不足以破解失能、半失能老人的長(zhǎng)期護(hù)理和五保對(duì)象精神需求的供給缺失困境。

第二，滿足五保老人盡可能延續(xù)正常生活狀態(tài)的期待仍然需要五保制度的實(shí)施，發(fā)揮五保老人的“剩余價(jià)值”是破解他們被特殊化和邊緣化的唯一路徑?；陴B(yǎng)老觀念和生活習(xí)慣等因素，相當(dāng)數(shù)量的五保老人不愿意選擇集中供養(yǎng)的形式，更愿意在自己熟悉的空間安度晚年。只有繼續(xù)依托傳統(tǒng)村莊才能保障五保老人選擇分散供養(yǎng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。由于社會(huì)資本貧瘠和自身能力的下降，生活在日益凋敝農(nóng)村地區(qū)的五保對(duì)象極易被邊緣化，單項(xiàng)的社會(huì)救助政策需要鎖定特殊的目標(biāo)群體以保證實(shí)施的精度，無(wú)益于化解這一社會(huì)問(wèn)題，反而容易加重其被特殊化的程度。新時(shí)期鰥寡老人晚年生活幸福感的提升依然需要農(nóng)村基層組織和鄰里親屬營(yíng)造養(yǎng)老氛圍，不僅僅把他們當(dāng)成被照顧的對(duì)象，他們需要在與村民、土地和環(huán)境的互動(dòng)中找到自己晚年生活的存在感，發(fā)揮“余熱”，實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值。

第三，五保制度的實(shí)施對(duì)于農(nóng)村地區(qū)乃至整個(gè)社會(huì)的道德教化和文化傳承的作用無(wú)可替代。五保老人是農(nóng)村地區(qū)最貧苦的弱勢(shì)群體，對(duì)他們生活問(wèn)題的幫扶不僅僅是法律責(zé)任的問(wèn)題，更有著行為引導(dǎo)和道德教化的意義，對(duì)整個(gè)社會(huì)養(yǎng)老氛圍的營(yíng)造發(fā)揮著重要的作用。五保制度的實(shí)施本身就是對(duì)中華民族尊老敬老、睦族敬宗、敬畏祖先傳統(tǒng)文化的繼承和發(fā)揚(yáng)，也是對(duì)中國(guó)人互助共濟(jì)、扶危救貧、慈老愛(ài)幼價(jià)值觀念的肯定和強(qiáng)化。

因此，無(wú)論是從更好地滿足五保老人生活需求，還是從五保制度獨(dú)有價(jià)值的角度分析，五保制度的發(fā)展不應(yīng)該也無(wú)法并入社會(huì)救助制度，把五保制度定性為“國(guó)家支持的帶有社會(huì)救助性質(zhì)的農(nóng)村集體福利事業(yè)”更為合理。中央和地方政府承擔(dān)起五保供養(yǎng)的資金責(zé)任不能忽視傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)在幫扶五保老人生活方面的獨(dú)有條件和能力，也不能一味追求“離土離鄉(xiāng)”的集中供養(yǎng)。廣西的“五保村”建設(shè)經(jīng)驗(yàn)*五保老人在村里自建的敬老院居住，“離家不離村”，可以繼續(xù)保持與鄰居鄉(xiāng)親的緊密聯(lián)系。自己動(dòng)手養(yǎng)豬種菜，從事力所能及的生產(chǎn)勞動(dòng)，可以繼續(xù)保持與土地的親密接觸。五保老人在基本不改變自己的生活習(xí)慣和生活方式的情況下，物質(zhì)需求和精神需求都能得到較好的滿足。更是證明在相對(duì)貧困的地區(qū)五保供養(yǎng)事業(yè)的興辦依靠傳統(tǒng)村落的集思廣益，眾人拾柴，依然能夠克服困難取得不錯(cuò)的效果[26]。作為一項(xiàng)植根于農(nóng)村社會(huì)的福利制度，新時(shí)期五保制度的實(shí)施和完善既是傳統(tǒng)養(yǎng)老文化的延續(xù)，也是現(xiàn)實(shí)理性的選擇。我們應(yīng)該探索五保制度融入現(xiàn)代社會(huì)保障體系的合理角度，通過(guò)綜合性的制度設(shè)計(jì)，整合多項(xiàng)涉及農(nóng)村孤貧群體的社會(huì)福利安排，充分利用政府、民間組織、鄰里親屬和老年人群體等多元主體的資源，幫助五保老人盡可能延續(xù)正常的生活狀態(tài)。而實(shí)現(xiàn)這一制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵因素是在落實(shí)各級(jí)政府財(cái)政責(zé)任和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的同時(shí)，仍然要通過(guò)制度推行和輿論引導(dǎo)強(qiáng)化傳統(tǒng)養(yǎng)老文化中救助孤貧的價(jià)值觀念，從而影響人們的行動(dòng)選擇。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵階段，五保制度的完善和實(shí)施肩負(fù)著幫扶500余萬(wàn)鰥寡老年人實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學(xué)、老有所樂(lè)”的目標(biāo)。作為一項(xiàng)事關(guān)社會(huì)最貧弱群體基本權(quán)益的民生安排，五保制度的作用和價(jià)值應(yīng)得到越來(lái)越好的發(fā)揮。

歷史告訴我們，五保制度的產(chǎn)生源于我國(guó)獨(dú)特的文化背景，其運(yùn)行和發(fā)展的全過(guò)程一方面融入了建設(shè)社會(huì)的理想以及社會(huì)保障的價(jià)值理念，另一方面更體現(xiàn)了傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念基礎(chǔ)性、導(dǎo)向性和穩(wěn)定性以及傳統(tǒng)制度安排結(jié)構(gòu)性、適應(yīng)性和靈活性的作用特征及機(jī)制。雖然在不同時(shí)期制度的運(yùn)行存在各種問(wèn)題，但是制度設(shè)計(jì)所秉持的基本理念能夠得到大多數(shù)國(guó)民的心理認(rèn)同是政策的公平性得到認(rèn)可和可持續(xù)性有所保證的根本原因，也是歷經(jīng)60年的調(diào)整，五保制度的基本框架仍然保持不變的原因所在。五保制度由一項(xiàng)源于傳統(tǒng)社會(huì)行為慣習(xí)的非正式制度經(jīng)過(guò)歷史沉淀和政策選擇轉(zhuǎn)變?yōu)檎街贫龋谶@一演進(jìn)的過(guò)程中非正式的制度所攜帶的文化基因不可避免的融入正式的制度，并成為其順利運(yùn)行的文化基礎(chǔ)。

現(xiàn)代社會(huì)福利制度的發(fā)展趨勢(shì)日益強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利和政府責(zé)任，我國(guó)五保制度的發(fā)展與完善也面臨厘清和平衡政府、農(nóng)村基層組織、鄰里親屬和老年人自身各方主體責(zé)任的復(fù)雜命題。在遵循傳統(tǒng)文化心理內(nèi)在邏輯的同時(shí)，結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基本條件來(lái)探索傳統(tǒng)與現(xiàn)代融合的制度表達(dá)形態(tài)，既是對(duì)五保制度形成和發(fā)展的基本規(guī)律和獨(dú)立存在機(jī)制的迎合，也是對(duì)農(nóng)村居民長(zhǎng)期以來(lái)生活習(xí)慣和價(jià)值信仰的尊重。五保政策的實(shí)施不能僅滿足于給五保老人提供資金方面的支持，應(yīng)通過(guò)整合多元主體的資源，讓五保老人得到經(jīng)濟(jì)、生活和精神等多個(gè)方面的關(guān)愛(ài)和保障，健康幸福地安度晚年。也不能僅把五保老人作為救助的對(duì)象，應(yīng)通過(guò)發(fā)揮老年協(xié)會(huì)等基層組織的作用，幫助五保老人參與鄉(xiāng)村發(fā)展，實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值，尋找到晚年生活的意義所在。

[參考文獻(xiàn)]

[1]張樂(lè)天.論人民公社制度及其研究.華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)(文科版)，1996(3)：23-30

[2]中共中央黨史研究室.中國(guó)共產(chǎn)黨新時(shí)期簡(jiǎn)史.中共黨史出版社，2009:17-21

[3]蔡仁華.中國(guó)醫(yī)療保障制度改革實(shí)用全書(shū).中國(guó)人事出版社，1998

[4]課題組.中國(guó)農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)籌資和農(nóng)村醫(yī)生報(bào)酬機(jī)制研究.中國(guó)初級(jí)衛(wèi)生保健，2000(7)：3-4

[5]石全保.農(nóng)村鰥寡老人的有效保障.老區(qū)建設(shè)，1989(3)：33-35

[6]王衛(wèi)平.明清時(shí)期傳統(tǒng)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展及特點(diǎn).江蘇社會(huì)科學(xué)，2014(4)：173-179

[7]崔乃夫.當(dāng)代中國(guó)的民政(下).北京:當(dāng)代中國(guó)出版社，1994

[8]洪大用，房莉杰，邱曉慶.困境與出路：后集體時(shí)代農(nóng)村五保供養(yǎng)工作研究.中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2004(1):49-56

[9]安徽省民政廳.來(lái)自安徽省民政廳的全面報(bào)告:關(guān)于我省稅費(fèi)改革中農(nóng)村五保、優(yōu)撫對(duì)象供養(yǎng)、優(yōu)待兌現(xiàn)情況的報(bào)告.中國(guó)民政，2000(10)：9-11

[10]民政部最低生活保障司，國(guó)務(wù)院法制辦公室政法勞動(dòng)會(huì)保障法制司，財(cái)政部社會(huì)保障司. 農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例釋義.北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2006

[11]于影麗.社會(huì)轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村教育與鄉(xiāng)村社會(huì)隔離問(wèn)題研究.當(dāng)代教育科學(xué),2009(15)：3-10

[12]李薇薇.論中國(guó)當(dāng)代鄉(xiāng)村文化的發(fā)展困境與對(duì)策——基于傳統(tǒng)文化衰落的視角.學(xué)理論，2012(10)：103-104

[13]貢森，王列軍，佘宇.農(nóng)村五保供養(yǎng)的體制性問(wèn)題和對(duì)策——以山東省為例.江蘇社會(huì)科學(xué)，2004(3)：231-236

[14]楊團(tuán),張時(shí)飛.當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的困境與出路.江蘇社會(huì)科學(xué)，2004(3)：217-223

[15]東營(yíng)市民政局.東營(yíng)市加大投入提高農(nóng)村五保供養(yǎng)水平.中國(guó)民政，2008(3)：51

[16]浙江深入推進(jìn)五保和三無(wú)象集中供養(yǎng).湖北省民政廳網(wǎng)站.2008-01-16/2016-01-17. http:∥www.hbmzt.gov.cn/qgmzdt/200801/t20080116_24949.shtml

[17]秦爽.我國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)方式需要平衡發(fā)展——對(duì)過(guò)度追求五保老人集中供養(yǎng)的弊端分析.青春歲月，2013(6)：454-455

[18]汪文新，毛宗福，楊玉茹.不同供養(yǎng)環(huán)境對(duì)農(nóng)村五保老人心理健康影響.中國(guó)公共衛(wèi)生，2006(4)：395-396

[19]吳曉林.中國(guó)五保養(yǎng)老保障研究：制度沿革、權(quán)利保護(hù)與策略選擇.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2013

[20]肖云,王冰燕.中國(guó)五保失能老人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的困境與解困.重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2015(4)：103-108

[21]李瑞德.一項(xiàng)關(guān)于農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的實(shí)證研究——以閩北地區(qū)為例.市場(chǎng)與人口分析，2007(1)：63-71

[22]楊庭.論五保老人精神供養(yǎng)的缺失及對(duì)策——以江西省豐城市麗村敬老院為例.科技導(dǎo)刊，2014(11)：173-175

[23]吳連霞.“五保”供養(yǎng)制度的退出路徑及策略選擇.經(jīng)濟(jì)縱橫，2014(8)：117-120

[24]鄒文開(kāi).我國(guó)“五保”供養(yǎng)制度的沿革及其前景分析.求索，2014(1)：61-63

[25]鄭功成.中國(guó)社會(huì)福利的現(xiàn)狀與發(fā)展取向.中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2013(2)：2-10

[26]關(guān)東海.農(nóng)村五保供養(yǎng)的新思路新舉措——廣西五保村建設(shè)調(diào)查.中國(guó)社會(huì)報(bào)，2003-08-28

(責(zé)任編輯：陳世棟)

The Five Guarantees Policy in Rural China：System Review and Cultural Reflection

Chang Liang

AbstractIn order to properly solve the social problems, taking livelihood problem for instance, existed in the solitary vulnerable groups in rural areas, the Chinese government launched a five guarantees policy embedded in agricultural co-operative movement right after the Chinese Agrarian Revolution. This basic framework of the system above is still being in used till now. By tracing the history of the five guarantees policy and exploring the cultural mentality involved, this paper summed up the gains and losses got from implementation process during the different periods. The author believed it is exploring the development direction of the policy based on the Chinese traditional culture, making the system design based on common Chinese psychology and citizens’ agreement and making policy adjustment focusing on the stablity of the state’s and individuals’ function sustainability, all different vulnerable groups could be raised ultimately.

Key wordsRural five guarantees policy； Institutional evolution； Cultural reflection

[收稿日期]2015-12-21

[作者簡(jiǎn)介]常亮，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院博士研究生，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)煙臺(tái)研究院助理研究員；郵編：100193。