西部農村殘疾人的民生保障與公共服務
——基于貴州省黔西南自治州的調查

張艷霞

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西部農村殘疾人的民生保障與公共服務
——基于貴州省黔西南自治州的調查

張艷霞*實地調查成員包括高雪蓮、呂慧琴、高瑞琴、張艷霞、梁棟、魏非奪、黃洪潔和呂思敏。感謝朱啟臻教授對本研究的指導，感謝在實地調查中給予我們支持的貴州省黔西南布依族苗族自治州殘聯(lián)干部和當?shù)貧埣踩恕?/p>

[摘要]長期存在的城鄉(xiāng)二元經濟結構以及區(qū)域間經濟社會發(fā)展的不平衡性造成西部農村殘疾人的民生保障與公共服務建設相對滯后。如何分析西部農村殘疾人的社會保障與公共服務制度建設和基本現(xiàn)狀是一個值得學術界關注但通常被忽視的領域。文章利用從各級殘聯(lián)部門收集到的文獻資料以及在貴州省黔西南布依族苗族自治州收集的深度訪談資料，嘗試分析西部農村殘疾人的社會保障與公共服務的制度建設、基本現(xiàn)狀和存在的突出問題，并在此基礎上提出改善西部農村殘疾人的民生保障與公共服務的對策建議。

[關鍵詞]殘疾人； 西部農村； 社會保障； 公共服務

殘疾人的民生保障與公共服務建設是殘疾人得到社會關懷、實現(xiàn)全面發(fā)展的重要制度安排。殘疾人的民生保障主要由社會保險、社會救助和社會福利等社會保障制度構成?，F(xiàn)階段我國殘疾人的民生保障制度主要包括城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和以最低生活保障制度為基礎的社會救助等各種社會保障制度。殘疾人的公共服務建設主要由康復、特殊教育、就業(yè)、托養(yǎng)、無障礙設施和文體服務等專項內容構成。

根據中國殘聯(lián)2013年的調查，中國有8 500萬殘疾人[1]。大多數(shù)的殘疾人生活在農村,約占總數(shù)的70%。由于長期存在的城鄉(xiāng)二元經濟結構以及戶籍制度的人為分割，農民在享受社會經濟發(fā)展成果方面大大落后于城鎮(zhèn)居民。長期以來農民的弱勢地位、城鄉(xiāng)之間的深深鴻溝造成了農村殘疾人的雙重弱勢性。同城鎮(zhèn)殘疾人相比，農村殘疾人的社會支持體系不健全,各類公共服務設施建設滯后，在獲得社會支持及各種生活、醫(yī)療條件等方面有很大差異。殘疾人社會救助有城鄉(xiāng)兩套標準, 城鎮(zhèn)殘疾人的救助標準明顯高于農村殘疾人。農村殘疾人的社會救助水平較低，覆蓋面不夠，必須依靠國家社會救助制度之外的社會資源進行維持。各類殘疾人公共服務設施也主要集中在城市。近年來，隨著農村集體經濟的瓦解和農業(yè)稅的取消，投入農村公共設施和公共服務來源的集體經濟枯竭，加劇了農村困難群體，特別是殘疾人群的困難狀況。

區(qū)域經濟發(fā)展水平是影響殘疾人民生保障和公共服務供給水平的重要因素。區(qū)域間經濟社會發(fā)展的不平衡性造成東、中、西部殘疾人民生保障和公共服務供給水平呈現(xiàn)明顯梯度分布，西部省份的資金投入嚴重不足[2]。東、中、西部經濟發(fā)展差距拉大，東部地區(qū)各省份殘疾人數(shù)量少，財力充足，殘疾人得到的人均資源多，而中西部卻相反[3]。西部地區(qū)殘疾人的社會支持體系不健全，農村殘疾人的弱勢性凸現(xiàn)。近年來雖然國家對民生工作越來越重視，上級安排的殘疾人基礎設施項目越來越多，但在項目落實中，西部地區(qū)由于受地方政府資金匹配不足等因素制約，項目落實難度不斷加大。區(qū)域間經濟社會發(fā)展的不平衡性進一步加劇了西部地區(qū)農村殘疾人的弱勢地位。

西部農村殘疾人的民生保障與公共服務建設是一個值得學術界關注但通常被忽視的領域。本文將利用從各級殘聯(lián)部門收集到的文獻資料以及在貴州省黔西南布依族苗族自治州收集的深度訪談資料來深入分析西部農村殘疾人的民生保障與公共服務制度建設、基本現(xiàn)狀和存在的突出問題并在此基礎上提出對策建議。

一、研究地點及方法

本文所依據的資料主要來自本人與課題組其他成員從不同級別的殘聯(lián)部門收集到的文獻資料，以及在貴州省黔西南自治州對當?shù)貧埪?lián)干部和殘疾人的深度訪談。我們先后收集了中國殘疾人聯(lián)合會、貴州省黔西南自治州殘聯(lián)及其下屬的興仁、普安、望謨三個縣殘聯(lián)有關殘疾人民生保障和公共服務的文獻資料和統(tǒng)計數(shù)據。并于2015年8月在黔西南自治州對州殘聯(lián)和興仁、普安、望謨三個縣殘聯(lián)的主要負責干部以及居住在這三個縣的30余位不同殘疾類別的農村殘疾人進行了半結構式深度訪談，收集了寶貴的第一手資料。

貴州省是全國最貧困的省份之一，而黔西南州地處山區(qū),更屬于貴州省最不發(fā)達地區(qū)之一。黔西南州經濟類型單一，農業(yè)以玉米、水稻和烤煙種植為主，工業(yè)主要僅有煤炭業(yè)。近幾年受全國經濟下滑的影響，煤炭滯銷、經濟下滑明顯、財政十分困難。

據黔西南州殘聯(lián)2014年的統(tǒng)計調查，全州共有殘疾人21.9萬人，占總人口的6.35%。其中，以聽力殘疾、肢體殘疾最多，各約占30%；多重殘疾、視力殘疾各約占15%；精神殘疾、智力殘疾各約占6%，言語殘疾約占2%(詳見圖1)。

據黔西南州殘聯(lián)的統(tǒng)計，全州2014年征收的殘保金僅806萬元，遠低于本省較發(fā)達的地區(qū)，同年貴陽地區(qū)有7 285萬元，遵義地區(qū)有5 238萬元。與東部發(fā)達地區(qū)相比差距更為顯著，北京、上海等大城市每年征收的殘保金超過30億元。由于當?shù)卣斦щy，投入殘疾人事業(yè)的資金嚴重不足，特教學校、康復服務設施、危房改造項目、無障礙設施建設、托養(yǎng)機構等各類殘疾人公共服務設施的建設遠遠不能滿足當?shù)貧埣踩说男枨蟆?/p>

二、民生保障現(xiàn)狀與問題

自2007年以來，為農村殘疾人“兜底”的民生保障政策，包括基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療和最低生活保障等制度逐步建立起來。目前,農村殘疾人參加基本醫(yī)療保險和基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)了制度全覆蓋。根據2013年度中國殘疾人狀況及小康進程監(jiān)測報告，農村殘疾人參加新型農村合作醫(yī)療和養(yǎng)老保險的比例分別為97.1%和84.7%[4]。多數(shù)省份關注殘疾人的困難，對他們參加基本醫(yī)療保險和基本養(yǎng)老保險的繳費補貼、待遇水平給予照顧，將困難殘疾人和重度殘疾人作為社會救助重點對象，給予特殊制度安排和重點保障。制度化的社會保障措施使得農村殘疾人的生活水平得到不同程度的改善和提高。

但是，農村殘疾人的醫(yī)療康復負擔依然沉重。根據2013年度中國殘疾人狀況及小康進程監(jiān)測報告，農村殘疾人家庭人均醫(yī)療保健支出為1 032.8元，是全國農村居民人均醫(yī)療保健支出的1.7倍。2007—2013年度，醫(yī)療救助和生活救助構成了城鄉(xiāng)殘疾人最急需的救助項目。與城鎮(zhèn)殘疾人相比，農村殘疾人有醫(yī)療救助需求的比例更高。以2013年為例，41.8%的城鎮(zhèn)殘疾人家庭和65.6%的農村殘疾人家庭有生活救助需求，52.5%的城鎮(zhèn)殘疾人家庭和59.7%的農村殘疾人家庭有醫(yī)療救助需求。

(一)基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險

貴州省資助參保參合率達到100%，資助的范圍由低保對象、農村五保對象擴大到了低收入困難群眾。黔西南州的貧困殘疾人及殘疾等級為一級或二級的重度殘疾人一般都能得到政府的參保扶助，享受全額或部分代繳的優(yōu)惠政策，不過政府為他們代繳的多為最低檔次保費，保障能力有限。黔西南州60歲以上的農村殘疾老人一般每個月拿到70元的養(yǎng)老金。養(yǎng)老金對于他們而言只是個基礎的溫飽保障和精神安慰。

新型農村合作醫(yī)療保險制度的推行為農村殘疾人獲得基本醫(yī)療服務提供了一個最基本的保障, 使農村缺醫(yī)少藥現(xiàn)象得到一定緩解，改善了他們“看病難、看病貴”的困境, 對保障和改善農村殘疾人的健康及生活起到了積極的推動作用。但是在黔西南州的實地調查發(fā)現(xiàn)，當?shù)剞r村殘疾人的醫(yī)療保障只是停留在低水平保障的狀態(tài)，由于醫(yī)療救助資金籌集水平還很低，在救助時一般都設立了起付線和封頂線，現(xiàn)在的救助水平在殘疾人患重大疾病時只是杯水車薪。訪談中有一位年僅27歲的殘疾人身患毛細血管瘤和糖尿病，已經花光了全家多年的積蓄共4萬元(新農合僅報銷了2萬元)，無法再籌集換骨髓和換腎所需要的幾十萬治療費，只能放棄治療。

在黔西南州，一般只有被定為一級殘疾的重度殘疾人在疾病報銷等方面可享受特殊優(yōu)惠政策，殘疾等級為二級或二級以下家庭困難的殘疾人，則很難享受到免費醫(yī)療和相應的醫(yī)療救助，實際個人支出的醫(yī)療康復費用較高。訪談發(fā)現(xiàn)，農村殘疾人醫(yī)療需求大與醫(yī)療保障水平低之間的矛盾突出，殘疾人醫(yī)療支出負擔重，普遍對看病就醫(yī)憂心忡忡。受訪的貧困殘疾人普遍反映醫(yī)療保健費用是個人及其家庭不能承受之重負。在受訪的一個一戶多殘家庭中，有一位82歲肢體二級殘疾的老人和一位13歲肢體四級殘疾的兒童。為了給孩子治療天生的腳掌外拐，家里花費了十幾萬元的醫(yī)藥費，雖然新農合醫(yī)保報銷了56%，但家里還是為此背債5萬多元。為老人治療癱瘓則花了幾萬元醫(yī)藥費，現(xiàn)在老人每年平均需要四千多元醫(yī)藥費。沉重的醫(yī)療支出直接增加了全家人的經濟負擔，同時也暴露了潛藏的風險。

雖然精神病人日常服藥納入醫(yī)保政策取得了制度突破，但在黔西南州，精神病人實際報銷比例低、報銷藥品少的情況普遍存在，貧困精神病患者服藥難問題仍然非常突出。調查中我們遇到一位32歲的躁狂型精神病人沒有按醫(yī)囑治療，他母親解釋說，是因為“沒有錢買藥，平常不吃藥，發(fā)病的時候就打一針”。

農村因殘致貧的現(xiàn)象非常普遍，人們常說“十貧九殘”。同城鎮(zhèn)殘疾人一樣，農村殘疾人之所以貧困通常也是因為殘疾人增收困難和康復醫(yī)療經濟負擔重這兩方面原因造成的。這雙重原因疊加所造成的貧困往往使得殘疾人處在低收入的漩渦中難以解脫，即便脫貧也很容易返貧，同其他人群相比實現(xiàn)小康的希望渺茫。黔西南州的農村貧困殘疾人約有10萬余人，約占農村殘疾人總數(shù)的56%。

(二)最低生活保障

黔西南州把“三無殘疾人”分別納入城鄉(xiāng)居民最低生活保障和農村五保供養(yǎng)，把靠父母或者其他親屬供養(yǎng)的成年重度殘疾人，經本人或者其供養(yǎng)人申請單獨納入城鄉(xiāng)居民最低生活保障范圍。全州共有31 999名貧困殘疾人納入最低生活保障，其中農村30 308名，城鎮(zhèn)1 689名。納入低保的農村殘疾人最少每月可拿到50元的低保金。政府為重度殘疾人、一戶多殘、老年殘疾人等特殊困難人群在當?shù)氐捅藴驶A上提高救助標準，最高能提高到低保標準的3～4倍。受訪的一個五口之家有三個成年人是智障的聾啞人，兩個未成年人只有9歲和14歲，他們每人每月可享受175元的低保，這875元是這一家最主要的經濟來源。

由于低保名額有限，一般由村委會決定受助資格，因此在實地調查中我們發(fā)現(xiàn)存在低保審批不公正以及動態(tài)跟進不及時等問題。盡管有相當多的農村殘疾人被納入低保體系中，但低保標準外處于邊緣狀態(tài)的農村貧困殘疾人家庭，基本保障仍然主要依靠家屬、親友鄰里的幫助以及政府臨時性救濟。黔西南州共有殘疾人口21.9萬人，但只有5萬人有殘疾證，沒有殘疾證就享受不到政府給予殘疾人的特殊扶助。無論是低保金還是殘疾證，都是從“個人申請”開始啟動，有需要的殘疾人經常因為某種原因不具備個人申請的能力，目前制度上尚缺乏有替代性的法定渠道，導致直接納入制度性保障的殘疾人很有限，還有不少貧困殘疾人仍游離于制度之外，沒有享受任何政府救助。

(三)生活補貼和護理補貼

國際上對困難殘疾人的生活補貼和重度殘疾人的護理補貼較為普遍。這是因為殘疾人較其他社會人群普遍存在著額外開支，尤其是無勞動能力的重度殘疾人, 由于身體或精神的缺陷, 他們終身必須有人照顧才能生存, 其飲食起居、生老病死等往往成為家庭負擔, 致使家庭和親友處于沉重的壓力之下[5]。在中國許多生活不能自理的殘疾人的日常生活照料和醫(yī)療、康復的重任實際都壓在他們日益年邁的父母身上。家庭其他成員的正常生活與工作因照顧家中殘疾人而受損害的情況有違社會公正，只有建立制度性保障來減輕殘疾人的家庭照顧責任，由政府和社會承擔起為殘疾人提供社會福利的責任，才能最終建立起殘疾人的利益共享機制，使他們的生活隨著社會經濟的發(fā)展而獲得更多福利。目前國內已經逐步推行困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度，但各地在標準、對象等方面還存在較大的差異。

黔西南州在財政十分困難的情況下仍然響應中殘聯(lián)的號召，于2015年開始推行重度殘疾人護理補貼，給殘疾等級為一級的重度殘疾人每人每月發(fā)放50元護理補貼(其中省財政負擔25元，州財政10元，縣財政15元)。雖然目前黔西南州的政策還沒有把殘疾等級在一級以下的貧困殘疾人納入進來，但也算在政府分擔重度殘疾人的照護責任方面邁出了一大步。在推行重度殘疾人護理補貼方面，西部地區(qū)遠遠落后于東部發(fā)達地區(qū)。上海市在2006 年已經以政府購買服務的方式為3 500 名具有本市戶籍、持有殘疾人證、有養(yǎng)護需求的困難重殘人員提供養(yǎng)護服務，每個殘疾人每月補貼400 元。

(四)農村危房改造和家庭無障礙改造

近年來各地在實施農村危房改造政策時，同等條件下普遍優(yōu)先安排改善貧困殘疾人家庭的居住條件并提供一定數(shù)額的額外資助資金。黔西南州殘聯(lián)實施的農村貧困殘疾人危房改造“陽光安居工程”在2009—2013年度共幫助1 236位殘疾人改造危房，投入補助資金445.50萬元。由于資金困難，和達到改造全州7 500余戶農村貧困殘疾人危房戶的政策目標尚有很大差距。自2011年起，黔西南州殘聯(lián)開始實施貧困殘疾人家庭無障礙改造，同樣因為受資金所限，現(xiàn)在每年大約只能改造100戶，遠遠不能滿足5萬戶有此需求的殘疾人家庭。

此外在黔西南的實地調查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的農村危房改造政策要求貧困殘疾人家庭自籌部分資金，這樣的政策無法幫助最貧困殘疾人解決無房和危房改造問題。我們走訪的四戶極度貧困戶(屬于年老、疾病、殘疾等多重負擔下的一戶多殘、老殘一體家庭)，最需要改造居住條件，但因為缺乏必要的自籌資金和勞動力，得不到現(xiàn)行危房改造政策的有效幫助，依然住在連最基本擋風遮雨也達不到的危房中。因而迫切需要政府單列補助資金，采取兜底措施對確實無資金自籌能力的農村無房和危房貧困殘疾人給予扶持。

三、公共服務現(xiàn)狀與問題

(一)康復服務

康復服務旨在通過人道的康復治療使殘疾人盡量恢復到健全人的狀態(tài)，作為政府必須提供的一種公共產品或準公共產品已經成為全球性的發(fā)展趨勢。這是因為隨著人口結構老齡化和社會不確定性風險的不斷增加，殘疾已經成為大眾化、普遍化的風險，每個人在個體的人生階段都有可能(其實是必然)出現(xiàn)部分功能喪失的殘疾狀況，特別是在老年階段，相當高比例的老人處于部分或完全失能狀態(tài)。

自20世紀80年代以來，我國每年撥?？钣薪M織地開展包括白內障復明手術、聾啞兒童語言聽力訓練、肢殘矯治手術、低視力康復、精神病防治康復、智力殘疾康復等大規(guī)模的搶救性康復工作。據中殘聯(lián)2013年的調查，現(xiàn)階段我國殘疾人接受康復服務尚存在較大的城鄉(xiāng)差異，接受過各項殘疾康復服務的農村殘疾人比例普遍低于城鎮(zhèn)殘疾人(詳見圖2)。

輔助器具是緩解身體障礙和改善身體機能、提高生存質量、增強社會生活參與能力的有效手段之一，應該實行專項救助或者特殊補貼政策。但覆蓋全國的殘疾人輔助器具服務保障制度還沒有建立起來，全國只有6個省將輔助器具適配納入了保障制度，開展了殘疾人輔助器具配置全覆蓋。殘疾人自身無力購買，又無法通過保障制度獲得，直接導致輔助器具服務覆蓋率較低。2013年我國農村殘疾人輔助器具配置率只接近15%，低于城鎮(zhèn)殘疾人的配置率(20.7%)。受訪的一位43歲先天性言語殘疾人，因為聽力和言語的障礙不能與家人和社會進行有效的交流,但由于殘聯(lián)在發(fā)放助聽器的時候沒有考慮像她這樣的成年人的需要，而她和家人也認為購買助聽器需要額外的開銷，佩戴起來不方便，因此從來沒有佩戴過。

現(xiàn)階段我國針對農村殘疾人的康復服務試圖通過將社區(qū)康復與新農合結合起來，但在現(xiàn)階段將殘疾人的康復服務融入新農合存在不少困難，最主要是因為二者的政策目標不同，新農合是圍繞大病的以醫(yī)療為主導的合作保險體制，而殘疾人康復服務則是以預防與康復為主導的公共服務。

針對農村殘疾人的康復服務要求建立和依托社區(qū)衛(wèi)生服務站給殘疾人提供必要的康復服務。但在黔西南的調查發(fā)現(xiàn)，目前的社區(qū)衛(wèi)生服務機構在利益的誘導下更偏重醫(yī)療衛(wèi)生服務，不重視疾病預防和康復服務，尚不具備持續(xù)發(fā)展公共衛(wèi)生服務的職能。由于農村社區(qū)衛(wèi)生服務體系自身的體系、體制問題尚未解決，農村殘疾人康復服務無法完全融入社區(qū)衛(wèi)生服務[6]。在黔西南州，農村社區(qū)衛(wèi)生服務站普遍缺乏具備專業(yè)康復知識的醫(yī)務人員和訓練技術人員，人才的匱乏使專業(yè)化的康復訓練服務成為奢望。

黔西南州對于國家實施的重點康復項目，如白內障患者復明手術、麻風畸殘矯治手術、貧困精神病患者醫(yī)療救助、殘疾兒童康復救助等項目非常重視，部分康復項目能基本滿足當?shù)刎毨埣踩说男枨?。但因為當?shù)刎斦щy、資金匱乏，康復項目的實施主要依靠上級殘聯(lián)和國際慈善機構的資金支持，有些康復服務遠遠沒有達到全面覆蓋，如針對腦癱病人的治療和針對精神病人的治療和防治就遠遠不能滿足貧困殘疾人的需求。

(二)教育與就業(yè)支持

教育作為民生之基, 是殘疾人平等參與社會工作與社會生活的基礎。針對殘疾人及其家庭的教育服務包括以下三個方面：(1)為殘疾兒童少年創(chuàng)辦特教學校并改善辦學條件；(2)為貧困殘疾學生及殘疾人子女建立和完善扶殘助學制度；(3)為殘疾人及其家人開展職業(yè)教育和培訓工作。

現(xiàn)階段我國為農村殘疾人提供的教育服務明顯不足。首先，對農村特殊教育投入不足，特殊教育學校和特教班主要集中設立在大中城市，相當多的縣沒有設立特殊學校，甚至沒有一個特教班，再加上農村道路和交通條件艱苦，農村殘疾兒童少年獲得平等教育機會的可能性比城市殘疾兒童少年要低很多。第二，扶殘助學制度不完善，未能給貧困殘疾家庭提供足夠的支持和補助，不少特困殘疾學生及殘疾人子女因為支付不了必要的教育費、交通、住宿和其他與求學相關的康復及生活費用等被迫輟學。第三，非義務教育階段的扶殘助學制度更不完善，對貧困殘疾兒童少年及殘疾人子女接受普惠性學前教育和高中階段教育的支持嚴重缺乏，特困殘疾兒童少年和殘疾人子女在學前教育和高中教育階段面臨更大困境。第四，農村殘疾人及其家庭成員的職業(yè)教育和培訓工作滯后，存在諸多不足，如培訓內容單一、職業(yè)技能不強、未能有效地提高殘疾人及其家人的就業(yè)能力及競爭力、未能使職業(yè)培訓與生產和扶貧項目相結合等。

我國殘疾人受教育水平仍然很低，遠遠滯后于全國教育發(fā)展水平。根據2013年度中國殘疾人狀況及小康進程監(jiān)測報告，全國6～14歲學齡殘疾兒童中接受義務教育的比例為72.7%。這一比例大大低于全國適齡兒童接受義務教育的平均水平(97%以上)。18歲及以上殘疾人總體受教育程度也不高，大約3/4的殘疾人從未上過學或只接受過小學教育，農村殘疾人、女性殘疾人的受教育機會更少。

在黔西南州調查走訪的許多成年殘疾人案例都屬于身體殘疾加人力資本匱乏導致勞動能力弱、生產增收困難的情況：他們從小生活在農村貧困家庭，得不到良好的受教育機會，成人后文化水平與生存技能得不到提升，社會參與能力較差，生理缺陷加后天教育階段獲得的能力缺陷造成其在勞動力市場的弱勢地位。有一些殘疾人是由于父母錯誤地認為殘疾人“天生低人一等”，無論如何努力都無法取得與肢體健全者同等的成就，因此主觀上不愿對殘疾人進行教育投資而導致其受教育水平低、技能缺乏[7]。多數(shù)殘疾人則是由于家庭貧困，家庭主要收入被用來保障基本生活和醫(yī)療康復，沒有多余的資金可以拿出來用于個人或家庭的發(fā)展，因此被迫減少對教育和生產等發(fā)展性投資，而后者與經濟利益有明顯的正相關關系，以此往復，殘疾人家庭僅憑自身力量很難擺脫這個“殘貧交加”的惡性循環(huán)[8]。

對黔西南州的實地調查發(fā)現(xiàn)，當?shù)靥厥饨逃胀度氩蛔?，只?所主要招收聾啞學生的特殊教育學校，多數(shù)貧困區(qū)縣沒有特殊教育學校，農村殘疾兒童少年入學困難。州殘聯(lián)自2011年創(chuàng)造性地開展了針對7至15周歲智力健全、下肢殘疾未入學殘疾兒童少年的送學上門工作，為他們發(fā)放學習機，并由教育部門就近安排老師每周送學上門，但因為資金不足、交通不便等原因送學上門教學質量有待提高。黔西南州實施了“彩票公益金(學前教育)”助學項目，資助部分3～6歲殘疾兒童接受學前教育，還為貧困殘疾學生和殘疾人子女就讀中高等院校提供資助，考上大學的按每人2 000元標準給予一次性補助。

黔西南州殘疾兒童少年和貧困殘疾人子女接受教育面臨很大困境，入學率非常低。據黔西南州殘聯(lián)2014年的統(tǒng)計，全州共有3～15周歲殘疾兒童少年2 029人，其中已入學1 086人、未入學943人。我們在黔西南州先后到32戶殘疾人家進行了入戶訪談，親眼看到了殘疾兒童少年和貧困殘疾人子女面臨的窘境：一名輕度智障少女因為找不到特教學校輟學在家；一名下肢癱瘓的5歲女童正面臨沒有小學接收的困境；一名16歲下肢殘疾的少女依靠堅強的母親9年來背她上學才能夠在普通學校接受義務教育；三名正在讀初中的殘疾人子女擔憂免費義務教育結束后讀不起高中；三名處于學齡前階段的殘疾人子女上不起幼兒園；八名成年殘疾人子女因為家庭貧困在初中或高中階段輟學。

農村地區(qū)一般交通不便，信息閉塞, 吸納就業(yè)機會少，就業(yè)率低?，F(xiàn)階段我國對于農村殘疾人較注重社會救助，在就業(yè)支持的力度和途徑上尚顯不夠[9]。農村殘疾人找工作的最主要途徑是熟人介紹，主要就業(yè)形式是務農和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的部分工種。據中殘聯(lián)2013年的調查，勞動年齡段生活能夠自理的農村殘疾人就業(yè)比例為47.3%。2013年全國共有1 770.3萬農村殘疾人實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，其中1 389.9萬人在農村地區(qū)從事農業(yè)生產勞動。伴隨農業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化的進程，農村殘疾人無論在現(xiàn)代農業(yè)經營企業(yè)還是在非農產業(yè)就業(yè)的難度都會增大，其工薪收入和經營收入直接受影響，面臨更大的挑戰(zhàn)。自2015年以來，農村貧困殘疾人被作為重點扶持對象納入各地精準扶貧工作機制和貧困監(jiān)測體系，農村貧困殘疾人生活水平提高和數(shù)量減少被納入貧困縣考核指標。“精準扶貧”政策強調幫助扶貧對象家庭掌握更多實用技術，落實好扶貧貸款貼息政策，組織農村貧困殘疾人家庭參與合作經濟組織和產業(yè)化經營等，政策效果有待進一步研究。

黔西南州重視扶貧就業(yè)創(chuàng)業(yè)示范基地建設，截至2013年底，掛牌成立了12個州縣兩級殘疾人創(chuàng)業(yè)、就業(yè)示范基地。從2014年起全面啟動實施“殘疾人十點百戶千人創(chuàng)業(yè)就業(yè)工程”，每年創(chuàng)建10個以上殘疾人創(chuàng)業(yè)就業(yè)示范點，扶持100戶以上殘疾人家庭創(chuàng)業(yè)，新增殘疾人就業(yè)1 000人以上。試圖通過典型引導，示范帶動，力爭到2020年，全州殘疾人與健全人同步實現(xiàn)小康。這些政策措施對于促進殘疾人創(chuàng)業(yè)、就業(yè)有積極作用。黔西南州殘聯(lián)還為殘疾人提供職業(yè)教育和培訓，但培訓內容非常單一，僅集中于美容美發(fā)、家電維修、保健按摩等。我們在實地調查中訪談了4位創(chuàng)業(yè)成功的殘疾人，他們認為自強不息和社會支持是成功的前提條件，但國家在稅收減免、貸款減息、經濟扶助等對殘疾人創(chuàng)業(yè)的政策性支持上還有待進一步加強。

(三)托養(yǎng)與社區(qū)照護

托養(yǎng)作為一項專門針對就業(yè)年齡段的智力、精神及重度殘疾人的服務，目前在我國還處于起步階段。中國殘聯(lián)與財政部自2009 起推行“陽光家園計劃”，為殘疾人托養(yǎng)服務機構提供財政資助，其服務對象是就業(yè)年齡段( 16～45 歲) 的智力、精神及重度殘疾人。殘疾人托養(yǎng)服務機構主要集中在城市，但即便是在城市，既有的社區(qū)日間照料、居家安養(yǎng)、機構托養(yǎng)等三種托養(yǎng)服務的覆蓋率都很低，多數(shù)重度殘疾人沒有享受到任何形式的托養(yǎng)服務。在享受到托養(yǎng)服務的各類殘疾人中，精神殘疾人的托養(yǎng)服務滿意度最差。重度殘疾人托養(yǎng)服務的供給可謂任重而道遠[2]。

在黔西南州的調查發(fā)現(xiàn)，農村居民對于精神病人的危險性缺乏足夠的認識，對于農村精神病人的社會救助存在制度缺陷，現(xiàn)有的精神病院的數(shù)量和容量無法滿足數(shù)量龐大的農村精神病人的需求。黔西南州有精神病人一萬多人，但全州只有7家精神病院，最多只能吸納1 000人住院。國外對于精神病患者，更強調早期治療和社區(qū)護理，已從隔離保護的政策走向社區(qū)護理, 形成由社區(qū)衛(wèi)生中心、精神醫(yī)院和康復中心等機構共同協(xié)作進行的康復治療機制，由政府和民間團體為在社區(qū)生活的精神殘疾人提供技術訓練、職業(yè)介紹和娛樂服務。相比之下，國內對農村精神病人缺少足夠的社會關懷、心理疏導和社區(qū)護理。

農村地區(qū)的托養(yǎng)服務設施幾乎是空白。對黔西南農村殘疾人的實地調查發(fā)現(xiàn)，在農村殘疾人家庭中，一戶多殘、老殘一體家庭有較大比重，并且以智力和精神殘疾居多，還有相當部分孤寡和生活不能自理的重度殘疾人，他們常年需要靠家庭的供養(yǎng)、監(jiān)護和康復治療。訪談中我們即遇到這樣的殘疾人家庭：60歲因車禍骨折的老母親照顧身患尿毒癥的老伴和26歲多重殘疾的智障兒子；72歲的老父親照顧兩個30多歲的精神殘疾兒子；62歲的老父親照顧33歲癱瘓在床十年的兒子；76歲的視力重度殘疾老人由70多歲的兄弟照顧。由于這些家庭通常生活困難，殘疾人的生活質量得不到有效保障，重度殘疾人迫切需要政府和社會為他們提供必要的托養(yǎng)服務設施。黔西南州一直沒有一個專門的康復中心或托養(yǎng)機構，直到2014年才獲得4 595萬元的中央資金支持，將在全州建設一個殘疾人康復中心和六個殘疾人托養(yǎng)中心。

另外在黔西南州的實地調查發(fā)現(xiàn)，農村殘疾人的高齡化現(xiàn)象凸顯，但是專門針對老年殘疾人的養(yǎng)老服務機構幾乎仍然是空白?，F(xiàn)有的公益性農村敬老院條件簡陋，僅能滿足農村五保對象入住，對于解決高齡、病殘、失能等“農村空巢老人”的托養(yǎng)能力有限，數(shù)量龐大的農村老年殘疾人亟需有針對性的制度安排。

(四)促進殘疾人社會參與的服務設施

殘疾人因為身智存在一定障礙，在社會參與上比健全人有更多的困難。社會生活空間狹小、社會參與程度較低是殘疾人日常生活的突出特點。促進殘疾人社會參與的服務設施是指社會為方便殘疾人生活,滿足其物質文化生活需要, 為其提供的各種無障礙設施、信息交流無障礙服務、文體服務、各種優(yōu)先服務和照顧等?，F(xiàn)階段我國的殘疾人社會保障和公共服務更關注對殘疾人基本生存需求的滿足，往往忽視殘疾人社會化的廣泛參與。無障礙設施的建設能夠為殘疾人參與社會生活架起橋梁，但在我國普及率還比較低，只有部分大城市擁有較為完善的無障礙設施，對于廣大農村殘疾人來說公共環(huán)境的無障礙設施幾乎聞所未聞?，F(xiàn)有的文化體育服務和社區(qū)服務等也遠遠不能滿足農村殘疾人的基本需求。人文層面的無障礙是指營造殘疾人平等參與社會生活的社會環(huán)境，消除社會排斥、實現(xiàn)殘疾人社會交往和社會參與的無障礙。

對黔西南州農村殘疾人的實地調查發(fā)現(xiàn)，農村社會文化生活十分落后，雖然各級殘聯(lián)按照上級部署開展了一系列娛樂和演出活動，面向殘疾運動員的選拔及培訓活動，但絕大多數(shù)農村殘疾人無緣參與，也漠不關心。相對城鎮(zhèn)而言, 農村公共服務設施嚴重缺乏，殘疾人絕大多數(shù)蝸居在家，很少主動要求參與社會生活。推進農村地區(qū)無障礙設施、信息交流無障礙服務和文體服務等建設尚有漫長的路要走。

四、改善民生保障和公共服務的對策建議

對殘疾人的保障必須首先更新家庭責任的舊觀念,代之以國家、社會與家庭的共同責任觀念[10]。殘疾人的民生保障與公共服務建設特別需要走一般性制度安排與專項制度安排、政府責任與社會責任、經濟保障與服務保障、生活保障與其他保障相結合的發(fā)展道路。這是因為殘疾人與健全人一樣都需要有養(yǎng)老保險、醫(yī)療保障、社會救助等制度安排, 這些社會保障項目應當保持與其他群體的相通性,通過一般性社會保障制度的途徑來獲得滿足。但殘疾人還有著特殊的社會福利與就業(yè)保障需求，如康復服務、生活照料服務、就業(yè)保障等，這些需求必須通過專項制度安排才能實現(xiàn)[11]?；趯F州省黔西南州農村殘疾人的民生保障和公共服務現(xiàn)狀和問題的分析，本文有針對性地提出以下改善西部農村殘疾人民生保障和公共服務建設的對策建議。

加大政府財政投入，發(fā)達地區(qū)對口幫扶貧困地區(qū)。持續(xù)加大政府財政對殘疾人福利保障事業(yè)的直接投入是改善殘疾人民生保障和公共服務建設的先決性條件。從黔西南州的經驗看，區(qū)域間經濟社會發(fā)展的不平衡性加劇了西部農村殘疾人的弱勢地位，政府投入不足、個人增收困難和康復醫(yī)療負擔重等多重致貧因素使得殘疾與貧困的鏈條更難打破。資金投入的不足直接導致了西部農村殘疾人脫貧小康難、康復難、受教育和就業(yè)難。國家有關民生保障和公共服務建設的政策、資金、項目應該向西部農村殘疾人傾斜，發(fā)達地區(qū)應該對口幫扶貧困地區(qū)。

積極開展促進健康的預防性公共衛(wèi)生服務，預防殘疾的發(fā)生。對黔西南州農村殘疾人的實地調查讓我們深感強化殘疾預防工作的重要性。殘疾的發(fā)生和發(fā)展主要是因為遺傳、疾病、意外傷害和有害環(huán)境等因素造成的。無論先天致殘原因還是后天致殘原因都與農民健康意識薄弱、農村醫(yī)療服務差、預防工作不到位等因素有關。

宣傳、普及母嬰保健和預防殘疾的知識，建立健全出生缺陷預防和早期發(fā)現(xiàn)、早期治療機制，積極開展促進健康的預防性公共衛(wèi)生服務，才能有效預防殘疾的發(fā)生，減輕殘疾程度。尤其值得注意的是農村貧困殘疾兒童往往到了3歲后才被發(fā)現(xiàn)有殘疾問題，錯過了最好的康復治療時間。貧困農村家庭往往缺少足夠的資金，大量的農村殘疾兒童不能得到及時的治療，耽誤了他們的康復與教育。因此要特別重視開展農村地區(qū)早期篩查工作，建立殘疾兒童康復救助制度，逐步實現(xiàn)0～6歲視力、聽力、言語、智力、肢體殘疾兒童和孤獨癥兒童免費得到手術、輔助器具配置和康復訓練等服務。針對農村老年殘疾人的長期照護服務內容不僅應該包括醫(yī)療護理、康復訓練、生活照料，還應包括老年性疾病的預防和控制，如控制白內障、老年性耳聾和腦相關疾病，將大大有助于老年殘疾的預防或降低。

公共教育資源向特殊教育傾斜，縮小殘疾人與非殘疾人受教育水平的差異。西部地區(qū)殘疾兒童教育事業(yè)的落后現(xiàn)狀令人憂慮，殘疾人身體殘疾加上人力資源匱乏導致社會參與能力弱的狀況必須改變。在國家財力日益豐厚、教育經費撥款逐年增長的背景下，應當優(yōu)先發(fā)展和完善殘疾人的特殊教育，保障殘疾人平等受教育的機會和權利。開展多種形式的扶殘助學活動，建立和完善助學制度，保證殘疾兒童和殘疾人的子女平等接受義務教育、學前教育、高中教育和高等教育，增加對殘疾人的智力扶貧，開展有效的職業(yè)教育和培訓，保證殘疾人進入勞動力市場的起點公平。

多渠道促進農村殘疾人就業(yè)。殘疾人就業(yè)保障金的使用應該主要用于安排殘疾人就業(yè)以及失業(yè)保障；督促企業(yè)更多地為殘疾人提供適當?shù)墓ぷ鲘徫?；以就業(yè)目標為導向，政府與企業(yè)共同實現(xiàn)殘疾人定向職業(yè)培訓；國家的就業(yè)指導制度應該多從尊重殘疾人的就業(yè)意愿出發(fā)；扶貧不能僅僅重視經濟上的救助和技術上的幫扶，也需要重視扶志；強化職業(yè)培訓后殘疾人就業(yè)和創(chuàng)業(yè)扶持服務；在農村地區(qū)對從事農業(yè)生產的殘疾人也應該提供相應的保障；建立土地、宅基地可量化成股份的機制，由能人成立合作社，避免喪失勞動力的重度殘疾人出現(xiàn)土地荒廢的情況。

在農村社區(qū)創(chuàng)建新型的社區(qū)康復服務支持網絡。在農村地區(qū)開展康復服務，物質基礎差、人才匱乏、制度空白、工作難度大。農村殘疾人是農村最堅定的留守者，幾乎沒有任何流動的能力與機會。隨著農村人口的流失，傳統(tǒng)的以鄰里為基礎的守望相助、互幫互濟形式已經不適合時代的要求，需要在基層建立新型的互助救濟形式，如成立農村留守人員健康自我服務小組，培訓殘疾人親屬、親友和志愿者們，必須充分發(fā)揮他們在殘疾人康復訓練中的作用，實現(xiàn)康復在社區(qū)，服務進家庭。

農村老年殘疾人的生活照料服務必須與社區(qū)服務和長期護理保險相結合。對于數(shù)量龐大的農村老年殘疾人的長期照護服務應以社區(qū)日間照料、居家安養(yǎng)為主、機構養(yǎng)老為補充，大力發(fā)展以社區(qū)為基礎、以家庭為依托的就地照護服務制度，不僅節(jié)約經濟成本，也符合我國的傳統(tǒng)文化習俗；不僅是一種理念，更是現(xiàn)實的必然選擇。建立長期護理保險對于我國老年殘疾人具有重要的現(xiàn)實意義。目前我國數(shù)量龐大的失能、半失能老人面臨養(yǎng)老和醫(yī)療“兩難”：去醫(yī)院養(yǎng)不了老，到養(yǎng)老院就不了醫(yī)，在家里醫(yī)生登不了門，他們最需要的是“醫(yī)養(yǎng)結合”式的長期、持續(xù)醫(yī)療照護。從長遠看我國應建立獨立的長期護理保險，把失能、半失能老人的醫(yī)療護理和生活照料兩個方面納入保障范圍，這還需要解決許多制度設計問題。

發(fā)揮政府主導作用，激活社會力量和市場機制。發(fā)揮政府在殘疾人社會保障的主導作用，引導、支持和規(guī)范市場和社會力量興辦殘疾人公共服務設施，調動更加廣泛的社會資源發(fā)展殘疾人事業(yè)，逐步建立社會化、市場化的服務供給模式，培養(yǎng)專業(yè)性的社區(qū)服務機構與社會工作人員,在全社會營造尊重、關愛、幫助殘疾人的良好氛圍。

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(責任編輯：常英)

Social Security and Public Services for People with Disabilities in the Western Region of China——A Case Study in Buyi and Miao Autonomous Prefecture of Qianxinan, Guizhou Province

Zhang Yanxia

AbstractDue to the long-lasting dualistic structure in China's urban and rural economy and the unbalanced socio-economic development between different regions, the improvement of disabled people's livelihood and public services in the western region of China lags behind. The institutional construction of the social security and public service system for people with disabilities in the western region of china is an important but often neglected research field. Drawing on quantitative dataset and policy documents collected from Disabled Persons’ Federation at various levels and qualitative information collected in Buyi and Miao Autonomous Prefecture of Qianxinan, Guizhou Province, this article looks at the institutional construction, current situation and existing problems of the social security and public service system for people with disabilities in the western region and attempts to make suggestions for the improvement of disabled people’s livelihood and public services in the western region of China.

Key wordsPeople with disabilities; Rural China; Western region; Social security; Public services

[收稿日期]2015-12-14

[作者簡介]張艷霞，中國農業(yè)大學人文與發(fā)展學院副教授；郵編：100083。