“人大質(zhì)詢”何以落地

詢問和質(zhì)詢，同是人大法定職權(quán)。自2010年全國人大常委會首次開展專題詢問以來，各地人大紛紛效仿，在全國掀起了“自上而下”的專題詢問熱潮。與之相比，質(zhì)詢權(quán)在實(shí)踐中仍處于“休眠”狀態(tài)，其效能和作用也遠(yuǎn)沒有得到發(fā)揮。

“質(zhì)詢權(quán)雖然不是萬能的，但人大要增強(qiáng)監(jiān)督的效果，強(qiáng)化監(jiān)督的威懾力，就不能冷了質(zhì)詢權(quán)。”[1]回望2015年，我們欣喜地看到，在全國范圍內(nèi)經(jīng)媒體公開報道的，有浙江麗水人大和廣西梧州人大兩個質(zhì)詢案。由于工作關(guān)系，筆者對麗水市人大常委會的質(zhì)詢案進(jìn)行了跟蹤調(diào)研。雖是“管窺蠡測”，但觀察和分析這兩個質(zhì)詢案例，對探究人大質(zhì)詢權(quán)如何更好“落地”課題，或有借鑒意義。

“姍姍來遲”的質(zhì)詢案

2010年3月9日，時任全國人大常委會委員長吳邦國在十一屆人大三次會議的工作報告中指出，人大要依法開展專題詢問和質(zhì)詢。一石激起千層浪，報告讓公眾對人大及其常委會對“一府兩院”的監(jiān)督充滿期待。然而5年多時間里，卻遲遲難見人大質(zhì)詢蹤影。

2015年7月27日，浙江省麗水市第三屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議召開。這是一次例會，但因沈明溫等9位常委會組成人員聯(lián)名提出的《關(guān)于水閣污水處理廠存在未達(dá)標(biāo)排放問題的質(zhì)詢案》，讓其變得不同尋常。這是麗水人大歷史上出現(xiàn)的第一個質(zhì)詢案，也是全國范圍內(nèi)罕見的在常委會會議上提出的質(zhì)詢案[2]。

水閣污水處理廠地處麗水經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。污水處理廠的設(shè)計方案與實(shí)際運(yùn)行不符，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)內(nèi)一些合成革生產(chǎn)企業(yè)排放進(jìn)管的污水污染物嚴(yán)重超標(biāo)，導(dǎo)致污水處理廠不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放。

其實(shí)，在2014年10月麗水市人大常委會聽取市政府《關(guān)于全市“五水共治”工作情況的報告》后，提出的6個方面23條審議意見，就包括“各級政府及有關(guān)部門要各司其職，落實(shí)好污水處理廠污水達(dá)標(biāo)排放”的內(nèi)容。

“投巨資建了污水處理廠，辛辛苦苦將污水收集起來，結(jié)果卻不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放。而水閣污水處理廠排放口的下游，正是麗水市山水生態(tài)城市構(gòu)建的核心——南明湖?！碑?dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯M成人員認(rèn)為，污水處理廠不能實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放，既影響了麗水市的治水成果，更是落實(shí)市人大常委會審議意見不到位的體現(xiàn)。“是該給監(jiān)督‘加碼’了”。常委會組成人員提出，以質(zhì)詢案的方式開展監(jiān)督。

于是在麗水市三屆人大常委會第二十九次會議上，沈明溫等9位常委會組成人員聯(lián)名，向常委會會議主持人遞交了質(zhì)詢案。2015年7月27日下午，麗水市人大常委會主任會議專題研究質(zhì)詢案，并決定由麗水經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會作出書面答復(fù)。2015年9月1日，書面答復(fù)遞交到沈明溫等9位常委會組成人員手中。9月7日，《關(guān)于水閣污水處理廠存在未達(dá)標(biāo)排放問題的質(zhì)詢案》答復(fù)見面會舉行，麗水經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會黨工委書記兼主任丁紹雄就相關(guān)問題做了表態(tài)，提出質(zhì)詢案的9位常委會組成人員就質(zhì)詢案答復(fù)情況是否滿意進(jìn)行了票決，結(jié)果為全部滿意。

如果說麗水市人大常委會的質(zhì)詢案并不廣為人知，那么發(fā)生在2015年3月的廣西梧州人大的質(zhì)詢案，則因《南方都市報》的報道而更為引人矚目[3]。

2015年3月廣西梧州市十三屆人大六次會議期間，梧州市人大代表朱裕先等10名人大代表聯(lián)名提出質(zhì)詢案，要求梧州市檢察院就一起村官涉嫌貪污案的處置過程作出解釋和說明。該村官先是被刑拘，后因檢察院未批捕而被釋放回家。朱裕先等人大代表質(zhì)詢的理由是：梧州市檢察院在處理上述案件時法律監(jiān)督缺位以及執(zhí)法不公，在群眾中引起巨大反響。

質(zhì)詢案在梧州市十三屆人大六次會議主席團(tuán)會議上獲得通過。按照質(zhì)詢程序，梧州市檢察院先是對朱裕先等10名市人大代表的質(zhì)詢作出口頭答復(fù)，隨后由提出質(zhì)詢案的人大代表發(fā)表意見，最后表決。表決結(jié)果是：全票通過。

“人大質(zhì)詢”何以落地

對于人大質(zhì)詢權(quán)被“虛置”的原因，解釋眾多。如，有論者將其歸因于“認(rèn)識上的誤區(qū)、法律機(jī)制不健全、實(shí)施門檻高”[4]；有論者指出，“不想用、不敢用、不會用、不好用”4個方面是關(guān)鍵所在[5]。筆者對質(zhì)詢權(quán)“虛置”的原因不作過多論述，而是結(jié)合實(shí)地調(diào)研和新聞觀察，以麗水市人大常委會質(zhì)詢權(quán)的行使為重點(diǎn)，并結(jié)合梧州人大質(zhì)詢案，探究“人大質(zhì)詢”在兩地得以“落地”的緣由。

人大意識不斷覺醒，逐漸告別質(zhì)詢“恐懼癥”。質(zhì)詢是人大通過一定的法律程序，強(qiáng)制被監(jiān)督對象回答代表或委員提出的問題，且代表或委員可以根據(jù)回答的情況采取必要的措施，因而相較于詢問、審議、視察等監(jiān)督方式，剛性更強(qiáng)，“問責(zé)性”更濃。在對人大質(zhì)詢權(quán)不了解的人看來，會誤認(rèn)為人大質(zhì)詢，就是唱“對臺戲”，就是給自己“找麻煩”。一些官員甚至?xí)詾椋坏┍毁|(zhì)詢，就要被罷官，影響政治前途[6]。所以“一府兩院”一般都是想方設(shè)法避免出現(xiàn)人大的質(zhì)詢，人大代表、常委會組成人員也怕“得罪人”，不積極主動地行使人大質(zhì)詢權(quán)。從麗水和梧州的兩個案例看，一是人大代表、常委會組成人員的人大意識、法律意識明顯增強(qiáng)了，開始自覺運(yùn)用人大賦予的法定職權(quán)。這是質(zhì)詢權(quán)能夠“落地”的首要條件。如，麗水市人大常委會組成人員認(rèn)為，在2014年明確提出“落實(shí)好污水處理廠污水達(dá)標(biāo)排放”審議意見前提下，水閣污水處理廠仍不能實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放，“是落實(shí)市人大常委會審議意見不到位的體現(xiàn)”，于是想到“要使用質(zhì)詢手段給監(jiān)督‘加碼’”。在梧州人大質(zhì)詢案中，當(dāng)市領(lǐng)導(dǎo)找到朱裕先代表，并問他，“能不能改成批評、建議，表示可以叫檢察院寫一份說明”時，朱裕先堅持了自己的意見，并稱如果不讓他質(zhì)詢，要拿出具體的法律依據(jù)。二是質(zhì)詢對象也逐漸破除了質(zhì)詢“恐懼癥”，開始明白人大質(zhì)詢的法律意義。如麗水經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會黨工委書記兼主任丁紹雄就表示，“人大監(jiān)督是推動政府各項工作落到實(shí)處的有力保證。”梧州市檢察院檢察長潘婧奎也認(rèn)為，質(zhì)詢不會影響到檢察院的獨(dú)立辦案，“人大代表有疑問，那我們肯定虛心接受監(jiān)督”。梧州市委書記、市人大常委會主任黃俊華在主席團(tuán)會議上的意見，也是認(rèn)為“這件事很好”“我們的代表法律意識比較強(qiáng)”。

議題事關(guān)百姓利益，質(zhì)詢對象同樣樂見其成。相關(guān)法律規(guī)定，質(zhì)詢案必須寫明質(zhì)詢對象、質(zhì)詢的問題和內(nèi)容?！鞍凑螌W(xué)原理來說，議會具有最高權(quán)力，因此原則上不應(yīng)當(dāng)存在不容質(zhì)詢的問題。但是在實(shí)際工作中，如果完全不規(guī)定質(zhì)詢的范圍，議員的質(zhì)詢案就可能五花八門，其中不乏毫無意義的無聊質(zhì)詢。這對于國家的政治資源是一個很大的浪費(fèi)?！盵7]可見，質(zhì)詢議題的選擇，關(guān)系到質(zhì)詢案的成敗。如果質(zhì)詢的問題和內(nèi)容是一般性的，不能得到主席團(tuán)會議或者主任會議認(rèn)可的，自然進(jìn)不了下一個環(huán)節(jié)。以麗水市人大常委會的質(zhì)詢案為例。自浙江省委省政府開展“五水共治”以來，麗水率先消滅垃圾河、黑臭河，水質(zhì)繼續(xù)保持全省領(lǐng)先。成績已然不俗，為何仍要“質(zhì)詢”？因?yàn)槲鬯幚韽S正處于麗水市區(qū)上游，事關(guān)百姓切身利益。而且，在管理層面上，這家污水處理廠也“不簡單”：屬地管理上屬于麗水市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，業(yè)務(wù)管理上則是市建設(shè)局的“菜”，企業(yè)污水監(jiān)管是環(huán)保局的職能，而它的業(yè)主單位卻是供排水公司。一個污水處理廠牽涉到多家單位，屬于典型的多頭管理，結(jié)果是“誰也管不了，誰也管不好”。在這樣的情況下，沈明溫等常委會組成人員提出的質(zhì)詢案，踩準(zhǔn)了百姓關(guān)心、政府關(guān)切的“點(diǎn)”，因而也得到了市政府的高度重視。誠如麗水經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會黨工委書記兼主任丁紹雄所言，“在水閣污水處理廠改造提升這件事情上，如果沒有人大監(jiān)督，落實(shí)力度難免會打折扣，部門對接也不會這么順暢，工程建設(shè)周期可能會更長?！蓖瑯?，在“要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”的背景下，涉嫌貪污案的村官“先是被刑拘，后又被釋放回家”，梧州市人大代表朱裕先認(rèn)為，“這件事無法讓人理解，在當(dāng)?shù)厝罕娭幸鹁薮蠓错?，特向檢察院提出質(zhì)詢?！?/p>

并非為質(zhì)詢而質(zhì)詢，而是監(jiān)督鏈條的邏輯生成。監(jiān)督法規(guī)定了人大監(jiān)督的7種形式，其中，聽取和審議“一府兩院”專項工作報告、對計劃和預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督、執(zhí)法檢查及規(guī)范性文件備案審查，是經(jīng)常性監(jiān)督形式，而詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查和撤職案的審議和決定，則被視為“非常規(guī)武器”。多用“常規(guī)手段”，少用、慎用“非常規(guī)手段”，是許多地方人大的監(jiān)督思路。這樣的結(jié)果是， “程序性監(jiān)督多、實(shí)質(zhì)性監(jiān)督少，彈性監(jiān)督多、剛性監(jiān)督少，建議性監(jiān)督多、強(qiáng)制性監(jiān)督少，過于強(qiáng)調(diào)保障、支持和服務(wù)，監(jiān)督滯后、虛化，柔性監(jiān)督有余、剛性監(jiān)督不足等問題普遍存在”[8]。在治水問題的監(jiān)督上，麗水市人大常委會的監(jiān)督鏈條原本應(yīng)該是：聽取專項工作報告—提出審議意見—對審議意見落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督并開展?jié)M意度測評。然而，在對審議意見落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督過程中，發(fā)現(xiàn)了問題的存在（水閣污水處理廠未實(shí)行穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放），正如麗水市人大常委會主任所說，“當(dāng)常規(guī)監(jiān)督手段遭遇‘瓶頸’時，人大常委會要有敢于擔(dān)當(dāng)和創(chuàng)新的勇氣，在監(jiān)督手段和力度上不斷地‘升級’和‘加碼’”[9]，于是常委會組成人員亮出“殺手锏”，提出了質(zhì)詢案?？梢?，麗水市人大常委會組成人員提出質(zhì)詢案，是形勢發(fā)展的結(jié)果，也是監(jiān)督鏈條的邏輯生成，而并非是“為了質(zhì)詢而質(zhì)詢”。梧州人大質(zhì)詢案中，同樣如此。在朱裕先的質(zhì)詢案上署名的黃奕恒代表的話就很能說明問題：“我對案情并不十分清楚，所以沒有辦法提出批評、建議，只能希望通過質(zhì)詢，要求檢察院對此作出說明。”

質(zhì)詢案的幾點(diǎn)啟示

啟示一：堅定制度自信，理直氣壯使用質(zhì)詢權(quán)

一方面，憲法和法律賦予人大行使質(zhì)詢權(quán)，是人大質(zhì)詢得以“落地”的根本前提。憲法第七十三條規(guī)定，“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會開會期間，全國人民代表大會常務(wù)委員會組成人員在常務(wù)委員會開會期間，有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會的質(zhì)詢案。受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)?！睘槭箲椃ǖ谄呤龡l具有可操作性，另有多部法律、法規(guī)對質(zhì)詢的對象、提案主體、立案程序、處理等作出了規(guī)定。這些法律、法規(guī)包括：《全國人民代表大會組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《全國人大議事規(guī)則》《全國人大常委會議事規(guī)則》等。憲法和上述法律法規(guī)，初步形成了有中國特色的質(zhì)詢制度。

另一方面，隨著專題詢問的有效實(shí)施，它所帶來的“多米諾骨牌”效應(yīng)，是人大質(zhì)詢權(quán)具備“破冰”的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。2010年6月，十一屆全國人大常委會第十五次會議在審議國務(wù)院關(guān)于2009年中央決算報告時首次開展專題詢問。在全國人大常委會示范帶動下，地方人大迅速行動起來，專題詢問“遍地開花”。正如一些論者所言，專題詢問雖無“質(zhì)詢”之名，但卻達(dá)到了“質(zhì)詢”的效果?！耙皇窃诔Ｎ瘯M成人員中進(jìn)一步增強(qiáng)了詢問和質(zhì)詢的意識，二是增加了常委會組成人員的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，三是增強(qiáng)了義務(wù)主體‘一府兩院’主動接受詢問的意識，四是在公眾中普及了詢問和質(zhì)詢的有關(guān)法律規(guī)定和實(shí)際應(yīng)用”[10]。某種程度上，專題詢問可視為質(zhì)詢權(quán)行使的一種過渡方式?？梢灶A(yù)見，新形勢下人大質(zhì)詢權(quán)將不斷被激活，我們應(yīng)當(dāng)有這樣的自信。

啟示二：勇于實(shí)踐探索，為常態(tài)化行權(quán)提供樣本

習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議上強(qiáng)調(diào)：“改革開放在認(rèn)識和實(shí)踐上的每一次突破和發(fā)展，無不來自人民群眾的實(shí)踐和智慧。要鼓勵地方、基層、群眾解放思想、積極探索，鼓勵不同區(qū)域進(jìn)行差別化試點(diǎn)，善于從群眾關(guān)注的焦點(diǎn)、百姓生活的難點(diǎn)中尋找改革切入點(diǎn)，推動頂層設(shè)計和基層探索良性互動、有機(jī)結(jié)合?！痹谌舜蠊ぷ髦校瑯硬环鶎犹剿骱晚攲釉O(shè)計良性互動、有機(jī)結(jié)合的生動案例，如代表聯(lián)絡(luò)站的創(chuàng)設(shè)就是一例。對于質(zhì)詢權(quán)的行使，需要務(wù)實(shí)、管用的地方創(chuàng)新來發(fā)揮實(shí)驗(yàn)功能、減震效應(yīng)，從而推進(jìn)人大制度與時俱進(jìn)?！胞愃腥舜蟪Ｎ瘯自囐|(zhì)詢權(quán)制度的實(shí)踐，其首要的制度意義，在于使一種憲法性權(quán)力在地方性權(quán)力系統(tǒng)中得以落實(shí)，為憲法質(zhì)詢權(quán)的知識普及、理念傳播、地方性質(zhì)詢慣例的開啟奠定制度化實(shí)踐的基礎(chǔ)。”[11]

當(dāng)然，這其中仍然有許多問題值得思考，并在以后的工作中予以破解。如，人大加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的監(jiān)督已漸成共識，各地人大也在做這方面的工作，但是，相關(guān)法律法規(guī)并未予明確，在這種前提下，將經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會作為質(zhì)詢對象是否合適？在麗水市人大常委會的質(zhì)詢案中，在質(zhì)詢對象提交書面答復(fù)后，又組織了一次答復(fù)見面會，這可以說是麗水市人大常委會的“獨(dú)創(chuàng)”。但是，相關(guān)法律法規(guī)沒有要求組織答復(fù)見面會，這樣的創(chuàng)新，是否妥當(dāng)？而在梧州人大的質(zhì)詢案中，質(zhì)詢個案是否會干擾司法，成為躲不開的爭議。相關(guān)法律規(guī)定，“提出質(zhì)詢案的代表半數(shù)以上對答復(fù)不滿意的，可以要求質(zhì)詢機(jī)關(guān)再作答復(fù)”，但是，如果代表對答復(fù)仍然不滿意，有何進(jìn)一步處理辦法，法律沒有規(guī)定。所幸的是，麗水和梧州的兩個人大質(zhì)詢案，最終都以質(zhì)詢案提出者的全部滿意而收官，如若“不滿意”，又將如何收場？這些問題，難以全部在憲法和監(jiān)督法等相關(guān)法律法規(guī)中予以一一細(xì)化，而必須在地方人大及其常委會的質(zhì)詢權(quán)制度化實(shí)踐中予以進(jìn)一步探索。

啟示三：善于借助媒體，形成“蝴蝶效應(yīng)”助推工作

張德江委員長在《中國人大》雜志創(chuàng)刊20周年調(diào)研座談會上曾指出，“全社會對人大工作的認(rèn)識越來越深化，對更加充分地了解人大工作有著迫切需求”“增強(qiáng)人大監(jiān)督工作透明度，既是常委會自覺接受人大代表和人民群眾監(jiān)督的內(nèi)在需求，也有利于更好地推動有關(guān)方面改進(jìn)工作?！毙侣劽襟w上要聽得到人大工作的聲音，看得到人大工作的圖片和文字，人大的作用才能得到有力支撐和推進(jìn)。“制度化的文本創(chuàng)設(shè)并不意味著制度的長成。從文本的制度走向?qū)嵶C的制度，有很多關(guān)鍵環(huán)節(jié)需要落實(shí)，包括文本知識的普及，制定理念的認(rèn)同，實(shí)踐習(xí)慣的養(yǎng)成等。”[12]開展質(zhì)詢，本身既是人大工作的重點(diǎn)，更是人大工作的亮點(diǎn)，要善于借助媒體，將其充分報道出來，一方面讓更多的民眾加深對此項工作的認(rèn)識，另一方面讓更多的人大工作者熟悉此項工作，從而形成“蝴蝶效應(yīng)”、示范效應(yīng)，引領(lǐng)和帶動更多地方人大加入到對質(zhì)詢權(quán)的使用中來。如是，方能更好地推動人大質(zhì)詢權(quán)成為政治生活的常態(tài)。

注釋：

[1]陳曉明：《人大行使質(zhì)詢權(quán)之實(shí)踐回眸及其憲政思考》，載《人大研究》2010年第7期。

[2]由于工作關(guān)系，筆者親赴麗水，對當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯_展質(zhì)詢的情況進(jìn)行了調(diào)研，并撰寫了通訊稿。文章詳見：陳波：《麗水人大首試質(zhì)詢權(quán)》，載《浙江人大》2015年第11期，第46～49頁。下文相關(guān)引用，不再標(biāo)注出處。

[3]王世宇、徐楚涵、莫秀嫻：《梧州10名人大代表聯(lián)名質(zhì)詢檢察院》，載《南方都市報》2015年3月31日，AA18版“深度”。下文相關(guān)引用，不再標(biāo)注出處。

[4][6]伊士國、蔡玉龍：《有效行使人大質(zhì)詢權(quán)的思考》，載《人大研究》2015年第4期。

[5]林開華：《質(zhì)詢“遇冷”背后》，載《人民政壇》2010年第6期。

[7]蔣政：《質(zhì)詢權(quán)：宜軟不宜硬——兼談學(xué)術(shù)界對我國憲法第七十三條的批評》，載《人大研究》2013年第7期。

[8]陳紹澤：《把修訂〈監(jiān)督法〉提上日程》，載《學(xué)習(xí)時報》2014年3月17日。

[9]羅軍輝：《質(zhì)詢鍛造剛性監(jiān)督的鋒刃》，浙江人大門戶網(wǎng)站http：//www.zjrd.gov.cn/rdyw/201510/t20151028_45862.

html，2015-10-28。

[10]陳蔚：《我國人大質(zhì)詢權(quán)探析》，湖南大學(xué)2013年碩士論文，第32頁。

[11][12]徐珣：《為質(zhì)詢權(quán)常態(tài)化奠定實(shí)踐基礎(chǔ)》，載《浙江人大》2015年第11期。

（作者單位：《浙江人大》雜志社）