建立地方人大及其常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)清單的思考

黨的十八屆三中全會(huì)提出，健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度。這對(duì)地方人大依法行使好討論決定重大事項(xiàng)職權(quán)、充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用提出了新的任務(wù)和要求。我們認(rèn)為，建立地方人大及其常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)清單，是健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度的重要方面和突破口。2014年，《中共浙江省委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人大工作和建設(shè)充分發(fā)揮人大作用的意見(jiàn)》（浙委發(fā)〔2014〕32號(hào)）明確提出，探索建立提交人大及其常委會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)清單（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“重大事項(xiàng)清單”）。這是在全國(guó)省級(jí)黨委文件中首次提出重大事項(xiàng)清單這一概念和任務(wù)，對(duì)于落實(shí)好黨的十八屆三中全會(huì)精神，推進(jìn)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)、促進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局具有重要意義。加強(qiáng)這方面研究，明確有關(guān)內(nèi)涵、思路、措施和路徑，使重大事項(xiàng)清單得以建立和實(shí)施起來(lái)，推動(dòng)地方人大討論決定重大事項(xiàng)工作更上新臺(tái)階，顯得尤為迫切和重要。

一、關(guān)于重大事項(xiàng)清單的內(nèi)涵特征

地方人大常委會(huì)自設(shè)立以來(lái)，在積極探索行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的有效形式方面，取得了一定的成效；但是，也要清醒地看到，黨委決定、政府執(zhí)行，或者黨委、政府共同決定重大事項(xiàng)，仍是目前較為普遍的權(quán)力運(yùn)行模式，人大重大事項(xiàng)決定權(quán)難以得到充分行使。各地反映較多的是這項(xiàng)職權(quán)行使涉及黨委與人大、人大與“一府兩院”的關(guān)系處理，不愿輕易行使；所作的決議決定存在程序性的多、有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的少，由人大及其常委會(huì)主動(dòng)作出的多、“一府兩院”主動(dòng)提交的少，重決定、輕執(zhí)行以及工作還不夠經(jīng)?；?、規(guī)范化等現(xiàn)象；尤其是有關(guān)法律法規(guī)和文件對(duì)重大事項(xiàng)范圍的規(guī)定比較原則，缺乏對(duì)具體內(nèi)容、程序等明確界定和規(guī)范，操作起來(lái)有難度?？偟膩?lái)講，相比其他職權(quán)行使，討論決定重大事項(xiàng)權(quán)的行使與其在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)體系中的地位不協(xié)調(diào)，其應(yīng)有的權(quán)力效能沒(méi)有得到充分發(fā)揮。究其原因，有思想認(rèn)識(shí)不夠到位、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制有待健全、重大事項(xiàng)范圍的界定不夠具體、人大自身行使重大事項(xiàng)議事能力不夠強(qiáng)等諸多方面。根據(jù)憲法和法律有關(guān)規(guī)定，這些年來(lái)地方人大在地方性法規(guī)或有關(guān)文件中對(duì)重大事項(xiàng)的范圍做過(guò)規(guī)定，但由于規(guī)定比較原則，缺乏對(duì)具體內(nèi)容、程序等明確界定和規(guī)范，在實(shí)踐操作中仍難以把握，這已成為影響有效行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的重要因素。因此，有必要以重大事項(xiàng)清單為突破口，健全人大討論、決定重大事項(xiàng)相關(guān)制度，推進(jìn)討論決定重大事項(xiàng)職權(quán)行使，進(jìn)一步發(fā)展社會(huì)主義民主政治，保證人民當(dāng)家作主。

（一）建立重大事項(xiàng)清單的緣起。在十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定中，有兩個(gè)“清單”的提法，即“負(fù)面清單”和“權(quán)力清單”。前者是對(duì)現(xiàn)代市場(chǎng)體系規(guī)則的要求，后者是對(duì)公權(quán)力（行政權(quán)力）的要求?！柏?fù)面清單”是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種管理模式，也是一種現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念，目的在于使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間更為廣闊、更為自由。其要義是設(shè)定“不能作為”的“清單”，“清單”以外都可作為，就是明確非禁止即準(zhǔn)入，最大限度破除市場(chǎng)壁壘，保證各類(lèi)市場(chǎng)主體平等使用生產(chǎn)要素、公開(kāi)公平公正參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。2015年10月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見(jiàn)》中明確：市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，是指國(guó)務(wù)院以清單方式明確列出在中華人民共和國(guó)境內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各級(jí)政府依法采取相應(yīng)管理措施的一系列制度安排。市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類(lèi)市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入。實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中決定性作用的重要基礎(chǔ)，是更好發(fā)揮政府作用的內(nèi)在要求[1]，是構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制的必要措施，對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大意義。

“權(quán)力清單”，簡(jiǎn)要來(lái)說(shuō)就是要把各級(jí)政府和各個(gè)政府部門(mén)所掌握的各項(xiàng)公共權(quán)力進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)，并將權(quán)力的列表清單公之于眾，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督[2]。其要義是設(shè)定“可作為”的“清單”，“清單”以外的都不可作為，就是明確非授權(quán)即禁止，最大限度防止政府的越位、缺位與錯(cuò)位。2014年3月，浙江省政府決定在全省全面開(kāi)展政府職權(quán)清理、推行權(quán)力清單制度，構(gòu)建“權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、法治保障”的職權(quán)體系，并實(shí)施了包括省市縣政府權(quán)力清單在內(nèi)的“四張清單一張網(wǎng)”，有力地提高了行政效能，推動(dòng)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

從政府實(shí)踐來(lái)看，明確“負(fù)面清單”和“權(quán)力清單”，是厘清“政府與市場(chǎng)”邊界的基礎(chǔ)一環(huán)。十八屆三中全會(huì)作出推行權(quán)力清單制度的決定，就是為了給行政權(quán)力打造一個(gè)制度的籠子，使之科學(xué)有效運(yùn)行[3]。這一權(quán)力清單制度以依法制權(quán)為根本理念，以陽(yáng)光行政為最大特點(diǎn)，以權(quán)責(zé)一致為基本原則，是我國(guó)推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的重要舉措，對(duì)于健全科學(xué)的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、全面推進(jìn)依法治國(guó)具有深遠(yuǎn)的意義。

考慮到全國(guó)人大尚未出臺(tái)討論決定重大事項(xiàng)工作的專(zhuān)門(mén)性法律，地方性法規(guī)對(duì)重大事項(xiàng)界定依然比較原則，加上健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度是推進(jìn)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)的重要任務(wù)。在這種情況下，與其一味追求制定法律和修改地方性法規(guī)，倒不如換個(gè)角度，借鑒十八屆三中全會(huì)提出的“推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度”和各地實(shí)施政府權(quán)力清單制度的實(shí)踐，建立人大及其常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)清單，為地方人大及其常委會(huì)更好地行使這項(xiàng)職權(quán)提供制度性保障。

（二）重大事項(xiàng)清單的特征。一是法定性。就是從法律明確賦予地方人大及其常委會(huì)職權(quán)的角度，明確清單應(yīng)當(dāng)涵蓋人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)的范圍，橫向到邊，縱向到頂?shù)降?，?guī)定凡是不涉及國(guó)家秘密的事項(xiàng)都應(yīng)列入清單。二是人民性。人大常委會(huì)的性質(zhì)決定了清單所列的重大事項(xiàng)必須匯聚民意、反映人民利益訴求，將重大事項(xiàng)決定權(quán)行使的邊界、環(huán)節(jié)和程序等公之于眾，擴(kuò)大人民群眾對(duì)重大事項(xiàng)決定權(quán)的參與。三是實(shí)踐性。由于重大事項(xiàng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)、發(fā)展的概念，具有階段性和區(qū)域性，要根據(jù)本地人大工作實(shí)踐和實(shí)際情況，重點(diǎn)把黨委認(rèn)可、政府關(guān)心、群眾關(guān)切、人大有為的重大事項(xiàng)列入清單，對(duì)工作中好的做法予以總結(jié)，在實(shí)踐中不斷完善重大事項(xiàng)清單[4]。

（三）討論決定重大事項(xiàng)清單的定位。討論決定重大事項(xiàng)是人民行使國(guó)家權(quán)力的重要內(nèi)容和重要形式之一，是堅(jiān)持人民主體地位、保證人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)，也是人大行使監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)等職權(quán)的前提保障。地方人大重大事項(xiàng)決定權(quán)行使好壞，直接關(guān)系到國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威，關(guān)系到以民主法治方式推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，關(guān)系到黨委決策權(quán)、人大決定權(quán)、“一府兩院”執(zhí)行權(quán)的恰當(dāng)行使，對(duì)地方重大決策的科學(xué)化、民主化、法治化具有重大影響。從重大事項(xiàng)決定權(quán)的職能作用來(lái)看，重大事項(xiàng)清單搭建了黨委、人大常委會(huì)和“一府兩院”職權(quán)行使的平臺(tái)與載體，理順了黨委決策、人大決定、“一府兩院”執(zhí)行的運(yùn)行機(jī)制，使法律有關(guān)原則規(guī)定真正成為可操作、可執(zhí)行的法治實(shí)踐，使全面推進(jìn)依法治國(guó)、提高依法治理能力落到實(shí)處。從討論決定重大事項(xiàng)工作的各個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)看，重大事項(xiàng)清單是開(kāi)展這項(xiàng)工作的路線圖和責(zé)任表，哪些事項(xiàng)需提交人大常委會(huì)討論決定、由誰(shuí)提出和處理流程等方面一目了然，便于明確責(zé)任主體，增強(qiáng)討論決定重大事項(xiàng)工作的科學(xué)性、計(jì)劃性。從推進(jìn)人大工作公開(kāi)化、民主化的角度來(lái)看，重大事項(xiàng)清單是密切聯(lián)系人民群眾、發(fā)展人民民主的渠道和形式，一方面讓群眾了解國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)如何行使權(quán)力，促進(jìn)實(shí)際行使成效，擴(kuò)大人民群眾對(duì)人大工作的參與；另一方面有利于人大常委會(huì)接受人民群眾的監(jiān)督，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

二、關(guān)于建立重大事項(xiàng)清單的責(zé)任主體

根據(jù)憲法和法律規(guī)定，人大及其常委會(huì)是討論決定重大事項(xiàng)權(quán)行使的主體，這點(diǎn)是毫無(wú)疑問(wèn)的。那么，建立重大事項(xiàng)清單的責(zé)任主體是不是人大及其常委會(huì)呢？這是重大事項(xiàng)清單能否建立首先需要搞清楚的關(guān)鍵問(wèn)題。浙委發(fā)〔2014〕32號(hào)文件明確提出，黨委協(xié)調(diào)人大常委會(huì)和“一府兩院”，健全人大討論、決定重大事項(xiàng)具體制度，探索建立提交人大及其常委會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)清單。這里明確了建立重大事項(xiàng)清單的責(zé)任主體是黨委，而不是人大及其常委會(huì)或“一府兩院”。在重大事項(xiàng)清單的建立過(guò)程中，對(duì)此要從以下方面加以認(rèn)識(shí)和把握。

一是討論決定重大事項(xiàng)權(quán)在人民代表大會(huì)制度中處于關(guān)鍵地位。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的政權(quán)組織形式，是與我國(guó)人民民主專(zhuān)政相適應(yīng)的政體，在實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)中具有總平臺(tái)的地位和作用。習(xí)近平總書(shū)記指出，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，必須抓住具有根本性質(zhì)和意義的環(huán)節(jié)。討論決定重大事項(xiàng)權(quán)具有法定性、民主性、全局性、自主性、創(chuàng)制性等特征，在人大及其常委會(huì)職權(quán)體系中處于核心地位。抓住了討論決定重大事項(xiàng)權(quán)，就抓住了堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要環(huán)節(jié)。黨在法治之下治國(guó)理政，就是要按照黨的十八屆四中全會(huì)提出的“四個(gè)善于”，充分發(fā)揮人大及其常委會(huì)這項(xiàng)職權(quán)的作用，全面推進(jìn)依法治國(guó)，確保人民當(dāng)家作主充分實(shí)現(xiàn)，國(guó)家和社會(huì)生活法治化有序推進(jìn)。

二是實(shí)現(xiàn)黨依憲治國(guó)、依法執(zhí)政的必然要求。依憲治國(guó)、依法執(zhí)政是黨執(zhí)政理念和執(zhí)政方式的歷史性跨越。要從制度上真正落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)提出的依憲治國(guó)、依法執(zhí)政，就要求黨從主要依靠政策執(zhí)政向主要依靠法律執(zhí)政轉(zhuǎn)變，從強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格遵守法律執(zhí)政向既嚴(yán)格遵守法律，又主動(dòng)創(chuàng)制和運(yùn)用法律執(zhí)政轉(zhuǎn)變，從加強(qiáng)自身制度建設(shè)與領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家法制建設(shè)分頭實(shí)施向二者同步推進(jìn)[5]，構(gòu)建黨委決策——人大決定——“一府兩院”執(zhí)行的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。討論決定重大事項(xiàng)權(quán)是憲法和法律賦予人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)。人大及其常委會(huì)依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，是把黨的主張通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志的重要途徑；凡是關(guān)系政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)等方面的，屬于人大及其常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的重大問(wèn)題，通過(guò)法定程序，由人大及其常委會(huì)作出決議決定，集中體現(xiàn)了黨的大政方針和重大決策部署，集中反映了人民的意志，既落實(shí)了憲法和法律關(guān)于各國(guó)家機(jī)關(guān)的分工合作要求，又確保了各項(xiàng)工作在法治軌道上有序開(kāi)展。

三是推進(jìn)黨委重大決策科學(xué)化、民主化的客觀要求。人大及其常委會(huì)依法討論決定重大事項(xiàng)，實(shí)際上是對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)中的重要問(wèn)題進(jìn)行民主、科學(xué)決策的過(guò)程，這種決策是通過(guò)人大代表和人大常委會(huì)組成人員，在充分發(fā)揚(yáng)民主的基礎(chǔ)上有效集中，作出反映人民意志、符合實(shí)際的決議決定，使重大事項(xiàng)的論證更加深入、全面，對(duì)決策正確性、可行性提供了保障。從這個(gè)意義上說(shuō)，黨委支持和保證人大及其常委會(huì)開(kāi)展討論決定重大事項(xiàng)工作，為推進(jìn)科學(xué)決策民主決策依法決策提供了途徑和保障，是對(duì)人民、對(duì)事業(yè)、對(duì)法律負(fù)責(zé)的重要體現(xiàn)。

正因如此，黨委和人大及其常委會(huì)、“一府兩院”都要深化認(rèn)識(shí)，不斷形成建立重大事項(xiàng)清單的共識(shí)；特別是黨委要從協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”的高度，把握主體定位，明確職責(zé)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化協(xié)調(diào)，穩(wěn)步推進(jìn)這項(xiàng)工作。人大及其常委會(huì)和“一府兩院”要在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，消除思想顧慮，克服認(rèn)識(shí)誤區(qū)，增強(qiáng)積極性主動(dòng)性，依法履行職責(zé)，密切協(xié)同配合，確保這項(xiàng)工作順利進(jìn)行。

三、關(guān)于重大事項(xiàng)清單的主要內(nèi)容

浙委發(fā)〔2014〕32號(hào)文件提出探索建立重大事項(xiàng)清單這一任務(wù)后，浙江省杭州市、建德市、桐廬縣、湖州市南潯區(qū)、義烏市、溫嶺市等地積極探索實(shí)踐，研究出臺(tái)重大事項(xiàng)清單，取得了一定進(jìn)展和成效。其中，杭州市人大及其常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)清單的主要內(nèi)容是將重大事項(xiàng)分為“議而必決”“議而可決”“報(bào)告?zhèn)浒浮比?lèi)共48項(xiàng)，對(duì)重大事項(xiàng)范圍作了進(jìn)一步具體細(xì)化。桐廬縣人大常委會(huì)2015年制定實(shí)施了年度重大事項(xiàng)清單，內(nèi)容包括本年度擬提請(qǐng)人大常委會(huì)審議并作出決議決定的重大事項(xiàng)4項(xiàng)，擬向人大常委會(huì)報(bào)告、聽(tīng)取人大常委會(huì)意見(jiàn)建議的重大事項(xiàng)10項(xiàng)。這些探索實(shí)踐比較切合實(shí)際，符合憲法法律規(guī)定精神，具有重要的示范引領(lǐng)作用，為建立重大事項(xiàng)清單提供了有益借鑒和經(jīng)驗(yàn)。由于目前建立重大事項(xiàng)清單仍處于摸索階段，要描述其全部構(gòu)架有理論和實(shí)踐上的難度。筆者理解，各地重大事項(xiàng)清單形態(tài)應(yīng)不拘泥于固定格式，可以多樣化；但對(duì)照政府權(quán)力清單，人大及其常委會(huì)重大事項(xiàng)清單至少包括三個(gè)方面。

第一個(gè)方面，建立清單的目的、依據(jù)和原則。目的和依據(jù)比較好理解，這里不展開(kāi)闡述；主要是把握好原則，概括起來(lái)有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持人民主體地位，堅(jiān)持圍繞中心、服務(wù)大局，堅(jiān)持依法依程序，堅(jiān)持突出重點(diǎn)、講求實(shí)效等。

第二個(gè)方面，重大事項(xiàng)的具體范圍?？茖W(xué)厘清重大事項(xiàng)具體范圍是清單的重中之重?？偟氖且裱ǘㄔ瓌t、大事原則、群眾利益原則和實(shí)效原則，結(jié)合本地、本時(shí)期的實(shí)際厘清重大事項(xiàng)的具體范圍。通過(guò)調(diào)查匯總，從兄弟省級(jí)人大常委會(huì)出臺(tái)的討論決定重大事項(xiàng)地方性法規(guī)來(lái)看，普遍把重大事項(xiàng)分為“議而必決”“議而可決”“議而不決”三大類(lèi)。自2009年以來(lái)，已有重慶（2009年3月）、山東（2010年9月）、遼寧（2010年9月）、廣西（2014年7月）、河南（2014年12月）等地對(duì)討論決定重大事項(xiàng)地方性法規(guī)作了修改，安徽、江西省人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)規(guī)定仍在審議修改中。各省級(jí)人大常委會(huì)在地方性法規(guī)中采取“列舉條款加兜底條款”方法，將重大事項(xiàng)范圍作了具有一定操作性的界定，如重慶將“議而必決”的事項(xiàng)具體化為10項(xiàng)（包括兜底條款，下同），將“議而可決”的事項(xiàng)具體化為13項(xiàng)；山東將前述兩類(lèi)事項(xiàng)分別具體化為13項(xiàng)和20項(xiàng)；河南將前述兩類(lèi)事項(xiàng)分別具體化為11項(xiàng)和17項(xiàng)；廣西對(duì)“議而必決”的事項(xiàng)具體化為17項(xiàng)（沒(méi)有對(duì)“議而可決”事項(xiàng)作出明確規(guī)定）。安徽的法規(guī)草案對(duì)“議而必決”事項(xiàng)具體化為13項(xiàng)，且對(duì)計(jì)劃、預(yù)算的調(diào)整達(dá)到一定額度的，規(guī)定就該事項(xiàng)單項(xiàng)報(bào)告，由省人大常委會(huì)討論決定，體現(xiàn)了定量與定性相結(jié)合；對(duì)“議而可決”事項(xiàng)具體化為19項(xiàng)。從浙江省各級(jí)人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)規(guī)定和設(shè)區(qū)的市相關(guān)規(guī)定來(lái)看，省地方性法規(guī)對(duì)“議而必決”事項(xiàng)具體化為8項(xiàng)，對(duì)“議而可決”事項(xiàng)具體化為14項(xiàng)；杭州市對(duì)前述兩類(lèi)事項(xiàng)具體化為14項(xiàng)和19項(xiàng)；寧波市對(duì)前述兩類(lèi)事項(xiàng)具體化為10項(xiàng)和26項(xiàng)；金華市對(duì)前述兩類(lèi)事項(xiàng)具體化為12項(xiàng)和17項(xiàng)；衢州市對(duì)前述兩類(lèi)事項(xiàng)具體化為12項(xiàng)（沒(méi)有對(duì)“議而可決”作出明確）；麗水市對(duì)前述兩類(lèi)事項(xiàng)具體化為10項(xiàng)和17項(xiàng)等。從這些情況可看出，各地對(duì)憲法和地方組織法有關(guān)規(guī)定都作了細(xì)化；同時(shí)結(jié)合本地實(shí)際，對(duì)“議而可決”事項(xiàng)作了具體規(guī)定，對(duì)憲法和法律規(guī)定精神予以豐富和發(fā)展，進(jìn)一步明晰了重大事項(xiàng)范圍，這些對(duì)于行使討論決定重大事項(xiàng)權(quán)起到了積極作用。在充分借鑒已有經(jīng)驗(yàn)和做法基礎(chǔ)上，清單對(duì)重大事項(xiàng)的具體范圍可以考慮以下方面。

一是參照省級(jí)地方性法規(guī)對(duì)重大事項(xiàng)界定的方法，清單可采取明確列舉、概括性規(guī)定、根據(jù)提出議案的主體劃分等方法，或者綜合運(yùn)用上述方法，對(duì)重大事項(xiàng)的范圍進(jìn)行界定。這里要指出的是，在上述幾種方法中，根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定和精神把各種重大事項(xiàng)逐一列舉，盡可能把重大事項(xiàng)細(xì)化、具體化，有利于在實(shí)踐中行使，因此以明確列舉為主，概括性為輔。當(dāng)然，要通過(guò)列舉窮盡重大事項(xiàng)的范圍是不可能的，仍有必要保留概括性規(guī)定，保持一定的彈性，以適應(yīng)形式多樣、千姿百態(tài)的重大事項(xiàng)。

二是結(jié)合地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，清單可對(duì)重大事項(xiàng)分成三類(lèi)：第一類(lèi)是法律有明確規(guī)定，應(yīng)由人大及其常委會(huì)依法審議并作出決議決定的重大事項(xiàng)，即“議而必決”事項(xiàng)；第二類(lèi)是法律只有原則性規(guī)定，地方可以根據(jù)實(shí)際情況將其具體化、法律化，列出應(yīng)當(dāng)由人大及其常委會(huì)進(jìn)行討論的事項(xiàng)，人大及其常委會(huì)視情況可以作出決議決定的事項(xiàng)，即“議而可決”事項(xiàng)；第三類(lèi)是應(yīng)向人大及其常委會(huì)備案的重大事項(xiàng)，人大及其常委會(huì)只討論，不作決定決議的事項(xiàng)，即“議而不決”事項(xiàng)。

三是根據(jù)實(shí)際需要，除法律法規(guī)明確規(guī)定必須報(bào)人大討論、決定的事項(xiàng)外，在內(nèi)容上清單還可明確以下事項(xiàng)應(yīng)重點(diǎn)討論、決定：（1）保證憲法、法律、法規(guī)和上級(jí)人大決議的遵守和執(zhí)行的重大措施；（2）加強(qiáng)民主法治建設(shè)的重大措施；（3）區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)、土地利用、重大民生工程項(xiàng)目、財(cái)政性資金投入較大、對(duì)環(huán)境和資源保護(hù)影響深遠(yuǎn)的重大建設(shè)項(xiàng)目；（4）重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處置情況等[6]。

四是根據(jù)全國(guó)人大有關(guān)部署要求，每年各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議審議通過(guò)各項(xiàng)報(bào)告、審查批準(zhǔn)計(jì)劃和預(yù)算，集中反映和體現(xiàn)了中央的大政方針與地方黨委的決策部署，一經(jīng)大會(huì)通過(guò)即成為當(dāng)年國(guó)家機(jī)關(guān)各項(xiàng)工作的具有法定效力的文件。要把聽(tīng)取和審查“一府兩院”工作報(bào)告、審查批準(zhǔn)計(jì)劃和預(yù)算及部分調(diào)整方案作為人民代表大會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的重點(diǎn)，依法認(rèn)真負(fù)責(zé)地作出決議決定。據(jù)此，要把這些內(nèi)容作為人大討論決定重大事項(xiàng)的范圍，在清單中予以明確，以進(jìn)一步明確新時(shí)期地方各級(jí)人大討論決定重大事項(xiàng)工作的努力方向。

這里需要指出的是，由于重大事項(xiàng)處于動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程，具有階段性和區(qū)域性。在確定重大事項(xiàng)的時(shí)候，要從法律規(guī)定精神和實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持定量與定性相結(jié)合，堅(jiān)持民主與公開(kāi)相結(jié)合，科學(xué)合理界定具體的重大事項(xiàng)范圍。

第三個(gè)方面，職責(zé)和工作流程。按照“職權(quán)法定、權(quán)責(zé)一致、問(wèn)題導(dǎo)向”的原則，清單要采取梳理、調(diào)整、歸并等路徑，對(duì)涉及討論決定重大事項(xiàng)工作的各有關(guān)方面職責(zé)任務(wù)予以明確。一是黨委的職責(zé)任務(wù)主要有，加強(qiáng)對(duì)這項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)有關(guān)方面健全具體制度，支持和保證人大及其常委會(huì)依法行使這項(xiàng)職權(quán)，適時(shí)提出提交人大及其常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)的建議等。二是“一府兩院”的職責(zé)任務(wù)主要有，建立健全主動(dòng)提請(qǐng)人大及其常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)的制度，每年初及時(shí)向人大及其常委會(huì)提出項(xiàng)目，并認(rèn)真執(zhí)行人大及其常委會(huì)決議決定。同時(shí)，落實(shí)好各級(jí)政府出臺(tái)重大決策前向本級(jí)人大報(bào)告的規(guī)定。三是人大及其常委會(huì)有關(guān)方面的職責(zé)任務(wù)主要有，明確主任會(huì)議、各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和代表、常委會(huì)組成人員提出議案的主體職責(zé)，以及人大內(nèi)部做好討論決定重大事項(xiàng)工作的任務(wù)要求。同時(shí)，為確保討論決定重大事項(xiàng)決定工作有序有效開(kāi)展，清單要對(duì)決定重大事項(xiàng)議案的提出、調(diào)查研究、審議表決、監(jiān)督反饋等環(huán)節(jié)編制工作流程圖，完善程序，提高工作規(guī)范化水平。

四、關(guān)于建立重大事項(xiàng)清單的路徑

建立重大事項(xiàng)清單，是民主法治建設(shè)領(lǐng)域一項(xiàng)開(kāi)創(chuàng)性、探索性、實(shí)踐性都很強(qiáng)的改革任務(wù)，需要地方各級(jí)黨委、人大及其常委會(huì)和“一府兩院”共同努力。為做好這項(xiàng)工作，要明確以下路徑[7]。

（一）清單的制定路徑。如前所述，建立重大事項(xiàng)清單的責(zé)任主體是黨委，因此比較可行的路徑是，在同級(jí)黨委的牽頭下，成立清單制定的工作組，成員包括黨委、人大及其常委會(huì)和“一府兩院”有關(guān)負(fù)責(zé)人以及有關(guān)工作人員。在工作組的組織協(xié)調(diào)下，開(kāi)展收集材料、調(diào)查研究、起草清單和清單征求意見(jiàn)、修改完善等工作。在各方對(duì)清單意見(jiàn)比較一致后，提交同級(jí)黨委研究。經(jīng)同級(jí)黨委通過(guò)后，最好采取試行的辦法，以黨委文件將清單印發(fā)試行。

（二）清單的法治化路徑。清單構(gòu)成中最重要、最核心的內(nèi)容是科學(xué)界定重大事項(xiàng)的具體范圍。對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)來(lái)講，要在清單正式實(shí)施一段時(shí)間以后，及時(shí)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，修改省級(jí)人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)規(guī)定，以立法的形式將清單中所規(guī)定的重大事項(xiàng)具體范圍固定下來(lái)，使清單具有法定效力。同時(shí)，還可考慮由省級(jí)人大常委會(huì)制定涵蓋縣級(jí)以上人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，對(duì)全省范圍內(nèi)重大事項(xiàng)具體范圍予以梳理總結(jié)，為制定全省性清單提供法律依據(jù)，提高這項(xiàng)工作的法治化水平。

（三）清單的年度實(shí)施路徑。根據(jù)清單所界定的重大事項(xiàng)具體范圍、所明確的職責(zé)和工作流程，清單的實(shí)施具有了現(xiàn)實(shí)可行性。目前討論決定重大事項(xiàng)工作存在的一些問(wèn)題，很重要的方面是由于這項(xiàng)工作沒(méi)有年度計(jì)劃，具有隨意性、隨機(jī)性，缺少科學(xué)統(tǒng)籌安排。借鑒編制年度立法計(jì)劃、監(jiān)督工作計(jì)劃的做法，地方人大及其常委會(huì)要通過(guò)編制討論決定重大事項(xiàng)年度工作計(jì)劃，確保清單得到有效落實(shí)、重大事項(xiàng)決定權(quán)得到有效行使。確立年度討論決定重大事項(xiàng)的議題，一是根據(jù)清單，每年初，召開(kāi)黨委、人大常委會(huì)、“一府兩院”等有關(guān)方面工作溝通協(xié)調(diào)會(huì)，商議提請(qǐng)人大常委會(huì)作決議決定或向人大報(bào)告的重大事項(xiàng)，經(jīng)同級(jí)黨委同意后，列入年度人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)工作計(jì)劃。二是根據(jù)清單，人大及其常委會(huì)主動(dòng)提出討論決定重大事項(xiàng)的議題。同時(shí)，工作計(jì)劃要明確人大有關(guān)專(zhuān)工委、“一府兩院”及有關(guān)部門(mén)承辦職責(zé)和時(shí)限要求，確保工作計(jì)劃順利完成。

（四）清單的檢查落實(shí)路徑。建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，對(duì)清單拖延不執(zhí)行或者執(zhí)行不力的，黨委要加大黨紀(jì)問(wèn)責(zé)力度，人大常委會(huì)要運(yùn)用法律賦予的剛性手段進(jìn)行監(jiān)督，督促“一府兩院”落實(shí)重大事項(xiàng)清單。上級(jí)人大常委會(huì)要加強(qiáng)對(duì)下級(jí)的指導(dǎo)和示范，推動(dòng)清單落實(shí)，充分發(fā)揮上下級(jí)人大常委會(huì)之間開(kāi)展這項(xiàng)工作的整體優(yōu)勢(shì)。

注釋?zhuān)?/p>

[1]國(guó)務(wù)院：《關(guān)于實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見(jiàn)》，載《人民日?qǐng)?bào)》2015年10月20日。

[2][3]新華網(wǎng)評(píng)：《權(quán)力清單將權(quán)力關(guān)入透明的制度之籠》，2014年2月21日，人民網(wǎng)—人民日?qǐng)?bào)。

[4][7]鄒紹平：《建立討論決定重大事項(xiàng)清單的路徑》，載《浙江人大》2015年第6期。

[5]《全面推進(jìn)依法治國(guó)學(xué)習(xí)讀本》，國(guó)家行政學(xué)院出版社2014年10月第1版，第22、23、24頁(yè)。

[6]張學(xué)明：《厘清邊界推動(dòng)決定“落地”》，載《浙江人大》2015年第10期。

（作者單位：浙江省人大常委會(huì)研究室）