關(guān)于開征房地產(chǎn)稅的若干思考

袁素娟+任益群+陳智云

2015年6月，調(diào)整后的《十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》，將房地產(chǎn)稅法正式列入立法規(guī)劃。據(jù)了解，目前房地產(chǎn)稅立法的初稿已基本成形，房地產(chǎn)稅法最快有望在2017年獲得通過(guò)。本文通過(guò)分析開征房地產(chǎn)稅的現(xiàn)實(shí)意義和房地產(chǎn)稅開征可能出現(xiàn)的相關(guān)問(wèn)題，對(duì)房地產(chǎn)稅制設(shè)計(jì)進(jìn)行幾點(diǎn)分析和探討。

一、房地產(chǎn)稅的定義及內(nèi)涵

房地產(chǎn)稅，又稱為不動(dòng)產(chǎn)稅或物業(yè)稅，是財(cái)產(chǎn)稅的一種，主要針對(duì)土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)，要求其使用人或保有人每年按房地產(chǎn)評(píng)估價(jià)值的一定比例繳付稅款，是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)征收的一種財(cái)產(chǎn)稅性質(zhì)的稅收。

從綜合性概念來(lái)講，房地產(chǎn)稅一般是指與房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和過(guò)程相關(guān)的稅種集合，其中包括房地產(chǎn)業(yè)營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅、土地增值稅、契稅、耕地占用稅等。目前在我國(guó)作為立法語(yǔ)詞層面的房地產(chǎn)稅，更多地被理解為由房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅合并而來(lái)的新稅種。

從性質(zhì)來(lái)看，房地產(chǎn)稅屬于財(cái)產(chǎn)稅范疇，是一種直接稅，它對(duì)社會(huì)存量財(cái)富征稅。從征收對(duì)象來(lái)看，房地產(chǎn)稅征稅對(duì)象是不動(dòng)產(chǎn)，即不直接參與流轉(zhuǎn)的財(cái)產(chǎn)或資本。從稅收歸屬來(lái)看，房地產(chǎn)稅屬于地方稅。

二、開征房地產(chǎn)稅的現(xiàn)實(shí)意義

開征房地產(chǎn)稅是房地產(chǎn)稅制改革的重要舉措，房地產(chǎn)稅的開征具有特殊的目的和功能，在調(diào)節(jié)貧富差距、規(guī)范財(cái)產(chǎn)稅制度、促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展等方面可以發(fā)揮積極的作用。其目的和意義主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）有利于完善我國(guó)財(cái)產(chǎn)稅體制，為地方政府提供穩(wěn)定的財(cái)政收入來(lái)源，是新一輪稅制改革的需要。

財(cái)產(chǎn)稅是當(dāng)今世界大多數(shù)國(guó)家普遍設(shè)置的一個(gè)稅種，是一個(gè)國(guó)家稅收體系的重要組成部分，構(gòu)成西方國(guó)家地方政府財(cái)政收入的重要來(lái)源。而在我國(guó)，目前還沒(méi)有建立規(guī)范的財(cái)產(chǎn)稅制體系，財(cái)產(chǎn)稅不僅稅種單一，而且征稅范圍窄、稅收規(guī)模也小。房地產(chǎn)業(yè)稅收重流轉(zhuǎn)、輕保有，一直存在稅種多、稅制復(fù)雜、稅費(fèi)不清、稅負(fù)分配不合理等問(wèn)題。

與此同時(shí)，目前我國(guó)地方稅的主體稅種營(yíng)業(yè)稅受經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的影響，是省級(jí)地方政府的主要收入來(lái)源，地市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別的地方政府缺乏相應(yīng)的主稅種，“營(yíng)改增”試點(diǎn)按照計(jì)劃即將結(jié)束，全面實(shí)行“營(yíng)改增”之后，地方財(cái)政缺乏主體稅種作支撐，必然會(huì)引發(fā)過(guò)度依賴土地財(cái)政和“三亂” （亂收費(fèi)、亂攤派、亂集資）問(wèn)題。

開征房地產(chǎn)稅，把現(xiàn)行對(duì)房屋、土地征收的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅以及有關(guān)收費(fèi)合并為房地產(chǎn)稅，伴隨著營(yíng)改增等房地產(chǎn)全鏈條的稅收調(diào)整，降低從土地到交易環(huán)節(jié)的中間直接稅，增加持有稅。一方面在“簡(jiǎn)稅制”的同時(shí)，有助于進(jìn)一步厘清租、稅、費(fèi)，解決三者混亂的問(wèn)題，促進(jìn)地方稅收的透明化，進(jìn)一步完善財(cái)產(chǎn)稅體制;另一方面我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)和住房制度改革為房地產(chǎn)市場(chǎng)創(chuàng)造了良好的環(huán)境，而房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將為房地產(chǎn)稅提供充裕的稅源。通過(guò)改革稅收制度，地方政府由此得到穩(wěn)定的稅源支撐，地方政府通過(guò)征收保有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅獲得穩(wěn)定收入，將不再為如何多收“土地出讓金”等基金費(fèi)而發(fā)愁，必將有效遏制“土地財(cái)政”，這有利于充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，增強(qiáng)稅收調(diào)控的靈活性。

（二）有利于弱化房地產(chǎn)投資屬性，穩(wěn)定房?jī)r(jià)，優(yōu)化資源配置，推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。

目前我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展，這不僅對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長(zhǎng)起到顯著的拉動(dòng)作用，而且極大地改善了居民的居住條件。同時(shí)，房地產(chǎn)也成為居民財(cái)產(chǎn)的重要組成部分。但過(guò)熱的房地產(chǎn)市場(chǎng)也引發(fā)了一些比較嚴(yán)重的問(wèn)題：

1.我國(guó)房地產(chǎn)重流轉(zhuǎn)、輕保有的稅收結(jié)構(gòu)無(wú)形中降低了房地產(chǎn)的持有成本，為市場(chǎng)投機(jī)行為創(chuàng)造了空間，社會(huì)資金、土地向房市聚集，影響了資源配置的總體格局。

2.房地產(chǎn)暴利吸引了開發(fā)商盲目開發(fā)，導(dǎo)致商品房空置現(xiàn)象嚴(yán)重，空置率不斷上升，與此同時(shí)中小戶型、中低價(jià)位商品房和經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)不足、流動(dòng)環(huán)節(jié)的高額稅負(fù)，也在一定程度上限制了房地產(chǎn)的流通，抑制了中低收入者的剛性需求，造成資源浪費(fèi)。

當(dāng)前，我國(guó)正建立房地產(chǎn)調(diào)控的長(zhǎng)效機(jī)制，其中包括正確運(yùn)用稅收調(diào)控手段來(lái)維護(hù)市場(chǎng)秩序并推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。開征房地產(chǎn)稅將增加房地產(chǎn)持有成本，自然會(huì)抑制多套房投資需求，進(jìn)而有助于穩(wěn)定房?jī)r(jià)。一方面可以促進(jìn)房地產(chǎn)開發(fā)商節(jié)約使用土地，盡量減少土地閑置，達(dá)到土地資源的合理有效利用。另一方面，通過(guò)對(duì)空置房屋征稅，可以起到增加“炒房”成本，抑制炒房行為的作用，促進(jìn)房地產(chǎn)資源的高效流動(dòng)和充分利用。

（三）有利于調(diào)節(jié)分配，增進(jìn)公共福利，促進(jìn)社會(huì)公平。

稅收是二次分配的主要手段，財(cái)產(chǎn)稅是通過(guò)對(duì)高收入者多征稅，對(duì)低收入者少征或者不征稅，對(duì)國(guó)民收入進(jìn)行再分配為主的稅種，其目標(biāo)是通過(guò)對(duì)社會(huì)財(cái)產(chǎn)的征稅，發(fā)揮稅收調(diào)控作用，縮小貧富差距。開征房地產(chǎn)稅使地方政府獲得重要而穩(wěn)定的稅源，并以此取得的財(cái)政收入用于與公眾利益相關(guān)的教育衛(wèi)生、社會(huì)福利、環(huán)境保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)支出，用于廉租房、公租房等保障性住房建設(shè)，房地產(chǎn)增值，稅收增收，公共服務(wù)必然得到提升。

三、房地產(chǎn)稅稅制設(shè)計(jì)的幾點(diǎn)探討

（一）房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議的解決。

財(cái)產(chǎn)稅是對(duì)財(cái)產(chǎn)所有者征收，我國(guó)房產(chǎn)類型極其復(fù)雜，土地公有（房屋、土地所有權(quán)兩權(quán)分立）、產(chǎn)權(quán)不明晰房地產(chǎn)（如小產(chǎn)權(quán)房、違章建筑等）大量存在、農(nóng)村房地產(chǎn)征不征（如農(nóng)村宅基地等）等問(wèn)題，已成為開征房地產(chǎn)稅的產(chǎn)權(quán)制度障礙。

對(duì)土地使用權(quán)該不該征稅，我國(guó)《物權(quán)法》對(duì)物權(quán)已經(jīng)進(jìn)行了明確的規(guī)定，土地使用權(quán)屬于物權(quán)。另外《物權(quán)法》還規(guī)定“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期”，因此，業(yè)主對(duì)房產(chǎn)的土地可“視同所有”。

其他房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議的解決，一方面要健全房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度，建成覆蓋全國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)登記信息平臺(tái)，通過(guò)產(chǎn)權(quán)登記，摸清各類房地產(chǎn)的類型、數(shù)量、面積、權(quán)屬等;另一方面根據(jù)登記的結(jié)果對(duì)不同類型、不同原因產(chǎn)權(quán)不清或無(wú)產(chǎn)權(quán)房地產(chǎn)采取合理合法的程序和方法予以確權(quán)，為開征房地產(chǎn)稅掃清障礙。

（二）減免稅的設(shè)定。

根據(jù)房地產(chǎn)使用性質(zhì)不同，房地產(chǎn)可分為經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)和生活性房產(chǎn)。對(duì)經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)征稅無(wú)可厚非，對(duì)生活性房產(chǎn)（住宅用房等）征稅則不得不面臨如何設(shè)計(jì)起征點(diǎn)和免征額的難題。

一種意見是劃定每人60或80平方米的“豁免征收面積”。可是問(wèn)題在于，在許多地方，不同地段的60平方米價(jià)格差距太大，市中心的60平方米可能比郊區(qū)的貴幾倍甚至幾十倍。同樣價(jià)格的房產(chǎn)，郊區(qū)的要繳更多的稅。再者，依照這樣的思路，越是公共服務(wù)完善的繁華地段，就越是收不到稅，國(guó)家用欠發(fā)達(dá)欠繁華地段收的稅為繁華地段提供更完善的公共服務(wù)，公平稅負(fù)、合理負(fù)擔(dān)從何談起？再比如子女一人繼承超面積住房，如果沒(méi)有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)來(lái)源，又如何承受一年一繳的房地產(chǎn)稅，結(jié)婚生子后居住超面積住房，要想不交稅就只有違反計(jì)劃生育政策快生、多生，這顯然不切實(shí)際。

另一種意見是以家庭為單位，第一套住房免征，從第二套住房開始征稅，然后稅率階梯式上升，即第三套稅率要高于第二套，依此類推。那么一旦房地產(chǎn)稅對(duì)二套房征稅，那么假離婚、非婚同居就將成為規(guī)避房地產(chǎn)稅的首選。另外許多兩地分居家庭，在分居的兩地購(gòu)買的都是小面積住房，若對(duì)其中的一套征稅，有利于民生從何說(shuō)起。

建議借鑒德國(guó)的做法，以家庭為單位，第一套住房免征，從第二套住房開始征稅，但夫妻由于就業(yè)原因兩地分居使用的二套房則免征，當(dāng)然對(duì)于第三套、第四套，乃至更多套的房子，就不應(yīng)該再給予稅收優(yōu)惠了。

（三）計(jì)稅依據(jù)的確定。

目前普遍認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立起以房地產(chǎn)評(píng)估值為計(jì)稅依據(jù)的房地產(chǎn)稅制。依據(jù)市場(chǎng)價(jià)格意義上的評(píng)估價(jià)值作為計(jì)稅依據(jù)，相對(duì)來(lái)說(shuō)應(yīng)該是比較公平合理的，但從現(xiàn)實(shí)情況看，房地產(chǎn)評(píng)估價(jià)格如何確定卻存在不少難題。比如評(píng)估機(jī)構(gòu)魚龍混雜，評(píng)估不公正、不獨(dú)立，評(píng)估方法、評(píng)估手段、評(píng)估制度無(wú)法適應(yīng)復(fù)雜的房地產(chǎn)評(píng)估，等等。

前不久，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)資產(chǎn)評(píng)估法草案三審稿進(jìn)行了分組審議。作為規(guī)范評(píng)估行業(yè)發(fā)展的基本法律，資產(chǎn)評(píng)估法即將出臺(tái)，這對(duì)于加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，杜絕虛假評(píng)估和暗箱操作，規(guī)范目前分散的評(píng)估市場(chǎng)，建立房地產(chǎn)價(jià)值評(píng)估體系意義重大。

如何解決評(píng)估不公正、不獨(dú)立問(wèn)題。筆者認(rèn)為，房地產(chǎn)評(píng)估需要對(duì)房地產(chǎn)稅基定期進(jìn)行評(píng)估，這一評(píng)估不宜由一般的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行，而應(yīng)由專門的評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行，這種評(píng)估機(jī)構(gòu)不參與一般市場(chǎng)業(yè)務(wù)，應(yīng)屬于公益性的公職評(píng)估機(jī)構(gòu)。即便要設(shè)立中介實(shí)施評(píng)估，也應(yīng)設(shè)立專門的合伙制評(píng)估機(jī)構(gòu)，合伙人之間承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任，有助于加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，從法律設(shè)置上避免不誠(chéng)信事件的發(fā)生。同時(shí)各級(jí)政府資產(chǎn)評(píng)估行政管理部門還必須加大對(duì)評(píng)估行業(yè)的監(jiān)管力度。

至于評(píng)估方法和評(píng)估技術(shù)，國(guó)內(nèi)、國(guó)外已有許多成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法，只需結(jié)合我國(guó)實(shí)際規(guī)范利用即可。

（四）稅率的設(shè)定。

對(duì)房地產(chǎn)稅的稅率分析，通用的思路應(yīng)該是考慮房地產(chǎn)增值和時(shí)間價(jià)值，結(jié)合居民的支付能力，確定稅率的上限;通過(guò)地方公共支出和財(cái)政收入的缺口，確定稅率的下限。具體稅制設(shè)計(jì)上應(yīng)該確定全國(guó)統(tǒng)一的稅率上下限，給予地方政府一定的自由選擇權(quán)，各個(gè)地方在這個(gè)區(qū)間范圍內(nèi)根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況自主確定具體稅率。同時(shí)，房地產(chǎn)稅率設(shè)計(jì)一定要體現(xiàn)“有保有壓”的方針，?！皠傂韬透纳菩孕枨蟆保瑝骸巴稒C(jī)性需求”，通過(guò)稅收調(diào)節(jié)，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)。

（五）其他稅收制度配套改革。

房地產(chǎn)稅改革路徑的大框架已基本成形，主要是把現(xiàn)有的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅合并成為新的房地產(chǎn)稅，增加房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅負(fù)。隨著房地產(chǎn)稅征收步入正軌，土地增值稅、契稅等稅種的配套改革也應(yīng)跟進(jìn)，按房地產(chǎn)取得、交易和保有三個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行稅制整合，并加大力度清理房地產(chǎn)業(yè)收費(fèi)項(xiàng)目，在房地產(chǎn)稅負(fù)總體不變的前提下，適當(dāng)提高保有環(huán)節(jié)稅負(fù)，降低建設(shè)、交易環(huán)節(jié)稅負(fù)，從而達(dá)到簡(jiǎn)稅制、寬稅基的目標(biāo)。

（作者單位：新建縣地稅局）