鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的現(xiàn)狀、成因及其化解對策

稂小毛

鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即鄉(xiāng)和鎮(zhèn)，泛指較小的市鎮(zhèn)，是我國最基層的行政機構，是連接城市和農(nóng)村的橋梁，在農(nóng)村乃至整個國家經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著基礎性作用，它是黨和政府聯(lián)系人民群眾的紐帶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為債務人按照協(xié)議、合同的約定或者依照法律、政策的規(guī)定在一定期限內(nèi)必須以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入向債權人承擔的資金償還義務。從公共管理的角度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的外延應涵蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各種債務的總和。

2004年以來，江西省許多縣區(qū)堅持以推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為目標，除加大工業(yè)園區(qū)基礎設施建設外，著力推進新型城鎮(zhèn)化建設，注重改善民生和社會事業(yè)發(fā)展，財政與舉債投入等多措并舉，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化建設加速發(fā)展，教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)大大改善，與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務逐年攀升。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務規(guī)模及結構

至2014年12月底，A區(qū)16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計后的政府性債務6.23億元，較2006年末1.15億（財政債務統(tǒng)計數(shù)）增加5.08億元，年均遞增27.3%。從債務來源看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有銀行融資債務，絕大部分屬拖欠工程款，其中教育債務余額1.65億元，衛(wèi)生債務余額0.27億元，其余主要是集鎮(zhèn)基礎設施建設、渡改橋、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院、鄉(xiāng)村公路等項目建設欠債。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務形成原因

近年來，A區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務逐年攀升，就其形成來看，主要體表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是深層次的體制原因。我國在較長時期內(nèi)，經(jīng)濟非均衡發(fā)展戰(zhàn)略導致了國家對農(nóng)村投入少，對以農(nóng)村為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，轉移支付傾斜過少，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運轉困難。分稅制改革提高了財權方面的“兩個比重”，但對一些事權的安排缺乏界定，對可能形成的縣、鄉(xiāng)財政困難問題估計不足，在政策執(zhí)行中財權層層上收、事權層層下放，財政收支矛盾越來越集中。加之新農(nóng)村建設中，任務下放多，財政撥款少，尤其在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化建設中不斷滋生出新的債務。

由于A區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)大都是以農(nóng)業(yè)為主，自我發(fā)展能力不足，經(jīng)濟基礎薄弱，自有資源匱乏，財政收入來源單一，收入不足。全面取消農(nóng)業(yè)稅以后，財政資金來源短缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了提供公共品和公共服務，只能通過舉債來籌集資金。

二是教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)建設欠債。為切實改善農(nóng)村就學、就醫(yī)、養(yǎng)老等人民群眾密切相關的利益，保障農(nóng)村群眾“學有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”，2006年以來，A區(qū)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校、衛(wèi)生院、敬老院等進行了大規(guī)模的新建、改擴建。在這些項目建設中，雖然上級財政爭取了一部分，A區(qū)財政投入了一部分，區(qū)融資平臺公司融資了一部分，但由于建設工程量較大，至今仍欠下了較多的債務。

三是集鎮(zhèn)建設欠債。為加快推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，A區(qū)所在市率先將全市市域納入總體規(guī)劃，把各鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目建設納入城市建設項目，加強調(diào)度，推進全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路、供電、供水、污水管網(wǎng)等基礎設施和集貿(mào)市場、商業(yè)街、公園、新型農(nóng)民社區(qū)等配套設施建設，著力提高綜合配套水平，增強公共服務功能，促進小城鎮(zhèn)內(nèi)涵提升，改善環(huán)境。由于所有建設項目都是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體，幾年來，盡管市、區(qū)兩級加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)建設投入，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)至今仍欠了較多的債務。

四是市、區(qū)路橋等重點工程欠債。主要是渡改橋項目、新建大橋、轄區(qū)道路改擴建等市、區(qū)路橋重點工程，這些項目雖然主體工程由上級投資建設，但項目征地拆遷、土方墊層、道路綠化以及引橋等附屬工程均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來承擔，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠下較大債務。如某大橋引道工程欠債529萬元。

三、債務管理和政策執(zhí)行中存在的問題分析

一是債務管理制度不健全，債務風險較大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有建立政府性債務償債準備金制度，對新增債務沒有進行有效控制和審批，債務規(guī)模缺乏有效控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算沒有安排償債預算。就目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計后的債務情況來看，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務率較高，債務風險較大。

二是債務統(tǒng)計與項目建設脫節(jié)。就目前情況來看，盡管政府性債務管理明確歸口財政部門，但對債務管理還沒有一套完整可操作的政策依據(jù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的統(tǒng)計體系尚未建立，管項目建設的不管債務，管債務的不清楚項目建設情況，造成債務統(tǒng)計失真，債務規(guī)模的失控，給債務風險監(jiān)測帶來困難。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務未能有效控制的原因

雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務由財政資金缺口引發(fā)，但體制性因素往往起著決定性作用。

一是“壓力型體制”下導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出擴張無能為力。城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和政府間從上到下的“壓力型體制”，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)造成財力上劃，事權增加的不利局面，1994年的分稅制財政體制，提高了中央財政收入所占比重，地方財政所占比重相應下降。財權上收的同時，事權卻在增加。一級級照此辦理，到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，財權越來越小，但卻承擔著諸如社會治安、基礎教育、基本衛(wèi)生保障、社會福利和鄉(xiāng)村道路、小城鎮(zhèn)基礎設施、農(nóng)田水利建設等責任，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出擴張方面無能為力。

二是不合理的考核機制，刺激鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債建設。在當前對地方政府的考核工作中，GDP是衡量政績的主要指標。在趕超現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略下，上級政府為了完成其發(fā)展目標而與一級一級下達任務，有的甚至與干部的榮辱、升遷掛鉤，由此必然對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員形成一種自上而下的壓力。地方政府謀求經(jīng)濟總量最大化，（1）是加大基本建設投入，利用基本建設投入帶動GDP增長;（2）是加大招商引資和“招商引稅”力度。中西部地區(qū)在不具備其他競爭優(yōu)勢的情況下，除放低環(huán)保要求，只能是政策更加優(yōu)惠。（1）是“零地價”用地;（2）是加大工業(yè)基礎建設，征地、修路、建廠房等;（3）是對企業(yè)進行資金扶持，這些都需要錢。

三是舉債約束、監(jiān)管機制不健全加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務。（1）是沒有建立舉債的約束機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的自主權過大，責任過小，舉債沒有經(jīng)過科學的論證和嚴格的程序，有的憑領導的個人偏好或主觀判斷。由于沒有建立舉債約束機制，容易導致亂鋪攤子、亂上項目，以致債臺高筑;（2）是問責機制不健全?，F(xiàn)階段對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的政績考核主要看經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)模和速度，至于取得這些政績的背后花了多少成本代價卻無人問津，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導不需要對舉債行為的后果負責。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務責任追究上的缺位，本屆政府大量舉債搞建設，只享受由此帶來的好處，風險卻推給下一屆政府，這必然導致政府舉債行為的隨意性和盲目性，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的惡性膨脹。

五、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的建議

一是加大小城鎮(zhèn)建設力度，培養(yǎng)財源，發(fā)展經(jīng)濟。要化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務，最根本的出路在于推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟快速發(fā)展，不斷壯大地方財政收入規(guī)模，只有這樣，才能從根本上解決債務風險問題。

轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要根據(jù)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況，因地制宜，積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構。在加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級的同時，應大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，建立農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，發(fā)展特色經(jīng)濟，發(fā)展多種經(jīng)營，開拓農(nóng)特產(chǎn)品市場。

發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟，增加財政收入。經(jīng)濟的發(fā)展決定財政的發(fā)展，發(fā)展經(jīng)濟是解決財政困難的根本出路。在政策和資金上給予一定的傾斜，要立足于發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和龍頭企業(yè)，積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，大力促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展。

加大小城鎮(zhèn)建設投資力度。省市政府要加大對農(nóng)村義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生服務和公益性事業(yè)的投資力度，建立完善穩(wěn)定的發(fā)展農(nóng)村公益性事業(yè)及公共基礎設施建設的投入增長機制，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出負擔。

二是合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權與事權，提高基層財政保障能力。要完善分稅制財政體制，合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權與事權，從體制上保證基層基本支出的財力需要;建立科學、規(guī)范的財政轉移支付制度，完善轉移支付辦法，加快轉移支付的立法進程;深化財政支出管理改革。通過增收節(jié)支，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，緩解債務增長的壓力。

三是建立科學的考評體系。要實行分類考核、差異化考核，進一步完善符合科學發(fā)展觀和正確政績觀要求的市縣和省直部門以及干部考核評價體系，不唯GDP，不以數(shù)字論英雄，不要給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道下達GDP、財政收入、固定資產(chǎn)投資指標和招商引資任務，使他們能夠集中精力做好公共服務、群眾服務和營造發(fā)展環(huán)境的工作。同時，要將負債情況列入干部政績考評體系，既看經(jīng)濟發(fā)展的成績，也看所付出的成本代價;既要考核經(jīng)濟發(fā)展的速度，又要考核發(fā)展的質(zhì)量、效益;指標既要積極，又要可行。

總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的化解要與培養(yǎng)財源，發(fā)展經(jīng)濟相結合;與合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權與事權相結合;與建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務舉債的約束機制相結合;與建立科學的干部考評體系相結合，區(qū)別各地不同情況，積極穩(wěn)妥地開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的化解工作。

（作者單位：新余市審計局）