探討地方政府融資平臺(tái)及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范

陳敏

【摘 要】以地方政府融資平臺(tái)以及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范工作開(kāi)展的實(shí)際情況為基礎(chǔ)，結(jié)合近年來(lái)本地區(qū)工作實(shí)際開(kāi)展情況，提出幾點(diǎn)完善地方政府融資平臺(tái)及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范措施，旨在提升政府融資平臺(tái)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范工作質(zhì)量。

【關(guān)鍵詞】地方政府；融資平臺(tái)建設(shè)；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一、引言

地方政府融資平臺(tái)建設(shè)是各級(jí)地方政府主要日常工作內(nèi)容之一，但是在運(yùn)行過(guò)程中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)各種內(nèi)部、外部影響因素的影響，導(dǎo)致地方政府融資平臺(tái)出現(xiàn)債務(wù)問(wèn)題，使政府負(fù)債。下文將從地方政府融資平臺(tái)出現(xiàn)債務(wù)的基本原因入手，結(jié)合時(shí)代發(fā)展要求，提出幾點(diǎn)解決方式，旨在提升風(fēng)險(xiǎn)防范質(zhì)量，促使地方政府更好的開(kāi)展日常工作。

二、地方政府融資平臺(tái)債務(wù)出現(xiàn)原因

常見(jiàn)的政府性債務(wù)通常都是由下述兩方面導(dǎo)致的；首先是地方政府的直接負(fù)債，包含了中央代發(fā)地方債以及上級(jí)財(cái)政借款等。其次是通過(guò)地方政府來(lái)設(shè)立融資平臺(tái)公司，形成間接負(fù)債模式，包含了銀行等諸多金融機(jī)構(gòu)的貸款以及債券等形式的借款。其中后者主要是政府性債務(wù)，占總債務(wù)的60%左右。

在當(dāng)前時(shí)代背景下，各地方的政府都掌握較多的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)資源，囊括了經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)等多種模式，并且隨著城市化和工業(yè)化的不斷發(fā)展，這些資產(chǎn)資源也在不斷的升值。土地資源是所有資源中升值最為明顯的， 因?yàn)槭艿椒康禺a(chǎn)行業(yè)發(fā)展的影響，各地區(qū)的土地資源已經(jīng)成為政府日常資源來(lái)源的主要部分。如果不能自主發(fā)債，各地區(qū)的政府都會(huì)通過(guò)市場(chǎng)化的模式來(lái)運(yùn)行，對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行整合，并通過(guò)公司為平臺(tái)實(shí)現(xiàn)金融借款。

在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的當(dāng)下，地方政府不僅要對(duì)城市進(jìn)行管理，還要保證城市經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展， 所以必須以不斷融入資本的方式提升公共服務(wù)質(zhì)量，滿足日益增加的公共服務(wù)需求。但是高速發(fā)展的公共服務(wù)需求和緊缺的政府財(cái)政形成鮮明的對(duì)比，大部分地區(qū)的政府都難以獨(dú)立承擔(dān)這部分資金，所以整體上缺口是比較大的?！敖?jīng)濟(jì)主導(dǎo)發(fā)展”政策的產(chǎn)生，明確了地方政府施政目標(biāo)和綱領(lǐng)，常見(jiàn)的投資、出口與內(nèi)需經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式中，大部分政府都會(huì)選擇投資，并且投資也是切實(shí)可行的一種方式。各地區(qū)近年來(lái)都構(gòu)建了政府官員激勵(lì)考核機(jī)制，將GDP的增長(zhǎng)作為主要評(píng)斷依據(jù)，這也在一定程度上增加了地方政府投資沖動(dòng)，加重了政府的舉債需求，所以城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)發(fā)展也是導(dǎo)致政府投資沖動(dòng)的主要因素之一。

三、地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范方式

因?yàn)楫?dāng)前時(shí)代背景比較特殊，所以地方政府的融資平臺(tái)在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到至關(guān)重要的作用，在日常經(jīng)營(yíng)過(guò)程中會(huì)形成政府性債務(wù)。因?yàn)榇嬖谥贫群褪袌?chǎng)化方面的缺陷，所以地方政府債務(wù)問(wèn)題很容易導(dǎo)致區(qū)域性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)因素會(huì)成為各地區(qū)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的不穩(wěn)定要素，所以政府的管理層工作人員必須對(duì)該方面的問(wèn)題進(jìn)行關(guān)注，通過(guò)各種方式規(guī)范政府債務(wù)。

1.通過(guò)各種方式轉(zhuǎn)變地方投資融資改革模式

在經(jīng)濟(jì)體制改革以及頂層設(shè)計(jì)政策框架影響下，不斷根據(jù)時(shí)代發(fā)展要求來(lái)強(qiáng)化投融資體制改革，構(gòu)建具有針對(duì)性的地方政府投資、融資改革制度，打破傳統(tǒng)工作模式下財(cái)權(quán)、事權(quán)不明確或是不匹配的情況。從公正的角度來(lái)處理政府和市場(chǎng)、公益和營(yíng)利之間的關(guān)系，科學(xué)的引導(dǎo)政府進(jìn)行投資，保證投資順應(yīng)國(guó)家主體發(fā)展方向。秉承經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)原則來(lái)調(diào)整地方政府的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展方向，將市場(chǎng)資源優(yōu)化配置作用充分發(fā)揮出來(lái)，合理調(diào)控地方債務(wù)機(jī)制，提升地方政府債務(wù)行為規(guī)范性。

不斷深化財(cái)稅體制，構(gòu)建中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)相互適應(yīng)的日常運(yùn)行機(jī)制，對(duì)財(cái)稅分級(jí)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，拓展地方在政府財(cái)政方面的收入，并時(shí)刻以保證地方財(cái)政收入穩(wěn)定性及可持續(xù)性為基本工作目的。因?yàn)楫?dāng)前社會(huì)發(fā)展速度較快，所以要根據(jù)社會(huì)發(fā)展理念，不斷優(yōu)化工作模式，科學(xué)的應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生幾率。

對(duì)地方財(cái)政預(yù)算經(jīng)營(yíng)以及相關(guān)制度的執(zhí)行進(jìn)行強(qiáng)化，提升預(yù)算制度對(duì)政府行為的約束力。根據(jù)地方政府發(fā)展實(shí)況編制長(zhǎng)期投資以及融資戰(zhàn)略，從投資需求方面入手，明確融資以及負(fù)債的程度，保證流動(dòng)資產(chǎn)和負(fù)債相互平衡，進(jìn)而促使地方政府經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展。

通過(guò)對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系進(jìn)行完善的方式來(lái)加速政府職能轉(zhuǎn)變速度，打破傳統(tǒng)的以GDP為主的政府工作績(jī)效考核模式，并從傳統(tǒng)的依靠投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方式中走出來(lái)，轉(zhuǎn)變政府產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，將節(jié)能環(huán)保以及綠色GDP理念融入到政府日常工作中，將地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理指標(biāo)歸納到綜合評(píng)價(jià)體系當(dāng)中，并通過(guò)科學(xué)化的地方政府投資融資需求來(lái)拉動(dòng)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府應(yīng)當(dāng)規(guī)范舉債行為，提升舉債的合理性。部分地區(qū)的政府制度存在缺陷，導(dǎo)致金融舉債不科學(xué)。此時(shí)中央應(yīng)當(dāng)對(duì)地方政府舉債問(wèn)題進(jìn)行合理的引導(dǎo)，通過(guò)相關(guān)的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范地方政府行為，為其舉債提供制度上的保障。同時(shí)政府方面也應(yīng)當(dāng)制定科學(xué)化的舉債審批流程以及管理權(quán)限，保證地方政府債務(wù)規(guī)模和債務(wù)結(jié)構(gòu)是符合國(guó)家整體發(fā)展方向的，促進(jìn)國(guó)家整體發(fā)展。

2.構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期管理

首先要根據(jù)不同地區(qū)政府情況來(lái)完善政府債務(wù)管理機(jī)制，強(qiáng)化地方政府對(duì)于平臺(tái)公司的籌劃，提升債務(wù)統(tǒng)一管控力度。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)地方融資平臺(tái)以及債務(wù)多頭管理以及監(jiān)管難度大等問(wèn)題，通過(guò)地方財(cái)政以及審計(jì)等部門(mén)來(lái)組建債務(wù)管理協(xié)調(diào)部門(mén)，將一些與政府債務(wù)相關(guān)的人納入到日常規(guī)劃管理中，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)以及動(dòng)態(tài)統(tǒng)計(jì)。全面整合地方政府融資平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化資源整合模式。以國(guó)務(wù)院的政策為基本導(dǎo)向，針對(duì)當(dāng)前表常見(jiàn)的管理混亂且市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)不規(guī)范的企業(yè)，將這部分未來(lái)發(fā)展前景不理想的企業(yè)進(jìn)行整頓，全面發(fā)揮政府資源優(yōu)化整合的優(yōu)勢(shì)，使其在資產(chǎn)兼并和資產(chǎn)重組中起到?jīng)Q定性作用。根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模以及財(cái)政收入情況來(lái)評(píng)估地方政府財(cái)政承受能力以及可能面對(duì)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。其次要構(gòu)建適應(yīng)當(dāng)?shù)卣娘L(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，在現(xiàn)有體制的基礎(chǔ)上，構(gòu)建規(guī)范化的地方債務(wù)信息公開(kāi)披露制度，讓權(quán)威部門(mén)對(duì)制度進(jìn)行統(tǒng)一化發(fā)布，實(shí)踐證明這是行之有效的一種提升金融穩(wěn)定性及提升市場(chǎng)信譽(yù)的方式。政府方面要不斷的拓寬融資渠道，通過(guò)優(yōu)化債務(wù)組合等方式提升政府融資效率。從傳統(tǒng)的銀行貸款工作模式中走出來(lái)，大力利用政策導(dǎo)向和各種市場(chǎng)工具等，不斷的完善信用評(píng)級(jí)體系與風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)機(jī)制，通過(guò)引導(dǎo)和鼓勵(lì)的方式實(shí)現(xiàn)直接融資，進(jìn)而調(diào)整融資結(jié)構(gòu)， 不斷的優(yōu)化政府的債務(wù)組合，減少融資成本多元化格局。根據(jù)不同地區(qū)政府情況來(lái)構(gòu)建地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，打造科學(xué)化的預(yù)警體系，明確各項(xiàng)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，以科學(xué)化的模式擬定債務(wù)規(guī)范安全線與風(fēng)險(xiǎn)指控范圍，便于對(duì)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和償還能力進(jìn)行明確，為化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供依據(jù)。最后要完善地方債務(wù)約束機(jī)制，受到國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)體制框架的影響，所以需要通過(guò)構(gòu)建地方債務(wù)財(cái)政預(yù)算約束機(jī)制的方式來(lái)防范風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，為了盡量控制違約風(fēng)險(xiǎn)，可以以當(dāng)前存量債務(wù)和未來(lái)可能出現(xiàn)的債務(wù)進(jìn)行年度預(yù)算安排以及政府結(jié)余估算，盡量讓債務(wù)規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn)程度相匹配，構(gòu)建債務(wù)專(zhuān)項(xiàng)資金，保持資金穩(wěn)定增長(zhǎng)，規(guī)避各種突發(fā)性的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.打造規(guī)范化融資平臺(tái)

首先要對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行市場(chǎng)化整合，按照國(guó)家出臺(tái)的各項(xiàng)政策及導(dǎo)向，對(duì)管理混亂且市場(chǎng)運(yùn)作不規(guī)范的平臺(tái)公司進(jìn)行整頓，到期依然不達(dá)標(biāo)的公司正式取締，提升市場(chǎng)清理力度。最大化發(fā)揮地方政府資源優(yōu)化整合以及資產(chǎn)兼并組織領(lǐng)導(dǎo)作用。

其次通過(guò)優(yōu)化平臺(tái)公司、提升資產(chǎn)質(zhì)量等方式來(lái)提升政府的債務(wù)償還能力。地方政府需要全面盤(pán)活國(guó)有的存量資產(chǎn)，并將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)以及經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)融入到平臺(tái)公司內(nèi)部，提升國(guó)有存量資產(chǎn)市場(chǎng)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)效率。如果發(fā)現(xiàn)負(fù)債率高且資金狀況不良的平臺(tái)公司，需要使其在規(guī)定時(shí)間內(nèi)融入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)資源，進(jìn)而提升平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力，使資產(chǎn)和債務(wù)始終保持動(dòng)態(tài)平衡狀態(tài)。從近年來(lái)地方債務(wù)的使用情況來(lái)看，絕大部分地方債務(wù)都是用在投資商的，在運(yùn)作的過(guò)程中產(chǎn)生了增量資產(chǎn)，合理的利用這部分在呢改良資產(chǎn)可以使平臺(tái)公司更加健康的發(fā)展。

四、結(jié)束語(yǔ)

做好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范是各級(jí)地方政府迫切需要解決的問(wèn)題，也是提升融資平臺(tái)建設(shè)實(shí)用性的關(guān)鍵問(wèn)題之一。上文詳細(xì)闡述了如何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，旨在通過(guò)該方式提升融資平臺(tái)建設(shè)質(zhì)量，使其更好地為政府發(fā)展服務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉兆云，鐘毅. 地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)及其防范措施——基于地方政府投融資公司視角[J]. 企業(yè)經(jīng)濟(jì)，2011，06：182-184.

[2]阮佩婷. 地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及對(duì)策研究——基于中部某國(guó)家級(jí)高新區(qū)的實(shí)證分析[J]. 財(cái)政研究，2013，04：65-69.

[3]楊海霞. 防范地方投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 專(zhuān)訪國(guó)家發(fā)展改革委財(cái)政金融司司長(zhǎng)徐林[J]. 中國(guó)投資，2010，03：42-45.

[4]馮健. 地方政府財(cái)政職能配置研究初探——以防范地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為視角[J]. 商品與質(zhì)量，2012，S8：122-123.