中蒙跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)和對(duì)接問(wèn)題研究

洪冬星

(內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué)　工商管理學(xué)院，內(nèi)蒙古　呼和浩特　010070)

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中蒙跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)和對(duì)接問(wèn)題研究

洪冬星

(內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院，內(nèi)蒙古呼和浩特010070)

[摘要]在中國(guó)二連浩特與蒙古國(guó)扎門(mén)烏德兩個(gè)邊境雙子城之間建設(shè)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)是中蒙邊境經(jīng)濟(jì)合作的新興發(fā)展模式，推進(jìn)了兩國(guó)跨邊境區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展的進(jìn)程。本文在借鑒已有研究成果的基礎(chǔ)上，提出中蒙跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)與對(duì)接的戰(zhàn)略構(gòu)想，包括在國(guó)家新一輪對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略框架下定位功能，逐步協(xié)調(diào)、試驗(yàn)探索，立足于兩國(guó)優(yōu)勢(shì)并以蒙古國(guó)原產(chǎn)地為特色的外向型制造基地為核心定位,共建綜合雙方利益訴求的合作內(nèi)容框架。最后就如何推進(jìn)這一戰(zhàn)略構(gòu)想的順利實(shí)施提出對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]中國(guó)—蒙古；跨境；經(jīng)濟(jì)合作；對(duì)策建議

一、 跨境經(jīng)濟(jì)合作 (Cross Border Economic Cooperation)理論與實(shí)踐發(fā)展

跨境經(jīng)濟(jì)合作是經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中出現(xiàn)的兩個(gè)或兩個(gè)以上相互毗鄰國(guó)家或地區(qū)整合協(xié)調(diào)發(fā)展的方式之一，是跨邊境區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的新興發(fā)展模式。近年來(lái)諸多學(xué)者相繼對(duì)邊界的效應(yīng)進(jìn)行了深入探討，提出了邊界轉(zhuǎn)化機(jī)制，即通過(guò)將邊界的屏蔽效應(yīng)轉(zhuǎn)化為中介和集聚效應(yīng)以此消除邊界對(duì)經(jīng)濟(jì)的阻礙作用并實(shí)現(xiàn)雙贏，這也是跨境經(jīng)濟(jì)合作開(kāi)展的理論基石，以此為基礎(chǔ)建構(gòu)的跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的內(nèi)涵是“由毗鄰兩國(guó)或多國(guó)政府共同推動(dòng)，在毗鄰國(guó)家邊境地區(qū)的各自劃定的區(qū)域范圍內(nèi)，以次區(qū)域合作為框架設(shè)立管理機(jī)構(gòu)與協(xié)調(diào)機(jī)制，建立的具有‘兩國(guó)一區(qū)、境內(nèi)關(guān)外、封閉運(yùn)作、協(xié)調(diào)管理’特點(diǎn)，且享有出口保稅區(qū)、加工區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)等特殊優(yōu)惠政策的綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)”。最終使邊境兩側(cè)合作地區(qū)實(shí)現(xiàn)政治與經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

從跨境區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的實(shí)踐來(lái)看，國(guó)際上不同主權(quán)國(guó)家和地區(qū)如東亞地區(qū)的新-柔-寥增長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、歐盟的上萊茵河邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作以及美國(guó)和墨西哥邊境的12對(duì)雙子城合作等開(kāi)展跨境經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展的模式主要有貿(mào)易口岸模式、要素- 產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)模式、一體化綜合發(fā)展模式(見(jiàn)表1)，這些地區(qū)因區(qū)位臨近，相互之間在資源稟賦、政治經(jīng)濟(jì)制度和政策體制等方面存在明顯差異的基礎(chǔ)上，形成了新型合作關(guān)系，有力地推動(dòng)了跨境區(qū)域經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展與繁榮，被視為跨境經(jīng)濟(jì)合作的成功典范。

近年來(lái)，作為構(gòu)建全方位開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制的具體舉措，中國(guó)規(guī)劃建設(shè)了中哈霍爾果斯國(guó)際邊境合作中心、中馬欽州產(chǎn)業(yè)園、平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)、珠海澳門(mén)跨界工業(yè)園等一批跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，并且根據(jù)各地特點(diǎn)賦予該區(qū)域特殊的政策，涉及財(cái)政稅收、貿(mào)易監(jiān)管、投資審核以及配套產(chǎn)業(yè)政策等各個(gè)方面，對(duì)促進(jìn)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)東西部開(kāi)放聯(lián)動(dòng)、優(yōu)化區(qū)域發(fā)展空間布局具有極為重要的影響。

表1　邊境城市跨國(guó)整合發(fā)展模式

資料來(lái)源：宋飚.地緣城市跨國(guó)整合發(fā)展研究[D].長(zhǎng)春：東北師范大學(xué)，2005.

二、推動(dòng)中蒙跨境經(jīng)濟(jì)合作的重要意義

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，中蒙兩國(guó)在邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作不斷加強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)規(guī)模不斷擴(kuò)大。如表2所示，2010-2014年中蒙雙邊進(jìn)出口貿(mào)易總額基本呈現(xiàn)遞增趨勢(shì)，同比增長(zhǎng)速度平均為19.53%；而且中國(guó)從蒙古國(guó)的進(jìn)口額一直大于對(duì)蒙古國(guó)的出口額，進(jìn)口同比增長(zhǎng)速度平均為22%。兩國(guó)經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展也從先前以雙邊貿(mào)易和民間投資為主的階段，提升到了以能源、資源和高技術(shù)合作為主及以政府主導(dǎo)大規(guī)模投資合作為主的新階段。從世界范圍看，中國(guó)已連續(xù)多年成為蒙古第一大貿(mào)易伙伴國(guó)、第一大投資國(guó)和最大援助國(guó)之一。截至目前，中國(guó)在蒙投資近37億元，累計(jì)提供無(wú)償援助6億多元人民幣。隨著中蒙之間政治關(guān)系的加強(qiáng)和沿邊開(kāi)放戰(zhàn)略穩(wěn)步提升，兩國(guó)關(guān)系得到又一輪快速發(fā)展。2014年9月11日，習(xí)近平主席會(huì)晤蒙、俄總統(tǒng)時(shí)指出，要把絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶同蒙古國(guó)草原之路、俄羅斯跨歐亞大鐵路進(jìn)行對(duì)接，打造中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊，促進(jìn)三方過(guò)境運(yùn)輸合作，建議獲得蒙俄兩國(guó)的積極響應(yīng)。2015年7月9日,習(xí)近平主席在烏法同蒙古國(guó)總統(tǒng)額勒貝格道爾吉、俄羅斯總統(tǒng)普京舉行中蒙俄元首第二次會(huì)晤，批準(zhǔn)了《中華人民共和國(guó)、俄羅斯聯(lián)邦、蒙古國(guó)發(fā)展三方合作中期路線圖》。在經(jīng)貿(mào)合作方面，三方確定在對(duì)接絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟建設(shè)、“草原之路”倡議基礎(chǔ)上，編制《中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊合作規(guī)劃綱要》。這些不僅為中國(guó)與蒙古國(guó)進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合作帶來(lái)機(jī)遇和發(fā)展空間，客觀上也要求創(chuàng)新跨境經(jīng)濟(jì)合作模式。因此，探索在“中國(guó)二連浩特—蒙古國(guó)扎門(mén)烏德”兩個(gè)邊境雙子城之間建設(shè)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)這一新模式，不僅是鞏固和發(fā)展中蒙全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的重要基石和具體落腳點(diǎn)，還將成為內(nèi)蒙古融入“一帶一路”戰(zhàn)略、參與“中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊”建設(shè)的核心載體和先導(dǎo)項(xiàng)目，對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)進(jìn)一步擴(kuò)大向北開(kāi)放、協(xié)助中央重點(diǎn)做好對(duì)蒙工作等具有重要的戰(zhàn)略?xún)r(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

表2　2010-2014年中蒙雙邊貿(mào)易狀況一覽表　(單位：億美元)

資料來(lái)源：內(nèi)蒙古商務(wù)廳網(wǎng)站.

三、中蒙跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)和發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想

(一)結(jié)合國(guó)家新一輪對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略合理確定功能作用

擴(kuò)大沿邊開(kāi)放是中國(guó)梯度開(kāi)放戰(zhàn)略的一個(gè)新的步驟，主要著眼于充分利用沿邊地區(qū)的地緣優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)國(guó)際國(guó)內(nèi)要素有序自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源的高效配置，推動(dòng)中國(guó)與相鄰國(guó)經(jīng)濟(jì)的深度融合。因此，內(nèi)蒙古自治區(qū)與蒙古國(guó)合作建設(shè)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持雙向開(kāi)放、實(shí)現(xiàn)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)。在中方區(qū)域功能的設(shè)計(jì)上，首要是謀劃與蒙方的配套合作，同時(shí)也要考慮與經(jīng)濟(jì)腹地的聯(lián)系互動(dòng)。這方面，可以考慮在中方一側(cè)后方設(shè)立配套區(qū)，在物流、陸港、加工制造等環(huán)節(jié)、功能與內(nèi)地產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)以及港口、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)等實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)。此外，內(nèi)蒙古在二連浩特進(jìn)行的實(shí)踐也有必要為國(guó)家探索與周邊國(guó)家開(kāi)展深層次跨境合作的有效模式。二連浩特—扎門(mén)烏德跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)與國(guó)內(nèi)其他同類(lèi)項(xiàng)目相比，最大的優(yōu)勢(shì)在于外方區(qū)域有基礎(chǔ)、合作有意愿，運(yùn)作得當(dāng)，完全可以成為中國(guó)第一個(gè)與周邊國(guó)家成功運(yùn)作的跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，對(duì)全國(guó)沿邊省區(qū)形成示范效應(yīng)。

(二)逐步進(jìn)行協(xié)調(diào)、開(kāi)展試驗(yàn)探索跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建設(shè)模式

目前兩國(guó)一區(qū)、境內(nèi)關(guān)外、封閉運(yùn)行的跨境合作區(qū)建設(shè)模式，在中國(guó)與周邊國(guó)家推進(jìn)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的實(shí)踐中尚無(wú)成功案例。中越、中緬之間的多個(gè)跨境區(qū)目前仍停留在紙面規(guī)劃或單邊審批階段。而作為目前國(guó)內(nèi)唯一建成的跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)——中哈霍爾果斯國(guó)際邊境合作中心，則由于哈方一側(cè)的進(jìn)度停滯，無(wú)法發(fā)揮開(kāi)展跨境經(jīng)濟(jì)合作的核心作用。因此，在中蒙邊境二連浩特和扎門(mén)烏德之間建設(shè)跨境合作區(qū)的實(shí)踐，并沒(méi)有多少成熟、成功的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。未來(lái)如何在中蒙雙方區(qū)域之間形成良好的合作互動(dòng)關(guān)系，無(wú)法在事先進(jìn)行規(guī)劃和計(jì)算，只能依靠中方與蒙古國(guó)逐步進(jìn)行協(xié)調(diào)、開(kāi)展試驗(yàn)。這方面，還需要中央及內(nèi)蒙古自治區(qū)政府相關(guān)部門(mén)長(zhǎng)期關(guān)注，給予指導(dǎo)。此外，中蒙跨境合作區(qū)是當(dāng)下中蒙兩國(guó)合作的旗艦項(xiàng)目，雙方在跨境經(jīng)濟(jì)合作模式的商討還可能受到蒙方權(quán)力更替、主管部門(mén)工作效率較低等不確定性因素影響。如根據(jù)2015年8月11日蒙古總理新聞發(fā)言人孟克圖日的相關(guān)通報(bào)，蒙古國(guó)工業(yè)部8月上旬才將今年以來(lái)雙方相關(guān)會(huì)晤、赴霍爾果斯聯(lián)合調(diào)研以及《共同總體建設(shè)方案》(中方建議稿)的相關(guān)情況向內(nèi)閣進(jìn)行了匯報(bào)。因此，在這項(xiàng)工作推進(jìn)過(guò)程中，可以說(shuō)“戒備心態(tài)不可避免、利益沖突不可避免、糾紛拖延不可避免”。這就需要中方各級(jí)政府對(duì)蒙方各種可能的風(fēng)險(xiǎn)因素提早進(jìn)行識(shí)別，做出預(yù)案和準(zhǔn)備，避免內(nèi)蒙古自治區(qū)的第一個(gè)中外合作園區(qū)“做成夾生飯”，陷入進(jìn)退兩難的境地。

(三)以蒙古國(guó)原產(chǎn)地為特色的外向型制造基地作為跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的核心定位

從經(jīng)濟(jì)地理的角度來(lái)講，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)主要是通過(guò)結(jié)合過(guò)境需求，利用產(chǎn)業(yè)聚集降低邊界對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的阻礙作用，逐漸改變邊境地區(qū)的發(fā)展滯后狀態(tài)，促進(jìn)邊境兩側(cè)從經(jīng)濟(jì)上的邊緣地區(qū)變?yōu)楹诵膮^(qū)。這實(shí)質(zhì)上就是想方設(shè)法吸引產(chǎn)業(yè)進(jìn)行反向梯度轉(zhuǎn)移。從這個(gè)角度看，由于二連浩特與扎門(mén)烏德均屬于產(chǎn)業(yè)上的落后地區(qū)，要想實(shí)現(xiàn)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)未來(lái)的良好發(fā)展，只能憑借周邊區(qū)域不可替代的優(yōu)勢(shì)政策吸引和承接目標(biāo)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)移。這方面，只有發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體給予蒙古商品的一系列特殊關(guān)稅優(yōu)惠政策(如歐盟普惠制特殊優(yōu)惠待遇、日本EPA關(guān)稅優(yōu)惠待遇)“可堪大任”。因此，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的設(shè)計(jì)定位必須與區(qū)域經(jīng)濟(jì)地理格局特點(diǎn)相契合，保證雙方區(qū)域形成緊密配合，共同推動(dòng)區(qū)內(nèi)產(chǎn)品以“蒙古制造”的標(biāo)簽走向世界市場(chǎng)。打造一個(gè)綜合兩國(guó)優(yōu)勢(shì)、以蒙古國(guó)原產(chǎn)地為特色的外向型制造基地，應(yīng)當(dāng)成為跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的核心定位。這是跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)運(yùn)作成功的關(guān)鍵，也是雙方合作進(jìn)行園區(qū)規(guī)劃、設(shè)計(jì)的一項(xiàng)基本前提。

(四)綜合雙方利益訴求構(gòu)建的合作內(nèi)容體系

推進(jìn)跨境合作區(qū)建設(shè)，要在符合新型國(guó)際分工模式的內(nèi)在要求的基礎(chǔ)上，找到雙方利益的最佳結(jié)合點(diǎn)。從國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工的角度講，中國(guó)屬于全方位的生產(chǎn)者，產(chǎn)業(yè)門(mén)類(lèi)齊全、要素配套充分，而蒙古國(guó)則扮演著礦產(chǎn)品、畜產(chǎn)原料等初級(jí)產(chǎn)品提供者的角色。近年來(lái)，隨著世界范圍內(nèi)貿(mào)易保護(hù)主義回潮，我國(guó)的紡織服裝、光伏組件等一些出口優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)不斷受到發(fā)達(dá)國(guó)家以各種名義進(jìn)行反傾銷(xiāo)調(diào)查、懲罰性關(guān)稅等限制性措施。受產(chǎn)能過(guò)剩、商務(wù)成本上升等因素影響的國(guó)內(nèi)部分產(chǎn)業(yè)也有向周邊國(guó)家進(jìn)行轉(zhuǎn)移的客觀要求。與此同時(shí)，蒙古國(guó)目前也希望通過(guò)鼓勵(lì)本國(guó)制造業(yè)發(fā)展，提升產(chǎn)業(yè)層次，構(gòu)建多元化的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，近期蒙古國(guó)政府公布“政府采購(gòu)國(guó)產(chǎn)商品名單”和舉辦“首屆民族品牌產(chǎn)品評(píng)選”就充分反映了這方面的意圖。因此，在跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的主要合作內(nèi)容上，不僅要按照市場(chǎng)導(dǎo)向，因地制宜，結(jié)合邊境地區(qū)的要素稟賦和優(yōu)勢(shì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)、開(kāi)展必要的金融合作；更重要的是在國(guó)內(nèi)有外溢需求的產(chǎn)業(yè)與蒙古國(guó)制造業(yè)升級(jí)戰(zhàn)略之間尋找交集，在迎合蒙方發(fā)展需求的基礎(chǔ)上推進(jìn)國(guó)際產(chǎn)能合作，調(diào)動(dòng)蒙方主動(dòng)發(fā)展的積極性，使雙方土地、勞動(dòng)力、自然資源、技術(shù)和資金等生產(chǎn)要素得到更充分的利用。

四、中蒙跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)運(yùn)行策略研究

(一)與蒙方規(guī)劃區(qū)域的銜接

蒙方規(guī)劃區(qū)域(即扎門(mén)烏德自由經(jīng)濟(jì)區(qū)，Zamyn-Uud Free Economic Zone)啟動(dòng)相對(duì)較早，自上世紀(jì)末提出概念、2005年正式奠基開(kāi)工以來(lái)，已經(jīng)歷經(jīng)十余年的建設(shè)。目前已基本完成了3平方公里核心區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)制定了以旅游博彩、金融商貿(mào)服務(wù)和加工制造為基本業(yè)態(tài)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。但這些工作都是以扎門(mén)烏德自由經(jīng)濟(jì)區(qū)之前獨(dú)立發(fā)展的定位進(jìn)行的，與未來(lái)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)的需要存在諸多脫節(jié)之處，還需要與中方區(qū)域在位置、設(shè)施以及管制規(guī)則等多個(gè)方面進(jìn)行銜接、改造。

1.兩個(gè)區(qū)域的“硬件”連接

(1)分步消除雙方區(qū)域在地理位置上的分隔。扎門(mén)烏德自由經(jīng)濟(jì)區(qū)位于扎門(mén)烏德城區(qū)西南1.2公里處，這個(gè)區(qū)域目前已經(jīng)完成了網(wǎng)圍欄、臨時(shí)卡口等隔離設(shè)施建設(shè)，形成了封閉管理區(qū)域。其南端與兩國(guó)邊境線尚有約1.5至1.9千米的距離，距離二連浩特區(qū)約8公里(詳見(jiàn)圖1)。

圖1　跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)蒙方區(qū)域現(xiàn)狀位置示意圖(資料來(lái)源：http://www. elht.gov.cn.)

在蒙方區(qū)域位置不做調(diào)整的情況下，即使中方按照緊貼邊境線的方案進(jìn)行建設(shè)實(shí)施，未來(lái)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)雙方區(qū)域之間也將呈現(xiàn)出一道“鴻溝”。這種情況，不僅與中蒙兩國(guó)在此建設(shè)一個(gè)高水平國(guó)際跨境合作園區(qū)的初衷相背離，也將會(huì)對(duì)雙方區(qū)域的充分互動(dòng)和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)帶來(lái)障礙，削弱跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)對(duì)人流、物流、資金流、技術(shù)流、信息流等各種生產(chǎn)要素的吸引力。協(xié)調(diào)解決這個(gè)問(wèn)題、使跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)真正成為“兩國(guó)一區(qū)”的封閉區(qū)域，是目前工作推進(jìn)當(dāng)中的一個(gè)難點(diǎn)和重點(diǎn)。鑒于扎門(mén)烏德自由經(jīng)濟(jì)區(qū)管理層級(jí)較高，其區(qū)劃調(diào)整需要大呼拉爾進(jìn)行審議，建議可以分兩步實(shí)施，最終使蒙方區(qū)域最終能夠南擴(kuò)至國(guó)境線，與我方規(guī)劃區(qū)域形成緊貼之勢(shì)。

首先，還是要爭(zhēng)取協(xié)調(diào)蒙方同意將扎門(mén)烏德自由經(jīng)濟(jì)區(qū)向南擴(kuò)至國(guó)境線，這是解決這個(gè)問(wèn)題最理想的方案?？紤]到蒙方的財(cái)政狀況，這方面的費(fèi)用可以由中方承擔(dān)，其中涉及拆除約5公里、新建4公里左右的網(wǎng)圍欄，以及對(duì)新擴(kuò)區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃。這個(gè)過(guò)程需要先與扎門(mén)烏德自由經(jīng)濟(jì)區(qū)管委會(huì)達(dá)成一致，由他們協(xié)調(diào)蒙古國(guó)政府向大呼拉爾提出動(dòng)議。其次，如果這條路徑受阻或周期較長(zhǎng)，可以采取先設(shè)立二或四條封閉式通道(進(jìn)出分離或人、貨進(jìn)出分離)的方式，先將兩個(gè)區(qū)域聯(lián)通起來(lái)。通道的位置和走向放在兩個(gè)區(qū)域的整體路網(wǎng)規(guī)劃當(dāng)中綜合考慮確定，以便兩個(gè)區(qū)域最終一體發(fā)展時(shí)能夠順利對(duì)接。

(2)做好合作區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的互通與共享。作為各自建設(shè)、跨境設(shè)立的特殊經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，中蒙雙方的基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通對(duì)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的成功運(yùn)作尤為重要。新疆霍爾果斯國(guó)際邊境合作中心目前運(yùn)作遇到的主要問(wèn)題，就是中哈雙方區(qū)域間的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨大差距，可以說(shuō)“既不同步，也沒(méi)有互相聯(lián)通和共享”，嚴(yán)重影響園區(qū)功能作用的發(fā)揮?；诖耍龊枚B浩特—扎門(mén)烏德跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和發(fā)展，以下三個(gè)方面非常關(guān)鍵：

第一，確保建設(shè)的基本同步。蒙方區(qū)域“積十年之功”，目前實(shí)質(zhì)性建設(shè)領(lǐng)先于中方，但已完成工程量并不大。中方區(qū)域一旦開(kāi)工，將會(huì)在較短的時(shí)間內(nèi)迎頭趕上。在接下來(lái)的發(fā)展當(dāng)中，雙方應(yīng)充分考慮建設(shè)進(jìn)度之間的協(xié)調(diào)，保持跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)的整體性，避免出現(xiàn)霍爾果斯出現(xiàn)的“剃頭挑子一頭熱”、“高樓大廈對(duì)活動(dòng)板房”的現(xiàn)象。因此，今后在跨境合作區(qū)建設(shè)的任何一個(gè)階段，“雙方進(jìn)度基本一致”都應(yīng)當(dāng)成為一個(gè)最基本的原則。

第二，要考慮與蒙方共同做好路網(wǎng)和隱蔽設(shè)施的聯(lián)通。重點(diǎn)需要與蒙方統(tǒng)籌協(xié)調(diào)做好雙方區(qū)域路網(wǎng)的銜接。目前蒙方區(qū)域的建成道路特別是主干道以東西向?yàn)橹?，缺乏未?lái)與中方區(qū)域形成對(duì)接的南北向干道。還需要未來(lái)兩國(guó)在編制《共同總體建設(shè)規(guī)劃》時(shí)予以充分關(guān)注，在充分考慮蒙方區(qū)域原有交通規(guī)劃的基礎(chǔ)上，將兩個(gè)區(qū)域的路網(wǎng)作為一個(gè)整體統(tǒng)一設(shè)計(jì)。同時(shí)，在進(jìn)行給排水、燃?xì)夤芫W(wǎng)及電網(wǎng)建設(shè)時(shí)，也需要為必要時(shí)與蒙方設(shè)施聯(lián)通在規(guī)劃和工程措施上留有充分的余地。在地下管網(wǎng)等隱蔽工程的規(guī)劃設(shè)計(jì)上，建議在總結(jié)內(nèi)蒙古包頭、突泉等試點(diǎn)城鎮(zhèn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在專(zhuān)項(xiàng)資金上對(duì)二連浩特予以?xún)A斜，推進(jìn)在中方區(qū)域進(jìn)行綜合管廊建設(shè)。

第三，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)電源、熱源、水源點(diǎn)的建設(shè)與共享。需要綜合考慮二連浩特、扎門(mén)烏德兩座城市目前的發(fā)電、供熱能力和現(xiàn)有負(fù)荷，建議根據(jù)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)未來(lái)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求進(jìn)行科學(xué)的測(cè)算，對(duì)發(fā)電、熱源(包括蒸汽)供應(yīng)設(shè)施進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。此外，由于該區(qū)域?qū)儆诨哪菰桶敫珊荡箨懶圆菰瓪夂?，水資源是跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)所需考慮的重要外部因素。此前，美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署(USAID)在對(duì)蒙方區(qū)域所做的評(píng)估中就認(rèn)為，扎門(mén)烏德現(xiàn)有水源產(chǎn)量?jī)H能滿足扎門(mén)烏德城市發(fā)展需要，對(duì)自由經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展支撐保障十分有限。因此，對(duì)水資源的和相關(guān)引水工程的共享與合作建設(shè)，應(yīng)當(dāng)成為雙方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作領(lǐng)域的一項(xiàng)優(yōu)先內(nèi)容，也是未來(lái)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)成功運(yùn)營(yíng)的一項(xiàng)關(guān)鍵保證。

2.兩個(gè)區(qū)域的“軟件”對(duì)接

按照亞洲開(kāi)發(fā)銀行的定義，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)主要是“通過(guò)利用成員國(guó)之間生產(chǎn)要素稟賦的不同來(lái)促進(jìn)外向型的貿(mào)易和投資”，實(shí)質(zhì)就是使生產(chǎn)要素在這一區(qū)域范圍內(nèi)趨向自由化的高效流動(dòng)，以促進(jìn)生產(chǎn)效率的相應(yīng)提高。這需要雙方一同構(gòu)建起一套開(kāi)放的貿(mào)易和投資體制。

(1)法律法規(guī)適用性方面。從領(lǐng)土管轄來(lái)看，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)并不是一個(gè)獨(dú)立的疆域，中蒙雙方任何一方的國(guó)內(nèi)司法機(jī)構(gòu)均無(wú)權(quán)對(duì)整個(gè)區(qū)域行使完全的管轄權(quán)。但隨著該區(qū)域的運(yùn)營(yíng)和發(fā)展，經(jīng)濟(jì)、民事等領(lǐng)域的糾紛和刑事案件的發(fā)生在所難免。這方面，與蒙方協(xié)調(diào)中，可以按照爭(zhēng)端或案件的不同類(lèi)型適用差異化的解決辦法。

第一，對(duì)于涉及跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)協(xié)議的解釋與實(shí)施的爭(zhēng)端，按照國(guó)際上雙邊貿(mào)易投資合作通常的做法，可以直接在雙方制定的跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)相關(guān)協(xié)定補(bǔ)充文件中訂立專(zhuān)門(mén)條款，制定由雙方合作委員會(huì)等專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)解決。

第二，對(duì)于跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)投資商、生產(chǎn)商、貿(mào)易商或其他經(jīng)營(yíng)者之間產(chǎn)生的經(jīng)貿(mào)糾紛，可以考慮由雙方聯(lián)合設(shè)立專(zhuān)門(mén)的仲裁庭，賦予其專(zhuān)屬的管轄權(quán)。在法律適用上，如果在某一情勢(shì)或事項(xiàng)上沒(méi)有明確的法律可以遵循，仲裁庭可以依照一般法理原則或公平、誠(chéng)信等公序良俗裁決。

第三，對(duì)于跨境經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的刑事案件，可以選擇屬地管轄與屬人管轄相結(jié)合的原則進(jìn)行處理。根據(jù)屬地原則，中蒙雙方各自管轄發(fā)生在跨境經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)屬于本國(guó)領(lǐng)土部分上發(fā)生的刑事案件，即依照各自的國(guó)內(nèi)刑法和刑事訴訟法制定區(qū)外檢查和審批機(jī)關(guān)予以辦理。同時(shí)，以屬人原則(不包括第三國(guó)和無(wú)國(guó)籍人)為補(bǔ)充，對(duì)于一些僅涉及罰款、賠償?shù)容p微的治安案件和糾紛由受害人所屬?lài)?guó)的司法機(jī)構(gòu)依照本國(guó)法律行使管轄權(quán)。

(2)聯(lián)檢管制和金融合作方面?？缇辰?jīng)濟(jì)合作區(qū)的成功運(yùn)作，需要在可控的前提下實(shí)現(xiàn)雙方區(qū)域間便捷高效的人員、貨物和資金流轉(zhuǎn)。為此，雙方應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)各自區(qū)域“一線”(即國(guó)境線)和“二線”(即與境內(nèi)其他區(qū)域的分隔線)及區(qū)內(nèi)監(jiān)管項(xiàng)目的問(wèn)題上達(dá)成一致，共同協(xié)調(diào)給予雙方區(qū)域的投資準(zhǔn)入、金融、貿(mào)易便利和人員進(jìn)出等支持性政策，避免出現(xiàn)兩個(gè)區(qū)域政策不一致問(wèn)題，并將其作為實(shí)現(xiàn)區(qū)域運(yùn)營(yíng)的一項(xiàng)先決條件。

聯(lián)檢管制方面，以促進(jìn)通關(guān)和貿(mào)易便利化為出發(fā)點(diǎn)，雙方海關(guān)和出入境管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)明確布置到“二線”，主要依照本國(guó)相關(guān)法律開(kāi)展對(duì)經(jīng)由本方一側(cè)進(jìn)出跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)貨物、人員的控制；雙方檢驗(yàn)檢疫部門(mén)可以在“一線”開(kāi)展部分工作，主要實(shí)施“無(wú)豁免檢疫”(即對(duì)廢物原料、放射性貨物等重點(diǎn)敏感貨物開(kāi)展檢驗(yàn))，確保寬放、快放；在“二線”開(kāi)展正常的進(jìn)出口貨物檢驗(yàn)，進(jìn)行“兜底”。雙方還應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)區(qū)域之間開(kāi)展監(jiān)管合作，實(shí)現(xiàn)對(duì)出入境、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫等各項(xiàng)活動(dòng)的協(xié)同執(zhí)法、信息共享、結(jié)果互認(rèn)。

金融合作領(lǐng)域，主要涉及雙方對(duì)政策需求的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，目標(biāo)是在區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)適合實(shí)際需要、開(kāi)放合作的金融管理機(jī)制。在運(yùn)營(yíng)初期，最重要的是在區(qū)內(nèi)構(gòu)建銀行、保險(xiǎn)、擔(dān)保等組成的健全金融體系，鼓勵(lì)雙方金融機(jī)構(gòu)在對(duì)方區(qū)域互設(shè)分支機(jī)構(gòu)，為投資者及企業(yè)提供多層次便利化的投融資服務(wù)；其次，要深化雙方區(qū)域內(nèi)銀行間的結(jié)算關(guān)系，提升清算層次，以加強(qiáng)區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)之間在貿(mào)易融資、貨款擔(dān)保、商業(yè)信貸、項(xiàng)目融資等方面的合作。此外，在區(qū)內(nèi)探索建立以人民幣為主導(dǎo)的貿(mào)易結(jié)算機(jī)制也應(yīng)當(dāng)成為雙方在金融領(lǐng)域進(jìn)行協(xié)商合作的重點(diǎn)。

(3)雙方區(qū)域的協(xié)調(diào)和管理機(jī)制?？缇辰?jīng)濟(jì)合作區(qū)的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)中產(chǎn)生的問(wèn)題，從處置和協(xié)調(diào)權(quán)屬上講，主要分為需要雙方在國(guó)家、省部級(jí)和所在地方三個(gè)層面解決的問(wèn)題。因此，在雙邊協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，應(yīng)當(dāng)考慮按事權(quán)分級(jí)設(shè)立。這也是我國(guó)最成熟的中外合作園區(qū)——蘇州工業(yè)園運(yùn)營(yíng)二十余年以來(lái)取得的一項(xiàng)基本經(jīng)驗(yàn)。具體到二連和扎門(mén)烏德跨境合作區(qū)域的分級(jí)設(shè)立，表現(xiàn)為：

第一個(gè)層面是中蒙兩國(guó)政府聯(lián)合協(xié)調(diào)理事會(huì)，可由兩國(guó)副總理?yè)?dān)任主席，雙方海關(guān)、商務(wù)(經(jīng)濟(jì)發(fā)展)等相關(guān)部門(mén)為成員，主要就跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)和發(fā)展過(guò)程中涉及的國(guó)家主權(quán)和中央事權(quán)的重大事項(xiàng)做出決策；第二個(gè)層面是中蒙跨境經(jīng)濟(jì)合作工作委員會(huì)，由我國(guó)商務(wù)部副部長(zhǎng)、蒙古國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展部副部長(zhǎng)以及自治區(qū)政府副主席任聯(lián)席主席，主要指導(dǎo)和協(xié)調(diào)合作區(qū)共同總體方案實(shí)施有關(guān)事宜；第三個(gè)層面是中蒙跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)常設(shè)協(xié)調(diào)工作組，可以考慮在內(nèi)蒙古自治區(qū)與蒙古國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展部常設(shè)協(xié)商工作組框架下開(kāi)展，主要由雙方地方政府高級(jí)代表構(gòu)成，主要協(xié)調(diào)推進(jìn)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)的操作和技術(shù)性問(wèn)題。

在區(qū)內(nèi)管理上，考慮到蒙方區(qū)域已經(jīng)存在自由經(jīng)濟(jì)管委會(huì)和投資委員會(huì)，在雙方區(qū)域封閉運(yùn)行初期，可由雙方區(qū)域各自設(shè)立本方區(qū)域管理委員會(huì)，采取合作協(xié)商的方式，通過(guò)以上三個(gè)層級(jí)的協(xié)商機(jī)制共同確定適用于中蒙跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的各項(xiàng)政策、發(fā)展方向，各自負(fù)責(zé)本方區(qū)域的建設(shè)和管理。待條件成熟后，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)雙方采取混合委員會(huì)的形式，對(duì)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)采取共同管理、統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)。

(二)產(chǎn)業(yè)合作和功能協(xié)作的對(duì)接

與現(xiàn)有的互市貿(mào)易區(qū)、綜合保稅區(qū)以及邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)不同，中蒙跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)是根據(jù)兩國(guó)擁有的經(jīng)濟(jì)腹地、資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢(shì)、國(guó)際貿(mào)易規(guī)則等有利條件，合作建成橫跨兩國(guó)產(chǎn)業(yè)集群。這方面，雙方產(chǎn)業(yè)合作的核心應(yīng)當(dāng)聚焦于適應(yīng)當(dāng)?shù)貤l件且兼顧雙方發(fā)展需求的加工制造業(yè)；而兩個(gè)區(qū)域協(xié)作的基本模式則在于形成有效的閉合鏈條分工，使企業(yè)既可充分利用雙方區(qū)域各類(lèi)資源，又可滿足產(chǎn)品享受普惠制原產(chǎn)地規(guī)則所要求的必要條件。

1.產(chǎn)業(yè)合作的主要內(nèi)容

合作區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局，應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)有海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的產(chǎn)業(yè)體系為框架基礎(chǔ)，借鑒自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)，主要引導(dǎo)出口加工制造業(yè)落地發(fā)展，同時(shí)以傳統(tǒng)保稅服務(wù)業(yè)為支撐，利用跨境優(yōu)勢(shì)引入跨境服務(wù)業(yè)新業(yè)態(tài)，實(shí)現(xiàn)加工制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的融合發(fā)展。特別是在綜合考慮雙方需求和目標(biāo)市場(chǎng)特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，尋找適宜雙邊進(jìn)行合作的主要產(chǎn)業(yè)，確定雙方應(yīng)當(dāng)在跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)重點(diǎn)開(kāi)展的合作產(chǎn)業(yè)。

(1)電子電氣制造業(yè)。主要包括電視機(jī)等家用電器制造、電話機(jī)等通信設(shè)備制造、電子元件制造、變壓器等電氣設(shè)備制造等具體行業(yè)。這些具體行業(yè)既在蒙古國(guó)享受的在美國(guó)普惠制(6000種產(chǎn)品)、歐盟(8600種產(chǎn)品)之列，又具備廣闊的市場(chǎng)空間和良好的增長(zhǎng)趨勢(shì)、國(guó)際市場(chǎng)(主要是歐盟、美國(guó)、俄羅斯)需求量及增長(zhǎng)率較高，也是我國(guó)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好、技術(shù)裝備實(shí)力較強(qiáng)的一個(gè)領(lǐng)域。同時(shí)，其中的大部分也在蒙方之前為扎門(mén)烏德自由經(jīng)濟(jì)區(qū)所做的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中。適宜作為未來(lái)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)打開(kāi)國(guó)際市場(chǎng)的一個(gè)突破性的“拳頭產(chǎn)業(yè)”。

(2)皮毛制品加工制造業(yè)。主要包括毛皮服裝、箱包制造等相關(guān)產(chǎn)業(yè)。這個(gè)產(chǎn)業(yè)在享受貿(mào)易規(guī)則的優(yōu)惠方面與電子電氣產(chǎn)業(yè)類(lèi)似，可以使投資企業(yè)在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體市場(chǎng)顯著降低關(guān)稅成本。同時(shí)，發(fā)展這個(gè)產(chǎn)業(yè)還可以充分利用蒙古國(guó)和內(nèi)蒙古豐富的畜產(chǎn)品資源。在市場(chǎng)流向上，在兼顧蒙古市場(chǎng)的同時(shí)，在俄羅斯以及東北亞地區(qū)也具有廣闊的受眾和巨大的市場(chǎng)潛力。

(3)糧油食品加工業(yè)。主要是面向蒙古國(guó)油菜籽、亞麻等油料作物以及牛羊肉等進(jìn)行加工出口的相關(guān)產(chǎn)業(yè)。這一產(chǎn)業(yè)目前在中方一側(cè)已經(jīng)有了一定基礎(chǔ)。目前，二連浩特金古源糧油有限公司目前已經(jīng)形成了加工蒙古國(guó)油菜籽年產(chǎn)食用油7200噸、芥酸100噸、芥餅1100噸的生產(chǎn)能力。蘇聯(lián)解體前，在經(jīng)互會(huì)貿(mào)易體制下蒙古的相關(guān)產(chǎn)品曾經(jīng)在東歐和中亞市場(chǎng)廣受歡迎。未來(lái)，這個(gè)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，可以使我國(guó)相關(guān)企業(yè)獲得一個(gè)進(jìn)入這些市場(chǎng)的“跳板”。此外，還能進(jìn)一步發(fā)揮蒙古國(guó)巨大的農(nóng)業(yè)資源潛力，還可以為相關(guān)產(chǎn)業(yè)從中蒙邊境走向世界提供便利。

(4)家具制造業(yè)。與糧油食品加工業(yè)類(lèi)似，該產(chǎn)業(yè)在這個(gè)地區(qū)目前具備一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，而且從蒙方一側(cè)獲得原料較為便利(主要來(lái)自俄羅斯西伯利亞地區(qū)出口的鋸材)。目前我國(guó)企業(yè)在該品種產(chǎn)品的出口中到國(guó)際市場(chǎng)貿(mào)易壁壘較多，未來(lái)可以考慮吸引國(guó)內(nèi)家具出口企業(yè)入駐雙方，開(kāi)展合作生產(chǎn)，合法規(guī)避歐美國(guó)家貿(mào)易救濟(jì)。

(5)部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)?？缇辰?jīng)濟(jì)合作區(qū)應(yīng)當(dāng)具有貿(mào)易洽談、商貿(mào)、會(huì)議會(huì)展、住宿餐飲、旅游休閑、文化交流等基本的服務(wù)功能。這當(dāng)中，中蒙雙方在區(qū)內(nèi)可以就部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)行業(yè)開(kāi)展合作。比如，可以針對(duì)蒙古國(guó)的具體需求結(jié)合我國(guó)的資本、管理優(yōu)勢(shì)，在區(qū)內(nèi)開(kāi)展礦山機(jī)械、大型醫(yī)療設(shè)備等高附加值裝備的融資租賃業(yè)務(wù)。再如，中蒙雙方可以將蒙方出產(chǎn)的焦炭、銅礦石等資源類(lèi)產(chǎn)品為標(biāo)的，搭建礦業(yè)交易平臺(tái)，打造集探礦融資、礦權(quán)交易、礦業(yè)機(jī)械租賃、礦產(chǎn)品現(xiàn)貨交易、國(guó)際礦業(yè)融資、會(huì)議會(huì)展等服務(wù)項(xiàng)目為一身的礦業(yè)交易中心。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步開(kāi)放大宗商品貿(mào)易衍生品金融服務(wù)，進(jìn)行煤炭等品種的期貨保稅交割。

2.雙方區(qū)域協(xié)作的基本模式

一是統(tǒng)籌聯(lián)合開(kāi)展招商。美國(guó)、歐盟是蒙古國(guó)普惠制的主要給惠國(guó)，而跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)能夠有效利用普惠制政策，降低加工制造企業(yè)國(guó)際市場(chǎng)入境關(guān)稅，是雙方區(qū)域開(kāi)展經(jīng)濟(jì)合作的重點(diǎn)目標(biāo)市場(chǎng)。此外，俄羅斯作為中蒙兩國(guó)共同的重要貿(mào)易伙伴，隨著次區(qū)域合作的進(jìn)一步深化，貿(mào)易金額也將進(jìn)一步擴(kuò)大，俄羅斯市場(chǎng)也值得雙方合作相關(guān)產(chǎn)業(yè)密切關(guān)注和深度挖掘。中蒙雙方區(qū)域應(yīng)當(dāng)推進(jìn)和開(kāi)展統(tǒng)一的聯(lián)合招商，在適宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)中重點(diǎn)吸引我國(guó)東南沿海、韓國(guó)、日本等已經(jīng)在歐盟、美國(guó)以及俄羅斯市場(chǎng)擁有固定份額或者優(yōu)勢(shì)品牌、渠道的加工制造企業(yè)。

二是沿產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行分工。按照蒙古國(guó)新修訂的《自由經(jīng)濟(jì)區(qū)法》，在蒙方區(qū)域內(nèi)完成40%以上生產(chǎn)附加值的商品，就可認(rèn)定為在區(qū)內(nèi)生產(chǎn)，獲得蒙方原產(chǎn)地認(rèn)證。以此為出發(fā)點(diǎn)，中蒙雙方區(qū)域在開(kāi)展聯(lián)合招商、做好前期產(chǎn)業(yè)布局設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，還要提供便利，鼓勵(lì)相關(guān)加工制造業(yè)企業(yè)“兩頭設(shè)廠”或沿產(chǎn)業(yè)鏈形成分工合作?？梢圆扇≈蟹絽^(qū)域進(jìn)行零部件生產(chǎn)、蒙方區(qū)域開(kāi)展裝配、檢測(cè)、包裝；蒙方區(qū)域進(jìn)行分揀、初級(jí)加工，中方區(qū)域進(jìn)行精深提煉等多種形式開(kāi)展協(xié)作。

三是合作確定合作區(qū)原產(chǎn)地認(rèn)證體系。利用蒙古國(guó)享受的美國(guó)、歐盟特殊的最惠國(guó)待遇，是中蒙雙方在跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)開(kāi)展協(xié)作最重要的內(nèi)容和抓手，雙方需要充分研究和協(xié)商，確定合作區(qū)的原產(chǎn)地認(rèn)證體系。中蒙雙方在制定合作區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)對(duì)應(yīng)普惠制與貿(mào)易救濟(jì)的政策、進(jìn)行空間布局時(shí)應(yīng)給予充分考慮。比如，針對(duì)歐美現(xiàn)行的原產(chǎn)地認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)有從核心環(huán)節(jié)生產(chǎn)地認(rèn)證向企業(yè)認(rèn)證轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，雙方區(qū)域可以探索采取允許區(qū)內(nèi)注冊(cè)企業(yè)按年度自由選擇注冊(cè)國(guó)籍等方式，加以靈活應(yīng)對(duì)。

四是相互之間投資參股。未來(lái)運(yùn)作條件成熟時(shí)，可以考慮參照中國(guó)與馬來(lái)西亞之間“兩國(guó)雙園”的合作模式，由雙方區(qū)域的運(yùn)營(yíng)和投資公司以換股等方式進(jìn)行相互投資，結(jié)成更緊密的利益鏈條，深入?yún)^(qū)內(nèi)的跨境合作，深化共同發(fā)展。

(三)配套支撐體系的構(gòu)建

跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)作為“引進(jìn)來(lái)”和“走出去”的一個(gè)具體結(jié)合點(diǎn)，是一個(gè)具有“封閉綜合”和“復(fù)合開(kāi)放”雙重性的特征統(tǒng)一體。就封閉綜合性而言，中蒙雙方僅在劃定的區(qū)域內(nèi)引入和利用對(duì)方優(yōu)勢(shì)資源進(jìn)行互補(bǔ)合作，可以避免大范圍實(shí)現(xiàn)貿(mào)易投資自由化的政治和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)；就復(fù)合開(kāi)放而言，雙方將在相互開(kāi)放合作的基礎(chǔ)上，共同打造一個(gè)面向世界市場(chǎng)的跨境自由貿(mào)易園區(qū)(FTZ)。

從這個(gè)角度出發(fā)，合作區(qū)內(nèi)的主要功能應(yīng)聚焦于布局雙方開(kāi)展跨境合作的核心產(chǎn)業(yè)，此外考慮到區(qū)內(nèi)面積有限，其他配套功能應(yīng)當(dāng)盡量疏散出去。因此，為了更好地支持跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)、提升其綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，有必要在境內(nèi)區(qū)外設(shè)立專(zhuān)門(mén)的配套功能區(qū)，其應(yīng)至少具備以下四項(xiàng)支撐配套功能。

1.海關(guān)、檢疫檢驗(yàn)查驗(yàn)和隔離區(qū)。配套功能區(qū)應(yīng)當(dāng)在跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)中方區(qū)域外圍劃出專(zhuān)用場(chǎng)地，供在布置 “二線”海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫等部門(mén)對(duì)進(jìn)出跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的人員、交通工具、集裝箱、行李郵包及攜帶物開(kāi)展查驗(yàn)工作。一是為等待查驗(yàn)、檢疫的交通工具和人員提供臨時(shí)停放、休息的場(chǎng)所；二是應(yīng)當(dāng)在這一區(qū)域?yàn)榇笞谏唐?、集裝箱、油料、危險(xiǎn)化學(xué)品等生產(chǎn)物資建設(shè)專(zhuān)門(mén)的查驗(yàn)場(chǎng)地和通關(guān)通道；三是為進(jìn)出跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的動(dòng)植物及其制品提供專(zhuān)門(mén)的檢疫、隔離和消毒場(chǎng)所；四是著眼于保障區(qū)內(nèi)人員的生活，應(yīng)當(dāng)為糧食、蔬菜、日用品等開(kāi)辟便利性通過(guò)的“綠色通道”。

2.倉(cāng)儲(chǔ)和供應(yīng)鏈服務(wù)。由于跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)面積有限，配套功能區(qū)應(yīng)圍繞雙方經(jīng)濟(jì)合作的主要產(chǎn)業(yè)類(lèi)型，為中蒙雙方合作區(qū)內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)和商貿(mào)型企業(yè)提供可靠的物料儲(chǔ)存、分類(lèi)、流通加工、包裝、按需配送等供應(yīng)鏈服務(wù)。這方面，可以將二連浩特現(xiàn)有的環(huán)宇國(guó)際物流園以及在建的歐亞國(guó)際物流中心統(tǒng)籌考慮進(jìn)來(lái)，利用已有設(shè)施引入敦豪、UPS等專(zhuān)業(yè)化的物流和供應(yīng)鏈企業(yè)，為跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)企業(yè)提供高水平的“零庫(kù)存”服務(wù)，為促進(jìn)區(qū)內(nèi)企業(yè)“精益生產(chǎn)、精準(zhǔn)制造”的高效運(yùn)作提供保障。

3.保稅加工。配套功能區(qū)內(nèi)還應(yīng)當(dāng)申報(bào)設(shè)立具備保稅加工功能的專(zhuān)門(mén)區(qū)域，用以發(fā)展面向跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)企業(yè)的進(jìn)口原料處理、制造業(yè)務(wù)。比如定向發(fā)展來(lái)料加工，即為跨境經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)企業(yè)進(jìn)口生產(chǎn)所需但區(qū)內(nèi)不易處理或原始狀態(tài)關(guān)稅稅率較高的原材料，在配套功能區(qū)內(nèi)進(jìn)行海關(guān)監(jiān)管下的保稅加工，之后以中間體的形式復(fù)運(yùn)出境進(jìn)入跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)供企業(yè)生產(chǎn)使用。這方面，可以參照中哈國(guó)際邊境合作中心的做法，在中方一側(cè)配套園區(qū)中嵌套申建一個(gè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)(新疆的做法是申請(qǐng)?jiān)O(shè)立了霍爾果斯綜合保稅區(qū))，為跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)提供必要的保稅物流和配套進(jìn)出口加工方面的支撐服務(wù)。

4.陸港及空港專(zhuān)用通道。對(duì)于跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)而言，僅有二連浩特—烏蘭巴托—烏蘭烏德—莫斯科國(guó)際鐵路作為前往歐洲的物流通道是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。還需要利用中方一側(cè)的既有的交通干線、機(jī)場(chǎng)與港口、國(guó)際機(jī)場(chǎng)等進(jìn)行聯(lián)通，形成立體化的對(duì)外交流體系?；诖?，應(yīng)當(dāng)以原有的二連濱海國(guó)際陸港(合作港口為天津港)為基礎(chǔ)拓展布局陸港項(xiàng)目。將營(yíng)口港、錦州港等對(duì)蒙古國(guó)新開(kāi)放的港口功能也引入配套園區(qū)當(dāng)中，采取“屬地報(bào)關(guān)、港口直放”的方式，搭建跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)便捷的出海渠道。此外，還可以考慮建設(shè)從配套園區(qū)保稅區(qū)域通往二連浩特國(guó)際機(jī)場(chǎng)的專(zhuān)用通道，利用前往北京等地的現(xiàn)有航線資源，與首都國(guó)際機(jī)場(chǎng)及北京天竺綜合保稅區(qū)形成“無(wú)縫對(duì)接”，暢通面向世界的航空出口。

總之，對(duì)于中蒙邊境二連浩特—扎門(mén)烏德跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)，中蒙雙方區(qū)域的建設(shè)啟動(dòng)只是第一步，更重要的是謀劃好二連浩特—扎門(mén)烏德跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)作為一個(gè)整體在未來(lái)的發(fā)展。這方面，既需要合理定位、科學(xué)設(shè)計(jì)，也需要求同存異、審慎考慮，充分估計(jì)這項(xiàng)工作的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性。只有真正將中蒙雙方的需求信息協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來(lái)、最大限度發(fā)揮跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的特殊優(yōu)勢(shì)，才能使這個(gè)中蒙合作的新平臺(tái)產(chǎn)生“1+1>2”的聚變效應(yīng)。

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[責(zé)任編輯：張曉娟]

Research on Construction and Exchange Issues of China

and Mongolia Cross-Border Economic Cooperation Zone

HONG Dong-xing

(School of Business Administration, Inner Mongolia University of Finance and Economics, Hohhot 010070, China)

Abstract:Constructing cross-border economic cooperation zone between Erenhot——Zamyn-Uud Twin City is a innovative economic development mode across the China-Mongolia border, Which promotes greatly the process of both countries’ regional economic cooperation development. Based on the related international research, this paper presented strategic planning of construction and exchange issues of China and Mongolia Cross-Border Economic Cooperation Zone, which includes re-orientating the function of cooperation zone, constructing and exchanging by coordinating gradually and experimental exploration, strengthening the core position of export-oriented manufacturing base and co-constructing the cooperation framework reflecting for requirements of both parties. Finally the paper put forward several suggestions for strategic implementation.

Key words:China-Mongolia; cross-border; economic cooperation; suggestions

[中圖分類(lèi)號(hào)]F061.5

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]2095-5863(2015)06-0038-08

[作者簡(jiǎn)介]洪冬星(1973-)，女，內(nèi)蒙古呼和浩特人，內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院教授，博士，從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)與政策研究.

[基金項(xiàng)目]國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(15XMZ082)；內(nèi)蒙古自然科學(xué)基金項(xiàng)目(2014MS0713)

[收稿日期]2015-11-03