地方政府重大投資項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理研究——以山東省為例

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地方政府重大投資項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理研究
——以山東省為例

董德利1，2，高學(xué)棟2

（1.中國浦東干部學(xué)院博士后科研工作站，上海201204；2.山東行政學(xué)院科研處，濟(jì)南250014）

摘要：社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是一種導(dǎo)致社會(huì)沖突、危及社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序的可能性。在現(xiàn)代社會(huì)復(fù)雜系統(tǒng)中，與投資項(xiàng)目有關(guān)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素幾乎無法單獨(dú)抽離出來，而是具有相互依存性，尤其在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理職責(zé)分散在不同行政機(jī)構(gòu)、缺少信息共享和協(xié)同的背景下，重大投資項(xiàng)目建設(shè)可能出現(xiàn)“有組織的不負(fù)責(zé)任”現(xiàn)象。為此，需要?jiǎng)?chuàng)新政府公共管理模式，建立針對(duì)投資項(xiàng)目的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理體系，完善重大投資項(xiàng)目在社會(huì)不同層面的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：投資項(xiàng)目；社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；政府管理；山東省

一、引言

投資是推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要方式。然而，現(xiàn)代社會(huì)以經(jīng)濟(jì)為軸心、以科技為動(dòng)力、以資本為鏈條、以投資項(xiàng)目為載體的區(qū)域發(fā)展模式，存在諸多不確定性和復(fù)雜變異性等特點(diǎn)，有些重大投資項(xiàng)目還可能產(chǎn)生始料未及的負(fù)面后果。當(dāng)然，借助現(xiàn)代治理機(jī)制和各種治理手段，人類應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力也在提高，但由此又面臨著政府管理和公共治理帶來的新型風(fēng)險(xiǎn)，甚至出現(xiàn)烏爾里?！へ惪怂f的“有組織的不負(fù)責(zé)任”現(xiàn)象。因此，與投資項(xiàng)目相關(guān)的人為風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)中的重要內(nèi)容，包括政府決策模式在內(nèi)的制度化風(fēng)險(xiǎn)尤其需要引起人們的關(guān)注。本文結(jié)合山東省近年來重大投資項(xiàng)目狀況，從公共管理角度分析重大投資項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)成因及規(guī)避策略，進(jìn)而就政府管理模式創(chuàng)新與改革路徑提出建議。

二、重大投資項(xiàng)目典型社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分析

近年來，山東省在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中保持了良好發(fā)展態(tài)勢(shì)，同時(shí)也積累了一定的區(qū)域性社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)（表1）。從投資項(xiàng)目來看，山東省以半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)和黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)為龍頭，主要突出配置了海洋高端產(chǎn)業(yè)、海洋戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代臨港產(chǎn)業(yè)等投資項(xiàng)目，這些投資項(xiàng)目以高科技作為依托，規(guī)模大、集群化布局，尤其以港口集群和交通網(wǎng)絡(luò)體系為主要內(nèi)容的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目往往涉及征地拆遷和環(huán)境保護(hù)，項(xiàng)目投資額大、風(fēng)險(xiǎn)高、建設(shè)周期長，這些項(xiàng)目與社會(huì)公眾的關(guān)聯(lián)性大，涉及不同利益群體，存在很多典型社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

表1：山東發(fā)展面臨的主要問題與區(qū)域性社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)來源

（一）征地拆遷引致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

無論城市還是農(nóng)村，項(xiàng)目建設(shè)過程中的征地拆遷始終是項(xiàng)目單位、地方政府和相關(guān)部門遇到的最棘手、最困難、也是最難以解決的問題。在現(xiàn)行法律法規(guī)、政策規(guī)定的制度框架內(nèi)，征地拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)等諸多差異，在具體實(shí)施過程中，征地拆遷和居民安置往往因具體政策執(zhí)行、操作方式選擇以及受影響人群利益訴求的滿足水平等因素而引發(fā)大量社會(huì)問題，導(dǎo)致社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)發(fā)生。與投資項(xiàng)目征地拆遷相關(guān)的具體社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)有：一是群眾抵制土地征收的風(fēng)險(xiǎn)。由于征地拆遷涉及群眾切身利益，加上群眾對(duì)征收政策缺乏理解，因此在土地征收問題上往往會(huì)與政府站在對(duì)立面，以各種形式抵制征地拆遷。其中，群眾最敏感、最擔(dān)憂的是公平合理補(bǔ)償問題，如果補(bǔ)償不合理，即使是少數(shù)人不滿意，也有可能影響項(xiàng)目進(jìn)度和社會(huì)不穩(wěn)定。二是群眾對(duì)生活環(huán)境變化不適的風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目土地征收要打破原來的生存現(xiàn)狀，尤其由投資項(xiàng)目導(dǎo)致的異地安置會(huì)使長期形成的鄰里關(guān)系解體，遷出居民不得不重新組建并適應(yīng)新的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這些都會(huì)使被征收人在短期內(nèi)感到惶恐和不適。三是群眾對(duì)生活保障擔(dān)憂的風(fēng)險(xiǎn)。征地拆遷使原有土地房屋收益消失，遷出居民短期收入受到影響，尤其經(jīng)營性房屋的滅失還會(huì)使部分打工者失去原來打工的機(jī)會(huì)，造成暫時(shí)性失業(yè)，從而使其面臨生存壓力。

（二）項(xiàng)目投融資引致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

融資是保證投資項(xiàng)目順利實(shí)施的關(guān)鍵，涉及金融機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目單位和大量民營企業(yè)，融資過程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制一旦出現(xiàn)問題往往會(huì)產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，產(chǎn)生較大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，而且投融資過程還往往會(huì)遇到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等政策問題。理論上來看，在規(guī)范的融資項(xiàng)目中，項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)是建立在嚴(yán)格契約安排基礎(chǔ)上的，通過一系列嚴(yán)密的合同條款約定，能夠使項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分散化，分別轉(zhuǎn)移給建設(shè)承包商、運(yùn)營商、原料供應(yīng)商、產(chǎn)品購買方等，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在各參與方之間能夠?qū)崿F(xiàn)合理分擔(dān)，而且融資銀行的大部分風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該也是可以預(yù)期的，貸款人的利益通過交易結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)權(quán)益的抵押或質(zhì)押安排和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等措施保障，通過進(jìn)入項(xiàng)目成本的方式予以補(bǔ)償。然而在具體實(shí)踐中，以項(xiàng)目公司承貸的項(xiàng)目貸款中，項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)有可能缺乏嚴(yán)密的契約安排和有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，使得項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)未必能實(shí)現(xiàn)在各參與方之間合理分配，項(xiàng)目相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)可能仍主要集中在項(xiàng)目公司。另外，資本金代表了投資者承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的限額，以及對(duì)債權(quán)人債權(quán)的保障程度，資本金比例實(shí)質(zhì)表明了一個(gè)項(xiàng)目中銀行與項(xiàng)目投資者的風(fēng)險(xiǎn)分配和承擔(dān)問題。一般來說，企業(yè)總是傾向于盡量降低資本金比例。資本金比例越低，項(xiàng)目對(duì)銀行融資的依賴程度越大，企業(yè)實(shí)際上是將項(xiàng)目投資相關(guān)的主要風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給銀行。盡管國家規(guī)定的資本金比例是項(xiàng)目必須滿足的最低要求，然而，滿足上述規(guī)定雖然可以規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)，但并不代表足以抵御商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，尤其民營企業(yè)介入重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目時(shí)大部分存在出資問題，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注其出資來源，盡可能要求項(xiàng)目資本金先于銀行貸款到位。

（三）生態(tài)環(huán)境引致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)和黃河三角洲生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)都是以海洋為依托的海洋經(jīng)濟(jì)，其發(fā)展過程中的陸地污染、海洋資源開發(fā)、港灣建設(shè)、石油開采、海水養(yǎng)殖等人類活動(dòng)，對(duì)海洋環(huán)境都會(huì)產(chǎn)生一定程度的影響。與其他海域相比，山東半島瀕臨的海域具有一定封閉性，海洋生態(tài)環(huán)境較脆弱。藍(lán)、黃兩個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)以及周邊的渤海、黃海海域有豐富的石油和天然氣資源，隨著海上石油資源的不斷開發(fā)利用以及海上輸油線路的日益繁忙，海上溢油的可能性在不斷增大?？拷澈５臇|營、濱州、煙臺(tái)、威海等城市目前都在積極謀劃建設(shè)自己的出海通道，力爭建成有一定吞吐能力的大港口；青島作為黃海之濱的港口城市則正在建設(shè)千億噸港口董家口港，港口碼頭建設(shè)需要填海造地，需要在海岸帶開展工程建設(shè)；此外傳統(tǒng)海水養(yǎng)殖規(guī)模的擴(kuò)大和遠(yuǎn)洋捕撈的激增，都不可避免地會(huì)對(duì)渤海、黃海海洋生態(tài)環(huán)境造成一定的影響或者破壞。另外，山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)有黃河流入渤海，其他較大的還有彌河、濰河、膠萊河等河流，這些河流沿岸存在一些高污染項(xiàng)目，從而使得陸源污染與海洋生態(tài)環(huán)境相聯(lián)系，而生活垃圾、工業(yè)廢料的傾倒對(duì)沿海地區(qū)的海洋環(huán)境也會(huì)造成一定程度的破壞。

三、公共管理模式對(duì)投資項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的影響

目前，山東省仍處在快速發(fā)展階段，要在區(qū)域?qū)用婧屯顿Y項(xiàng)目兩個(gè)層面上應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵在于能否轉(zhuǎn)變政府職能，建立起適應(yīng)海陸統(tǒng)籌發(fā)展的投資項(xiàng)目服務(wù)保障體系和制度機(jī)制。從公共管理角度來說，對(duì)投資項(xiàng)目的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理可以歸結(jié)到地方政府行為模式、項(xiàng)目決策體系、項(xiàng)目管理體制和公眾參與等根本問題上來。

（一）地方政府行為模式

長期以來，各級(jí)政府往往是以市場(chǎng)進(jìn)程的主導(dǎo)者、組織者和操作者出現(xiàn)的。在這種情況下，地方政府的行為模式往往有四種［1］84，分別是發(fā)展主義模式、企業(yè)家模式、庇護(hù)主義模式和掠奪主義模式。其中，發(fā)展主義表現(xiàn)為地方政府追求較高的GDP增長和財(cái)政收入，政府通過各種稅收優(yōu)惠、土地優(yōu)惠政策甚至是零地價(jià)的措施來招商引資。企業(yè)家模式又被稱為地方政府公司化，即地方政府某種程度上具有公司的特征，政府經(jīng)營城市和土地，政府行為微觀化、趨利化，過于強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能而壓倒了更為基礎(chǔ)的公共服務(wù)和社會(huì)管理職能。庇護(hù)主義模式主要是地方政府通過各種手段進(jìn)行資源爭奪，扮演了地方企業(yè)所有者和地方保護(hù)主義者的角色。掠奪主義模式主要表現(xiàn)為地方政府行為的短期化，導(dǎo)致強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)，對(duì)土地資源廉價(jià)占用，不顧資源環(huán)境代價(jià)盲目掠奪式發(fā)展。實(shí)際上，政府行為模式與投資項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理密切相關(guān)，如果缺乏利益相關(guān)者和社會(huì)多元主體的有效參與，政府治理工具的選擇往往以強(qiáng)制性工具為主，政府行為過于依賴行政強(qiáng)制手段，在投資項(xiàng)目決策和實(shí)施過程中，會(huì)使得政府自身經(jīng)常處于輿論的風(fēng)口浪尖，引發(fā)社會(huì)不滿甚至針對(duì)政府的群體性事件。

（二）投資項(xiàng)目決策體系

按照我國現(xiàn)行行政管理體制和國務(wù)院要求，一般由相關(guān)行政管理部門對(duì)投資項(xiàng)目實(shí)施綜合化、多元化管理。其中，發(fā)展改革部門是投資主管部門，著重對(duì)項(xiàng)目是否符合國家宏觀調(diào)控政策、發(fā)展建設(shè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，是否維護(hù)了經(jīng)濟(jì)安全和公眾利益，資源開發(fā)利用和重大布局是否合理，是否有效防止壟斷等負(fù)責(zé)。環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)審批，主要對(duì)項(xiàng)目是否符合環(huán)境影響評(píng)價(jià)的法律法規(guī)要求、是否符合環(huán)境功能區(qū)劃、擬采取的環(huán)保措施是否有效等負(fù)責(zé)。國土資源部門對(duì)土地利用和資源開發(fā)利用總體規(guī)劃和國家土地政策，項(xiàng)目擬用地規(guī)模是否符合有關(guān)規(guī)定和控制要求，土地、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用是否合理等負(fù)責(zé)。城市規(guī)劃主管部門對(duì)項(xiàng)目是否符合城市規(guī)劃要求、選址是否合理等負(fù)責(zé)。行業(yè)主管部門對(duì)項(xiàng)目是否符合國家法律法規(guī)、行業(yè)發(fā)展建設(shè)規(guī)劃以及行業(yè)管理的有關(guān)規(guī)定等負(fù)責(zé)。

現(xiàn)實(shí)中，各級(jí)政府對(duì)投資項(xiàng)目往往都具有相當(dāng)程度的偏好，但政府對(duì)投資項(xiàng)目的決策體系與決策機(jī)制未必有效，主要存在以下問題：投資決策科學(xué)化、民主化意識(shí)淡薄，長官意志決策現(xiàn)象嚴(yán)重，公眾缺乏參與主動(dòng)權(quán)；科學(xué)論證不到位，缺乏綜合論證評(píng)估，可行性研究報(bào)告成為爭取項(xiàng)目立項(xiàng)的“可批性報(bào)告”；決策主體責(zé)任不明，決策責(zé)任追究機(jī)制尚需完善；投資項(xiàng)目難以有效控制，超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；項(xiàng)目評(píng)估制度、項(xiàng)目聽證制度和公示制度對(duì)政府投資決策的監(jiān)督管理作用較弱；專家參與的決策存在走過場(chǎng)現(xiàn)象［2］87。從投資項(xiàng)目決策體系來看，投資項(xiàng)目的效果和風(fēng)險(xiǎn)受制于決策主體、決策程序、決策方法和決策制度等因素。

（三）投資項(xiàng)目管理體制

在多元管理體制下，政府投資項(xiàng)目的審批流程一般為：項(xiàng)目建議書→規(guī)劃預(yù)審、土地預(yù)審和環(huán)評(píng)預(yù)審→項(xiàng)目可行性研究報(bào)告→規(guī)劃許可、正式用地手續(xù)→開工許可，對(duì)應(yīng)的責(zé)任主體為投資主管部門→規(guī)劃主管部門、國土資源主管部門、環(huán)境保護(hù)主管部門→投資主管部門→規(guī)劃主管部門、國土資源主管部門→建設(shè)主管部門。山東省發(fā)改委也制定了建設(shè)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案等事項(xiàng)的具體管理規(guī)定（圖1），對(duì)于各類投資建設(shè)項(xiàng)目，要求根據(jù)省政府關(guān)于核準(zhǔn)投資項(xiàng)目目錄進(jìn)行核準(zhǔn)或備案。當(dāng)然，這一投資管理體制是按照“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則，對(duì)不同投資主體、不同項(xiàng)目屬性設(shè)置不同的管理要求，但同時(shí)也可能出現(xiàn)監(jiān)管部門各掃門前雪，或者監(jiān)管內(nèi)容互為前提條件的現(xiàn)象。

圖1：山東省投資項(xiàng)目審查管理要點(diǎn)

（四）公眾與社區(qū)的參與

一般來說，社區(qū)參與可以使項(xiàng)目規(guī)劃者和實(shí)施者獲得更多有關(guān)項(xiàng)目所在地的條件信息，確定項(xiàng)目利益相關(guān)者的多方面需要，促進(jìn)項(xiàng)目發(fā)起人與利益相關(guān)者之間的相互理解，提高投資項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、資源利用、社會(huì)發(fā)展等方面的有效性。然而，社區(qū)參與的項(xiàng)目雖然更能引起公眾廣泛的注意，但同時(shí)也有可能提高公眾對(duì)項(xiàng)目的期望值，在某些情況下這些高期望是難以滿足的，把項(xiàng)目受益者組織起來更是個(gè)漫長而復(fù)雜的過程，融入人們的感情色彩甚至可能導(dǎo)致這類投資項(xiàng)目的失敗和延誤。當(dāng)然，在社區(qū)參與過程中，如果關(guān)于項(xiàng)目的收益和權(quán)力分配出現(xiàn)不公，那么反過來也會(huì)影響社區(qū)公眾參與的積極性和效果［3］50。

四、重大項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的對(duì)策建議

風(fēng)險(xiǎn)的客觀存在與主觀判斷共同決定了采取什么樣的治理形式來實(shí)現(xiàn)一種理想的秩序。從風(fēng)險(xiǎn)治理角度來說，投資項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理所要達(dá)到的目標(biāo)有三個(gè)：選擇風(fēng)險(xiǎn)、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)以及規(guī)避或減小風(fēng)險(xiǎn)，而政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)則是現(xiàn)代社會(huì)公共治理的基本機(jī)制。因此，要管控重大投資項(xiàng)目的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，需要明確政府的責(zé)任，將社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為投資項(xiàng)目管理的前置條件，建立基于公民社會(huì)的投資項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管控體系，圍繞程序、政策、方案、訴求等方面開展合法性、合理性、可行性和可控性評(píng)估，真正處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系。

（一）完善決策機(jī)制，構(gòu)建投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防范管理體系

投資決策是投資項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的起始環(huán)節(jié)，投資項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)控制甚至整個(gè)項(xiàng)目決策的有效性都取決于決策體系健康完整的運(yùn)行與否。目前，政府往往占據(jù)著投資決策主體的核心地位，是決策權(quán)力的最終擁有者，而社會(huì)投資者和公眾的決策權(quán)力有限，但投資項(xiàng)目決策是一種多目標(biāo)決策和多元化利益主體行為，投資目標(biāo)和方案都需要優(yōu)先性排序。實(shí)際上，投資項(xiàng)目決策體系涉及決策主體、決策程序、決策方法和決策制度，只有建立完善的決策制度和運(yùn)行管理機(jī)制，保證決策程序按照一定的規(guī)則運(yùn)行，各類投資決策主體才能有效發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)管控作用。為此，圍繞投資項(xiàng)目決策，首先要改變目前重技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證而忽視社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范的投資項(xiàng)目管理體系，加強(qiáng)投資項(xiàng)目與生態(tài)環(huán)境、人、社會(huì)的外部關(guān)聯(lián)性風(fēng)險(xiǎn)分析。其次，要建立以公共需求為取向的項(xiàng)目價(jià)值評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)體系。實(shí)際上，按照我國投資體制改革的基本要求，政府投資和企業(yè)投資有完全不同的目標(biāo)，政府投資應(yīng)側(cè)重于滿足公共需求，而企業(yè)投資在追求投資收益最大化的過程中，不能以犧牲社會(huì)福利為代價(jià)，滿足公共需求、減少社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該成為項(xiàng)目決策的基本依據(jù)。第三，要進(jìn)一步完善項(xiàng)目儲(chǔ)備制度、專家咨詢制度、公示制度、聽證制度、責(zé)任追究制度和項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)等制度，優(yōu)化選擇相應(yīng)的決策方法，規(guī)范決策程序。

（二）明確責(zé)任主體，健全投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理追責(zé)制度

按照“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔(dān)責(zé)任”的原則進(jìn)一步明確劃分責(zé)任主體，企業(yè)投資項(xiàng)目由企業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任，政府投資項(xiàng)目由政府承擔(dān)主體責(zé)任，政府監(jiān)管部門要承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。同時(shí)，建立和完善監(jiān)管責(zé)任追究機(jī)制。在綜合化、多元化管理模式下，每一個(gè)行政管理部門的管理范圍、管理責(zé)任都是獨(dú)立的，不同部門職責(zé)不能相互替代，而且不能以其他某一部門的意見作為自身部門履行管理責(zé)任的前提條件。同時(shí)，要加大對(duì)政府投資項(xiàng)目違規(guī)操作的處罰力度。具體包括：一是要制定政府投資責(zé)任追究可操作性法規(guī)，結(jié)合政府投資管理的特點(diǎn)，明確責(zé)任追究主體、追究范圍、追究程序等具體內(nèi)容，加大對(duì)政府投資違規(guī)違紀(jì)行為的懲處力度，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，切實(shí)做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)需賠償、違法要追究。及時(shí)披露涉及政府投資的問題，鼓勵(lì)社會(huì)公眾和新聞媒體參與監(jiān)督，確保政府投資責(zé)任追究制度落到實(shí)處。二是要進(jìn)一步加強(qiáng)稽查工作的深度，對(duì)稽查中發(fā)現(xiàn)的重大違規(guī)違紀(jì)問題，及時(shí)移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理，責(zé)令項(xiàng)目單位進(jìn)行整改或通報(bào)相關(guān)管理部門予以處罰。同時(shí)，要及時(shí)向社會(huì)公布稽查結(jié)果和處罰結(jié)果，堅(jiān)決遏制項(xiàng)目參與方不良行為的發(fā)生。對(duì)稽查工作中發(fā)現(xiàn)的同類問題，要認(rèn)真查找深層次原因，并提出對(duì)策建議，充分發(fā)揮稽查工作對(duì)規(guī)范政府投資項(xiàng)目審批程序、提高政府投資管理水平的重要作用。三是要嚴(yán)格執(zhí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)也實(shí)行“一崗雙責(zé)”，發(fā)現(xiàn)腐敗問題要嚴(yán)肅追究責(zé)任，加大查處違紀(jì)違法案件的力度，對(duì)在項(xiàng)目建設(shè)中違規(guī)操作、貪污受賄的，要從嚴(yán)查處。地方政府重大投資項(xiàng)目問責(zé)制的建立，可以起到懲戒和警示的雙重作用，從而盡量避免政府在投資項(xiàng)目決策和執(zhí)行過程中出現(xiàn)重大失誤。

（三）擴(kuò)大社會(huì)參與，完善重大投資項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制

投資項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)主要來自項(xiàng)目與相關(guān)利益主體之間的利益沖突與溝通障礙，對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)的分析與評(píng)價(jià)，是實(shí)現(xiàn)投資項(xiàng)目決策科學(xué)化、民主化，提高項(xiàng)目效益及其效果可持續(xù)性的關(guān)鍵?，F(xiàn)有投資項(xiàng)目管理體制大多重視投資項(xiàng)目前期的合法性、合理性、經(jīng)濟(jì)可行性和可控性評(píng)估，實(shí)際上，對(duì)重大項(xiàng)目、重大政策、重大改革更應(yīng)該重視投資項(xiàng)目與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系、相互適應(yīng)性、社會(huì)可行性和可持續(xù)性分析，施行投資項(xiàng)目全周期社會(huì)評(píng)價(jià)。另外，政府在社會(huì)系統(tǒng)中往往是強(qiáng)勢(shì)一方，具有引導(dǎo)、管理與服務(wù)社會(huì)的多重職能，政府也是大多正式制度供給的當(dāng)然主體，然而，由于信息不對(duì)稱以及制度供給意愿、能力的限制，社會(huì)范圍內(nèi)投資管理體制、機(jī)制等制度的形成和變遷過程并非完全以公共利益為出發(fā)點(diǎn)，很可能是主管部門利益博弈和官員個(gè)體效用最大化的結(jié)果，尤其在制度實(shí)際運(yùn)行中還存在政治利益與經(jīng)濟(jì)利益、眼前利益與長遠(yuǎn)利益的不完全一致，正式制度之外的獲利機(jī)會(huì)使得那些敢于突破正式制度邊界的行為者可能獲得巨大額外收益，進(jìn)而鼓勵(lì)人們的非法行為。實(shí)際上，在重大項(xiàng)目投資過程中隨時(shí)都會(huì)遇到各種問題，如果原來并不太大的問題在產(chǎn)生初期就被掩蓋起來，這些被掩蓋的問題就會(huì)發(fā)酵、膨脹和惡化，而如果有公開、理性的持續(xù)公共空間討論、探索這些問題，對(duì)已經(jīng)浮現(xiàn)出來的問題進(jìn)行更系統(tǒng)的梳理，可能會(huì)激發(fā)出新的政策思路和開創(chuàng)性的具體措施，使那些顯性和隱性的重大問題得以及時(shí)處理。因此，要打破原有制度的路徑依賴和局限性，實(shí)現(xiàn)投資監(jiān)管機(jī)制的良性變遷，從長遠(yuǎn)來看特別需要推動(dòng)公民社會(huì)建設(shè)，提高制度構(gòu)建和政策形成過程中的社會(huì)參與度。當(dāng)然，對(duì)投資項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的治理，還有賴于整個(gè)社會(huì)的身份依賴關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠跫s關(guān)系，有賴于社會(huì)心理結(jié)構(gòu)的改變和社會(huì)資本獨(dú)立性的建立。

（四）劃分風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，實(shí)施投資項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理

不同投資項(xiàng)目引致的潛在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不同，為提高投資項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的有效性，在投資項(xiàng)目評(píng)價(jià)時(shí)可以引入社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)管理制度，評(píng)定投資項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)承受能力、提出風(fēng)險(xiǎn)化解對(duì)策。籠統(tǒng)地說，高社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目是大部分人民群眾對(duì)項(xiàng)目有意見、反應(yīng)特別強(qiáng)烈，可能引發(fā)大規(guī)模群體性事件的項(xiàng)目；中風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目是部分人民群眾對(duì)項(xiàng)目有意見、反應(yīng)強(qiáng)烈，可能引發(fā)矛盾沖突的項(xiàng)目；低風(fēng)險(xiǎn)是多數(shù)人民群眾理解支持但少部分人民群眾有意見的項(xiàng)目。對(duì)于不同等級(jí)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目，政府在審批（核準(zhǔn)）過程中應(yīng)采取不同的處理方式，在項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)的各種社會(huì)不穩(wěn)定因素，項(xiàng)目實(shí)施主體應(yīng)當(dāng)及時(shí)向有關(guān)部門報(bào)告并按照規(guī)定做好風(fēng)險(xiǎn)防范和化解工作。

（五）創(chuàng)新金融機(jī)制，提高投資項(xiàng)目融資效率和管控水平

金融在區(qū)域發(fā)展中具有先行性和杠桿作用，藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)需要不斷創(chuàng)新金融機(jī)制，提高項(xiàng)目融資效率和管控水平，進(jìn)一步拓寬半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)項(xiàng)目融資渠道，加強(qiáng)政策性金融支持力度，探索和規(guī)范其他各類直接融資方式，積極推進(jìn)區(qū)域性金融的先行先試?；\統(tǒng)來說，金融創(chuàng)新是指變更現(xiàn)有的金融體制和增加新的金融工具，其創(chuàng)新涉及的范圍相當(dāng)廣泛，不僅包括金融技術(shù)的創(chuàng)新、金融市場(chǎng)的創(chuàng)新、金融服務(wù)產(chǎn)品的創(chuàng)新、金融企業(yè)組織和管理方式的創(chuàng)新、金融服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)上的創(chuàng)新，而且還包括現(xiàn)代銀行業(yè)產(chǎn)生以來有關(guān)銀行業(yè)務(wù)、銀行資產(chǎn)負(fù)債管理乃至金融機(jī)構(gòu)、金融布場(chǎng)、金融體系的變革。從金融機(jī)構(gòu)來看，金融創(chuàng)新主要是指金融機(jī)構(gòu)特別是銀行中介功能的變化，它可以分為技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新以及制度創(chuàng)新。從金融工具的創(chuàng)新來看有信用創(chuàng)新、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移創(chuàng)新、增加流動(dòng)創(chuàng)新、股權(quán)創(chuàng)造創(chuàng)新等方式。在半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)項(xiàng)目推進(jìn)過程中，可以用短期信用來實(shí)現(xiàn)中期信用，使原有金融工具提高變現(xiàn)能力和可轉(zhuǎn)換性，也可通過債權(quán)變股權(quán)來提高項(xiàng)目進(jìn)度，但必須同時(shí)提高相關(guān)行為主體對(duì)項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)的管控能力和水平。

（六）加大環(huán)保力度，建立重大投資項(xiàng)目生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

環(huán)境問題是投資項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的重要來源，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是實(shí)現(xiàn)生態(tài)安全、環(huán)境公平與可持續(xù)發(fā)展的必然要求。生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容包括：一是對(duì)生態(tài)系統(tǒng)本身保護(hù)（恢復(fù)）或破壞的成本進(jìn)行補(bǔ)償；二是通過經(jīng)濟(jì)手段將經(jīng)濟(jì)效益的外部性內(nèi)部化；三是對(duì)個(gè)人或區(qū)域保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境的投入或放棄發(fā)展機(jī)會(huì)的損失進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；四是對(duì)具有重大生態(tài)價(jià)值的區(qū)域或?qū)ο筮M(jìn)行保護(hù)性投入。從國際上來看，生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟僮鞣绞街饕兴姆N類型：直接公共補(bǔ)償，即政府直接向提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的農(nóng)村土地所有者及其它提供者進(jìn)行補(bǔ)償；限額交易，由政府或管理機(jī)構(gòu)為生態(tài)系統(tǒng)退化或一定范圍內(nèi)允許的破壞量設(shè)定一個(gè)界限，并允許對(duì)這種信用額度進(jìn)行交易；私人直接補(bǔ)償，由個(gè)體作為生態(tài)服務(wù)的購買者；生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證，通過消費(fèi)者的選擇間接為生態(tài)友好型產(chǎn)品提供補(bǔ)償。為了建立促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的長效機(jī)制，中央政府已經(jīng)提出“按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰破壞誰治理、誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。具體到重大投資項(xiàng)目的生態(tài)補(bǔ)償問題上，首先應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)和制度，建立與投資項(xiàng)目規(guī)模相對(duì)應(yīng)的一系列生態(tài)補(bǔ)償配套機(jī)制。其次要建立政府監(jiān)督管理機(jī)制，實(shí)行投資項(xiàng)目全過程生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督。第三要完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政政策體系，建立多元化的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償基金融資渠道和補(bǔ)償方式。第四要建立投資項(xiàng)目生態(tài)核算機(jī)制，爭取獲得最大化的項(xiàng)目生態(tài)收益。

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編輯：李磊

作者簡介：董德利（1976－），山東濟(jì)南人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，副教授，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士后流動(dòng)站、中國浦東干部學(xué)院博士后科研工作站在站博士后，山東省行政管理軟科學(xué)研究基地研究員，主要研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)。高學(xué)棟（1959－），山東安丘人，教授，山東行政學(xué)院學(xué)報(bào)副主編、編輯部主任，山東省行政管理軟科學(xué)研究基地主任，主要研究方向：公共管理。

收稿日期：2014-11-22

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2012.01.016

文章編號(hào)：2095-7238（2015）02-0088-06

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

中圖分類號(hào)：C912.82