農(nóng)村宅基地有限抵押制度的證成與支撐

胡　建

(安徽財經(jīng)大學法學院　法學院，安徽　蚌埠　233030)

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農(nóng)村宅基地有限抵押制度的證成與支撐

胡建

(安徽財經(jīng)大學法學院法學院，安徽蚌埠233030)

摘要：在效率優(yōu)先兼顧公平的法律價值目標下，構(gòu)建宅基地使用權(quán)有限抵押制度。宅基地使用權(quán)的取得分為原始取得與繼受取得。抵押權(quán)的設定須經(jīng)簽訂抵押合同和登記公示程序，其權(quán)利主體范圍不限于農(nóng)民集體成員。抵押實現(xiàn)時，同等條件下應賦權(quán)于本集體內(nèi)部成員基于成員權(quán)的優(yōu)先購買權(quán)，或者集體在可能的條件下實行有償收回。

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)；土地抵押；農(nóng)民集體；用益物權(quán)

2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中規(guī)定：“慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道?！?015年《中共中央關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》則進一步提出：“做好承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔保試點工作?！闭啬芊竦盅号c如何抵押是學術(shù)界爭議的焦點。有人認為應禁止農(nóng)民的宅基地抵押。因為農(nóng)村的宅基地具有身份性和福利性，宅基地對農(nóng)民發(fā)揮著難以替代的社會保障功能[1]。也有人認為允許宅基地抵押具有正當性，因為宅基地使用權(quán)是一種獨立的財產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)人有權(quán)對其進行完整的處分[2]。限于理論與實務研究的淺陋，對宅基地立法的嬗變、宅基地抵押的實際運行、宅基地抵押權(quán)的實現(xiàn)等問題未有專門的針對性研究和應用性研究。本文試圖對宅基地使用權(quán)有限抵押制度的構(gòu)造及其配套運行予以探討。

一、宅基地使用權(quán)抵押的法律基礎

現(xiàn)行法律對宅基地未作明確的界定，理論著述中也鮮有直接定義。作為我國所特有的土地制度，農(nóng)村宅基地制度在新中國成立后經(jīng)過復雜的歷史變遷。在土地改革和農(nóng)業(yè)合作社時期，實行宅基地私有，農(nóng)民擁有房屋所有權(quán)即可同時獲得宅基的所有權(quán)，農(nóng)民可抵押、租賃和買賣房屋及其宅基地所有權(quán)。在人民公社化時期，實行宅基地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，宅基地歸集體所有但由農(nóng)民使用，同時限制宅基地的流轉(zhuǎn)。改革開放以后，宅基地制度實行“一戶一宅”，并具有主體的身份性、取得的無償性和權(quán)利的限制性等法律特征[3]。獨特的“宅基地使用權(quán)”根源于現(xiàn)行土地權(quán)利制度中土地所有權(quán)與其使用權(quán)、城市地權(quán)與農(nóng)村地權(quán)的相區(qū)分并且均相互獨立的現(xiàn)象(見表1)。

表1　我國城鄉(xiāng)二元土地權(quán)利差異圖

改革開放以后，相繼出臺了一系列加強農(nóng)村宅基地管理的法律和指導文件，基本形成現(xiàn)行比較獨特的宅基地權(quán)利制度。1982年《憲法》、1986年、1988年、1998年《土地管理法》皆規(guī)定宅基地屬于集體所有，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，并且面積不得超過省(自治區(qū)、直轄市)規(guī)定的標準。多出的宅基地，要依法收歸集體所有。出賣、出租或贈與他人住房后再申請宅基地的，不予批準。到2007年《物權(quán)法》頒布時，對宅基地權(quán)利的制度安排形成體系。歸納現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地法律制度，主要具有以下特征：首先，農(nóng)民集體擁有宅基地所有權(quán)。農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的獲得，必須經(jīng)過農(nóng)民集體；當農(nóng)戶不再使用宅基地時，農(nóng)民集體可以將其收回；宅基地在整理或指標交易時，主體也是農(nóng)民集體組織，因此，在宅基地的所有與使用關(guān)系上，農(nóng)民集體組織擁有支配與控制的權(quán)力。其次，宅基地的無償性與身份性。作為農(nóng)民集體成員，農(nóng)民以“農(nóng)戶”的形式申請宅基地而無償獲得宅基地使用權(quán)。只有農(nóng)民集體成員，才有資格申請和獲取宅基地，非農(nóng)民集體成員無法獲得宅基地。由于宅基地使用權(quán)人只被賦予了占有權(quán)和使用權(quán)，非農(nóng)民集體成員也無法通過宅基地的交易和轉(zhuǎn)讓獲得宅基地。簡言之，目前的宅基地法律制度下，宅基地不是商品，更非資本。最后，農(nóng)民以“農(nóng)戶”的形式擁有宅基地使用權(quán)。雖然宅基地使用權(quán)被《物權(quán)法》賦予私權(quán)之用益物權(quán)屬性，但《物權(quán)法》并未明示其應享有“收益”和“處分”權(quán)能，從其他法律的規(guī)定中也未能尋找到相關(guān)的規(guī)制。土地權(quán)利包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。處分權(quán)是核心，具體包括轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、繼承和贈與等權(quán)利。換言之，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，宅基地使用權(quán)不能轉(zhuǎn)讓或抵押，它的性質(zhì)被限定為一種不可轉(zhuǎn)讓的用益物權(quán)。

從公平的角度出發(fā)，我國法律對宅基地使用權(quán)的獲取與行使形成一套帶有身份性的限制性規(guī)定，其目的在于確保農(nóng)民享有政府通過宅基地給予的福利和保障。放寬宅基地使用權(quán)抵押的限制性條件，是完善宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)權(quán)能的內(nèi)在要求，并且在現(xiàn)實中有著客觀的需求。據(jù)統(tǒng)計，宅基地的面積占到農(nóng)村集體建設用地的50%以上[4]。國家的新型城鎮(zhèn)化建設對農(nóng)村集體建設用地存在巨大的需求。但由實踐觀之，由于宅基地使用權(quán)實行無償且永久使用制度，加之宅基地使用權(quán)管理的混亂、村莊規(guī)劃不合理、人口老齡化及宅基地流轉(zhuǎn)政策障礙等綜合原因，農(nóng)村閑置宅基地和超標準占地現(xiàn)象較為嚴重。法律僅能一般性地禁止農(nóng)民改變宅基地使用的用途，但無法禁止農(nóng)民建造居商兩用樓房[5]。若在面積不大的宅基地上建造5層乃至更高的樓房，除了滿足自住外，其余的房屋可用于出租或抵押。此外，城郊農(nóng)民和農(nóng)村集體在可能范圍以內(nèi)尋求法律、國家政策的灰色區(qū)域以及謀取經(jīng)濟利益的機緣，以求得宅基地經(jīng)濟利益的最大化。既有的宅基地用益物權(quán)在嚴格保護耕地、保障農(nóng)民居住安全和維護集體所有權(quán)上發(fā)揮了應有的歷史作用[6]。為使宅基地資源得以有效配置，在法律上應秉持效率優(yōu)先兼顧公平的價值目標。農(nóng)村土地立法應當追求“物盡其用、地盡其利”，使農(nóng)村宅基地制度在法律規(guī)則設計上得以優(yōu)化，以實現(xiàn)農(nóng)村土地法律制度的“效率”價值。

宅基地使用權(quán)的抵押凸顯限制性法律規(guī)范與賦權(quán)性政策規(guī)定的價值沖突。國家政策從保護農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的角度出發(fā)，支持改革現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度，并允許農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)的抵押。我國的物權(quán)立法和相關(guān)土地法規(guī)，從法律制度設計到運行體現(xiàn)出較為保守的色彩，強調(diào)宅基地的社會保障功能，故限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。國家政策基于保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益之考量，支持改革現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度，允許農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押和擔保。禁止抑或是允許宅地基使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或抵押各有利弊。然而，宅基地法律制度必須適時創(chuàng)新，才能反映新時期農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)訴求變化和土地功能的多樣性。農(nóng)村宅基地抵押的制度重構(gòu)，本質(zhì)上是在確保農(nóng)民生存權(quán)的基礎上，充分發(fā)揮宅基地用益物權(quán)的經(jīng)濟效益，實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的市場化和資本化。市場化是農(nóng)村宅基地制度改革的基本方向，通過賦予農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押權(quán)能，使宅基地由原來的保障屬性向資源屬性和資本屬性轉(zhuǎn)化，盤活農(nóng)村房地上的“沉睡”資產(chǎn)。然而，宅基地使用權(quán)的福利性質(zhì)在一定歷史階段內(nèi)不可磨滅，對宅基地使用權(quán)抵押問題不可操之過急，應當有限度地逐步放開宅基地使用權(quán)市場。

二、宅基地使用權(quán)有限抵押制度的構(gòu)造

目前，包括安徽銅陵、浙江臺州、四川成都和重慶等多個地區(qū)已經(jīng)開展宅基地使用權(quán)抵押試點，國內(nèi)仍未大面積鋪開。但近年來。一些農(nóng)民因缺少資金，便用自己的房屋作抵押擔保，向金融機構(gòu)申請貸款，此種現(xiàn)象已經(jīng)屢見不鮮[7]。農(nóng)村房屋必須建筑于宅基地之上，法律對農(nóng)村房屋的抵押持默示的肯定態(tài)度。抵押農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)，在抵押權(quán)實現(xiàn)之時，農(nóng)村私有房屋所依附的宅基地使用權(quán)當如何處置？宅基地只能通過本農(nóng)民集體成員原始申請獲得。法律允許農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押，是否表明非農(nóng)民集體成員亦可獲得宅基地使用權(quán)？

農(nóng)民對宅基地之上的房屋擁有所有權(quán)，而對房屋占用范圍內(nèi)的宅基地享有使用權(quán)。從宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)的二元關(guān)系觀之，宅基地使用權(quán)抵押受制于現(xiàn)行立法上的“房地一體”原則。雖然房屋為獨立之不動產(chǎn)，而非土地之構(gòu)成部分，但是若宅基地使用權(quán)或者房屋所有單獨處分，不論是轉(zhuǎn)讓還是抵押，將導致土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)的主體不一致的情形，進而有發(fā)生權(quán)利沖突之虞?；诖耍F(xiàn)行法律發(fā)展出所謂“房地一體”的原則(亦稱之為“房隨地走、地隨房走” 的權(quán)利人一致原則)。當土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)為同一法律關(guān)系主體擁有時，設立此一原則的根據(jù)自能成立，立法者的目的亦能順利達成。但是，土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)在司法實踐中經(jīng)常發(fā)生分割獨立的情況。無論要求“房隨地走”或“地隨房走”勢必導致無權(quán)處分他人財產(chǎn)權(quán)之不合理的結(jié)果發(fā)生。縱觀我國與土地使用權(quán)抵押相關(guān)的法律法規(guī)，現(xiàn)行條文并沒有將存在于抵押關(guān)系中的“房地一體”關(guān)系解釋清楚，到底是地隨房走，還是房隨地走，還是不分主次，只要一方抵押另一方隨之抵押。

大陸法系各國關(guān)于建筑物所有權(quán)與土地使用權(quán)之間的關(guān)系，存在“主從說”與“附合說”。前者以日本為代表，后者以德國為典型。我國深受大陸法系民法理論和制度的影響，在土地和不動產(chǎn)立法中逐步建立了土地使用權(quán)制度[8]。我國所確立的土地使用權(quán)制度，明確保護土地使用者的合法權(quán)益，且阻止土地所有權(quán)附合地上建筑物，與大陸法系傳統(tǒng)民法所確立的地上權(quán)具有相同的法律功能和法律性質(zhì)。

1.附合說

持有附合說的德國等大陸法系國家認為，地上物可被視為土地的添附。建筑物不能獨立存在，必須附合于土地所有權(quán)[9]。然而，若建筑者在他人土地上建造房舍，將因未獲得土地所有權(quán)而無法取得地上建筑之所有權(quán)，此種現(xiàn)象明顯有悖于法理?；诖?，德國創(chuàng)設了地上權(quán)，以保障非土地所有者在他人土地上的建筑物所有權(quán)。德國《地上權(quán)條例》第十二條規(guī)定：“在他人地上設定地上權(quán)后，該土地上的建筑物為地上權(quán)的構(gòu)成部分?！睂ν恋睾徒ㄖ锊扇》蛛x主義，而認為此二者為獨立的權(quán)利客體，則限制其必須為同一主體所有，表面上看來是二元主義的立法體例，實際上是一元主義，形成了土地與建筑物之間貌合神離的獨特法律狀態(tài)，并且強制結(jié)合之目的及效果亦不彰。強制一體處分的規(guī)定，過于僵硬且法律條文內(nèi)容不明確，抑制農(nóng)村宅基地的抵押融資，束縛了農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)人為民事行為的自主性。

2.主從說

日本和我國臺灣地區(qū)主張主從說，承認建筑物是獨立的所有權(quán)客體[10]。以土地使用為目的的地上權(quán)為例，地上權(quán)在構(gòu)筑物或竹木尚未存在之前便可設定，且不會隨著構(gòu)筑物或竹木的滅失而消滅[11]。根據(jù)傳統(tǒng)民法理論，建筑物所有權(quán)的權(quán)源來自于土地所有權(quán)或者土地利用權(quán)(土地借用權(quán)、土地租賃權(quán)和地上權(quán)等)[12]?；诮ㄖ锖屯恋氐牟豢煞中?，若要取得建筑物的所有權(quán)，首先必須取得對土地的直接占有權(quán)，而占有權(quán)的本權(quán)則是土地所有權(quán)或土地使用權(quán)。總之，主從理論在承認建筑物相對獨立性的前提下，更為強調(diào)建筑物所有權(quán)和宅基地使用權(quán)在法律關(guān)系上具有主從地位。

主從關(guān)系在傳統(tǒng)的民法理論和制度下，明確了主物和從物的關(guān)系以及主權(quán)利和從權(quán)利的關(guān)系[13]。處分主物及于從物，這是區(qū)分主物和從物的法律意義所在。所謂處分包括但不限于對物的轉(zhuǎn)讓、出租、贈與以及抵押等行為[14]。抵押物的從權(quán)利在抵押權(quán)的效力之內(nèi)，此種規(guī)定在日本民法和我國臺灣地區(qū)均存在[15]。對我國現(xiàn)行的“房地一體”原則應有所修正或放寬。對于增量宅基地，理應賦予其使用權(quán)完備的物權(quán)權(quán)能，允許其按照抵押的應有內(nèi)容與范圍充分運行。對存量宅基地秉持“無償取得、有償使用、有限抵押”的原則，允許存量宅基地使用權(quán)在滿足以下條件時抵押：一是有償取得的宅基地使用權(quán)，二是余而不用的宅基地使用權(quán)，三是宅基地使用權(quán)隨同地上建筑物抵押。在房地一體已然存在的客觀狀態(tài)下，農(nóng)村房屋抵押權(quán)實現(xiàn)而導致房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)的權(quán)利主體不同時，法律推定宅基地使用權(quán)人對新房屋所有人存在租賃合同法律關(guān)系。

土地關(guān)系包括人與人的社會關(guān)系，以及人與土地的自然關(guān)系[16]。前者表現(xiàn)為土地制度，后者體現(xiàn)為土地利用[17]。對待土地關(guān)系需擺脫傳統(tǒng)的“就土地論土地”的簡單思維，通過綜合的視角認知土地關(guān)系[18]。公平的價值訴求可以通過宅基地使用權(quán)有限抵押的制度安排予以體現(xiàn)。一是放寬現(xiàn)行的“房地一體”原則，在土地與建筑物之間的法律關(guān)系上，突破主體一致和處分一體化的制度藩籬。二是堅持農(nóng)村集體土地所有制，以避免土地私有化造成土地壟斷或官僚體系對土地財富的侵蝕。三是宅基地使用權(quán)抵押的內(nèi)部法權(quán)構(gòu)造中，以傾斜性的權(quán)利義務配置實現(xiàn)實質(zhì)公平。抵押權(quán)實現(xiàn)時，在同等條件下賦權(quán)于集體成員優(yōu)先回贖權(quán)，或者在本集體成員無意購買時，由農(nóng)民集體優(yōu)先有償收回。

3.宅基地使用權(quán)的取得

取得相應的宅基地使用權(quán)，是實行宅基地抵押的邏輯前提。宅基地使用權(quán)的取得分為原始取得與繼受取得。原始取得方面，可規(guī)定農(nóng)民自出生始，即具有獲得宅基地指標的權(quán)利。農(nóng)民在獲取宅基地指標的基礎上，達到一定的經(jīng)濟行為能力即可申請實際獲得宅基地。該經(jīng)濟能力的年齡分區(qū)應該同民法的制度安排相銜接。即18周歲以上成年公民具有宅基地使用權(quán)的完全經(jīng)濟行為能力，16周歲以上不滿18周歲且以自己勞動收入為主要生活來源的可視為具有完全經(jīng)濟行為能力。10周歲以上的未成年人只具有限制經(jīng)濟行為能力，不滿10周歲的未成年人視為無經(jīng)濟行為能力。

宅基地上的房屋發(fā)生流轉(zhuǎn)、繼承、贈與和抵押等處分行為時，受讓人可因繼受而取得宅基地使用權(quán)。但對于不符合申請使用條件的受讓者實行有償使用制度，具體收費標準可由省一級地方立法機關(guān)規(guī)定。宅基地使用權(quán)有償使用制度的宗旨在于：其一，增加農(nóng)村住宅閑置的成本，促進宅基地使用權(quán)的有效利用；其二，在宅基地所有權(quán)主體——農(nóng)民集體與原宅基地使用權(quán)人之間建立一種利益分配機制，屬于農(nóng)民集體以外的成員占用集體經(jīng)濟資源所作的合理補償。

4.宅基地使用權(quán)抵押的主體、客體與設定

宅基地使用權(quán)取得的主體身份具有特定性，以農(nóng)民集體成員的身份與資格為前提，并可無償取得和無期限地享有[19]。因具有強烈的身份性和福利性，宅基地不是商品，更非資本[20]。從歷史發(fā)展的角度觀之，宅基地所附著的福利性和身份性僅在特定的歷史階段存在，具有暫時性和過渡性的特點，其終將隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展而消亡。何種主體獲得宅基地使用權(quán)，本屬于農(nóng)民集體的內(nèi)部事務，法律不能在“父愛主義”情結(jié)之下越俎代庖強行予以規(guī)范。集體成員可以經(jīng)民主議定程序決定非本集體成員在相應條件下也可以取得宅基地使用權(quán)，城鎮(zhèn)居民獲得的宅基地使用權(quán)不得改變其所有權(quán)性質(zhì)與用途。因此，農(nóng)民集體成員和非集體成員皆可能成為宅基地抵押權(quán)的主體。囿于我國農(nóng)村土地權(quán)利體系的特殊結(jié)構(gòu)，宅基地抵押權(quán)的客體只可能是集體所有的農(nóng)村土地使用權(quán)，抵押權(quán)實現(xiàn)后，所讓渡的是土地使用權(quán)，而非土地所有權(quán)。

農(nóng)民若因缺乏資金，可將宅基地使用權(quán)抵押，以獲取金融機構(gòu)的貸款。宅基地使用權(quán)之抵押，可通過簽訂抵押合同和登記公示而設定。此外，可通過明確宅基地權(quán)利登記機關(guān)、開展宅基地普查和建立地籍檔案等舉措進一步完善宅基地使用權(quán)抵押制度。

5.宅基地使用權(quán)抵押的限制與實現(xiàn)

(1)宅基地使用權(quán)抵押的限制

宅基地抵押權(quán)實現(xiàn)可能引發(fā)農(nóng)民失地的風險，此為放開抑或禁止宅基地抵押的關(guān)鍵問題，同時也是設計宅基地抵押制度時需要審慎考慮的問題。如果農(nóng)民把土地抵押出去后無法按時償還貸款，會不會形成一個巨大風險[21]？可以通過給抵押土地上保險，抵押權(quán)實現(xiàn)時提取一定價款組成宅基地抵押風險基金，以及通過區(qū)分將來新增的土地、正在使用的土地或農(nóng)民閑置土地而設計不同的制度安排，來盡量減少和規(guī)避風險。對于增量宅基地(宗地、宅基地指標)，因其不涉及既有房地關(guān)系的復雜性，理應賦予其使用權(quán)完備的物權(quán)權(quán)能，允許其按照抵押的應有內(nèi)容與范圍充分運行。對存量宅基地秉持“無償取得、有償使用、有限抵押”的原則，允許存量宅基地使用權(quán)在滿足以下條件時抵押：一是余而不用的宅基地使用權(quán)，二是有償取得的宅基地使用權(quán)，三是宅基地使用權(quán)隨地上建筑物同時抵押。

(2)宅基地使用權(quán)抵押的實現(xiàn)

宅基地抵押權(quán)實現(xiàn)時，基于現(xiàn)階段宅基地仍具有的身份性和福利性，在同等條件下應賦權(quán)于集體成員優(yōu)先回贖的權(quán)利，或者在本集體成員無意購買時，農(nóng)民集體可優(yōu)先有償收回，用以發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。優(yōu)先回贖權(quán)，亦稱為“先買權(quán)”，其乃特定的民事主體依照法律規(guī)定，享有先于他人回贖某項特定財產(chǎn)的權(quán)利。優(yōu)先回贖權(quán)是法律賦予處于弱勢的抵押人群體的一項重要權(quán)利，其產(chǎn)生于宅基地抵押權(quán)設定之時，不需要當事人雙方約定。當宅基地使用權(quán)抵押實現(xiàn)時，抵押物處置機關(guān)(如法院)或抵押權(quán)人應在一定期限以公示或通知；優(yōu)先權(quán)的行使以同等條件為前提，價格相同應是確定同等條件的主要標準；抵押權(quán)人沒有公示或通知，農(nóng)民或農(nóng)民集體可以依其優(yōu)先權(quán)向法院申請，宣告抵押物的處置無效。優(yōu)先權(quán)的設置是為維護農(nóng)民或農(nóng)村集體的利益而在特定條件下限制抵押權(quán)人的一種權(quán)利。該權(quán)利的設定，不僅能在一定條件下保護農(nóng)民或農(nóng)村集體的投資利益，而且可以提高抵押人改良和保護抵押物的積極性，其對農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村社會的穩(wěn)定具有重要意義和作用。

三、宅基地使用權(quán)抵押制度的展望

宅基地使用權(quán)權(quán)能殘缺不全，抵押權(quán)能未被法律認可。土地產(chǎn)權(quán)由一組或一束權(quán)利構(gòu)成，其主要包括土地的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)及處分權(quán)。處分權(quán)是最能體現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的要素，主要表現(xiàn)為土地的抵押、買賣、出租和入股等諸多方式。土地抵押權(quán)是土地產(chǎn)權(quán)的一種權(quán)能形態(tài)，其隸屬于處分權(quán)的范疇，是權(quán)利主體對土地予以處分的方式之一。我國建立了以土地所有權(quán)為基礎，多元化的土地使用權(quán)為主要內(nèi)容的靜態(tài)土地權(quán)利體系。然而，土地使用權(quán)的權(quán)能形態(tài)在動態(tài)實踐中不斷豐富與拓展。國內(nèi)不少地區(qū)的農(nóng)民為追求其利益最大化規(guī)避甚至無視法律的禁止性規(guī)定，宅基地使用權(quán)制度的運行實踐已經(jīng)與國家立法相悖?！段餀?quán)法》所規(guī)定的國有建設用地使用權(quán)，以及通過招標、拍賣和公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押，為宅基地使用權(quán)的抵押預留了立法空間。國家立法對包括抵押在內(nèi)的農(nóng)村土地使用權(quán)權(quán)能的賦予，有助于提高農(nóng)村社會的整體福利和土地制度的利用效率。建議《物權(quán)法》第252條在宅基地使用權(quán)的內(nèi)容上增加“收益”和“處分”權(quán)能，其中特別是賦予農(nóng)民處分權(quán)能中的抵押權(quán)利。

隨著城市化和工業(yè)化的推進，農(nóng)民建房需求猛增，“空心村”、閑置宅基地和空置住宅等現(xiàn)象大量存在，且有不斷加劇的趨勢[22]。在保證農(nóng)民基本居住條件的前提下，對超過規(guī)定標準的集體成員和農(nóng)民集體以外的成員使用的宅基地實行有償使用制度，一方面能保障集體成員使用宅基地的公平性，另一方面也能促進農(nóng)民將多占用的宅基地交回集體，促進宅基地的合理與高效利用。有權(quán)收取宅基地使用費的主體為農(nóng)民集體。具體可以規(guī)定：“符合下列情形之一的，農(nóng)民集體可以對宅基地實行有償使用制度，宅基地使用權(quán)人應當向農(nóng)民集體繳納相應的有償使用費：(一)農(nóng)戶累計擁有的宅基地面積超過規(guī)定標準；(二)非本農(nóng)民集體成員使用的宅基地?！本唧w收費標準可由省一級地方立法機關(guān)規(guī)定，以不超過宅基地使用權(quán)人的承受能力為宜。宅基地使用權(quán)有償使用制度的宗旨主要在于：其一，增加農(nóng)村住宅閑置的成本，促進宅基地使用權(quán)的有效利用；其二，在宅基地所有權(quán)主體——農(nóng)民集體與原宅基地使用權(quán)人之間建立一種利益分配機制，屬于農(nóng)民集體以外的成員對占用集體經(jīng)濟資源所做的合理補償。

隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的加劇且日益規(guī)?；?，我國的宅基地抵押具有流通融資和擔保債權(quán)實現(xiàn)的雙重功能。宅基地使用權(quán)抵押制度已經(jīng)從單純的保全手段向投資手段轉(zhuǎn)變，抵押權(quán)逐漸成為具有獨立流通能力的價值權(quán)。通過農(nóng)村土地的市場化，將使近30萬億元人民幣的村鎮(zhèn)住宅和100萬億元人民幣以上的農(nóng)村建設用地直接進入市場經(jīng)濟體系保值、增值、交易和繼承?，F(xiàn)行農(nóng)村土地立法理應全面考慮宅基地使用權(quán)抵押的制度構(gòu)建，堅持以農(nóng)民為中心的權(quán)利本位理念，賦能強權(quán)，充分體現(xiàn)宅基地的財產(chǎn)屬性，并激發(fā)其融資功能?？砂凑辗ǘǔ绦?，先由全國人大常委會授權(quán)國務院在局部試點地區(qū)進行突破法律的試驗，而后再將試點地區(qū)的普適性經(jīng)驗全面推開。試點的地區(qū)可以出臺《農(nóng)村宅基地抵押改革試點條例》，并在總結(jié)試點經(jīng)驗基礎上制定更加詳細和具有可操作性的《農(nóng)村宅基地抵押融資試點辦法》，具體規(guī)定農(nóng)村宅基地抵押的概念、設定方式、權(quán)利與義務、抵押權(quán)行使、抵押權(quán)消滅、抵押權(quán)的實現(xiàn)以及法律責任等內(nèi)容。

從長遠觀之，對于依申請原始取得的宅基地使用權(quán)若一直無期限要求，將降低宅基地利用的效率，并造成大量宅基地空置而不能得以有效解決[23]?？紤]宅基地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)的同質(zhì)性，同時顧及農(nóng)村宅基地原始取得的身份性和保障性，可以規(guī)定原始取得的宅基地使用權(quán)年限為70年，期限屆滿后房屋存續(xù)并且權(quán)利人未死亡的，宅基地使用權(quán)自動續(xù)展；房屋滅失或權(quán)利人死亡后無人繼承，則宅基地使用權(quán)滅失，由土地所屬農(nóng)民集體收回。而對于繼受取得的宅基地使用權(quán)，在使用之前房屋已經(jīng)存在一定的年限，結(jié)合建筑物的使用壽命，可考慮將其使用期限規(guī)定為30年，后手宅基地使用權(quán)人的使用期限為30年的使用年限扣除前手已經(jīng)使用的期限，期限屆滿后由土地所屬農(nóng)民集體收回。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為一種財產(chǎn)性權(quán)利，可以被量化。與財產(chǎn)本身價值不同，作為財產(chǎn)性權(quán)利的宅基地使用權(quán)價值量化必須通過評估方能確定。通過建立農(nóng)村土地價值評估體系，科學合理地評估宅基地使用權(quán)的價值，有利于維護抵押雙方當事人的合法利益?？煽紤]設立獨立的宅基地使用權(quán)價值評估中介組織，制定科學的評估標準，綜合考慮宅基地所在區(qū)域、宅基地使用權(quán)的權(quán)利期限、地上附著物的價值、宅基地的開發(fā)程度和潛力、行使抵押權(quán)的成本等因素所占權(quán)重，合理地確定宅基地使用權(quán)的價值。鑒于我國城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場已經(jīng)實現(xiàn)了市場化操作的評估，所積累的經(jīng)驗可以在農(nóng)村宅基地使用權(quán)價值評估中予以借鑒。

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(本文責編：辛城)

Rural Homestead Use Right Mortgage: Legislative Evolution and Systematic Transformation

HU Jian

(SchoolofLaw,AnhuiUniversityofFinance&Economics,Bengbu233030,China)

Abstract：Mortgage land use right policies and regulations aim to show the legal norms of conflict. The establishment of a limited right to use the homestead mortgage system is to develop economic benefits.Land use right acquisition area is divided into the original acquisition and successors made. Mortgages to sign a mortgage contract and registration publicity, and its scope is not limited to farmers’ community. When mortgage realization, under the same conditions should empower members priority rights in the rural collective redemption, or rural collective paid under conditions likely to be recovered.

Key words:the use right of rural residential lands; land mortgage; farmers’ community; usufructurary right

中圖分類號：DF52

文獻標識碼：A

文章編號：1002-9753(2015)07-0013-07

作者簡介：胡建(1980-)，男，漢族，云南建水人，安徽財經(jīng)大學法學院講師，研究方向：農(nóng)村土地制度。

基金項目：國家社科基金青年項目“農(nóng)村土地融資擔保法律問題研究”(13CFX076)。

收稿日期：2014-10-10修回日期：2015-03-15