水務(wù)PPP中的公眾參與機(jī)制分析

水務(wù)PPP中的公眾參與機(jī)制分析

賀亞萍, 蘇時(shí)鵬*

(福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院，福建 福州 350002)

[摘要]公眾參與水務(wù)公共服務(wù)決策與監(jiān)管既是公共管理民主發(fā)展的必然結(jié)果，也是實(shí)現(xiàn)水務(wù)公共服務(wù)高效率、高質(zhì)量的必然要求。通過(guò)對(duì)我國(guó)水務(wù)PPP中的公眾利益需求進(jìn)行分析，結(jié)合我國(guó)目前參與制度不夠完善，執(zhí)行力有待進(jìn)一步強(qiáng)化；參與形式單一，參與效果有待進(jìn)一步加強(qiáng)；公眾參與積極性較低，參與能力有待進(jìn)一步提高等現(xiàn)狀，通過(guò)借鑒英國(guó)、法國(guó)、美國(guó)等西方國(guó)家水務(wù)公共服務(wù)公眾參與的經(jīng)驗(yàn)做法，嘗試從政府、水務(wù)企業(yè)、社會(huì)公眾以及社會(huì)第三方組織的角度提出完善我國(guó)水務(wù)PPP中公眾參與機(jī)制的建議。

[關(guān)鍵詞]水務(wù)服務(wù)；公眾參與；利益需求

[中圖分類號(hào)]F294.1

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1671-6922(2015)06-0059-06

DOI[]10.13322/j.cnki.fjsk.2015.06.012

Abstract：Public participation in policy-making and supervision of public water service in urban areas is not only the inevitable result of public administration democracy development, but also the necessary requirement to achieve high efficiency and high quality water service. This paper tends to analyze the public interests in water service in China and combine with the problems in China′s current public participation like low execution ability, a single impractical form, passive participation willingness, low participation ability on the whole. Then, the experience of public participation in water public service in such developed countries as Britain, France and America is introduced for reference, and a series of recommendations from different angles such as government, enterprises, public and third-party organizations to improve the public participation mechanism of water service in China are proposed.

[收稿日期]2015-08-16

[作者簡(jiǎn)介]吳鎮(zhèn)聰(1982-)，男，講師，博士研究生。研究方向：思想政治教育、公共管理理論與實(shí)踐。

Analysis of the public participation mechanism in PPP water service

HE Ya-ping， SU Shi-peng*

(CollegeofPublicAdministration,FujianAgricultureandForestryUniversity，F(xiàn)uzhou,Fujian350002，China)

Key words： water service; public participation; interests

經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)使得水務(wù)公共服務(wù)需求迅速增加，需要大量的資金、技術(shù)、人才作為支撐[1]。私人參與可以有效地彌補(bǔ)政府管理的不足[2]，為了緩解水務(wù)建設(shè)資金短缺問題，充分利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)提高水務(wù)公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，我國(guó)自20世紀(jì)90年代中期就積極推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作(Public-Private-Partnership， PPP)。經(jīng)過(guò)近20年的發(fā)展，水務(wù)公共服務(wù)領(lǐng)域逐步形成了多種PPP模式共存的局面。但水務(wù)PPP在公眾承受力、服務(wù)可獲得性方面是否公平，對(duì)當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)者的機(jī)會(huì)是否公平等值得探討[3]。為了進(jìn)一步促進(jìn)和規(guī)范公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域PPP的發(fā)展，我國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》、財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》和國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》相繼頒布實(shí)施。但在這些文件中，對(duì)如何促進(jìn)社會(huì)公眾參與并沒有明確說(shuō)明。水務(wù)改革的最終目的是為了高效可持續(xù)地提供安全高質(zhì)量的水務(wù)服務(wù)[4]，社會(huì)公眾是水務(wù)服務(wù)的對(duì)象。公眾參與可以有效地表達(dá)服務(wù)需求信息，監(jiān)督和約束政府與企業(yè)行為，直接影響公共服務(wù)的質(zhì)量與效率[5]。因此，分析水務(wù)PPP中的公眾參與機(jī)制十分必要。

水務(wù)PPP中的公眾利益保護(hù)和公眾參與問題是近年來(lái)學(xué)術(shù)界討論的一個(gè)熱點(diǎn)問題。研究分析表明，受合同的不完全性、企業(yè)的營(yíng)利性以及政府監(jiān)管力度的有限性等影響，水務(wù)PPP中的公眾利益可能會(huì)被忽視[6]，公眾參與是確保環(huán)境公平性的重要途徑[7]，可以通過(guò)服務(wù)效果評(píng)估、參與決策和監(jiān)督等方式[8]，促使地方水務(wù)管理效率提升[9]，在網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代，公眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)參與水務(wù)公共服務(wù)決策,公眾參與決策的成本更低[10]，已成為水務(wù)PPP發(fā)展中的重要趨勢(shì)和要求[11]，一些國(guó)家明確要求確保公眾的充分參與[12]。我國(guó)水務(wù)PPP發(fā)展迅速，但各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，推進(jìn)水務(wù)PPP的需求強(qiáng)度和著重點(diǎn)差異較大，加上相關(guān)配套制度建設(shè)相對(duì)滯后[13]，利益相關(guān)者的利益關(guān)系復(fù)雜多樣[14]，水務(wù)PPP中的風(fēng)險(xiǎn)較大[15]，公眾利益保護(hù)機(jī)制不完善[16]，主要通過(guò)價(jià)格聽證會(huì)來(lái)維護(hù)的效果并不明顯[17]，迫切需要加強(qiáng)政府規(guī)制和公眾參與等方面的工作[18]。因此，從水務(wù)PPP的公共利益需求出發(fā)，分析實(shí)現(xiàn)這些利益需求的公眾參與機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀及其原因，并在比較借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出完善水務(wù)PPP中公眾參與機(jī)制的思路，對(duì)促進(jìn)我國(guó)水務(wù)PPP的健康快速發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和決策參考價(jià)值。

一、水務(wù)PPP中的公眾利益需求及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制分析

社會(huì)資本提供水務(wù)服務(wù)，需要獲取正常的利潤(rùn)。地方政府作為水務(wù)服務(wù)的第一責(zé)任人，需要確保服務(wù)水平，提高服務(wù)效率，減輕公共財(cái)政負(fù)擔(dān)。社會(huì)公眾是最終消費(fèi)者，需要以公正的價(jià)格獲得安全、可靠和高質(zhì)量的水務(wù)服務(wù)。政府為快速提升水務(wù)服務(wù)能力，提高服務(wù)效率而購(gòu)買水務(wù)企業(yè)的高效服務(wù)或與社會(huì)資本共同提供服務(wù)；社會(huì)資本為獲取利潤(rùn)而進(jìn)入水務(wù)服務(wù)領(lǐng)域，水務(wù)PPP應(yīng)運(yùn)而生。在水務(wù)PPP中，政府和社會(huì)資本均屬于完備的組織，具有較強(qiáng)的談判和維權(quán)能力，但社會(huì)公眾屬于分散的個(gè)體，集體參與決策或進(jìn)行維權(quán)的成本較高，利益需求往往被忽視。因此，有必要探討水務(wù)PPP中的公眾利益需求及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

(一)用水安全需求及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制分析

安全是公眾對(duì)水務(wù)服務(wù)的基本需求。水務(wù)企業(yè)的安全服務(wù)能力、能否按合同要求提供安全的水務(wù)服務(wù)以及政府在簽定PPP合同時(shí)是否將安全作為首要因素、能否有效地進(jìn)行監(jiān)督是影響水務(wù)安全的關(guān)鍵。公眾參與可以從多方位促使政府和水務(wù)企業(yè)確保水務(wù)安全。(1)在水務(wù)PPP合同招標(biāo)之前，公眾知情和參與決策，可以促使政府更加注重競(jìng)標(biāo)水務(wù)企業(yè)的安全服務(wù)能力，并在招標(biāo)文件中提高水務(wù)安全服務(wù)的要求，以促使各水務(wù)公司更加注重自己的專業(yè)化服務(wù)能力和安全服務(wù)口碑。(2)在競(jìng)標(biāo)企業(yè)選擇過(guò)程中，公眾參與可以促使招投標(biāo)活動(dòng)公正公開，減少尋租風(fēng)險(xiǎn)，并可以促使政府選擇服務(wù)能力強(qiáng)的專業(yè)化水務(wù)公司，避免簡(jiǎn)單地以“最低價(jià)中標(biāo)”選擇服務(wù)能力差、安全風(fēng)險(xiǎn)大的非專業(yè)化水務(wù)企業(yè)。(3)水務(wù)PPP合同的公開，有利于促使政府在合同中增加安全服務(wù)的內(nèi)容，有助于減少個(gè)別政府人員和企業(yè)之間的“暗箱”操作，有利于公眾更好地按合同監(jiān)督水務(wù)企業(yè)和政府。(4)合同執(zhí)行過(guò)程中水質(zhì)等安全服務(wù)信息的公開，有利于社會(huì)公眾及時(shí)了解信息，對(duì)政府和企業(yè)形成有效的約束力。總的來(lái)說(shuō)，公眾可以多渠道全方位地參與水務(wù)PPP的全過(guò)程，參與機(jī)制的構(gòu)建是安全用水的有效保障。

(二)水價(jià)公正需求及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制分析

水價(jià)合理是公眾對(duì)水務(wù)服務(wù)的重要需求。水務(wù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本信息是否公開、行業(yè)績(jī)效平臺(tái)是否有效、政府能否進(jìn)行有效監(jiān)督以及水價(jià)聽證制度的完善程度是實(shí)現(xiàn)水價(jià)公正合理的關(guān)鍵。(1)在水價(jià)調(diào)整前通過(guò)傳統(tǒng)媒體與新媒體等方式，確保公眾知曉水務(wù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本信息，公眾在充分判斷企業(yè)真實(shí)經(jīng)營(yíng)情況的基礎(chǔ)上，科學(xué)有效的參與水價(jià)聽證會(huì)，有利于避免企業(yè)因追求經(jīng)濟(jì)效益而任意上調(diào)水價(jià)的行為。(2)構(gòu)筑行業(yè)績(jī)效平臺(tái)，實(shí)行同行業(yè)不同地區(qū)不同企業(yè)之間的比較競(jìng)爭(zhēng)，促使企業(yè)降低經(jīng)營(yíng)管理成本，提高績(jī)效水平，最終實(shí)現(xiàn)水價(jià)公正合理。(3)政府對(duì)水務(wù)企業(yè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程進(jìn)行有效監(jiān)督，及時(shí)了解企業(yè)真實(shí)運(yùn)營(yíng)信息，確保政府能夠?qū)λ畠r(jià)調(diào)整做出科學(xué)指導(dǎo)。(4)通過(guò)召開水價(jià)聽證會(huì)，鼓勵(lì)公眾直接參與水價(jià)制定和決策，確保社會(huì)公眾的信息知曉權(quán)以及參與權(quán)，是保障水價(jià)公正合理的重要因素。

(三)水務(wù)服務(wù)質(zhì)量需求及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制分析

近年來(lái)，公眾對(duì)水務(wù)服務(wù)的質(zhì)量需求愈加強(qiáng)烈。水務(wù)企業(yè)的服務(wù)意識(shí)強(qiáng)弱以及服務(wù)能力高低、社會(huì)公眾對(duì)水務(wù)服務(wù)的共同監(jiān)督是保障水務(wù)服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵。水務(wù)企業(yè)作為提供服務(wù)的主體，從企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者到管理者再到員工都應(yīng)樹立強(qiáng)烈的服務(wù)意識(shí)，改善內(nèi)部管理模式進(jìn)而提高服務(wù)能力，有助于全面提升服務(wù)質(zhì)量。全面提升水務(wù)行業(yè)服務(wù)質(zhì)量，不僅需要水務(wù)企業(yè)的投入和參與，消費(fèi)者、政府以及社會(huì)媒體的參與更是促進(jìn)水務(wù)行業(yè)服務(wù)質(zhì)量全面提升的重要保證。政府加大對(duì)水務(wù)企業(yè)服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估和監(jiān)督，有利于水務(wù)企業(yè)主動(dòng)完善服務(wù)水平。社會(huì)媒體利用傳播優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，公眾通過(guò)多種渠道和平臺(tái)參與其中，有利于保障公眾的知情權(quán)和參與權(quán)，從而促進(jìn)水務(wù)企業(yè)提升服務(wù)質(zhì)量。總之，堅(jiān)持水務(wù)企業(yè)為主體，社會(huì)各層面積極支持、參與和監(jiān)督，是切實(shí)提高水務(wù)服務(wù)質(zhì)量的有效保障。

二、水務(wù)PPP中的公眾參與現(xiàn)狀及其原因解析

(一)參與制度不夠完善，執(zhí)行力有待進(jìn)一步強(qiáng)化

水務(wù)市場(chǎng)化改革后，我國(guó)政府通過(guò)出臺(tái)一系列法規(guī)條例，逐步完善水務(wù)PPP中的公眾參與制度。1998年，《城市供水價(jià)格管理辦法》首次提出在制定供水價(jià)格時(shí)要執(zhí)行聽證會(huì)制度和公示制度。2002年，《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》中指出取得公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的對(duì)象要進(jìn)行公示并接受社會(huì)監(jiān)督。2004年，《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》初步建立了公眾監(jiān)督制度框架，提出保障公眾的知情權(quán)和建議權(quán)。2007年，《城市供水水質(zhì)管理規(guī)定》明確規(guī)定了供水單位、涉水部門要向社會(huì)公布涉水信息，強(qiáng)調(diào)維護(hù)公眾知情權(quán)。2014年，《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》,以及2015年，《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》均強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮公眾在公用事業(yè)PPP中的監(jiān)督作用。但公眾參與制度一定程度上依舊停留在政策層面，相關(guān)的參與實(shí)施細(xì)則仍然缺乏，參與制度執(zhí)行力不高。與國(guó)外水務(wù)PPP相比，我國(guó)水務(wù)PPP中的公眾參與制度起步較晚，在制度建設(shè)與執(zhí)行方面的經(jīng)驗(yàn)尚且不足，制度設(shè)計(jì)本身也存在一定不足。此外，我國(guó)涉水部門較多，部門之間職責(zé)分工不明確，尚未設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)受理水務(wù)服務(wù)公眾投訴事件。這些因素一定程度上影響了公眾參與機(jī)制的執(zhí)行效果。

(二)參與形式單一，參與效果有待進(jìn)一步加強(qiáng)

1996年，我國(guó)引入價(jià)格聽證制度，水價(jià)聽證會(huì)是地方政府、水務(wù)企業(yè)、公民及水務(wù)專家四方代表共同協(xié)商水價(jià)的平臺(tái)。近年來(lái)發(fā)生的水價(jià)聽證會(huì)代表身份造假、公眾代表代表性不足、“逢聽必漲”等問題，使得聽證會(huì)作為反映社情民意的平臺(tái)作用受到影響，且公眾參與形式以間接參與為主，公眾參與效果不理想。2002年，我國(guó)原國(guó)家計(jì)劃發(fā)展委員會(huì)出臺(tái)《政府價(jià)格決策聽證辦法》，該文件雖強(qiáng)調(diào)消費(fèi)者必須參加聽證會(huì)，但并沒有明確聽證代表的產(chǎn)生程序，導(dǎo)致存在公眾代表身份造假、代表性不足等問題。同時(shí)，地方政府對(duì)政策的解讀存在誤差，在水價(jià)調(diào)整前，各地方政府只簡(jiǎn)單理解要召開聽證會(huì)，并沒有真正掌握聽證制度的實(shí)質(zhì)。問責(zé)約束機(jī)制的缺乏一定程度上造成聽證會(huì)流于形式。同時(shí)，公眾自身對(duì)水務(wù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本信息了解較少，無(wú)法判斷企業(yè)真實(shí)的運(yùn)營(yíng)情況，也是參與效果不理想的重要因素。

(三)公眾參與積極性較低，參與能力有待進(jìn)一步提高

目前，我國(guó)水務(wù)PPP中的公眾參與整體表現(xiàn)為參與能力較低、參與行為被動(dòng)、參與意愿消極。主要原因可歸結(jié)為以下3點(diǎn)：(1)信息不對(duì)稱且專業(yè)知識(shí)缺乏。由于水務(wù)領(lǐng)域?qū)I(yè)性較強(qiáng)，關(guān)于水務(wù)公私合作方面的知識(shí)尚未普及。同時(shí)，因缺乏有效的信息公開機(jī)制，公眾無(wú)法及時(shí)獲取水質(zhì)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本、企業(yè)績(jī)效等重要信息。以上二者使得公眾處于弱勢(shì)地位，因而在水務(wù)公共服務(wù)中表現(xiàn)出公眾參與能力不足的問題。(2)參與成本。消費(fèi)者進(jìn)行有效投訴必然會(huì)產(chǎn)生一定的費(fèi)用和成本，但政府或企業(yè)并沒有形成激勵(lì)機(jī)制對(duì)這些行為進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)。公眾參與成本得不到補(bǔ)償，其參與熱情受到影響。(3)歷史因素。自古以來(lái)，在城市公共事務(wù)管理中，政府始終扮演著決策者和執(zhí)行者的角色。一方面公眾已經(jīng)習(xí)慣于依賴政府，被動(dòng)接受政府的意見和決策；另一方面，政府對(duì)公眾參與重視度不夠，公眾的意見和建議得不到及時(shí)關(guān)注和反饋，無(wú)疑減弱了公眾參與的積極性。

三、國(guó)際水務(wù)PPP中的公眾參與機(jī)制比較及借鑒

英國(guó)、法國(guó)、美國(guó)等3個(gè)國(guó)家通過(guò)對(duì)水務(wù)PPP中的公眾參與機(jī)制實(shí)行改革，在確保社會(huì)公眾權(quán)益，提高水務(wù)服務(wù)水平和效率等方面發(fā)揮了重要作用，公眾參與機(jī)制具有一定的代表性。比較這些國(guó)家在水務(wù)PPP中公眾參與機(jī)制方面的具體做法(表1)，對(duì)完善我國(guó)水務(wù)PPP的公眾參與機(jī)制具有重要的啟示意義。

(一)英國(guó)水務(wù)PPP中的公眾參與機(jī)制

英國(guó)水務(wù)改革在健全行業(yè)監(jiān)管體制的同時(shí)建立了完善的公眾參與機(jī)制。水務(wù)辦公室(OFWAT)、飲用水監(jiān)查署以及水務(wù)消費(fèi)委員會(huì)等部門分別從不同方面保障公眾利益。水務(wù)辦公室下設(shè)區(qū)域客戶服務(wù)委員會(huì)，負(fù)責(zé)受理用戶對(duì)水務(wù)企業(yè)的投訴。飲用水監(jiān)查署負(fù)責(zé)調(diào)查水質(zhì)安全方面的消費(fèi)者投訴事件。另外，水務(wù)辦公室及飲用水監(jiān)督署通過(guò)發(fā)布年度公報(bào)，讓公眾可以便捷地獲取水質(zhì)信息，充分保障了公眾的知情權(quán)。此外，英國(guó)水務(wù)領(lǐng)域已形成專門的水務(wù)服務(wù)公眾參與法律文件。英國(guó)水務(wù)改革對(duì)我國(guó)的啟示：我國(guó)目前尚未設(shè)立專門的水務(wù)服務(wù)公眾參與保障部門和機(jī)構(gòu)，各個(gè)部門都有執(zhí)法權(quán)，但部門間責(zé)任分工不明晰，造成責(zé)任推脫現(xiàn)象嚴(yán)重，不利于維護(hù)公眾的合法權(quán)益，有必要進(jìn)一步明確相關(guān)部門的職責(zé)和義務(wù)，或成立水務(wù)領(lǐng)域消費(fèi)者委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)受理公眾投訴事件。

(二)法國(guó)水務(wù)PPP中的公眾參與機(jī)制

法國(guó)水務(wù)目前表現(xiàn)為“國(guó)家-流域-地區(qū)-地方”四級(jí)分權(quán)管理模式，水務(wù)公共服務(wù)由私人部門負(fù)責(zé)生產(chǎn)和提供。2007年，法國(guó)政府專門通過(guò)一項(xiàng)法令，該法令明確規(guī)定政府必須履行向社會(huì)及時(shí)提供水務(wù)服務(wù)信息的義務(wù)，同時(shí)，水務(wù)服務(wù)質(zhì)量、企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本和水費(fèi)收支等企業(yè)內(nèi)部信息均公開透明，政府和社會(huì)公眾可以方便獲取水務(wù)企業(yè)和水務(wù)項(xiàng)目的詳細(xì)資料。另外，法國(guó)也是實(shí)行水價(jià)聽證會(huì)制度較早的國(guó)家，法國(guó)城市水價(jià)制定由居民代表、供水企業(yè)代表、政府部門代表三方共同參加，共同協(xié)商與決策，充分保障了社會(huì)公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。法國(guó)水務(wù)改革對(duì)我國(guó)的啟示：(1)信息公開透明程度對(duì)公眾參與水務(wù)服務(wù)監(jiān)管至關(guān)重要，只有知情權(quán)得到充分保證，公眾才會(huì)主動(dòng)參與管理監(jiān)督。我國(guó)水務(wù)PPP公眾參與制度首先要保證公眾獲取水質(zhì)、經(jīng)營(yíng)成本、水價(jià)等信息的知情權(quán)，積極構(gòu)建公開透明的信息環(huán)境。(2)水價(jià)聽證會(huì)制度是公眾直接參與水務(wù)服務(wù)的主要方式，完善價(jià)格聽證制度，使價(jià)格聽證會(huì)真正成為水價(jià)協(xié)調(diào)、利益均衡的平臺(tái)。

(三)美國(guó)水務(wù)PPP中的公眾參與機(jī)制

美國(guó)城市供水行業(yè)經(jīng)歷了“私有-合資-公有”3個(gè)改革階段，公眾參與是美國(guó)水務(wù)服務(wù)行業(yè)的一種重要監(jiān)管方式，完善的法律法規(guī)保障機(jī)制也是美國(guó)水務(wù)服務(wù)公眾參與的特色。美國(guó)法律法規(guī)明確要求保障公眾在公共事務(wù)管理中的參與權(quán)利，其中，《行政程序法》規(guī)定：政府批準(zhǔn)水務(wù)企業(yè)獲取取水和污水排放許可，要提前告知公眾，并提供便利的參與渠道，接受和解答公眾的質(zhì)疑。國(guó)家聯(lián)邦環(huán)境法規(guī)規(guī)定了水務(wù)業(yè)公益訴訟條款，當(dāng)美國(guó)公民遭受水質(zhì)污染侵害時(shí)，可以為其提供正規(guī)的投訴渠道。公用事業(yè)委員會(huì)和環(huán)保署要求企業(yè)及時(shí)公布水質(zhì)信息，向公眾遞交有關(guān)水質(zhì)和水源狀況的報(bào)告。美國(guó)水務(wù)改革對(duì)我國(guó)的啟示：只有建立健全法律法規(guī)，構(gòu)建濃厚的法治環(huán)境，才能夠?yàn)楣妳⑴c水務(wù)服務(wù)提供保障。我國(guó)目前在參與保障機(jī)制方面存在不足，盡快制定符合我國(guó)國(guó)情和水情的參與保障制度至關(guān)重要。

表1　國(guó)際水務(wù)PPP公眾參與機(jī)制比較 Table 1　Comparison of international public participation mechanisms of PPP water service

四、完善水務(wù)PPP中公眾參與機(jī)制的思考

綜合英國(guó)、法國(guó)、美國(guó)等3個(gè)國(guó)家城市水務(wù)公共服務(wù)中的公眾參與機(jī)制改革經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)水務(wù)PPP中公眾參與現(xiàn)狀及問題，立足政府、水務(wù)企業(yè)、社會(huì)公眾及第三方組織提出完善我國(guó)水務(wù)PPP中公眾參與機(jī)制的可行性建議。

1.建立水務(wù)PPP利益相關(guān)者之間的相互協(xié)調(diào)和約束機(jī)制。水務(wù)PPP涉及的利益相關(guān)者眾多，政府、水務(wù)企業(yè)、社會(huì)公眾是最主要的利益主體[19]。協(xié)調(diào)利益是健全參與機(jī)制的目的，如何均衡社會(huì)、公眾和行業(yè)三者之間的利益，需要建立有效的內(nèi)外部協(xié)調(diào)約束機(jī)制。在水務(wù)公共服務(wù)行業(yè)，政府應(yīng)重視公眾集體利益，適度發(fā)揮“有形之手”的作用，負(fù)責(zé)制定行業(yè)發(fā)展規(guī)則，規(guī)范和約束水務(wù)企業(yè)行為，督促企業(yè)及時(shí)準(zhǔn)確公布水質(zhì)、水價(jià)等信息，鼓勵(lì)和支持公眾及第三方組織參與行業(yè)監(jiān)督。同時(shí)，政府應(yīng)公開工作報(bào)告，接受社會(huì)監(jiān)督。水務(wù)企業(yè)承擔(dān)著管理責(zé)任和公共服務(wù)責(zé)任，應(yīng)主動(dòng)向社會(huì)公布水質(zhì)、經(jīng)營(yíng)成本等信息，接受政府、社會(huì)公眾和第三方的共同監(jiān)督。社會(huì)公眾在水務(wù)服務(wù)中的監(jiān)督作用不容忽視，可通過(guò)對(duì)服務(wù)質(zhì)量的評(píng)價(jià)和反饋發(fā)揮監(jiān)督作用，同時(shí)可利用信息公開機(jī)制和輿論機(jī)制約束政府行為，從而提高政府工作效率。第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府，與政府相互協(xié)作、相互約束，通過(guò)開展公正、專業(yè)的行業(yè)評(píng)估，同社會(huì)公眾共同發(fā)揮外部監(jiān)督作用(圖1)。

圖1　水務(wù)公共服務(wù)利益相關(guān)者相互協(xié)調(diào)和約束機(jī)制 Fig.1　Stakeholders coordination and restraint mechanism of public water service 注：1.政府購(gòu)買獨(dú)立第三方的評(píng)估服務(wù)；2.第三方獨(dú)立進(jìn)行公正、專業(yè)的評(píng)估和監(jiān)督；3.社會(huì)公眾對(duì)水質(zhì)、服務(wù)等進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和反饋；4.企業(yè)向社會(huì)公眾提供水質(zhì)、經(jīng)營(yíng)成本等信息，接受社會(huì)公眾監(jiān)督；5.政府監(jiān)督水務(wù)企業(yè)運(yùn)營(yíng)服務(wù)過(guò)程；6.水務(wù)企業(yè)向政府提供涉水信息，接受政府監(jiān)管；7.社會(huì)公眾督促政府公布水質(zhì)最新報(bào)告；8.政府提供水質(zhì)年度報(bào)告；9.社會(huì)公眾參與協(xié)助、監(jiān)督第三方工作；10.第三方鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與行業(yè)監(jiān)督，宣傳專業(yè)知識(shí)；11.水務(wù)企業(yè)提供有關(guān)材料，協(xié)助第三方工作；12.第三方獨(dú)立進(jìn)行公正、專業(yè)的評(píng)估和監(jiān)督。

2.大力推進(jìn)水務(wù)PPP中的信息公開機(jī)制建設(shè)。完善水務(wù)服務(wù)行業(yè)信息公開機(jī)制首先應(yīng)解決公開內(nèi)容是什么、公開渠道和途徑有哪些、公開方式適不適合等難題。我國(guó)目前水務(wù)行業(yè)信息公開依據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》進(jìn)行，但公開的內(nèi)容不夠完整和準(zhǔn)確。調(diào)查表明，國(guó)內(nèi)多家自來(lái)水公司網(wǎng)站雖有公布水質(zhì)報(bào)告，但關(guān)于水源地水質(zhì)是否達(dá)標(biāo)、供水管網(wǎng)是否安全、終端到戶水質(zhì)是否合格等關(guān)鍵信息均未公布。因此，應(yīng)做好以下3個(gè)方面的工作：(1)明確規(guī)定水務(wù)企業(yè)公開內(nèi)容。與公眾切身利益密切相關(guān)的水質(zhì)信息要落實(shí)公布，同時(shí)水務(wù)企業(yè)也要主動(dòng)公布不涉及內(nèi)部機(jī)密的經(jīng)營(yíng)成本等財(cái)務(wù)信息，且對(duì)已經(jīng)公布的信息政府需要把關(guān)辨別真?zhèn)巍?2)探索創(chuàng)新型的公布渠道和途徑。隨著通訊科技的迅速發(fā)展，政府以及水務(wù)企業(yè)可利用網(wǎng)絡(luò)信息公開渠道，建立專門的水務(wù)服務(wù)信息公開平臺(tái)，及時(shí)發(fā)布最新最全面的水務(wù)信息。(3)解決好信息如何有效傳播的問題。這方面可借助新媒體傳播手段，除利用傳統(tǒng)的傳播媒體之外，還可利用政府網(wǎng)站、企業(yè)網(wǎng)站以及數(shù)字雜志、數(shù)字廣播、手機(jī)短信等新媒體讓公眾更加方便地獲取信息。

3.推進(jìn)水務(wù)PPP中公眾參與的立法工作。黨的十八屆四中全會(huì)聚焦“依法治國(guó)”，解決公眾參與中法律保障制度不健全、水價(jià)聽證會(huì)流于形式等問題，必然也要在法治的框架下進(jìn)行。在依法治國(guó)的時(shí)代背景下，立法部門要加強(qiáng)水務(wù)服務(wù)公眾參與制度方面的立法工作，制定水務(wù)服務(wù)公眾參與法律法規(guī)條例，明確參與的內(nèi)容、途徑、方式、范圍以及權(quán)利和義務(wù)，盡早實(shí)現(xiàn)公眾參與有法可依。水價(jià)聽證會(huì)的民主性質(zhì)和政府公信力受到質(zhì)疑，究其根源在于制度本身存在缺陷。一方面要完善現(xiàn)有的聽證制度，如提出公眾代表的選擇程序和標(biāo)準(zhǔn)、公眾代表的成員構(gòu)成和比例等，提高各級(jí)政府的制度執(zhí)行力，做到科學(xué)執(zhí)法；另一方面要加強(qiáng)聽證會(huì)召開過(guò)程中的監(jiān)督力度，避免公眾代表身份造假、民意被代表等問題。

4.加強(qiáng)水務(wù)服務(wù)行業(yè)績(jī)效管理工作。我國(guó)水務(wù)改革合作模式以BOT、TOT等特許經(jīng)營(yíng)模式為主導(dǎo)，經(jīng)營(yíng)期限一般為15~20年，但實(shí)際期限長(zhǎng)達(dá)30年，通常情況下該模式在合同初期已經(jīng)約定了服務(wù)價(jià)格。為適應(yīng)客觀環(huán)境的多變性，保障水務(wù)服務(wù)企業(yè)的合法權(quán)益，我國(guó)水價(jià)逐漸形成成本加成定價(jià)模式，但城鎮(zhèn)水務(wù)具有地域性和“準(zhǔn)市場(chǎng)”等特點(diǎn)，同行業(yè)不同地區(qū)不同企業(yè)之間缺少可比性，因此各企業(yè)的真實(shí)經(jīng)營(yíng)成本信息無(wú)法獲知，在這種信息不對(duì)稱的情況下，存在部分企業(yè)隨意調(diào)高水價(jià)，導(dǎo)致消費(fèi)者利益受損的情況。針對(duì)這種問題，我國(guó)水務(wù)服務(wù)業(yè)自身需建立過(guò)程競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)設(shè)立成本、質(zhì)量及價(jià)格等指標(biāo)，讓不同地區(qū)的水務(wù)企業(yè)之間相互比較，從而激勵(lì)水務(wù)企業(yè)提高經(jīng)營(yíng)效率和服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)，同行業(yè)績(jī)效管理平臺(tái)的建立也為公眾獲取績(jī)效信息提供了途徑，公眾在充分掌握相關(guān)信息的基礎(chǔ)上，可以更科學(xué)地參與水務(wù)公共服務(wù)監(jiān)督。

5.積極探索第三方監(jiān)管機(jī)制。獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以減輕政府監(jiān)管負(fù)擔(dān)，提高管理效率，政府應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)非營(yíng)利組織加入水務(wù)服務(wù)監(jiān)督行列。但如何組織第三方監(jiān)督力量、獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)歸屬于中國(guó)城鎮(zhèn)供水排水協(xié)會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“水協(xié)”)還是專門的第三方部門、第三方擁有哪些監(jiān)督權(quán)利和義務(wù)等問題目前沒有得到解決。中國(guó)水協(xié)是全國(guó)性的非營(yíng)利性組織，主要職責(zé)在于保障取水、供水及排水水質(zhì)安全。完善水務(wù)服務(wù)第三方監(jiān)管秩序，需要政府制定第三方準(zhǔn)入規(guī)章，以水協(xié)為主導(dǎo)力量，積極鼓勵(lì)其他第三方組織加入水務(wù)市場(chǎng)監(jiān)督行列。不斷完善法律法規(guī)，賦予第三方機(jī)構(gòu)明確的監(jiān)督權(quán)利和義務(wù)。鼓勵(lì)第三方組織積極開展水務(wù)監(jiān)督工作，進(jìn)一步發(fā)揮第三方組織獨(dú)立的監(jiān)督作用。

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(責(zé)任編輯： 林安紅)

福建農(nóng)林大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2015,18(6):65-69

Journal of Fujian Agriculture and Forestry University (Philosophy and Social Sciences)

[基金項(xiàng)目]福建省中青年教師教育科研項(xiàng)目(JAS150289)。