論責任清單制度的價值及其建構路徑——基于政策文本的實證分析

論責任清單制度的價值及其建構路徑——基于政策文本的實證分析

陳 向 芳

(福州大學至誠學院，福建 福州 350002)

[摘要]價值定位與建構邏輯是責任清單制度建設面臨的基本問題。責任清單主要價值在于可以強化政府責任理念，提高政府職責的透明度，夯實行政歸責的制度基礎，從而促進法治政府、責任政府的建設。要秉持責任行政理念，克服來自權力部門的阻力，推出科學、管用的責任清單。在路徑選擇上，要夯實全面梳理責任依據、責任主體等基礎性工作，堅持自上而下、整體推進的方法，依法歸納各種追責情形，征求和吸納社會各界意見，充分公開信息并加大宣傳力度。

[關鍵詞]責任清單制度；價值；建構路徑

[中圖分類號]D630.9

[文獻標識碼]A

[文章編號]1671-6922(2015)06-0078-06

DOI[]10.13322/j.cnki.fjsk.2015.04.016

Abstract：Value orientation and constructing logic are the major issues in the responsibility list system. The value of responsibility list lies in strengthening government responsibility conception, improving the openness of government responsibility, and consolidating the institutional foundation of administrative responsibility, so as to promote the construction of law-based responsible government. The scientific and feasible responsibility list has to be worked out by adhering to the responsible administration conception and overcoming the barriers from power sectors. A correct path should be chosen by overall making clear the responsibility basis and people in charge, and by whole advancement from the superior. Various people accountable should be sorted and summarized by law, soliciting and accepting the opinions from all sectors of the community. Information should be publicized and propaganda should be strengthened.

On value and construction route of the responsibility list system

——An empirical analysis based on policy text

CHEN Xiang-fang

(ZhichengCollegeofFuzhouUniversity,Fuzhou,Fujian350002,China)

Key words： responsibility list system; value; construction route

有權必有責，用權受監(jiān)督，這是法治政府、責任政府的基本要求。與行政權力清單制度建設相適應，2014年以來，不少地方政府積極構建責任清單制度，陸續(xù)制定和公布政府部門責任清單。當前，責任清單改革實踐取得些許成效，但也存在諸多誤區(qū)，亟待理論跟進。本文探討了責任清單制度的功能價值、建構邏輯與實現(xiàn)路徑，對政府公布的責任清單文本進行實證解析，并就構建和完善責任清單制度提出思路和對策。

一、制度演進：行政歸責實踐探索的制度深化

關于責任清單的概念，目前，政府文件未有解釋，學術界也缺乏權威的定義。一般認為，責任清單是指政府采用清單的方式，列明政府部門承擔的責任事項，公布責任事項的承擔主體和追責情形，明確部門間的責任邊界。早在2005年，按照《國務院辦公廳關于推行行政執(zhí)法責任制的若干意見》要求，國務院各部門和地方政府就著手界定行政執(zhí)法職責，依法梳理執(zhí)法依據、分解執(zhí)法職權、明確執(zhí)法責任[1]。在行政執(zhí)法責任制推行過程中，地方政府對各部門執(zhí)法職責進行全面梳理，制定了部門執(zhí)法職責目錄，將執(zhí)法責任明確到具體的執(zhí)法機構、執(zhí)法崗位和執(zhí)法人員，這是責任清單制度的早期實踐探索。2013年以來，在推行權力清單制度過程中，社會各界認為光有權力清單還不夠，還需要制定配套的責任清單，以責任追究促使政府部門正確行使行政權力。一些有識之士認為責任清單比權力清單更重要，甚至有學者提出，要以責任清單作為權力清單制度的核心[2]。隨著行政管理體制改革的深入推進，對責任清單的制度設想逐漸成為社會共識。

民之所望，施政所向。2014年9月，李克強總理在第八屆夏季達沃斯論壇上表示，在全面深化改革過程中，政府要拿出3張施政清單，除了“權力清單”和“負面清單”，還首次提出了“責任清單”的概念，引起廣泛關注[3]。此后不久，浙江、安徽、湖北等地開始行動，出臺了一系列的相關文件和具體措施。在2015年《政府工作報告》中，李克強總理再次強調要“公布省級政府權力清單、責任清單，切實做到法無授權不可為、法定職責必須為”[4]。并把這項工作納入到2015年政府工作的總體部署中。作為落實《政府工作報告》部署、把改革開放推向縱深的重要舉措，各地政府紛紛制定和推出責任清單，明確政府部門必須承擔哪些責任、必須做哪些事情。僅2015年上半年，就有浙江、安徽、廣西、江蘇、福建、湖北武漢、河北石家莊等10多個省市公布了政府部門責任清單。地方政府在制定責任清單的同時，有的建立了事中事后監(jiān)管制度，有的編寫案例指導實踐，責任清單模式基本形成，責任清單制度初步建立。

二、價值定位：責任清單的價值功能及實現(xiàn)要件

(一)行政責任的內涵與維度

“責任”一詞在不同的語境、不同的場域下有不同的含義。為更好地探討責任清單問題，必須對“行政責任”有個維度上的認識。責任清單涉及的行政責任，有多方面、多層次的涵義。從廣義的層面上看，行政責任是指政府為增進公共利益和推動社會發(fā)展而承擔的應做之事，亦即政府的社會義務。社會義務不僅意味著政府做正確的事(to do right thing)，即做有利于而不是不利于公眾和社會的事，而且意味著正確地做事(to do thing rightly)，即按規(guī)則而不是不按規(guī)則做事。廣義的行政責任，既包括積極的責任也包括消極的責任。從狹義層面上看，行政責任是指政府機關及其工作人員因違法或者不當行政所應承擔的否定性法律后果，即行政法律責任、消極責任。行政法意義上的行政責任通常是狹義的。責任清單上的“部門職責”“責任事項”“責任邊界”指的是積極意義上的行政責任，與政府職能、政府義務相對應；而責任清單上的“追責情形”指的是消極意義上的行政責任，即政府工作人員違法或者不當行政，需要承擔的行政法律責任。從責任種類上看，行政責任包括政治責任、法律責任和道德責任，法律責任又稱為行政法律責任。政治責任因其政治色彩較濃，道德責任因不具有法律強制性，它們通常不適合通過法律途徑追究，因此責任清單所謂責任主要指法律責任。以安徽省財政廳《行政權力清單和責任清單》第9項為例[5]，項目名稱“差別電價收入征收”，責任事項分為“受理階段責任”“審核階段責任”“決定階段責任”和“事后監(jiān)管責任”，這些屬于積極的政府責任；追責情形包括“對依法應當征收差別電價收入未征收的,或者擅自免征、減征差別電價收入的”“未按法定范圍、程序、權限或時限實施征收的”等7種，均屬于消極的政府責任，屬于行政法律責任的范疇。政府責任有廣義與狹義之分、積極與消極之別，推行責任清單制度要始終注意把握好這幾個辯證關系。

(二)責任清單的價值功能

責任清單制度秉承“責任法定”“權責一致”的法治理念，追求權責統(tǒng)一的目標，以責任追究來制約權力不作為和亂作為，力爭從制度上約束逃避責任的沖動。盡管各地政府公布的責任清單在模塊結構、項目數量、細化程度等方面有所差異，但責任清單的內容大體一致。主要包括3個部分：(1)責任事項目錄，包含部門職責、具體責任事項、實施依據、責任主體等基本要素。(2)部門間的責任邊界，列明多部門共管事項、主要依據、相關部門的具體責任范圍等。(3)追責情形，即行政機關及其工作人員行政違法和行政不當的各種具體情形。從行政法的視角看，責任清單屬于政府信息公開行為，而非行政規(guī)范性文件。政府制定責任清單，將分散于法律法規(guī)和文件中的責任事項、責任情形進行集中梳理，列表清單公之于眾，主動接受社會監(jiān)督，其行政倫理本質是從制度層面對政府與社會、市場關系的重新審視和定位。

根據《現(xiàn)代漢語詞典》解釋，功能是指事物或方法所發(fā)揮的有利的作用。行政責任的功能就是指國家設置、運用行政責任所可能有的積極社會作用[6]。責任清單與權力清單、負面清單一道，都是全面深化改革大背景下的改革措施，其價值功能蘊涵在全面推進依法治國特別是法治政府和責任政府建設的改革命題當中。從國家治理現(xiàn)代化的角度來看，責任清單的功能包括3個方面。

1.指引和規(guī)范政府行為，警戒潛在違法沖動。通過梳理責任清單目錄并予以公開，使得政府及其工作人員清楚各自的職責所在，也讓廣大人民群眾、社會組織和團體知道政府行為所歸所循，以此劃定政府行為“警戒線”，增強全社會的責任政府理念，這一理念的邏輯結果必然是政府必須為其行為負責。

2.明示政府責任范圍，明確政府角色定位。有所不為方能有所為，要想更好地發(fā)揮政府的作用，就不能要求政府去做所有的事情。我國現(xiàn)在法治建設的根本就是建設有限責任政府，政府的主要職能在于提供公共服務，當前改革的重要內容是建立與市場經濟相匹配的有限責任政府[7]。通過制定責任清單，政府首次對責任主體、責任項目、追責情形進行梳理、歸類和集中，將隱含在法律文件中的政府責任直觀地披露出來。政府責任清單的公布，客觀上起到明示政府責任范圍和明確政府角色定位的作用，改善了官民信息不對稱的狀況，將政府責任置于社會各界的監(jiān)督之下。

3.劃分部門責任邊界，促進行政歸責。具體包括：(1)行政權力行使的邊界，即在合法行為與違法、不當行為之間劃出界限；(2)部門之間的職責邊界，明確不同部門的職責界限，有利于從制度上解決職能不清、多頭領導、政出多門等弊端。行政歸責即行政責任確認是行政責任落實的邏輯前提，歸責的功能在于為責任是否成立尋求依據。行政歸責是一個動態(tài)的判斷過程，主要任務是明確誰必須對何事、何種行為負責以及在什么范圍內負責的問題，而責任清單恰恰滿足了這個需要。

由此可見，在國家治理體系和治理能力建設的宏觀改革課題中，責任清單制度的價值定位在于：強化全社會的責任行政意識，提高政府職責的透明度，改善官民信息不對稱的狀況，夯實行政歸責的制度基礎，從而促進法治政府、責任政府建設。責任清單制度設計要緊緊圍繞實現(xiàn)上述價值功能來展開，排除一切邏輯上不相關的因素。

特別需要指出的是，責任清單制度不可與權力制約監(jiān)督、行政責任追究等宏觀命題相提并論，不能高估責任清單制度的價值功能。這是因為，權力制約和責任追究涉及非常復雜的國家治理體系，要靠系統(tǒng)性的行政體制機制改革，需要更多的制度跟進與政策配合才能實現(xiàn)。正如張樹義教授指出的那樣，目前，我國行政責任追究方面存在的最大問題是責任追究不到位，對這些問題的解決，需要根據我國現(xiàn)實并借鑒其他國家的經驗，從改進立法和完善制度兩個方面入手[8]。責任清單因其地位和結構的局限性，其功能必然是局部的、有限的，只是宏觀改革的基礎性工作之一。

(三)責任清單價值實現(xiàn)的要件

制度的功能在于規(guī)范和約束行為，制度建設的關鍵在于管用、可行。習近平總書記指出：“不管建立和完善什么制度，都要本著于法周延、于事簡便的原則，注重實體性規(guī)范和保障性規(guī)范的結合和配套，確保針對性、操作性、指導性強?！盵9]于法周延要求在法律上、邏輯上做到制度周密、全面，不要有漏洞、缺陷。于事簡便則強調，保證制度在實踐中、操作中要好用、管用、具體、簡潔、明了，從而降低制度執(zhí)行成本、減少制度閑置風險[10]。責任清單基本功能在于凸顯政府的責任邊界，提高政府職責的透明度。推行責任清單制度應致力于徹底梳理責任事項，充分公開責任情形。這是責任清單制度價值實現(xiàn)的必要條件，直接關系到責任清單制度能走多遠，能發(fā)揮多大作用的問題。

從社會治理主體的維度看，政府責任存在3個邊界：(1)政府的事權邊界。即政府管理與社會自治、市場自由的邊界。(2)政府的行政邊界。即政府作為行政機關，與黨的機關、立法機關、司法機關以及社團組織之間的職責界限。(3)政府的層級邊界。即中央政府與地方政府之間、地方各級政府之間、政府各部門之間的責任邊界。為充分披露政府的責任范圍，責任事項應該盡可能細化，力求涵蓋所有的責任主體，窮盡所有的責任依據，將一切有關社會治理的事項都納入政府責任清單。在責任清單制度推行過程中，務必防止政府部門借機把無法律依據的權力攬進來，把法定職責推出去[11]。否則，責任清單容易演變成一場政績秀，于責任政府建設毫無意義。

三、模板分析：責任清單制度推行現(xiàn)狀之透視

推行行政權力清單和責任清單制度，是深化行政體制改革的重要抓手，也是推動政府治理能力和治理方式現(xiàn)代化的有益嘗試。權力和責任是行政機構缺一不可的兩個支柱，責任清單與權力清單應互相制約，防止責權失衡[12]。作為2015年深化行政體制改革的一項重要內容，部分地方政府已經制定和推出本地政府部門責任清單。以浙江、安徽、江蘇、湖北武漢、河北石家莊等5個省市為例，責任清單情況具體如表1[13-19]。

從目前部分省市制定和公布責任清單的情況來看，責任清單制度的推行展現(xiàn)出不少亮點和創(chuàng)新，具體體現(xiàn)在：(1)按照權責一致，有權必有責的要求，把權力清單和責任清單結合起來，做到一一對應，建立行政權力、責任事項、追責情形一體化的權責體系。(2)按照“責任法定”的要求，對照法律法規(guī)和部門“三定”(定職能、定機構、定人員編制)規(guī)定，將責任事項和追責情形的法律依據逐條列出，做到于法有據。(3)注重對部門責任邊界的梳理，不少地區(qū)特別列出了多部門共同監(jiān)管事項或者細化部門之間的責任邊界。通過理出責任清單，使地方政府及工作人員清楚各自的職責所在，也讓社會各界知道地方政府職責的邊界范圍，為全面推進責任政府建設進行了有益探索。

表1　部分省市責任清單簡明表 Table 1　Responsibility lists in some provinces and cities

但是，由于缺乏足夠的理論支撐，責任清單制度的推行從指導理念、功能定位到路徑選擇都存在一些問題。(1)缺乏法治思維，隱含法律風險。從法理上考量，行政法律責任的構成包括主體要件、行為要件、主觀要件和客觀要件，行政追責必須考慮行政行為的性質、情節(jié)、后果、因果關系等要素。從政府義務的角度看，有權必有責，無權未必無責。引發(fā)政府責任的事項，除了行政權力外，還有政府的社會義務。如法制宣傳教育、維護安全穩(wěn)定、突發(fā)事件善后處理等事項，雖未列入行政權力清單里，卻是政府的重要責任。倘若將責任事項簡單等同于行政權力事項，便是縮小了政府責任的外延，容易使得個別地方政府部門借機推卸責任。當前，政府推行的責任清單，未能嚴格遵循法律邏輯，對行政責任的內涵和外延缺乏深入論證，制度建設的理論基礎不夠扎實。(2)缺乏整體思維，隱含制度漏洞。責任清單的目的是揭示政府責任范圍，劃分部門責任邊界，促進政府依法履職。一份完整的責任清單，至少要包含責任事項、責任邊界、追責情形等3個部分。當前公布的責任清單，口徑不一，標準各異。有的缺少部門責任邊界，有的缺少追責情形，無法達到制定責任清單的目的；有的責任清單過于籠統(tǒng)，責任事項“打包打捆”，沒有認真細化，與部門“三定”規(guī)定沒有實質區(qū)別；各級政府本身是重要的行政主體，掌握著重大的行政權力，對社會管理各領域都負有責任，但是，目前大多數省市尚未公布政府自身的責任清單。(3)缺乏程序思維，過程不公開、不民主。責任清單制度事關群眾切身利益，政府理應回應社會關切，保障公民的知情權和參與權。但是，在責任清單編制過程中，履行公開征求意見、聽證等民主程序的較少，政府裁定自身責任難以避免主觀性、隨意性。有的地方政府宣稱制定了責任清單，卻未以文件形式公開印發(fā)，信息載體不明確，信息公開不充分，難以查閱到具體內容。多數地方政府未建立群眾參與監(jiān)督的工作制度，且事中事后監(jiān)管制度的內容往往過于空泛，難以發(fā)揮實際作用。

四、路徑導向：責任清單制度的建構與完善

在法治政府、責任政府理念下，要使籠統(tǒng)的責任規(guī)定明確化、原則的責任范圍具體化，以釋放政府責任清單制度的應有功效，實現(xiàn)建設責任政府的根本目的，必須解決3個方面的問題，即責任事項如何梳理、部門責任邊界如何劃分和責任清單相關信息如何公開。這3個方面相輔相成，缺一不可?；趯ο嚓P政策文本的分析，筆者認為，政府編制責任清單必須堅持責任法定、責任健全、責任公開的原則，采取自上而下、整體推進的方法，遵循以下路徑。

1.全面梳理責任依據。為了將所有的部門責任事項都納入清單，在清單制定之前，必須全面、徹底地梳理規(guī)定政府責任的所有依據。與權力事項的梳理口徑不同，責任事項的依據不能局限于法律法規(guī)規(guī)章，黨委、政府的規(guī)范性文件以及政府部門“三定”規(guī)定等都應當作為責任事項的來源和依據。

2.全面梳理各類責任主體。根據行政法理論，享有行政權力、承擔行政責任的行政主體只有兩類，即行政機關和法律法規(guī)授權組織。但是，具體到我國行政管理和機構設置的實際，行政責任主體的甄別復雜得多。這是因為除了各級政府及其工作部門外，部分黨委系列的機關(如保密局、檔案局)、群團組織、事業(yè)單位也享有行政職能，也屬于行政責任主體。且政府內部還有“直屬機構”“合署辦公”等機構設置方式，行政相對人極難辨別。因此，有必要先行清理并公布各類行政責任主體。

3.依法歸納各種追責情形。我國目前未有行政責任的專門立法，有關的追責情形分散在《行政許可法》《行政處罰法》《行政復議法》《國家賠償法》以及眾多行政管理單行法律法規(guī)和規(guī)章中。從責任承受主體的角度來看，《公務員法》以及中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》對黨政領導和公務員的問責情形也有具體規(guī)定?？紤]到行政責任的復雜性，要以表單的形式對每個責任事項列出所有的追責情形，難度極大。比較可行的做法是，按照責任事項的各種類型，突出問題導向，采取歸納典型違法情形加兜底條款的方式。至于行政問責的程序和方式，更是要嚴格依照我國《公務員法》《行政監(jiān)察法》及其實施條例以及《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》等法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的程序進行，非責任清單所能涵蓋。

4.征求和吸納社會各界意見。推行責任清單是政府的一場自我革命，必然會遭遇來自權力部門的抵觸，除了政府本身要有堅定的決心外，還需要借助來自社會和群眾的力量。編制責任清單，無論出于清單目錄準確性、完整性的目的，還是從“程序正義”的要求出發(fā)，都需要充分聽取社會各界特別是管理對象的意見，組織專家論證和進行合法性審查。責任清單公布后，要允許社會各界提出修改、補充、完善的意見和建議，并暢通相應的意見表達渠道。要將責任清單制度推行與政府績效管理相結合，注重公眾評價與官民互動，加強跟蹤問效。

5.充分公開信息并加大宣傳力度。政府責任清單事關群眾切身利益，根據我國《政府信息公開條例》規(guī)定，主動公開此類信息是政府的法律義務。公開主體層面，按照“誰制作誰公開、誰保存誰公開”的原則，政府及其各部門都有公開的義務。公開范圍層面，既要公開責任事項、法律依據、責任主體等靜態(tài)信息，也要公開責任事項的落實情況等動態(tài)信息。公開方式層面，既要通過平面媒體、政府門戶網站公開，也要在政府部門和辦事機構所在地公開。同時，要努力宣傳、引導社會各界參與，提高全社會的責任行政意識，以外部監(jiān)督促進政府提高責任透明度。當然，要注意把握好宣傳工作的尺度和口徑，力求實事求是、客觀實際，避免夸大責任清單的作用，讓群眾產生過高期待，徒增改革風險。

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(責任編輯： 林安紅)